История формирования коллегий как центрального органа отраслевого управления в Российской империи XVIII века

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

1. Предпосылки к образованию коллегий

Во главе управления отдельными ведомствами и местностями Московского государства стояли приказы, зависевшие от боярской думы. Приказы, заведуя отдельными статьями государственного управления и хозяйства, были устроены так, что ведомства отдельных приказов не были строго разграничены. Один и тот же разряд дел, например, суд, ведался во многих приказах; нередко один приказ заведовал каким-либо городом в одном отношении, а другие приказы ведали этот город в другом; один приказ вел какой-либо один порядок дел во всей стране, а другой приказ все дела только в какой-либо одной местности. Посольский приказ, например, ведя дипломатические сношения и разрешая сложные международные вопросы, заведовал в то же время отдачей на откуп кружечных дворов в Смоленске; а приказ тайных дел, по-нашему сказать - собственная его величества канцелярия - заведовал и придворной охотой. К каждому приказу было приписано некоторое количество городов, с которых данный приказ собирал доходы в виде особых сборов и судебных пошлин; доходы эти шли на ведение хозяйства самих приказов. В приказ же обыкновенно поступали и все вообще государственные сборы с приписанных к нему городов, и приказ сам направлял эти сборы в надлежащие учреждения. А так как число всех приказов в XVII веке заходило за сорок, то можно себе представить, какая путаница и волокита происходила в деле управления страной. Да и в каждом отдельном приказе было трудно разобраться просителю или тяжущемуся. Судебная часть не была отделена от управления; каждый приказ ведь был судьей и управителем над подчиненными ему людьми и над людьми, жившими в городах, которыми данный приказ заведовал. Судьи приказов решали дела так, как им Бог на душу положит, толкуя закон по своей воле. Взяточничество и лицеприятие господствовали в приказах, и московские люди XVI и XVIII вв. считали для себя божеским наказанием, когда нужда гнала их за чем-либо в приказ, - это всегда стоило много денег.

Правительство московских времен все это хорошо знало и не раз пробовало внести больше порядка в приказный строй, и кое-что в этом направлении делало, особенно для уменьшения волокиты и взяточничества; но самая основа приказного строя оставалась неизменной - то одна и та же сторона государственного хозяйства оказывалась разбитой по ведомствам отдельных приказов, то все хозяйство и управление какой-либо одной областью сосредоточивалось в одном приказе - «приказывалось» в ведение того или иного судьи. Интересно, что казенные бумаги тех времен никогда не адресовались «в такой-то приказ», а всегда на имя судьи приказа: «такому-то». Произвол и властность приказных на этой почве только крепили и росли все больше.

Московское правительство середины XVII в. в борьбе с неудобствами этой раздробленности системы управления стало стягивать однородные приказы в более крупные деления; для этого или подчиняли одному приказу несколько других, или ставили одного начальника во главе нескольких однородных приказов. Посольский приказ, например, заведовал во второй половине XVII в. девятью другими приказами. Приказ счетных дел, учрежденный при царе Алексее, вел счет доходам и расходам всего государства и стягивал к себе все денежные суммы, какие оставались от текущих расходов во всех учреждениях всего государства; приказ этот как бы надзирал за финансовой деятельностью отдельных приказов и контролировал ее.

Уже при правлении Петра сказалась необходимость собрать всё управление страной и ее хозяйством в определенные большие группы, строго отграниченные одна от другой характером дел. Но Петру, как и московскому правительству, трудно было сделать это скоро и споро. Мешала война с ее неожиданными поворотами счастья на несчастье, удачи на неудачу, когда за быстрой и неожиданной сменой событий не было ни времени ни возможности сосредоточиться, обдумать план реформы и тихо и мирно провести ее неуклонно и последовательно. Война не ждала и властно требовала людей и денег.

В создании новых учреждений Петр I действовал очень и очень по старому; занятый войной, он старался всякую нужду, выдвинутую событиями и требованиями войны, удовлетворять сейчас же, образуя для этого новое ведомство. Если новая нужда не входила в круг нужд, ведавшихся старыми учреждениями, и не очень заботился, если новое учреждение вносило некоторый беспорядок в работу старых. В этой подчас торопливой, подчас мало продуманной смене и замене одних учреждений другими, старые приказы теряли свой прежний характер и приобретали новые черты, менялся круг ведомства отдельных приказов. Изменялись и самые приемы приказного хозяйства в сторону большей подчиненности судей центральному учреждению, их большей подотчетности и большей регламентации и самой деятельности приказа: из поручения, данного государем, ведать такое-то дело такому-то лицу. Приказы становятся все больше правительственными местами, каждое с определенным кругом дел, которые поручаются по лицу, а учреждению во главе с ответственным перед законом исполнителем воли монаршей, обязанным действовать не «как ему Бог вразумит», а по правилам и регламентам, монаршей властью утвержденным. Но все это пока только намечалось и было желательным, сознанным, но еще не осуществленным требованием жизни. На деле господствовала, может быть, еще большая путаница ведомств, чем в московское время. Но вся эта перетасовка приказов и их ведомств указывала властно одно - необходимость преобразования государственного строя на основе замены личных приказных поручений постоянно действующими учреждениями, которые ведают каждое определенный ему круг дел, руководясь правилами и законами, утвержденными монаршею властью.

В 1718 -- 1719 годах проходила ликвидация прежних государственных органов, замена их новыми, более подходящими для молодой петровской России.

Образование Сената в 1711 году послужило сигналом к формированию органов отраслевого управления -- коллегий. По замыслу Петра I они должны были заменить неповоротливую систему приказов и внести в управление два новых начала:

1. Систематическое разделение ведомств, так как приказы часто подменяли друг друга, выполняя одну и ту же функцию, что вносило хаос в управление. Иные же, функции бывали и вовсе не охвачены каким-либо приказным производством.

2. Совещательный порядок решения дел.

2. Коллегии как центральный орган исполнительной власти России

коллегиальный сенат российский законность

Уже в 1712 году была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иноземцев. В Германии и других странах Европы набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчики подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел «новым порядком».

«Сломать» приказную систему в одночасье оказалось делом непростым, поэтому от единовременного упразднения пришлось отказаться. Приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов).

Только к 1718 году был принят реестр коллегий:

1. Иностранных дел (внешняя политика).

2. Камер-коллегия, или Коллегия казённых сборов (управление государственными доходами: назначение лиц, заведовавших сбором государственных доходов, установление и отмена податей, соблюдение равенства между податями в зависимости от уровня доходов)

3. Юстиц-коллегия (суд).

4. Коммерц-коллегия (торговля).

5. Штатс-контора (ведение государственных расходов и составление штатов по всем ведомствам).

6. Берг-Мануфактур-коллегия (промышленность и добыча полезных ископаемых).

7. Ревизион-коллегия (государственный контроль).

8. Военная коллегия (армия).

9. Адмиралтейств-коллегия (флот).

Около 1720 года учреждена Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел, с 1762 года получившая название Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, занимавшаяся административно-судебными вопросами присоединённых шведских провинций, а также вопросами деятельности протестантских церквей на всей территории империи.

В 1721 году учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ.

В 1722 году Берг-Мануфактур-коллегия разделена на Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, а также учреждена Малороссийская коллегия, заменившая Малороссийский приказ.

В 1726 году учреждена Коллегия экономии.

Количество коллегий не было постоянным. В 1722 г., например, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восстановлена. Для управления Украиной в 1722 г. была создана Малороссийская коллегия, несколько позже -- Коллегия экономии (1726г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел (ок. 1725 г.) и др. Руководили коллегиями (являлись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меншиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, П.П. Шафиров, Я.В. Брюс, А.А. Матвеев, П.А. Толстой, Д.М. Голицын.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении -- все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы. С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там. В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции. Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы. Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, 251 стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество -- привилегированным сословием.

Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней. Начинались они в 6 или 8 часов утра, в зависимости от времени года, и продолжались 5 часов.

Материалы для коллегий готовились в Канцелярии коллегии, откуда передавались в Общее присутствие коллегии, где обсуждались и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат -- единственное учреждение, которому коллегии были подчинены.

При каждой коллегии состоял прокурор, обязанностью которого было наблюдать за правильным и безволокитным решением дел в коллегии и исполнением указов, как коллегией, так и подчинёнными ей структурами.

Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нём лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

Петр Великий в коллегиальном устройстве управления видел залог законности управления, большей независимости установлений и большей обеспеченности интересов государственной власти. Петр I считал коллегиальную форму обязательной даже в военном деле: «понеже все лучшее устроение через советы бывает, - гласит одна из статей воинского устава, - того ради повелеваем, дабы, как в генералитете, так и в полках советы о всяких делах заранее имели». Даже в случае внезапного появления неприятеля Петр рекомендует своим генералам отправлять «словесный консилиум, хотя и на лошадях сидя». Такие же указания содержит в себе и морской устав Петра I, где генерал-адмиралу предписывается и не дерзать чинить главные дела и воинские начинания без консилии письменной, разве только нечаянно атакован будет от неприятеля.

Из девяти коллегий только две совпадали по кругу дел со старыми приказами: Коллегия иностранных дел с Посольским приказом и Ревизион-коллегия со Счетным; остальные коллегии представляли ведомства нового состава. В этом составе исчез территориальный элемент, присущий старым приказам, большинство которых ведало исключительно или преимущественно известные дела только в части государства, в одном или в нескольких уездах. Губернская реформа упразднила много таких приказов; в коллежской реформе исчезли и последние из них. Каждая коллегия в отведенной ей отрасли управления простирала свое действие на все пространство государства. Все вообще старые приказы, еще доживавшие свой век, были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им: например, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 приказов. Так упрощалось и округлялось ведомственное деление в центре; но оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии.

Значит, коллежская реформа не внесла в ведомственный распорядок того упрощения и округления, какое обещает роспись коллегий. И Петр не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству. Впрочем, в интересе систематического и равномерного распределения дел и первоначальный план коллегий подвергся изменению при исполнении. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, по обременению ее делами обособился в самостоятельную Вотчинную коллегию, составные части Берг- и Мануфактур-коллегии разделились на две особые коллегии, а Ревизионная коллегия, как контрольный орган, слилась с Сенатом, высшим контролем, и ее обособление, по откровенному признанию указа, "не рассмотря тогда учинено было" как дело недомыслия. Значит, к концу царствования всех коллегий было десять.

Другим отличием коллегий от приказов был совещательный порядок ведения дел. Такой порядок не был чужд и старой приказной администрации: по Уложению судьи или начальники приказов должны были решать дела вместе с товарищами и старшими дьяками. Но приказная коллегиальность не была точно регулирована и заглохла под давлением сильных начальников. Петр, проводивший этот порядок в министерской консилии, в уездном и губернском управлении, а потом в Сенате, хотел прочно установить его во всех центральных учреждениях. Абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон; "все лучшее устроение через советы бывает", - гласит Воинский устав Петра; одному лицу легче скрыть беззаконие, чем многим товарищам: кто-нибудь да выдаст. Присутствие коллегии составлялось из 11 членов, президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым прибавлялся еще один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев. Дела решались по большинству голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии. Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр к русскому президенту обыкновенно назначал вице-президентом иноземца. Так, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президент - генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д.М. Голицын, вице-президент - ревельский ландрат барон Нирот; только во главе Горномануфактурной коллегии встречаем двух иностранцев, ученого артиллериста Брюса и упомянутого Любераса.

Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции -- полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами. Так, Аптекарский приказ, действовавший уже в новой столице -- Петербурге, с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года -- в Медицинскую канцелярию.

Сложно переоценить значение осуществленной Петром 1 реформы. Коллегии функционировали согласно единым нормам деятельности. Ведомственные функции были четко распределены. Было окончательно ликвидировано местничество. Учреждение этих органов управления стало заключительным этапом централизации и бюрократизации аппарата управления государством. Однако нельзя не уточнить, что блестящая идея императора не была реализована полностью. Так, основная цель реформы - разделение выполняемых ведомствами функций - относительно некоторых Коллегий так и не была достигнута.

С 1802 года началось постепенное упразднение Коллегий на фоне новой системы министерств.

Размещено на Allbest.ru