Административно–правовые нормы и их особенности

Размещено на http://allbest.ru

Административно-правовые нормы и их особенности

Введение

Административное право является управленческим правом. Оно регулирует управленческие общественные отношения, обязательной стороной которых являются не только органы исполнительной власти, но и другие органы, осуществляющие государственное управление. Это положение является по существу общепризнанным учеными-административистами. Между тем, некоторые российские ученые (К.С.Бельский, Б.Н.Габричидзе) отмечают, что административное право не ограничивается сферой государственного управления (исполнительной власти). Административно-правовое регулирование, по их мнению, более объемно и многогранно. К его сфере относится определение административно-правового статуса личности и гражданина, реализация конституционных прав и свобод, в также обращения граждан, порядок и процедура их рассмотрения и др. Подобный подход заслуживает внимания.

Автор данной работы основывается на том, что административное право регулирует управленческие общественные отношения. Поэтому его нормы действуют там, где присутствует государственное управление, являющееся объектом административного права.

Будучи первичным элементом права, юридические нормы содержат в себе признаки, характеризующие право в целом. Но при этом они представляю собой относительно самостоятельное правовое явление, обладающее такими чертами, которые не присущи праву в целом. Главное отличие норм права от других социальных норм заключается в их связи с государством. Это такие правила поведения, которые исходят от государства или им санкционируются. Другими словами, любые нормы, стандарты поведения, регулирующие социальные отношения, могут рассматриваться в качестве правовых лишь в том случае, если они установлены или признаны компетентными государственными органами и взяты ими под свою защиту.

А.Ф.Вишневский, Н.А.Горбаток, В.А.Кучинский определяют, что норма права - это установленное или санкционированное государством правило поведения, регулирующее определенную разновидность общественных отношений, реализация которого обеспечивается компетентными государственными органами.* Иными словами, это выражающее государственную волю, обусловленную потребностями развития гражданского общества, общеобязательное правило поведения, устанавливающее права и обязанности персонально неопределенного круга лиц, обладающих известными признаками, осуществление которого гарантируется мерами государственного воздействия.

Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Она регулирует общественные отношения. Ее реализация обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение.

1.Понятие административно-правовых норм

правовой норма административный

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяет определить ее место в правовой системе.

Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение административных санкций за правонарушения.

В юридической литературе сложилось устойчивое представление о правовой норме. Ее характеризуют несколько признаков. Норма права - это а) государственное повеление, б) первичная клетка права, в) формально определенное правило, г) правило общего характера, персонально не-конкретное и рассчитанное на многократное применение. Традиционно выделяют в структуре правовых норм три самостоятельные части - гипотезу и диспозицию, присущие нормам положительного регулирования, и диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным.

Указанная выше традиционная «триада» элементов правовой нормы применима и к нормам административного права. Но здесь есть и свои особенности. Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части или общих положений, в иных нормах данного акта. Она может быть общей для ряда или многих норм. Гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах. Такая «маневренность» гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано не только к конкретному юридическому факту (предоставление требуемого комплекта документов, и т.п.), но и к событиям, явлениям большего масштаба в стране, регионе или отрасли.

Как ядро административно-правовой нормы диспозиция выражается в определении прав, обязанностей и ответственности субъектов права. Установленные ею правила поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера могут содержаться в одной или нескольких статьях акта. Суть в том, что подобные правила нередко обладают операционными свойствами, т.е. регулируют целый ряд последовательно совершаемых действий. Их трудно свести к одному, к тому же простому, правомерному поведению. Трактовка диспозиции нормы имеет очень важное значение с двух точек зрения. Ее обоснованность служит прежде всего эффективному выбору способа решения социальной, экономической или иной задачи, метода регулирования отношений субъектов административного права. Ошибки и поспешность, юридические неточности создают у субъектов права неясные представления об их правах, обязанностях, ответственности и взаимоотношениях. К примеру, формула «решает» может может иметь несколько юридических значений: «решает предварительно», «решает по согласованию», «решает окончательно», «решает совместно» и т.п. Вместе с тем субъекты административного права с учетом диспозиции определяют варианты своих действий и решений. Нечеткость диспозиции или пассивность ее применения вдут к ожиданиям, бездействию или ошибочным решениям.

Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности не только внутри правового акта, но и в актах разных органов. Сказывается принцип их подзаконности и строгой иерархичности. Административно-правовые нормы, устанавливаемы субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е.производны от них; последние по свому юридическому значению первичны. Отсюда -но и подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента Российской Федерации как главы государства.*

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Санкция административно-правовой нормы содержит предусмотренную ею меру ответственности за нарушение или игнорирование правил, установленных диспозицией. Санкции неодинаковы по своему характеру. Собственно административно-правовые санкции чаще всего содержатся в том же акте либо как элемент конкретной нормы, либо как обеспечивающий элемент для ряда или многих норм данного акта. Чаще всего это меры административной ответственности (штраф ит.п.) за административные правонарушения. В некоторых случаях применяется «веер» санкций, часть которых относится к нормам других отраслей права. В этом видна не только связь норм различных отраслей, но и плотная «обеспеченность» административно-правовых норм санкциями других отраслей права.

Административно-правовые нормы могут быть выражены в административном акте, во-первых, в одной статье, во-вторых, в нескольких статьях или группе статей, правовых институтах, в-третьих, в статьях, институтах однородных или смежных актов, в-четвертых, «парных актах», когда распорядительным актом Правительства или министра утверждаются положения, правила, инструкции, содержащие набор взаимосвязанных норм.

Административно-правовые нормы содержаться и в законах.

Кратко изложенные выше характеристики административно-правовой нормы позволяют их правильно создавать, точно формулировать, находить удачную комбинацию. Незнание или игнорирование таких характеристик приводит к неумелому выбору видов норм, которые нередко не соответствуют виду решаемой задачи. Неверно понятая «правовая вариативность» ведет не к тому образу правомерного поведения, на который рассчитывает правотворческий субъект. Норма, сконструированная произвольно, к тому же не по правилам юридической техники, эффекта не дает. Правовые акты уснащаются положениями, текстами скорее литературно-обиходными, нежели нормативно-структурированными, и их регулятивный смысл почти утрачивается. Поэтому очень важно не только правильно и точно определить и сформулировать административно-правовые нормы, но и облечь их в структурные формы того или иного правового акта. Есть своя комбинация норм в статутных актах, в актах компетенционного характера, в актах процессуальных. Нахождение пропорции норм позволяет избегать их односторонности там, где нужна «полифония норм», и недооценки специфики актов, которые требуется полнее насытить, к примеру, процессуальными нормами. Своя композиция таких норм встречается в актах органов исполнительной власти, своя и подчас более специфическая есть в законах и указах. Ведь у каждого акта, как отмечалось, свое место в правовой системе, своя юридическая сила и структура.

2. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Так в качестве критериев служили: предмет регулирования (нормы материальные и процессуальные, подразделяемые на административно-юрисдикционные и административно-процедурные), юридическое содержание «обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные», адресаты, масштаб применения, объем регулирования, внутрисистемные и общеобязательные.* Ю. А. Тихомиров предлагает следующую классификацию административно-правовых норм. По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов допустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы нормативы. А по критерию предметной направленности административно-правовые нормы - на материальные нормы и процессуальные нормы.

Однако наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные, которые и рассмотрим.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административном правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти «государственного управления», должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правововые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений регламентируют процессуальные административно-правовые нормы. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. Если учитывать представления о процессе и процессуальной деятельности, то следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении гражданского и уголовного процесса. На такой базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Здесь имеется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер административно - принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях). Следовательно, налицо правоохранительный аспект административно - юрисдикционных норм.

В процессе государственно - управленческой деятельности существенна значимость, например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций. Поэтому, административно - процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу - административно - процедурные нормы.

В зависимости от конкретного юридического содержания административно - правовые нормы делятся на следующие виды:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ и т.п.;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения - это общий запрет. Специальным является запрет работникам милиции применять специальные средства и огнестрельное оружие в отношении женщин (с явными признаками беременности) т т.п.;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно -правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.). Если адресатом административно - правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), то указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: привлечь виновных к административной ответственности, принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия и т. п. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными; г) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Например, установление налоговых и иных льгот, применение льготного кредитования, освобождение от налогообложения и др.

д) рекомендательные нормы не имеют, как правило, юридически - обязательного характера, поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Но они в некоторых случаях могут приобретать и юридически - обязательную силу. Пример: «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушение налогового законодательства» содержат не рекомендации, советы, а излагают прямые предписания, вытекающие из общих требований налогового законодательства и сопровождаются комментариями, т.е. налицо типичная инструкция по применению санкций.

Могут быть выделены административно - правовые нормы по адресату, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управления;

б) ключевые вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

в) административно - правовой статус государственных служащих - работников управленческого аппарата;

г) административно - правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

е) административно - правовой статус граждан.

По объему регулирования административно - правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными, по своему масштабу - республиканские, территориальные или региональные и т.п. А также они могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер.

3.Реализация административно-правовых норм

Практическое использование содержащихся в административно-правовых нормах правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений - это реализация административно - правых норм. В указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно - правовым статусом.

Различают два основных варианта административно - правовых норм: исполнение и применение. В литературе встречаются еще соблюдение и использование.

Исполнение административно - правовых норм означает точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Такой вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно - правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

Применение административно - правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.д.). Административно - правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого - либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически - властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - это обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. И как результат - граждане не имеют полномочий по применению административно - правовых норм.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

В итоге, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно - правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение - это наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление; это - основа реализации административно - правовых норм в любом из названных ранее способов.

Использование фактически можно трактовать как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно - правовых норм и его вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение.

Вопрос о действии административно - правовых норм, т.е. об их юридической силе имеет самостоятельное значение. Административно - правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. Действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно - правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен им «выход» и за государственные границы в том случае, когда нормы регламентируют деятельность организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно - правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями (пример, Союз Независимых Государств). В пределах Российской Федерации и некоторых постсоциалистических государств административно - правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Административно - правовые нормы во времени, как правило, не ограничены определенными сроками действия, т.е. они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, был установлен мораторий на выборы в Российской Федерации глав краевой, областной администрации, режим чрезвычайного положения также устанавливается на определенный срок).

Законную силу административно - правовые нормы приобретают либо с момента подписания содержащих их нормативных актов (например, указов Президента или постановлений Правительства), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно - правовых норм до исполнителей.

Заключение

Нормы административного права определяют границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения, деятельности органов государственного управления, государственных служащих, а также предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере государственного управления. Они «дозируют» властные полномочия органов государственно го управления, некоторых общественных органов и тем самым очерчивают пределы их воздействия на поведение иных управленческих отношений. Последние имеют на основе норм административного права определенные права, в том числе право требовать от органов управления, должностных лиц определенного поведения и право обжаловать их действия. Тем самым нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов и объектов государственного управления, порядок осуществления управленческой и многих сторон управляемой деятельности. Нормы административного права определяют права и обязанности граждан, порядок и гарантии их реализации.

Нормы административного права обязывают совершать определенные действия, запрещают совершение других, разрешают совершение иных действий вообще или при условии получения разовых разрешений, рекомендуют совершение или воздержание от совершения определенных действий.

Большая часть административного права носит императивный «повелительный» характер. Их нарушение влечет юридическую ответственность, в том числе нередко на основе норм административного права. Правовые нормы, адресованные органам государственного управления и должностным лицам, чаще всего предоставляют им возможность делать только то, что прямо разрешено или предписано, а управляемым объектам и гражданам - все, что не запрещено, однако в ряде случаев и последние могут в некоторых областях жизни делать только то, что прямо разрешено или предписано.

Список используемой литературы

1. А.Б.Агапов. Федеральное административное право России. Курс лекций. М.: 1997 г.

2. А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов. Административное право РФ. М.: 1995 г.

3. Ю.М.Козлов. Советское административное право. М.: 1973 г.

4. Ю.М. Козлов, Л.Л.Попов. Административное право. Учебник. М.: 1999 г.

5. А.Н.Крамник. Курс административного права РБ. Мн.: 2002 г.

6. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 1993 г. Офиц. Издание. М.: Юрид. лит. 1993 г.

7. А.П.Коренев. Административное право России. М.: 1997 г.

8. В.М.Манохин, Ю.С.Адушкин, З.А.Багишаев. Российское административное право. М.: 1996 г.

9. Д.М.Овсянко. Административное право. М.: 1997 г.

10. Ю.А.Тихомиров. Курс административного права и процесса. М.: 1998 г.

Размещено на Allbest.ru