Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская Федерация

Министерство образования и науки

ФГБОУ ВПО "Тюменский государственный университет"

Институт дистанционного образования

Специальность "Юриспруденция"

Курсовая работа

Проблемы правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации

Ханты-Мансийск 2014



Содержание

Введение

1. Понятие коренных малочисленных народов

2. Проблемы правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации

3. Реализация положений Конституции Российской Федерации в законодательстве Российской Федерации, определяющем права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы

Заключение

Список литературы



Введение

Нет никаких сомнений в том, что проблемы экономики, занятости, правовой защиты, здравоохранения, образования, сохранения языка и традиционной культуры коренных народов России должны выноситься на широкое обсуждение, а их решение требует участия в равной мере политиков, ученых - специалистов по отдельным отраслям знаний и представителей самих коренных народов. Однако обсуждение экономических и социальных проблем коренных малочисленных народов уже давно приобрело характер этнокультурного феномена, который сам по себе требует к себе внимания этнологов, лингвистов, правоведов и других ученых.

Весьма интересным является и то, что именно происходит в наши дни в общественных движениях малочисленных народов, в региональной науке, а также и в среде диаспоры этих народов, рассеянной на огромной территории от областных центров.

Целью моей работы является определить и выявить основные проблемы правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, путем рассмотрения нормативных материалов российского законодательства.

Данная проблема, на мой взгляд, является актуальной, поскольку существует много пробелов, которые не до конца позволяют определить статус коренных малочисленных народов Российской Федерации и основные проблемы регулирования их жизнедеятельности.



1. Понятие коренных малочисленных народов

Данное понятие обозначено в ст. 1 ФЗ от 30.04.1999 г. №82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации":

1) коренные малочисленные народы Российской Федерации (далее - малочисленные народы) - народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями;

2) традиционный образ жизни малочисленных народов (далее - традиционный образ жизни) - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований;

3) исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни;

4) общины и иные формы общественного самоуправления (далее - общины малочисленных народов) - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры;

5) уполномоченные представители малочисленных народов - физические лица или организации, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации представляют интересы этих народов;

6) этнологическая экспертиза - научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса.

2. Проблемы правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации

Правовая основа регулирования положения коренных малочисленных народов изложена в следующих документах:

1. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".

2. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. №104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

3. Постановление от 24 марта 2000 г. №255 "О едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации".

4. Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока Российской Федерации.

5. Федеральный закон "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации указано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, Конституция Российской Федерации открывает возможность прямого действия и применения на территории Российской Федерации актов международного права, регулирующих отношения, касающиеся коренных малочисленных народов Севера. Любое лицо, заинтересованное в решении проблем коренных малочисленных народов Севера, вправе руководствоваться требованиями актов международного права, в том числе при рассмотрении споров в суде. О том, что Россия намерена соблюдать международно-правовые стандарты в отношении коренных малочисленных народов, свидетельствует также статья 69 Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 69 Конституции Российской Федерации Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Впервые в Российской Федерации на конституционном уровне закреплена необходимость обеспечения прав коренных малочисленных народов, установленных в международно-правовых документах. Символично то обстоятельство, что год принятия Конституции Российской Федерации был объявлен Международным годом коренных народов мира.

Российская Федерация посчитала целесообразным в конституционной норме отразить требование о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (пункт "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Тем самым Конституция Российской Федерации выделила ключевые проблемы, которые надлежит решить в отношении коренных малочисленных народов Севера [Конституция Российской Федерации. Комментарий… 1994. С. 328-331, 341-342, 354-355, 367].

Можно утверждать, что наличие в Конституции Российской Федерации положений о коренных малочисленных народах (малочисленных этнических общностях) показывает, сколь значительно на внутреннюю политику нашей страны влиял и влияет опыт регламентации соответствующих отношений в международно-правовых документах. Достаточно только вспомнить, что само понятие "коренные народы" является понятием международного права. Анализ международно-правовых документов свидетельствует о том, что есть довольно обширный правовой материал, имеющий отношение к правам коренных малочисленных народов на природные ресурсы.

Применение соответствующих норм международного права часто связывается с изданием внутреннего законодательства. Нередко в международных договорах указывается, что проблема их реализации каждой страной решается в рамках национальной правовой системы. Акты международного права, касающиеся прав коренных малочисленных народов на природные ресурсы, на практике нередко остаются нереализованными из-за того, что не издаются необходимые для их применения акты внутреннего законодательства.

Во многом проблемы, связанные с признанием прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, могли бы быть разрешены в случае принятия и ратификации последней редакции Конвенции Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". К сожалению, данная Конвенция пока не входит в правовую систему Российской Федерации. Это обстоятельство существенно затрудняет применение других актов международного права. В отличие от названной Конвенции другие международно-правовые документы говорят о правах коренных малочисленных народов и путях их реализации в самом общем виде. Вместе с тем, хотя и с трудом, нормы международного права все-таки начинают постепенно реализовываться в России.

На федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований принято немало законов и иных нормативных правовых актов, которые в той или иной мере регламентируют права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы. Однако, несмотря на имеющийся прогресс в развитии законодательства, правовых проблем в названной сфере не становится меньше. Нельзя не замечать тот факт, что в силу разных причин соответствующее законодательство развивалось хаотично. В результате законы и другие нормативные правовые акты, где определяются права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, оказались плохо согласованными между собой. В этой ситуации возникла потребность обновить данное законодательство. Президент Российской Федерации поручил подготовить новые редакции федеральных законов, в которых должны содержаться нормы о правах коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы. Есть основания ожидать, что в ближайшие годы законодательство о правах коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы подвергнется серьезному реформированию.

Проблема реализации конституционных норм, из содержания которых следует необходимость гарантировать права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, должна связываться с проблемой реализации требований международно-правовых документов об этих правах. Для того чтобы эффективно применять вышеуказанные конституционные положения, необходимо определиться в вопросах о том, в каких актах международного права содержатся нормы о правах коренных народов на природные ресурсы и как эти нормы могут реализовываться в Российской Федерации, в том числе при принятии необходимых законов и иных нормативных правовых актов.

Современный правовой статус коренных малочисленных народов России регламентируется, прежде всего, действующим национальным законодательством. Анализ последнего позволяет отметить, что права аборигенов закреплены как в Основном законе страны, так и во многих принятых на сегодняшний день законах. В частности, статья 69 Конституции РФ гарантирует им право жить в соответствии с признанными международными нормами (правда, международная конвенция, в которой перечислены эти нормы, Россией до сих пор не ратифицирована). Статья 72 Конституции говорит о том, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находится защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Существенное значение для выживания и сохранения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов имеет закрепление их приоритетных прав и дополнительных гарантий в области использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов для целей традиционного природопользования, в иных специальных и отраслевых федеральных законах в виде отдельных статей или групп статей.

Так, например, Федеральным законом Российской Федерации "О плате за землю" 1991 года закреплены льготы по взиманию платы за землю для ряда категорий плательщиков, в которые могут быть включены и коренные малочисленные народы как наименее защищенная часть населения.

Вопросы прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы затрагиваются в международно-правовых документах, призванных обеспечить права всех народов, национальных меньшинств и непосредственно коренных народов [Статус малочисленных народов России, 1994. С. 5-112; Статус малочисленных народов России, 1999. С. 40-89; Проблемы традиционного природопользования, 2000. С. 69-88]. Таким образом, международно-правовые документы, которые имеют отношение к правам коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, условно можно разделить на три блока [Кряжков В. А., 2002. С. 109-132].

Первый блок международно-правовых документов ориентирован на защиту прав коренных малочисленных народов Севера как неотъемлемой части сообщества народов.

Среди этих документов можно выделить достаточно много международных договоров по самым разнообразным тематикам. В частности, к ним относится Международный пакт о гражданских и политических правах. Этот международный договор является базой для решения такого ключевого для коренных малочисленных народов Севера вопроса, как доступ к природным ресурсам. Согласно пункту 2 статьи 1 названного пакта все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. При этом ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования. Иными словами, коренные малочисленные народы Севера, равно как и иные народы, проживающие на соответствующих территориях, должны получить свободный доступ к использованию природных богатств.

С указанной нормой перекликаются нормы других международно-правовых документов. Так в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию принцип 22 сформулирован следующим образом:

"Коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды с учетом их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития".

В главе 26 Повестки дня на XXI век, которая тоже была принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году, специально подчеркивалось, что для обеспечения экологически безопасного и устойчивого развития особо значимыми являются ценности коренных народов, их традиционные знания и методы рационального использования природных ресурсов.

К коренным малочисленным народам Севера названные принципы и установки имеют самое непосредственное отношение. Это подтверждается Нуукской декларацией об окружающей среде и развитию в Арктике, где имеются следующие слова: "Мы признаем особую роль коренного населения в рациональном использовании и развитии окружающей среды в Арктике, а также важность их знаний и традиционной практики и будем содействовать их эффективному участию в обеспечении устойчивого развития в Арктике".

Первый блок международных договоров имеет фундаментальное значение, поскольку именно их требования развиваются в актах международного права о национальных меньшинствах и коренных народах.

Второй блок международно-правовых документов ориентирован на защиту прав коренных малочисленных народов Севера как национальных меньшинств.

В данном случае имеются в виду международные договоры, которые непосредственно посвящены защите прав этнических, религиозных и языковых меньшинств.

К числу таких международно-правовых документов относится принятая Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 года Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. В соответствии с ней государства обязаны принимать меры в целях создания благоприятных условий для сохранения особенностей и развития культуры, языка, религии, традиций и обычаев национальных меньшинств, если это не противоречит национальному законодательству и международным нормам.

Одной из таких мер является признание прав национальных меньшинств на природные ресурсы. Для коренных малочисленных народов Севера эта мера является ключевой, так как без исконной среды обитания (если говорить словами Конституции Российской Федерации) не может быть и речи о существовании этих народов как самостоятельных этносов.

Равенство национальных меньшинств и доминирующих народов является лейтмотивом соответствующих международных договоров. Это не означает, как иногда приходится слышать, что национальным меньшинствам не могут предоставляться некоторые прерогативы. Международные договоры требуют должным образом учитывать особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В частности, это особое положение может состоять в особых притязаниях на природные ресурсы. Не случайно соответствующие прерогативы предложено не рассматривать как акт дискриминации (пункт 3 статьи 4 принятой 18 апреля 1995 года в Страсбурге Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств).

Коренные малочисленные народы представляют собой особую часть национальных меньшинств. Именно поэтому в международном праве наметилась тенденция принимать в отношении их особые международные договоры. коренной народ право природный

Третий блок международно-правовых документов ориентирован на защиту прав исключительно коренных народов, ведущих особый образ жизни. Это в первую очередь Конвенция №169 Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах".

Последняя редакция Конвенции была принята 27 июня 1989 года в Женеве на 76 сессии Генеральной конференции Международной организации труда. Представляется, что Конвенция в сравнении с другими международными договорами в наиболее полной форме определяет права коренных народов на природные ресурсы. Конвенция не была ратифицирована Российской Федерации, поэтому у России никаких обязательств по ней не возникает. Вместе с тем следует согласиться с мнением тех специалистов, которые утверждают, что факт членства нашего государства в Международной организации труда и позиция СССР, правопреемником которого стала Российская Федерация, обусловливают необходимость для России принимать во внимание положения указанной Конвенции.

В пользу того, что нельзя обойти стороной положения этой Конвенции свидетельствует отношение к ней общественности и различных органов власти. На необходимости ратификации Конвенции настаивают коренные малочисленные народы Севера и их объединения. Эта позиция находит поддержку и обоснование в научных исследованиях [Комментарий к Федеральному закону "О гарантиях прав…". М., 1999. С. 6; Перспективы ратификации Конвенции МОТ №169, 2002. С. 10-11; Кряжков В.А., 2002. С. 123-127].

Конвенция подробно определяет права коренных народов на природные ресурсы.

Иногда трактовка этих положений Конвенции вызывает серьезные трудности, так как в ней понятию "земли" придается более широкое содержание, чем это принято в российском праве и юридической науке. В статье 13 Конвенции указано, что в статьях 15 и 16 термин "земли" включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы. Статьи 14 и 17 Конвенции говорят о земле как объекте права собственности, владения и пользования, то есть как об имуществе.

Законодательство Российской Федерации исходит из того, что земля является отдельным видом природных ресурсов, точно так же, как вода, лес, недра, животный мир и так далее.

Что касается земли и других природных ресурсов как объектов права собственности и иных имущественных прав, то этот вопрос регулируется особым образом в соответствии с правилами гражданского права.

Из содержания Конвенции следует, что коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни, должны быть предоставлены определенные территории, на которых находятся все виды природных ресурсов и иные объекты, составляющие окружающую среду. Кроме того, следует в соответствии с национальной правовой системой определить имущественные права на природные ресурсы.

Статья 13 Конвенции развивает положения международных договоров, о которых уже раньше шла речь. Она показывает, в чем состоит особое положение коренных малочисленных народов, какая имеется связь между природными ресурсами и этими народами. Указанная статья Конвенции требует, чтобы правительства учитывали особую важность для культуры и духовных ценностей соответствующих народов их связи с природными ресурсами. Каждое государство само решает, на каких правах передавать природные ресурсы коренным малочисленным народам.

Статья 14 Конвенции говорит о праве собственности и владения на земли, которые традиционно занимают коренные народы. В случае необходимости у этих народов также могут возникать права пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности. Особое внимание следует обращать на положение кочевых народов и народов, практикующих переложное земледелие.

Нельзя не сказать о том, что в российском праве понятие "владение" трактуется далеко не так, как в других странах.

В Конвенции понятие "владение" применяется в контексте законодательства ряда зарубежных стран, которые расценивают владение как один из самостоятельных правовых титулов.

Конвенция требует дифференцированно подходить к природным ресурсам, которые используются:

а) только коренными народами;

б) коренными и иными народами.

В России нередко допускается однобокий подход к решению соответствующих проблем. Конвенция точно так же, как и другие международные договоры, требует обеспечить к природным ресурсам доступ всех народов, но с учетом особого положения коренных народов.

Конвенция (статья 14) рекомендует принять меры для определения границ земель, которые традиционно занимают соответствующие народы, и установить порядок разрешения споров по поводу земли. Не случайно указано, что такие меры необходимы для защиты имущественных прав на природные ресурсы коренных народов.

Российское законодательство не признает в качестве субъекта гражданских прав народы Российской Федерации.

Поэтому неправомерно воспринимать нормы Конвенции буквально, как это порой случается. Конвенция требует обеспечить передачу природных ресурсов коренным народам и определить имущественные права на них.

Формы и способы реализации указанных норм международного права каждое государство устанавливает самостоятельно, в том числе определяет конкретные имущественные права и их субъекты.

Конвенция (статьи 13 и 15) требует обеспечить участие коренных народов в управлении природными ресурсами, находящимися на определенной территории.

Особое положение коренных малочисленных народов состоит в том, что в сфере природопользования и охраны окружающей среды они традиционно решали те вопросы, которые сейчас относятся к полномочиям органов государственной и муниципальной власти. Конвенция запрещает решать данные вопросы без участия коренных народов.

Представляет интерес тот факт, что на землях, традиционно используемых коренными народами, государство реализует права собственника на недра и другие природные ресурсы при условии:

а) проведения консультаций с коренными народами (до оформления решений и начала работ);

б) получения компенсаций (по возможности) и возмещения ущерба.

Статья 16 Конвенции разрешает выселять народы с традиционно используемых ими территорий только в качестве исключительной меры. При этом требует обеспечить:

а) официальное расследование с участием представителей коренных народов в соответствии со специально установленными процедурами (в случае, если коренные народы не согласны с переселением);

б) возвращение на традиционно занимаемую территорию после отпадения оснований для переселения;

в) предоставление равнозначной территории, если возвращение невозможно или получение по желанию коренных народов иной компенсации (денежной либо в натуре);

г) возмещение всех убытков в результате переселения.

Использование природных ресурсов осуществляется коренными народами в соответствии с их обычаями и традициями, если это не будет противоречить требованиям национального законодательства и международных договоров (статьи 8 и 17 Конвенции).

Распоряжение природными ресурсами, традиционно используемыми коренными народами, ограничивается следующим образом:

а) проводятся консультации при отчуждении природных ресурсов или при использовании иных форм передачи прав на природные ресурсы за пределы общины коренных народов;

б) не допускается использование обычаев коренных народов или незнание законов лицами, принадлежащих к этим народам, для приобретения прав на природные ресурсы лицами не из числа коренных народов.

В статьях 18 и 19 Конвенции предусматривается необходимость предусмотреть в национальном законодательстве:

а) ответственность за неправомерное вторжение на земли коренных народов;

б) меры по предотвращению нарушений прав коренных народов на природные ресурсы;

в) предоставление дополнительной земли и других природных ресурсов коренным народам, если она им необходима для нормального существования;

г) предоставление средств для освоения природных ресурсов коренными народами.

Конвенция, по существу, решила все основные проблемы в области использования и охраны природных ресурсов коренными народами.

Сопоставление требований этой Конвенции и требований российского законодательства говорит о том, что как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных субъектах Российской Федерации полноценной правовой основы для решения проблем использования и охраны природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера пока не создано [Павлов П.Н., 2002. С. 36-53].

3. Реализация положений Конституции Российской Федерации в законодательстве Российской Федерации, определяющем права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы

Реализация положений Конституции Российской Федерации, касающихся прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, вызывает серьезные затруднения [Кряжков В.А., 2002. С. 159-174; Павлов П. Н., 2000. С. 129-142]. Конституция Российской Федерации почти ничего не говорит о конкретных правах коренных малочисленных народов на природные ресурсы. Статья 69 Конституции Российской Федерации носит бланкетный (отсылочный) характер, призывая гарантировать права коренных малочисленных народов, в том числе права этих народов на природные ресурсы, в соответствии с международно-правовыми документами. По существу, Конституция Российской Федерации требует реализовать в указанной сфере требования международного права.

Если обратиться к международно-правовым документам, то станет видно, что они лишь вскользь затрагивают проблемы признания прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы. Только Конвенция Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" содержит юридически конкретные формулы. Однако официально применять эту Конвенцию в России в силу ранее изложенных причин оказывается невозможным. Российский законодатель в этих условиях счел необходимым руководствоваться той нормой статьи 72 Конституции Российской Федерации, где говорится о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

На сегодняшний день в России признано, что для обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера необходимо признать:

а) право коренных малочисленных народов Севера на выделение определенной территории;

б) право аборигенов и их объединений на получение земельных участков и других природных объектов в собственность и пользование.

Процесс закрепления указанных прав осуществляется нелегко. Российская нормативно-правовая база, касающаяся прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, пока представляет собой несистематизированный конгломерат различных нормативных правовых актов. Такое положение в правовом регулировании соответствующих вопросов является прямым следствием развития российского законодательства в последние годы. Политические, экономические и социальные преобразования, происшедшие в стране за последнее десятилетие, столь масштабны, что теория права и законотворческая практика просто не успевают обеспечить юридические потребности страны.

Предлагаются различные модели решения тех или иных правовых проблем. Каждая из этих моделей, может быть, заслуживает внимания и положительной оценки. Однако их одновременное применение приводит к тому, что нередко нормативные правовые акты, регулирующие однородные отношения, по своему содержанию являются принципиально разными. Новые нормативные правовые акты, в том числе о правах коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, часто подготавливаются как бы с чистого листа. Отсутствие системности и согласованности - характерная черта российской нормативно-правовой базы о правах коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы. Позитивные моменты в развитии российской нормативно-правовой базы по соответствующей тематике, выражаются только в том, что законодатель стал пытаться урегулировать соответствующие отношения с учетом новых явлений в жизни страны.

Конституция Российской Федерации прямо не говорит о том, что коренным малочисленным народам Севера должны быть выделены определенные территории. Тем не менее, анализ международно-правовых документов, которые требует реализовать статья 69 Конституции Российской Федерации, прямо свидетельствует о невозможности обеспечить доступ коренных малочисленных народов к природным ресурсам, если им не будет предоставлена определенная территория.

Нельзя игнорировать и тот факт, что без выделения территории с особым правовым режимом невозможно обеспечить защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, то есть невозможно реализовать требования пункта "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Идея выделения коренным малочисленным народам определенных территорий для нашей страны не нова. Например, в постановлении Верховного Совета СССР от 27 ноября 1989 года "О неотложных мерах экологического оздоровления страны" (пункт 11) было рекомендовано осуществить в 1990 году закрепление территорий традиционного природопользования, не подлежащих отчуждению под промышленное освоение, за коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока [Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, 1989. Ст. 487]. В СССР сформировать территории традиционного природопользования не успели.

Через некоторое время после распада СССР вновь возник вопрос о формировании соответствующих территорий. Как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации были изданы определенные нормативные правовые акты. К их числу, например, относится Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года №397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" [Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. Ст. 1009].

Надлежащим образом решить правовые проблемы, касающиеся территорий традиционного природопользования, так и не удалось. Возможно, это вызвано тем, что соответствующие законы и подзаконные акты не были согласованы с актами гражданского, земельного, лесного и водного законодательства.

Последним шагом на пути решения вопроса о выделении коренным малочисленным народам Севера определенных территорий было издание Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" [Собрание законодательства Российской Федерации, 2001. Ст. 1972]. Впервые на уровне федерального закона была признана необходимость регулировать отношения по выделению специальных территорий для коренных малочисленных народов. Вслед за этим законодательным шагом целесообразность выделения названных территорий была признана в Земельном кодексе Российской Федерации. Казалось, что теперь вопрос состоит только в реализации требований названных законодательных актов.

Жизнь оказалась значительно сложней. Формирование специальных территорий для коренных малочисленных народов Севера в соответствии с федеральными законами вызвала неприятие в регионах. Видимо, не последнюю роль сыграло то обстоятельство, что региональные элиты теряли контроль над природными ресурсами этих территорий. Совершенно очевидно, что упразднить территорию, сформированную в соответствии с федеральным законом, местным властям может оказаться не под силу.

Формирование территорий традиционного природопользования в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации показало уязвимость положения коренных малочисленных народов Севера. Достаточно вспомнить, как при смене губернатора Корякского автономного округа была ликвидирована территория традиционного природопользования "Тхсаном", образованная на основе регионального законодательства [Территория "Тхсаном"…, 2001. С. 75-79].

Сейчас Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" предполагается обновить, исключив из него положения, препятствующие реализации его требований.

Анализ содержания статей 69 и 72 Конституции Российской Федерации позволяет говорить о том, что аборигенам и их объединениям должны быть предоставлены не только территории с особым правовым режимом, но и имущественные права на соответствующие природные объекты. Если положения соответствующих конституционных норм интерпретировать иначе, то окажется невозможным реализовать акты международного права о коренных малочисленных народах, а также обеспечить защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В Конвенции Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" не случайно указывается, что аборигенам и их объединениям необходимо предоставить право собственности и владения на природные объекты, а в случае необходимости гарантировать этим народам право пользования природными объектами.

Конвенция в этом случае рассматривает землю как имущество. Она требует определить не абстрактные права на землю коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, а конкретные имущественные права в соответствии с требованиями национального законодательства.

Гражданское, земельное, лесное и иное законодательство Российской Федерации исчерпывающе определяют имущественные права на природные объекты. При этом оно не дает ответа на вопрос о том, какие имущественные права на природные объекты могут возникать у аборигенов и их объединений. Практика показывает, что из-за этого у коренных малочисленных народов возникает немало проблем.

Международное право допускает установление права собственности на природные объекты у коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации говорят лишь о собственности государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан. Право собственности народов на природные ресурсы российское законодательство не предусматривает.

Если исходить из того, что природные объекты будут предоставляться в собственность объединениям коренных малочисленных народов Севера или отдельным лицам из их числа, то в тех правовых условиях, которые имеются, гарантировать их использование только коренными малочисленными народами Севера невозможно. В отсутствие законодательных ограничений собственник будет вправе передать природные ресурсы кому угодно. Здесь право частной собственности на природные объекты недопустимо, по крайней мере, до установления необходимых ограничений и процедур, гарантирующих их сохранение за коренными малочисленными народами. Таковы требования статьи 17 Конвенции №169 МОТ. Другие имущественные права на природные объекты, которые могут возникнуть у аборигенов и их объединений, определены законодательством Российской Федерации таким образом, что коренные малочисленные народы Севера, по существу, не могут считать своими земли, леса и иные природные ресурсы. Так, по Земельному кодексу Российской Федерации государственные и муниципальные земли, на которых живут коренные малочисленные народы Севера, могут быть им предоставлены только в аренду.

В статье 11 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока" предусмотрено предоставление земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в границах территорий традиционного природопользования, коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока (естественно, не самому народу, а конкретным лицам) на праве безвозмездного пользования.

Представляется, что в сложившихся условиях законодатель нашел оптимальный вариант решения соответствующей проблемы. Если пока нельзя установить вещные права коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на землю, а передать им эту землю на условиях возмездной сделки неприемлемо, то единственным правом на землю может быть только безвозмездное пользование.

Не секрет, что федеральные законы предусматривают право безвозмездного пользования не только земельных участков, но и участков лесного фонда, водных объектов и даже объектов животного мира. Ясно, что Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока" в части определения имущественных прав на землю аборигенов и их объединений не согласуются между собой.

Есть много других несоответствий между законодательными актами об имущественных правах на природные объекты аборигенов и их объединений. Говорить о недопустимости этих несоответствий представляется излишним. Излишне указывать и на то, как они болезненны для коренных малочисленных народов Севера. В настоящее время назрела потребность составить пакет взаимоувязанных федеральных законов об имущественных правах аборигенов и их объединений.

Нельзя оставить в стороне вопрос о Федеральном законе "Об общинах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока". Этот федеральный закон также нельзя считать полностью отвечающим требованиям международных договоров. Трудно согласиться с тем, что он сохраняет или учитывает обычаи и институты соответствующих народов. Например, имущество общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока названный федеральный закон разделяет на доли. Можно ли это считать соответствующим обычаям и институтам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока? Скорее всего, на этот вопрос нельзя ответить положительно. Составители федерального закона регулировали этот вопрос, не основываясь на требованиях международного права, а по аналогии с федеральными законами о производственных кооперативах и других коммерческих организациях. Создается впечатление, что Федеральный закон "Об общинах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока" направлен не столько на обеспечение традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, сколько на создание условий для осуществления предпринимательской деятельности.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что статья 69 и другие нормы Конституции Российской Федерации, имеющие отношение к правам коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы не могут быть реализованы в полной мере из-за отсутствия законодательства, принятого в соответствии с документами международного права. С другой стороны, действующее специальное законодательство о коренных малочисленных народах Севера, где декларируются права этих народов на природные ресурсы, не согласовано с гражданским, земельным и некоторыми другими отраслями законодательства. В результате коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока пока не могут в должной мере реализовать гарантированные им конституционными нормами права на природные ресурсы. Данная проблема может быть решена только при условии обновления как законодательства о коренных малочисленных народах, так и законодательства, регулирующего имущественные вопросы, вопросы природопользования и охраны окружающей среды.

Вместе с тем возникающие проблемы нельзя считать неразрешимыми. Конституционно-правовая основа регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы создана. Вопрос состоит только в том, насколько скоро будет сформировано необходимое для реализации соответствующих конституционных требований законодательство и насколько эффективно оно будет применяться на практике.



Заключение

В условиях становления Российской Федерации как демократического, правового и социального государства, усиления миграционных потоков в нашу страну все острее встает вопрос о защите прав этнических групп, находящихся в ситуации национального меньшинства на территории нашей страны, и мерах их государственной поддержки. В условиях глобализации и активного освоения природных богатств Севера, Сибири и Дальнего Востока более пристального внимания требуют и проблемы таких социально уязвимых "российских" этносов, как коренные малочисленные народы, существование которых в качестве самостоятельных этнических общностей напрямую зависит от возможностей заниматься народными промыслами, сохранять традиционные системы хозяйствования.

Несмотря на развитие законодательства, регулирующего национальные отношения и определяющего деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, единая система согласованных и взаимодополняющих нормативных правовых актов у нас еще не сформирована. Это связано с тем, что до сих пор не решены некоторые принципиальные вопросы, составляющие основу, ядро данного правового института. Так, в российском законодательстве отсутствуют нормы, закрепляющие форму и порядок признания тех или иных этнических общностей в качестве национальных меньшинств. Фактически законодательство идет по пути закрепления дополнительных гарантий реализации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, в области языка, культуры, традиций. Признание представляет собой установление правового механизма для определения конкретных этнических групп, находящихся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории. Указанные этнические группы выступают в качестве объектов специального правового регулирования в целях закрепления за членами этих групп и национальных объединений дополнительных гарантий реализации их прав как субъектов национальных отношений в государстве. В России исключена возможность признания путем закрепления на законодательном уровне конкретного перечня соответствующих этнических общностей. Такое признание может быть осуществлено только с помощью установления в федеральном законе четкого понятия "национальное меньшинство". Анализ международного права, а также практики законодательного регулирования зарубежных государств показывает, что статус коренных малочисленных народов - это частный случай определения статуса коренных народов вообще.



Список литературы

1. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 7 мая 1992 г. №18, ст. 1009.

2. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. №25, ст. 487.

3. Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. Научно-практическое издание. №1. 2003.

4. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. Научно-практическое издание. М.: Юрайт, 2002.

5. Комментарий к Федеральному закону "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" / Отв. редактор В.С. Крылов. М., 1999.

6. Конституция Российской Федерации. Комментарий под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994.

7. Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы и международное право // Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.: Издательский дом "Стратегия", 2002 (1).

8. Кряжков В. А. Право коренных малочисленных народов России на землю и другие природные ресурсы // Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.: Издательский дом "Стратегия", 2002 (2).

9. Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.: Издательский дом "Стратегия", 2002.

10. Обычное право и правовой плюрализм (материалы XI Международного конгресса по обычному праву и правовому плюрализму, август 1997 г., Москва). Часть III. Формы собственности и использование природных ресурсов. М., 1999.

11. Павлов П.Н. Международное право и реформирование законодательства Российской Федерации о коренных малочисленных народах // Сборник материалов Международного круглого стола "Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока и система парламентаризма в Российской Федерации: реальность и перспективы". М., 2000.

Размещено на Allbest.ru

...