Особливості адміністративної юстиції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Адміністративна юстиція: поняття, правовий зміст, характерні ознаки

2. Українська модель адміністративної юстиції як судового інституту захисту прав громадян

2.1 Історичний процес законодавчого закріплення організаційної моделі адміністративної юстиції в Україні

2.2 Значення прийняття Кодексу адміністративного судочинства України для розвитку адміністративної юстиції

3. Європейські стандарти адміністративної юстиції

Висновки

Список використаних джерел та літератури

Вступ

Актуальність теми. Проблеми реформування адміністративного права України, зміна його предмета, створення нових інститутів та реформування тих, що дістались у спадок від адміністративно-командної системи, проведення судової реформи, розробка теоретичних основ адміністративного та управлінського процесів, забезпечення прав і свобод громадян в публічному праві з боку судової влади можна без перебільшення назвати одними з найбільш важливих на шляху побудови правової держави та громадянського суспільства.

Таке реформування вимагає нових підходів у дослідженні кожної гілки державної влади, й у першу чергу виконавчої, яка найближче знаходиться до населення і внаслідок цього, може частіше, ніж інші гілки державної влади, порушувати права і свободи громадян. Відтак, закономірно виникає проблема пошуку нових форм і засобів контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади, як однієї з найактуальніших як у науці так і в законодавстві України. Серед цих форм і засобів чільне місце повинен займати інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, їх посадових осіб, як ефективний засіб захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб.

Актуальність теми зумовлена необхідністю провести науково-теоретичне дослідження інституту адміністративної юстиції, зокрема дослідження її європейських стандартів та зарубіжного досвіду, що дасть змогу визначити напрями реформування цього правозахисного інструменту під час його інституціоналізації в Україні.

Наукова новизна теми.

Інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади та їх посадових осіб, як самостійний розділ сучасної української науки не відзначається достатньою розробленістю та дослідженням. Окремі публікації у Радянському Союзі на цю тематику мали у деяких випадках практичне спрямування, однак, в цілому, носили епізодичний характер. В сучасний період, незважаючи на те, що окремі вчені та практики звертають увагу на проблеми запровадження адміністративної юстиції (Стефанюк В.С. та ін.), цілісної теорії застосування цього інституту до умов української правової дійсності поки що не створено. Саме з цією метою було вирішено закцентувати у даній роботі на окремих теоретичних аспектах поняття адміністративної юстиції, її характерних ознаках.

Варто зазначити, що дана проблема була започаткована в дослідженнях В.Б.Авер'янова, Р.О.Куйбіди, Ю.С.Педька, Ю.М.Старилова та ін. Зазначені автори започаткували дослідження інституту адміністративної юстиції, аналіз зарубіжного досвіду та можливості запровадження такої моделі в Україні, проте недостатньо звертали увагу на загальноєвропейські стандарти адміністративної юстиції.

Мета дослідження - з'ясувати сутність інституту адміністративної юстиції як однієї з найважливіших ознак правової держави, проаналізувати відповідність законодавства України європейським стандартам адміністративної юстиції.

Об'єктом дослідження - відносини, що виникають у процесі здійснення захисту прав та свобод громадян.

Предметом дослідження є поняття та особливості адміністративної юстиції України та інших правових держав.

Завдання дослідження:

1. Адміністративна юстиція: поняття, правовий зміст, характерні ознаки.

2. Українська модель адміністративної юстиції як судового інституту захисту прав громадян: історичний процес законодавчого закріплення організаційної моделі адміністративної юстиції в Україні; значення прийняття Кодексу адміністративного судочинства України для розвитку адміністративної юстиції.

3. Європейські стандарти адміністративної юстиції.

Методологія У даній роботі використано ряд наукових методів. Серед них варто виділити: історичний, порівняльний, логічний, статистичний, методи аналізу та синтезу, діалектичний, метод пізнання, догматичний метод тощо.

Теоретичне та практичне значення роботи полягає у тому, що результати дослідження з даного питання можуть бути також використані в подальшій науково-дослідницькій діяльності, в навчально-виховному процесі та на практиці при здійсненні судового захисту прав громадян.

1. Адміністративна юстиція: поняття, правовий зміст, характерні ознаки

Ухвалення Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України можна вважати завершальним етапом створення в Україні основ демократичного суспільства та початком нового етапу в її історії впродовж якого ці основи необхідно стверджувати.

У колишньому Радянському Союзі, суд розглядався як орган, покликаний охороняти від неправомірних дій державу, відповідальності ж держави перед своїми громадянами не надавалось належного значення. Проголошення незалежності України, прийняття Декларації про державний суверенітет України, схвалення Акту проголошення незалежності України, прийняття Конституції України та цілої низки законів засвідчили те, що Україна дійсно стала на шлях побудови правової держави та громадянського суспільства, де належне місце відводиться судовій владі.

В Конституції України 1996 року було вперше задекларовано ідею про те, що людина є найвищою соціальною цінністю суспільства, а діяльність держави спрямовується на реалізацію та захист її законних прав, свобод та інтересів.

Поклавши на суди обов'язок захищати права та свободи людини і громадянина, Конституція України піднесла статус суду на принципово новий рівень. У ній чітко визначено межі повноважень кожної складової частини державної влади, при цьому здійснення правосуддя віднесено до виключної компетенції судів України, юрисдикцію яких поширено на всі правовідносини, які виникають в державі. Підвищення ролі судової влади в державі та її значення у стабілізації суспільства можливе лише в умовах забезпечення реального права кожного громадянина на незалежний та неупереджений суд [4, с.12].

Згідно статті 124 Конституції України, судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції [3, с.249]. В системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди окремих судових юрисдикцій. Цю норму Конституції України законодавець деталізує у статті 19 Закону України від 7 лютого 2002 року "Про судоустрій України" [2], який серед інших, зараховує до спеціалізованих і адміністративні суди.

Сьогодні засади адміністративної юстиції регулюються Кодексом адміністративного судочинства України, прийнятим 6 липня 2005 року [3].

Зазвичай, судовий контроль за управлінською діяльністю органів виконавчої влади, посадових осіб, державних службовців називають адміністративною юстицією. Дослідження з приводу виникнення цього інституту демонструють, що існують різні погляди на часові детермінанти його зародження. Окремі вчені вважають, що паростки адміністративної юстиції зустрічаються вже у стародавній Греції та Римі, інші доводять, що цей інститут формується у середні віки.

Так чи інакше, зауважимо, що різні версії дати зародження інституту адміністративної юстиції можна переконливо обґрунтовувати крізь призму особливостей суспільно-політичного розвитку конкретної держави в конкретний період її історичного розвитку, і кожна, з огляду на це матиме право на існування. Однак, якщо вести мову про наукове обґрунтування цього інституту, то воно з'являється значно пізніше, ближче до 19 століття.

Першою державою, де інститут адміністративної юстиції розпочав досліджуватись як наукова проблема, і де з'являється наукова література з цієї проблематики, вважається Франція. Саме у цій державі, вже у перші десятиріччя 19 століття сформувалась відповідна наукова база і в 1817 році на основі законодавства про адміністративну юстицію у Паризькому університеті було створено кафедру адміністративного права. Необхідно зазначити, що у підручниках з адміністративного права тієї доби, особлива увага приділялась саме адміністративній юстиції, що була частиною курсу з адміністративного права в університеті. Такі французькі вчені-адміністративісти як: М. Оріу, Ж. Ведель, М. Лесаж та низка інших продовжували досліджувати інститут адміністративної юстиції у 20 столітті. Характерним у їх науковій діяльності було відведення особливої ролі інституту адміністративної юстиції, яку він відігравав у суспільному житті Франції, зокрема в контролі за французькою адміністрацією та захисті прав і свобод французьких громадян. Г. Бребан та М. Лесаж підкреслюють високий престиж адміністративної юстиції у громадян Франції, високий авторитет Державної Ради, як органу, що покликаний підтримувати репутацію французької адміністрації як справедливої та такої, що захищає права та законні інтереси громадян.

Наукове обґрунтування інституту адміністративної юстиції знайшло також широку підтримку і в іншій європейській державі - Німеччині. Вже в середині 19 століття формується відповідна нормативна база, а наприкінці століття такі вчені як: Р. Гнейст, Л. Штейн та О. Майер стають авторами низки наукових праць присвячених цій проблематиці. О. Майер у свому відомому підручнику "Німецьке адміністративне право" вказував на адміністративну юстицію як на глобальну частину адміністративного права, як на інститут, без якого функціонування повноцінної правової держави є неможливим. Оскільки діяльність адміністративних та поліцейських органів проявляється у їх рішеннях та актах, які, як правило, торкаються прав і свобод громадян, ці акти повинні підлягати судовій перевірці, передовсім у тих випадках, коли громадяни ними не вдоволені. Тому О. Майер прямо вказував на те, що правова держава передбачає побудову управління, частину якого повинні складати адміністративні суди [6, с.26-27]. Поряд з тим, слід зауважити, що процес формування запровадження інституту судового контролю за управлінською діяльністю в Німеччині відбувався в гострій дискусійній обстановці і мав як прибічників, так і противників. У дискусії про впровадження адміністративної юстиції, що розгорнулась у 19 столітті в центрі уваги було два питання. Перше стосувалось того, чи повинен судовий контроль за публічною владою здійснюватись загальними судами чи адміністративними, друге ж стосувалося мети адміністративного судочинства, а саме чи покликана вона захищати суб'єктивні права окремих громадян, чи служить забезпеченню об'єктивного правопорядку? Відповідь на перше запитання, а одночасно й формування адміністративної юстиції у другій половині 19 століття відбувалось в дискусії між О. Бером, який вважав, що вищою інстанцією повинен бути єдиний суд для всіх цивільних і адміністративних спорів (він доводив необхідність розгляду адміністративних справ загальними судами), і Р. Гнейстом, який переконував у доцільності запровадження спеціалізованих адміністративних судів. Результатом цієї дискусії було створення в Німеччині три ланкової адміністративно-судової юстиції, що складалась з районного, окружного та Вищого адміністративного судів. Стосовно другого питання, то в той час, адміністративне судочинство у відповідності до пруської концепції, в першу чергу служило засобом непорушності об'єктивного правопорядку, а другорядним був захист суб'єктивних публічних прав особи. І тільки із набранням чинності Основного Закону Німеччини від 1949 року перемогла ідея індивідуального правового захисту, що, поряд з тим, не відкидає одночасного служіння адміністративної юстиції забезпеченню об'єктивного правового порядку.

Так чи інакше, адміністративній юстиції як науковій проблемі в 19 та 20 століттях було присвячено багато праць, в яких вона розглядалась в історичному, юридичному та порівняльно-правовому аспектах. Проблема адміністративної юстиції в процесі свого розвитку на теренах України пережила найбільш різноманітні твердження та думки: від "чи існує адміністративна юстиція в радянському праві?" [24, ст. 10], до "наявність органів адміністративної юстиції - це показник ступеня полісистемності судової організації в тій або іншій країні, тобто ступеня розвиненості різноманітних форм здійснення правосуддя." або "адміністративна юстиція - атрибут демократичної правової держави" [10, с.47].

Одним із класичних наукових визначень поняття "адміністративна юстиція", яке увібрало в себе характерні ознаки декількох моделей в різних державах, вважається визначення запропоноване в свій час Д.М. Чечотом: "адміністративна юстиція - це порядок розгляду і вирішення в судовій процесуальній формі спорів, які виникають в сфері адміністративного управління між громадянами чи юридичними особами з одного боку, та адміністративними органами з іншого, який здійснюється юрисдикційними органами, спеціально створеними для вирішення правових спорів" [8, с.31].

В рамках традиційного підходу, адміністративна юстиція характеризується певними рисами [12, с.57], які вважається за доцільне відзначити. Серед них:

наявність правового спору (адміністративно-правового, управлінського спору) про публічне право, який виник в зв'язку з реалізацією публічного управління, виконавчої влади, управлінської діяльності державних службовців, тобто в сфері управлінської діяльності. Адміністративно-правовий спір (в контексті адміністративної юстиції) являє собою юридичний конфлікт, який виник між державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами з одного боку та іншими суб'єктами права з іншого у зв'язку з порушенням суб'єктивних публічних прав фізичних чи юридичних осіб, що відбувається внаслідок здійснення адміністративної нормотворчості, що суперечить вимогам закону;

адміністративні спори вирішуються в рамках здійснення правосуддя, тобто адміністративна юстиція - це судова влада. Цей момент є принциповим, оскільки в науковій літературі зустрічається і протилежна думка про те, що адміністративна юстиція в більшій мірі "вбудована" і є складовою системи виконавчої влади;

однією з головних цілей адміністративної юстиції є правовий захист суб'єктивних публічних прав громадян та юридичних осіб. Власне порушення цих публічних прав і складає предмет адміністративної юстиції;

адміністративні спори розглядаються за встановленими процесуальним законодавством правилами, які забезпечують учасникам правового спору формальну (процесуальну) рівність, тобто в рамках спеціально створених процедур розгляду скарг чи позовів. При розгляді адміністративної справи повинні дотримуватись всі принципи адміністративного процесу. Необхідно зауважити, що Кодекс адміністративного судочинства України (КАСУ) [3], серед принципів здійснення адміністративного судочинства передбачає: верховенство права, законність, змагальність сторін, гласність судового процесу, незалежність суддів адміністративного суду та підкорення їх тільки закону, інші.

-правовим наслідком вирішення органами адміністративної стиції спорів у сфері управління є визнання адміністративним судом незаконними чи недійсними (або навпаки законними чи дійсними) прийнятих органами управління (посадовими особами) адміністративних актів чи вчинених ними дій (або бездіяльності).

Відомий вчений-адміністративіст Д.Н. Бахрах пропонує розрізняти адміністративну юстицію в широкому та вузькому розумінні. В широкому розумінні вона являє собою правосуддя, яке здійснюється на підставі звернень громадян з приводу законності дій органів управління та посадових осіб [8, с.53]. У вузькому розумінні, під адміністративною юстицією, вчений розуміє розгляд судами скарг громадян на акти посадових осіб (службовців) та органів управління [7, с. 14].

Наведене визначення, на наш погляд, видається не зовсім вичерпним та повинно містити вказівку на ще декількох принципових аспектах. А саме:

Адміністративна юстиція - це система органів, які здійснюють свою діяльність в межах певного процесуального порядку;

В рамках цього процесуального порядку органи адміністративної юстиції розглядають скарги чи позови як фізичних так і юридичних осіб;

Наслідком розгляду скарг чи позовів в рамках цього процесуального порядку є визнання органом адміністративної юстиції незаконними чи недійсними (або навпаки законними чи дійсними) прийнятих органами управління, їх посадовими особами адміністративних актів чи вчинених ними дій або бездіяльності.

Таким чином, необхідно констатувати, що інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади та їх посадових осіб потребує глибокого теоретичного і практичного вивчення та осмислення, і врешті-решт повинен сформуватись як самостійний розділ сучасної української науки. Незважаючи на те, що в сучасний період окремі вчені та практики звертають увагу на проблеми запровадження адміністративної юстиції, цілісної теорії застосування цього інституту, як вже зазначалось, поки що не має. З іншого боку, прийняття Конституції України, Закону України "Про судоустрій України", набуття Україною членства в Раді Європи, прийняття КАСУ, низка інших факторів свідчать про те, що створення та функціонування в Україні органів адміністративної юстиції є закономірним та не відворотнім процесом. Переконаний, що законодавче встановлення адміністративно-судової форми захисту суб'єктивних публічних прав, а також розвиток теорії і практики адміністративної юстиції в цілому стане одним із важливих правових засобів реалізації ефективної державної політики в сфері захисту прав людини і громадянина.

2. Українська модель адміністративної юстиції як судового інституту захисту прав громадян

2.1 Історичний процес законодавчого закріплення організаційної моделі адміністративної юстиції в Україні

У зв'язку з недосконалим механізмом правового регулювання суспільних відносин у сфері судового захисту прав людини і громадянина, специфікою розгляду справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, виникла необхідність у створенні нових організаційно-правових форм і забезпеченні особливої кваліфікації суддів у цій галузі права. Саме тому і з огляду на роль суду в кампанії з виборів Президента України та Верховної Ради України, пов'язані з нею події стало необхідним якнайшвидше сформувати адміністративну юстицію, однією із цілей якої є здійснення політики стримування і противаг у взаємовідносинах між різними гілками влади, повноцінний захист прав та свобод людини і громадянина в Україні.

Процес законодавчого закріплення національної організаційної моделі адміністративної юстиції розпочався в Україні в 2001 р. у зв'язку з проведенням «малої судової реформи».

Складність проблем, що виникають у ході створення адміністративної юстиції на засадах європейської моделі принципів адміністративного права, значною мірою є наслідком того типу організації державної влади, котрий був панівним в Україні протягом тривалого часу до проголошення державної незалежності. У Конституції України закладено підвалини для встановлення нового типу відносин між державою, а особливо органами державної влади, органами самоврядування і громадянами.

Адміністративна юстиція в демократичній, правовій державі уособлює собою механізм захисту від незаконного втручання органів державної влади, їх посадових осіб в особисте життя громадян. При цьому кожен громадянин вправі вирішувати спір не лише з будь-якою фізичною чи юридичною особою, а й з державою. Це надзвичайно важлива конституційна норма, яка захищатиме законні права, свободи та інтереси громадян.

Правова держава зобов'язана гарантувати суб'єктивні права громадянина у його відносинах з адміністративними органами, що також є підставою для створення адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб'єктивні права громадян, а з другого - забезпечувала з допомогою своєї судової практики законність у діяльності органів державної влади і таким чином сприяла б зміцненню правопорядку в державі та розвитку управлінської діяльності, підвищенню її якості. Отже, органи державної влади отримують в особі адміністративної юстиції не структуру, котра їм протистоятиме, а інститут, що сприятиме поліпшенню їх роботи шляхом виправлення правових помилок у процесі їх діяльності.

Однак слід підкреслити, що призначення адміністративної юстиції має полягати тільки у здійсненні правового контролю, а не в контролі за доцільністю управлінської діяльності. Адміністративно-правовий захист має бути саме судовим правовим захистом, оскільки суди найбільше відповідають принципам незалежності та неупередженості, дотримуватись яких зобов'язані правозахисні органи [21, с. 14].

На підставі ст. 55 Основного Закону шляхом створення адміністративної юстиції повинно бути не тільки зміцнено правопорядок у сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому індивідууму реалізувати свої права у відносинах з органами державної влади шляхом оскарження їхніх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. Більше того, і це дуже важливо, формуючи адміністративну юстицію, необхідно передбачити також механізм захисту законних інтересів і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

На законодавчому рівні поняття «адміністративна юстиція» ще не визначено, немає єдиного підходу щодо цього й у фаховій літературі. Різні автори розуміють її як:

- особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те державними органами (згідно з таким підходом до визначення поняття «адміністративна юстиція», до неї належить розгляд публічно-правових спорів не тільки судами, а й іншими державними органами. У цьому випадку термін justitia розуміється як справедливість, тобто справедливість при вирішенні спорів може бути забезпечена не лише судами, а й адміністративними органами при розгляді скарг громадян у сфері адміністративної діяльності);

- самостійна галузь правосуддя, завданням якої є вирішення судами спорів між громадянами та органами управління (адміністрацією) або між самими органами управління, тобто адміністративне судочинство (такий підхід дещо вужчий від попереднього - до поняття «адміністративна юстиція» віднесено тільки судовий порядок вирішення публічно-правових спорів, тобто адміністративна юстиція є діяльністю виключно судовою. Відповідно термін justitia розуміється як правосуддя, що згідно з положеннями сучасної правової доктрини здійснюється виключно судами);

- не тільки особливий вид судочинства, а й система спеціалізованих судів або спеціальних судових підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство (відповідно до такого підходу адміністративна юстиція є не будь-яким вирішенням публічно-правових спорів, а тільки таким, що здійснюється спеціально утвореними для цього судовими органами - окремими судами чи спеціалізованими структурними підрозділами загальних судів, тобто обов'язковою ознакою адміністративної юстиції є наявність у судовій системі адміністративних судів або адміністративних палат у системі судів загальної юрисдикції).

Якщо взяти до уваги першу і частково другу позицію щодо визначення поняття «адміністративна юстиція», то можна зробити висновок, що адміністративна юстиція в Україні є, але вона перебуває на початковому етапі розвитку.

Слід також зазначити, що Верховна Рада України 17 липня 1997 р. прийняла Закон № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», і цей нормативний акт є тепер частиною національного законодавства. У статтях 2, 6, 13 зазначеної Конвенції закріплено право громадян на судовий захист своїх прав і свобод від порушень, допущених суб'єктами оскарження у сфері управлінської діяльності. Це право конкретизовано в низці інших законів України.

Однак розвиток вітчизняної адміністративної юстиції має відбуватися з урахуванням не тільки міжнародного законодавства і досвіду, а й традицій національної правової системи, на основі вже наявних елементів адміністративної юстиції. адміністративний юстиція судочинство

Створення системи адміністративних судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади задекларовано ще у 1992 р. з прийняттям Концепції судово-правової реформи в Україні (Постанова Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. № 2296-ХІІ «Про Концепцію судово-правової реформи в Україні»). Але реальне запровадження системи адміністративних судів стало можливим лише після прийняття 7 лютого 2002 р. Закону № 3018-ІІІ «Про судоустрій України» (далі - Закон «Про судоустрій України»), в якому визначено правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в державі, систему судів загальної юрисдикції, основні вимоги щодо формування корпусу професійних суддів, систему та порядок здійснення суддівського самоврядування, а також встановлено загальний порядок забезпечення діяльності судів та врегульовано інші питання судоустрою [2].

Відповідно до вимог цього Закону протягом трьох років, тобто в період з 1 червня 2002 р. по 1 червня 2005 р., необхідно було запровадити систему спеціалізованих адміністративних судів, що є новим явищем у судовій системі України.

У Законі «Про судоустрій України» було передбачено поетапну побудову системи адміністративних судів: на першому етапі - створення Вищого адміністративного суду України та Судової палати у адміністративних справах Верховного Суду України, запровадження спеціалізації суддів з розгляду справ адміністративної юрисдикції, в тому числі утворення судових колегій в місцевих та апеляційних адміністративних судах; на другому і третьому етапах - створення місцевих окружних та апеляційних регіональних адміністративних судів [2].

На реалізацію цих положень Президент України 1 жовтня 2002 р. видав Указ № 889/2002 «Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України», в якому йдеться про створення Вищого адміністративного суду України. У державному бюджеті, затвердженому на 2003 і 2004 рр., були передбачені видатки на здійснення правосуддя зазначеним судом, але ці бюджетні призначення залишилися невикористаними, а фактично створений Вищий адміністративний суд України протягом цих двох років так і не зміг почати роботу.

Не пришвидшило цей процес й обрання Верховною Радою України дев'яти суддів цього суду, які не мали можливості приступити до виконання своїх професійних обов'язків протягом всього 2004 р., оскільки без призначення Президентом України Голови цього суду неможливо було реалізувати цілий комплекс заходів організаційного характеру. На жаль, процедура призначення на цю посаду, незважаючи на погодження кандидатури у Раді суддів України і відповідного подання Голови Верховного Суду України, затягнулася на цілий рік, хоча вже спливав трирічний термін, відведений у Законі «Про судоустрій України» для запровадження системи спеціалізованих адміністративних судів в Україні. І лише в грудні 2004 р. було призначено Голову Вищого адміністративного суду України. Таким чином, перший етап - створення і становлення Вищого адміністративного суду України - затягнувся на три роки, протягом яких мали бути створені та функціонувати також місцеві й апеляційні адміністративні суди. Тобто розд. VІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону «Про судоустрій України» щодо побудови апеляційних та місцевих судів стосовно перехідного періоду до введення в дію процесуального закону втратив актуальність та нормативне наповнення.

Через ці обставини доводиться корегувати нові терміни реалізації другого та третього етапів формування системи адміністративних судів, а саме: створення місцевих та апеляційних регіональних адміністративних судових інстанцій.

Законом передбачено, що місцевими адміністративними судами є окружні суди, що утворюються в округах відповідно до Указу Президента України від 16 листопада 2004 р. № 1417/2004 «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів» (далі - Указ Президента від 16 листопада 2004 р.).

Для перегляду в апеляційному порядку рішень місцевих окружних адміністративних судів діють апеляційні адміністративні суди, які утворюють за зразком апеляційних господарських судів - на рівні територій кількох областей. Предметом апеляційного перегляду мають бути рішення суду першої інстанції, котрі не набрали законної сили, щодо повноти і правильності встановлення обставин справи судом та їх правової оцінки. Указом Президента від 16 листопада 2004 р. мережа місцевих та апеляційних адміністративних судів вже визначена [21, с. 42].

Касаційною інстанцією в адміністративному судочинстві є Вищий адміністративний суд України, до якого зацікавлені сторони можуть оскаржувати рішення в адміністративних спорах судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права.

На найвищому рівні гарантувати законність рішень адміністративних судів має Верховний Суд України. Водночас цей суд необхідно наділено повноваженнями щодо адміністративних судів лише за винятковими обставинами, наприклад, у разі виявлення неоднакового застосування адміністративним судом або судами різних юрисдикцій касаційної інстанції одного й того ж положення нормативно-правового акта; якщо міжнародна судова установа, юрисдикцію якої визнала Україна, вважає рішення адміністративного суду таким, що порушує міжнародні зобов'язання України. Таке провадження за винятковими обставинами є різновидом касаційного провадження.

Наступним етапом становлення адміністративної юстиції в Україні стало прийняття Кодексу адміністративного судочинства, що визначив порядок діяльності та повноваження адміністративних судів.

Отже, з прийняттям КАС виникла можливість створити належні умови для розбудови демократичної, соціальної, правової держави, утвердження та забезпечення прав людини і громадянина шляхом здійснення судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб насамперед щодо забезпечення поваги до особи та утвердження справедливості.

2.2 Значення прийняття Кодексу адміністративного судочинства України для розвитку адміністративної юстиції

Ухвалення Кодексу адміністративного судочинства було подією довгоочікуваною -- його розробляли близько десяти років. Однак термін «правосуддя» асоціюється у більшості громадян виключно із кримінальною та цивільною юстицією. І помітним явищем факт набрання чинності КАСУ 1 вересня 2005 року [3] не став, хоча й заслуговував на це. Тим часом адміністративне судочинство має найбезпосередніший стосунок до захисту прав і свобод громадян від дій та рішень державного управління.

Адміністративного судочинства (судового контролю) за діями державних, управлінських органів у нас традиційно не існувало. Єдине, що було доступне громадянинові: подати скаргу в адміністративному порядку -- вищестоящому керівнику. Хоча саме адміністративне право не можна уявити собі без адміністративного судочинства.

Не менш важливо й те, що, за деякими оцінками, сьогодні тільки в системі господарських судів перебувають понад сім тисяч справ, які стосуються адміністративного законодавства, на суму близько 12 млрд. грн. Переважна більшість їх -- це спори про визнання недійсними податкових актів. Меншу частину становлять позови податкової служби до підприємств. Це не кажучи про систему загальних судів, де перебувають тисячі справ, які стосуються юрисдикції адміністративних судів. Водночас, наскільки відомо, у Вищому адміністративному суді сьогодні трудяться не більше двох десятків суддів [20, с. 11].

Оскільки ж до компетенції адмінсудів віднесено, крім усього іншого, спори, пов'язані з виборчим процесом, пріоритети, які визначатимуть діяльність судів найближчим часом, очевидні. Так, наприклад, Вищому адміністративному суду України як суду першої й останньої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів. І ще стосовно навантажень та, відповідно, перспектив якості вихідного продукту. Окружний адміністративний суд, територіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ, вирішуватиме адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів президента України, Кабміну, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Нацбанку й інших суб'єктів, повноваження яких поширюються на всю територію України. Крім того, саме тут розглядатимуться й адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва, заборону політичних партій, дострокове призупинення депутатських повноважень.

Вищий адміністративний суд переглядає рішення адміністративних судів у касаційному порядку. Верховний суд України переглядає судові рішення адміністративних судів у зв'язку з винятковими обставинами. До них належать, зокрема, неоднаковість застосування судом (судами) касаційної інстанції однієї й тієї ж норми права.

Чинний КАС зазначає, що завдання адміністративного судочинства -- захист прав, свобод та інтересів не тільки фізичних, а й юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб під час здійснення ними владних управлінських функцій.

Оскаржити в адмінсуді можна будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом встановлено інший порядок судового провадження. Гарантується звернення в адміністративний суд для захисту прав і свобод безпосередньо на підставі Конституції України.

До компетенції адмінсудів віднесено спори із суб'єктами владних повноважень із приводу оскарження їхніх рішень, дій або бездіяльності. Спори, що стосуються публічної служби громадян (прийняття, проходження, звільнення). Публічна служба визначена як діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова, дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади місцевого самоврядування. З'ясувати стосунки в суді зможуть суб'єкти владних повноважень із приводу реалізації своєї компетенції у сфері управління (зокрема -- делегування повноважень) [6, с. 132].

Взагалі віднесення до компетенції адмінсудів спорів за зверненнями суб'єктів владних повноважень виглядає дивно. Адже КАС називає завданням адміністративного судочинства захист прав, свобод і інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень із боку органів державної влади, місцевого самоврядування. Виходить, суб'єкту владних повноважень у порядку адміністративного судочинства, за ідеєю, має бути відведена єдина роль -- відповідача. Світовий досвід свідчить, що, як правило, позивач в адміністративному судочинстві -- це громадянин, права якого порушено у процесі реалізації владних повноважень.

Проте, прийняття КАСУ створило і велику кількість проблем, пов'язаних із правозастосовчою практикою. Набрання ним чинності додало плутанини і в так „неструнку” систему судочинства. Одна з найбільш глобальних проблем -- розмежування підсудності. Після набрання сили КАС розширилися можливості для маневрів адвокатів зацікавлених осіб, що також додасть хаосу у вітчизняне судочинство. Крім того, під великим запитанням залишаються організаційно-фінансові аспекти діяльності адмінсудів і актуальною як ніколи, з причини специфіки аналізованих питань, проблема відсутності кваліфікованих, компетентних суддівських кадрів.

Взагалі, КАС потенційно створив широке поле для судових прецедентів. Важко спрогнозувати, який потенціал має стаття, що передбачає право подати заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. Відповідно до неї, особи, які не брали участі у справі, мають право подати заяву про перегляд судового рішення суду будь-якої інстанції, котре набуло законної сили, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок доведення правомірності своєї дії покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Обставини, визнані судом загальновідомими, не потребують доведення.

Сам факт звернення з адміністративним позовом у суд, а також відкриття провадження у справі не припиняє дії оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень. Однак суд може призупинити дію такого рішення або окремих його положень. Таке клопотання розглядається не пізніше наступного дня після його отримання. Відповідна ухвала негайно надсилається суб'єкту владних повноважень і є обов'язковою для виконання. Оскарження такої ухвали суду не зупиняє її виконання [4, с. 254].

Як бачимо, прийняття КАСУ має велике значення для розвитку адміністративної юстиції. Адже, перш за все, його завданням є захист прав і свобод людини і громадянина, законних інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів, які здійснюють владні управлінські функції на підставі законодавства або на виконання делегованих повноважень.

3. Європейські стандарти адміністративної юстиції

Інтеграція України в європейський правовий простір вимагає повномасштабного реформування правової системи на основі принципів та стандартів, що сформувалися на загальноєвропейському рівні. Проводячи реформи в державному управлінні, необхідно враховувати міжнародні та європейські стандарти, теоретичні положення, доктрини та позитивний практичний досвід зарубіжних держав. Зокрема, розпочата в Україні адміністративно-судова реформа, створення в Україні системи адміністративних судів, розробка нормативної бази регулювання адміністративного судочинства відбуваються із враховуванням міжнародних та європейських стандартів адміністративної юстиції. Їх дотримання є передумовою для інтеграції України в європейський правовий простір, а також для набуття ознак правової держави.

Правові стандарти встановлюються у сферах правового регулювання, в яких необхідно типологізувати поведінку відповідних суб'єктів права з метою усунення юридичних колізій або “підготовки” певної сфери суспільних відносин для більш високого рівня уніфікованого регулювання. У філології термін “стандарт” тлумачиться як загальноприйнятий взірець, типова форма, норма, шаблон чого-небудь; те, що позбавлене індивідуальних особливостей. У сучасних умовах правові стандарти використовуються для адаптації національних правових систем у межах європейського правового простору до європейських міждержавних правових систем. Вони містять принципи та норми права, які визнані державами-учасницями у межах міждержавно-правових систем, зафіксовані у міжнародно-правових актах та документах і сприяють правовій інтеграції національних правових систем у міжнародну спільноту [19, с. 113].

Адміністративна юстиція як один з найважливіших інститутів правової держави це ефективний засіб контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Запровадження в Україні адміністративного судочинства й утворення адміністративних судів своєю метою має гарантування права кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, що, у свою чергу, повинно забезпечити реалізацію конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною [6, с. 132].

Адміністративна юстиція не є новим правовим явищем, проте вже кілька століть ідуть дискусії щодо її поняття та змісту. Неоднозначність у її розумінні пов'язана з наявністю багатьох моделей адміністративної юстиції та відмінністю в її застосуванні.

На мою думку, під адміністративною юстицією слід розуміти систему спеціальностворених судових чи квазісудових органів з вирішення та розгляду адміністративних спорів за спеціально встановленою процедурою щодо незаконності актів, дій чи бездіяльності органів державного управління, які порушують суб'єктивні права фізичних чи законні інтереси юридичних осіб у сфері державного управління. Запропоноване визначення має загальний характер, оскільки має на меті окреслити всі системи адміністративної юстиції, які мають багато суттєвих відмінностей.

Забезпечення гарантій суб'єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними органами є обов'язком правової держави, що зумовлює необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб'єктивні права громадян, а з другого - забезпечувала законність діяльності органів державної влади і, таким чином, сприяла зміцненню правопорядку в державі.

Отже, запровадження адміністративного судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат. Завдяки створенню адміністративної юстиції буде не тільки гарантовано укріплення правопорядку у сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому громадянину реалізувати свої права стосовно органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності.

Спеціальні комітети Ради Європи розробили Принципи адміністративного права, які визначають відносини між адміністративними органами та приватними особами [9, с. 54]. Ці принципи мають на меті забезпечити ефективні засоби контролю за адміністративними актами та діями органів державного управління, які порушують права та інтереси громадян. Відзначається, що одним із таких способів є судовий контроль, який є неодмінним атрибутом держави, для якої визначальним є панування права та захист і повага прав людини. До цих засобів відносять: контроль як загальними, так і конституційними судами; адміністративний контроль, або як ще його називають, відомчий контроль, який полягає в контролі за діяльністю активної адміністрації вищестоящими державними органами, а також контрольна діяльність омбудсмена, уповноваженого парламентом здійснювати нагляд за діяльністю виконавчих та інших органів державної влади шляхом розгляду скарг громадян на дії цих органів чи їх посадових осіб, що порушують їх права. Ці принципи є своєрідними мінімальними гарантіями, стандартами, які гарантують мінімальний рівень захисту суб'єктивних прав громадян у державному управлінні.

Судовий контроль за органами державного управління, що здійснюється спеціальними адміністративними судами (переважно в країнах континентального права) або загальними судами (у країнах англосаксонського права як за адміністративними органами, так і органами адміністративної юстиції), має на меті забезпечити охорону та захист прав фізичних та юридичних осіб.

Основні вимоги до судового контролю, визначені у принципах адміністративного права Ради Європи: розгляд справи має відбуватись незалежним та об'єктивним судом (трибуналом), створеним відповідно до закону; справедлива адміністративна процедура, що проведена у розумні строки; справедливе та відкрите судове засідання; забезпечення ефективного засобу правового захисту [9, с. 29].

Оскаржувати адміністративний акт у суді мають не лише особи, яким він був адресований, але й усі особи, законні права та інтереси яких порушені, незважаючи чи є цей акт індивідуальним засобом чи рішенням, чи актом, який стосується інтересів великої кількості людей, він повинен бути предметом судового розгляду щодо його законності.

В Україні до прийняття Кодексу адміністративного судочинства всі адміністративно-правові спори між громадянами та органами державного управління вирішувались загальними судами за правилами Цивільно-процесуального кодексу. Як і в радянський період, судовий контроль мав на меті забезпечити виконання законів у сфері державного управління шляхом розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ у трьох основних формах: 1) суд здійснює контроль за законністю діяльності суб'єктів державного управління на підставі загальних повноважень, встановлених Основами законодавства про судоустрій; 2) суд здійснює контроль у сфері адміністративної діяльності на підставі спеціальних повноважень контролювання за певними прямо визначеними в законі діями управлінських органів; 3) при розгляді цивільно-правових спорів, коли їх предметом є адміністративні акти або вони є доказом у цивільному процесі, хоча оцінка цього акту не могла вплинути на його дію, а була лише додатковою інформацією для партійного та народного контролю [10, с. 261-264].

Кодекс адміністративного судочинства України, що набрав чинності 1 вересня 2005 р. [3], законодавчо визначив усі основні принципи адміністративного судочинства, що повною мірою відповідають європейським стандартам адміністративної юстиції (судочинства) та регламентував утворення адміністративних судів для вирішення спорів, що виникають у сфері державного управління.

Кодекс хоч і не регулює відносини державної служби, але містить положення, які безпосередньо встановлюють вимоги до тих, хто працює в органах влади. Так, у ст. 2 цього Кодексу встановлені критерії, які будуть застосовуватись адміністративним судом для оцінки рішень чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. До суб'єктів владних повноважень включаються органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові службові особи, а також, в окремих випадках, інші суб'єкти, якщо органи державної влади делегують їм свої повноваження. Ці критерії виписані на основі рекомендацій Ради Європи, і за своїм змістом відповідають принципам адміністративної процедури. І хоча вони не адресовані безпосередньо до державних службовців, вони мають їх враховувати, адже ігнорування цих вимог може призвести до програшу справи в адміністративному суді.

Конституційні традиції та правові системи різних держав характеризуються різними моделями адміністративної юстиції, що пропонують різні форми захисту суб'єктивних прав громадян у державному управлінні. У державах континентального права (Франція, Німеччина, Польща та ін.) ці функції виконують адміністративні суди, до юрисдикції яких відносять розгляд адміністративних справ, де скаржником виступає особа приватного права.

У країнах загального права (Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, США та ін.) контроль за адміністративними актами здійснюється суддями загальних судів, до юрисдикції яких відносять питання як приватного, так і публічного права, а віднедавна також спеціально створеними вузькоспеціалізованими адміністративними трибуналами.

В Англії однією з найбільш відомих політико-правових ідей була теорія “панування права” (Rule of Law), яка є основоположним конституційно-правовим принципом, на думку професора Оксфордського університету А.В.Дайсі [13, с. 12]. Дослідник визначив три основні ознаки цього принципу. По-перше, він означає абсолютне верховенство чи перевагу загального права над свавіллям, а також виключає його можливість, прерогативу або навіть широку дискреційну владу адміністрації. Другим значенням згаданого конституційного принципу є рівність перед законом, тобто однакове підпорядкування всіх осіб перед загальним правом, що застосовується звичайними судами. За цим принципом усі громадяни є рівними перед законом та однаково відповідають перед судом незалежно від посади, яку вони займають. При цьому автор гостро критикує французьке адміністративне право та адміністративні суди через те, що “уряд та його слуги” не підвідомчі загальним цивільним судам, а їх справи розглядаються спеціальними адміністративними органами, які сама адміністрація і створює, що абсолютно не є сумісним з традиціями та звичаями Англії. Третьою ознакою принципу “панування права” визначено, що суду належить основна роль у визначенні прав та свобод приватних осіб, а конституція є лише результатом загального права, а не його джерелом [13, с. 374].

Проте, незважаючи на традиційну правову систему, з початку ХХ ст. Допускається створення спеціалізованих трибуналів, створених згідно із законом, які не є частиною системи загальних судів чи системи адміністративних судів. Їх юрисдикція обмежується конкретними питаннями суспільного життя, наприклад вирішення спорів у сфері соціального забезпечення, надання дозволів щодо отримання певних видів ліцензій, призначення виплати компенсації адміністративним органом у випадку незаконного позбавлення власності тощо. Якщо трибунал не задовольнить вимоги скаржника, особа, права якої порушені, може звернутись до звичайного суду з апеляцією на рішення трибуналу.

Система засобів правового захисту включає право суду скасувати адміністративний акт чи заборонити, зупинити незаконні дії адміністративних органів.

Верховенство права, пріоритет прав і свобод громадянина є не лише характерними ознаками правової держави, а й безпосередньою метою її існування. Адже характер відносин між громадянином та державою є ключовим питанням доктрини правової держави. З нею пов'язано багато теоретичних та практичних проблем судового контролю за діями органів державного управління.

Інститут адміністративної юстиції, який є одним з основних атрибутів правової держави, служить ефективним засобом контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Саме специфіка такої діяльності, яка має підзаконний характер, зумовлює необхідність контролю зі сторони представницьких, вищестоящих у порядку підлеглості, а також судових органів.

Підсумовуючи аналіз європейських стандартів адміністративної юстиції, можна дійти наступних висновків. Інтеграція України в європейський правовий простір вимагає реформування правової, економічної системи та приведення її у відповідність до стандартів європейських інституцій. Європейські стандарти є тими вимогами, що забезпечують наближення правових систем та є важливим засобом гармонізації законодавства України та Європейського Союзу. Адаптація законодавства України - це перший етап тривалого процесу наближення національної системи права, включаючи також правову культуру, доктрину та судову і адміністративну практику, до системи права Європейського Союзу відповідно до критеріїв, що висуваються Європейським Союзом щодо держав, які мають намір приєднатися до нього.

Висновки

Як бачимо, адміністративна юстиція - це комплексний правовий інститут, який регулює (визначає) особливий порядок розгляду та вирішення спорів публічно-правового характеру, що є безпосереднім результатом виникнення специфічної конфліктної ситуації між громадянським суспільством та державою, за якого судові чи інші уповноважені на те державні органи розглядають скарги на дії чи бездіяльність органів публічної влади й виносять обов'язкове для них рішення.