Концептуально-методологічні аспекти реформування системи державного управління в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концептуально-методологічні аспекти реформування системи державного управління в Україні

Будник М.А.,

аспірант Інституту проблем державного управління

та місцевого самоврядування НАДУ

У статті визначено й розкрито концептуальні та організаційні принципи реформування системи державного управління в умовах конституційної реформи в Україні.

Ключові слова: адміністративна реформа, конституційна реформа, моделі державного управління, система державного управління.

Будник М.А. Концептуально-методологические аспекты реформирования системы государственного управления в Украине

Статья определяет и раскрывает концептуальные и организационные принципы реформирования системы государственного управления в условиях конституционной реформы в Украине.

Ключевые слова: административная реформа, конституционная реформа, модели государственного управления, система государственного управления.

Budnyk M.A. Conceptually methodological aspects of reformation of the system of state administration in Ukraine

In the article certainly and conceptual and organizational principles of reformation of the system of state administration are exposed in the conditions of constitutional reform in Ukraine.

Key words: administrative reform, constitutional reform, state case frames, system of state administration.

Постановка проблеми. Однією із сфер сучасного реформування в Україні є її система державного управління. Для України як нової держави, яка фактично не мала власної системи державного управління, за винятком окремих елементів, успадкованих від радянської доби, - питання організації влади є надзвичайно актуальним. Особливим завданням є зміна ідеології державної діяльності, в якій пріоритетне місце має зайняти людина.

Сучасний етап розвитку України деякі вітчизняні вчені називають “перехідним періодом” - періодом переходу до нової системи суспільних відносин і політико-державного устрою. Формування в Україні правової, демократичної держави визначається як одне з головних завдань переосмислення ролі й місця виконавчої влади в системі органів державної влади, пошуку конструктивної моделі виконавчої влади з використанням зарубіжного та національного історичного досвіду [8, c. 59].

Актуальність теми статті обумовлена потребами наукового аналізу процесу реформування адміністративно-державного управління в сучасній Україні для визначення шляхів і можливостей подальшого вдосконалення державного адміністрування. Реформування адміністративно-державного управління, що почалося в 90-ті рр. і продовжується до сьогодні, стикається з серйозними проблемами: бюрократизація і неефективність основних державних інститутів, низький рівень управлінської культури і політична конфронтаційність суспільства.

Із здобуттям незалежності України реформування адміністративно-державного управління ґрунтувалося переважно на механічному запозиченні західних моделей, малопристосованих до українського соціокультурного середовища. Наслідком реалізації цієї стратегії стало створення гібридної системи адміністративно- державного управління, що має еклектичний характер, склалася в результаті автоматичного перенесення переважно західних політичних інститутів і процедур на український грунт. Подібна система слабко реагує на потреби українського суспільства, що постійно змінюються, політичні ризики і групову динаміку. Для вирішення проблеми реформування адміністративно-державного управління необхідне зміцнення Української держави, що є пріоритетною проблемою суспільного розвитку.

Необхідність побудови в Україні сильної і стабільної держави обумовила проголошення адміністративної а згодом і конституційної реформи, що включало проведення комплексу заходів з реформування всіх систем: політичної, державної, економічної, управлінської тощо. Важливою віхою на шляху реалізації цієї мети на сучасному етапі стало внесення змін до Основного Закону нашої держави - Конституції України. Сьогодні особливо актуально розглянути можливості й перспективи розвитку адміністративно-державного управління в Україні в руслі намічених перспектив для того, щоб своєчасно позначити проблемні зони і знайти можливі альтернативні рішення найбільш значущих проблем.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Основні принципи державного адміністрування були розроблені в працях класиків теорії адміністративно-державного управління, до яких по праву належать М.Вебер, А.Файоль, Ф.Гуднау, Л.Уайт, Ф.Тейлор, А.Маслоу, У.Мерфі, М.Фоллет, Д.Макгрегор та ін.

Запропонована ідея конституційної реформи екс-Президентом України Л.Д.Кучмою зумовила появу багатьох варіантів таких змін. У цьому напрямі працювали й працюють як політичні діячі, так і науковці, які розробляли і пропонували різні концепції поділу влади в Україні. Зокрема, питаннями удосконалення діяльності системи вищих органів держави та взагалі доцільності проведення політичної реформи займаються такі вчені, як В.Авер'янов, В.Атаманчук, А.Доронін, В.Іванов, А.Іванов, І.Кресіна, Н.Нижник, Є.Перегуда, В.Шаповал, Ю.Шемученко, а також політики О.Безпалов, Г.Васильєв, В.Литвин, О.Мороз, В.Онопенко та ін.

Так, зокрема, паралельно із згаданим державно-управлінським напрямом питання формування повноважень, розподілу компетенцій та функцій органів державної влади України розроблялися фахівцями галузей конституційного та адміністративного права. У 1999 р. вийшов з друку перший підручник з конституційного права України, підготовлений на основі Конституції України 1996 р. Порівняльний аналіз конституційного права зарубіжних країн проведено в роботах В.М.Шаповала. У роботі цього автора, зокрема, досліджено деякі питання впливу текстового змісту Конституції України на розвиток і функціонування інститутів виконавчої влади, здійснено оцінку перспектив розвитку конституційного регулювання у сфері виконавчої влади на основі порівняльного аналізу.

Проблеми формування і функціонування виконавчої влади в Україні, проблеми її становлення, розвитку та ресурсного забезпечення, теоретико-правові засади виконавчої влади з використанням нових методологічних підходів розкриваються у наукових працях Н.Р.Нижник. Особлива увага в них приділена громадянинові України як суб'єкту та об'єкту влади, а також висвітлено нові аспекти адміністративно-правових форм діяльності органів виконавчої влади України.

Питання, пов'язані з науковими розробками процесів впливу на державне управління в умовах політичної реформи в Україні стандартів країн європейського адміністративного простору, досліджують такі вітчизняні вчені, як І.Коліушко, Е.Лібанова, Т.Мотренко, В.Чорноус, В.Шаповал та ін.

На особливу увагу заслуговують дослідження вчених Національної академії державного управління при Президентові України, де вивчаються актуальні проблеми реформування державного управління в Україні в контексті європейської інтеграції: С.Дубенко, Ю.Кальниша, Н.Нижник, О.Оболенського, Ю.Сурміна та ін.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Стаття присвячується вивченню системи державного управління сучасної України, а також основним тенденціям, закономірностям і перспективам реформування системи державного управління України.

Метою статті є аналіз найважливіших тенденцій і перспектив реформування системи державного управління в сучасній Україні. Це припускає необхідність дослідження основних етапів реформування системи державного управління, аналіз ключових рішень і документів, які визначали зміст цих етапів, виділення основних суперечностей процесу реформації і вироблення рекомендацій теоретичного і практичного плану щодо їх подолання.

Усе це зумовило постановку і вирішення наступних дослідницьких завдань: державний реформа адміністративний конституційний

- проаналізувати теоретико-методологічні й історичні основи реформування системи державного управління в Україні;

- визначити й досліджувати основні етапи реформування системи державного управління;

- проаналізувати основні суперечності процесу реформації і намітити шляхи їх можливого дозволу;

- виділити нові тенденції і перспективи сучасного етапу реформування державного управління.

Методологія дослідження включає сукупність загальнонаукових і спеціальних політологічних методів. Основним методом вивчення питання є системний аналіз, який дозволяє представити процес реформування державного управління у вигляді системної цілісності, де кожен етап реформ виконує певні функції і завдання. Особливе місце займає також інституційний підхід, оскільки саме розвиток і вдосконалення інститутів державного управління є важливим напрямом реформування державного управління.

Виклад основного матеріалу. Система державного управління України, як і в усіх, утворених на території СРСР, країнах, переживає не кращі часи, перебуваючи у стані перманентних перебудов. Незалежна Україна успадкувала механізм державної влади, у тому числі організацію і систему виконавчої влади, яка діяла у радянські часи згідно з Конституцією УРСР 1978 р.

До прийняття Конституції України всі начебто реформаторські дії, які стосувалися реформ у сфері організації і системи виконавчої влади, так чи інакше відображали стан політичної кон'юнктури і, власне кажучи, стан урахування або задоволення вузькогрупових інтересів.

Ці спроби реформ у сфері організації і системи виконавчої влади стосувалися змін переважно на центральному рівні. Щодо рівня місцевих органів виконавчої влади, то боротьба точилася передусім відносно місця і ролі виконавчих органів Рад народних депутатів як місцевих органів виконавчої влади. Стосовно цього досить згадати процес упровадження інституту представника Президента України на місцях. По суті, в Україні, як і в інших колишніх республіках СРСР, виник стан відносного протиборства законодавчої і виконавчої влади, можливо, у більш цивілізованій, мирній формі. Власне, укладання Конституційного договору, а потім прийняття Конституції України надало цьому протиборству більш врегульованого характеру [7, c. 16].

У пореформений час в Україні при здійсненні аналізу соціально-політичних умов організації державної влади, у тому числі виконавчої, треба завжди пам'ятати про те, що із здобуттям державою незалежності почався шлях поступової трансформації від влади, заснованої на державній формі власності, до влади, яка ґрунтується на множинності форм власності. Від державної влади, яка закріплювала і суворо дотримувалась принципів панування і переважання інтересів держави над інтересами суспільства і особи, до державної влади, яка повинна, врешті-решт, навчитися захищати інтереси особи, суспільства і держави на принципах рівноправності.

Постала необхідність проведення комплексу політико-правових заходів, які б полягали у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, і створення на цій основі ефективної системи державного управління.

Тривалі протистояння між Верховною Радою, з одного боку, та главою держави і урядом - з другого, змусили екс-Президента України Л.Кучму прийняти запропоновану у 1995 р. членами Комісії Верховної Ради України з питань правової політики та судово-правової реформи та в липні 1997 р. утворити Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи. Робочою групою цієї Комісії було доопрацьовано та доповнено проект концепції, розроблений у Верховній Раді, і 25 березня 1998 р. рішенням Державної комісії її було схвалено. 22 липня 1998 р. Указом Президента № 810 положення Концепції адміністративної реформи в Україні були покладені в основу здійснення реформування системи державного управління.

Основну увагу у Концепції присвячено реформуванню системи органів виконавчої влади, організації державної служби, територіальному устрою та системі місцевого самоврядування.

Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачалася така послідовність заходів:

?перший або підготовчий етап - розроблення та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі мають розв'язуватися першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів чинної системи державного управління;

? на другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління;

?на третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління [10].

На всіх етапах реформи мають вживатися заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення фінансово-економічних основ державного управління.

На виконання поставлених завдань Президент України 15 грудня 1999 р. прийняв три укази щодо реформування вищого та системи центральних органів виконавчої влади (Указ Президента України “Про систему органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. №1572, Указ Президента України “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 року № 1573, Указ Президента України “Про склад Кабінету Міністрів України” від 15 грудня 1999 р . № 1574), а 29 травня 2001 р. запровадив інститут державних секретарів у міністерствах (Указ Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 р. № 345) [9, c. 7].

Проголошеною адміністративною реформою передбачалася організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави. Система державної служби складається з інституційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців - осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби.

У межах реалізації положень реформи прийнято державні цільові програми: “Програма розвитку державної служби на 2005-2010 роки” (постанова Кабінету МіністрівУкраїни від 8 червня 2004 р. № 746), “Комплексна програма підготовки державних службовців” (Указ Президента України від 9 листопада 2000 р. № 1212), “Науковапрограма дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління” (постанова Кабінету Міністрів України від 8 серпня2001 р. № 953), “Програма підготовки та залучення молоді до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, створення умов для її професійногозростання” (постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2003 р. № 1444).

Натомість, ці програми мають лише декларативний характер й основних поставлених завдань не виконали.

Потребує подальшого удосконалення законодавча та нормативно-правова база про державну службу на основі принципів законності і верховенства права, відкритості та прозорості діяльності, орієнтації на потреби споживачів своїх послуг, використання найкращих напрацювань вітчизняних та зарубіжних науковців у цій галузі тощо.

Але, як показала практика, запропоновані заходи щодо здійснення реформи загальмувались у своєму втіленні. Однією з причин пробуксовування адміністративної реформи є недостатня наукова опрацьованість окремих проблем. Другою - несприйняття населенням “насаджуваних” реформою непопулярних змін в адміністративно-територіальному устрої країни, відсутність чіткої єдиної державної політики щодо реформування організаційних структур організаційної влади тощо.

Ще однією спробою реформування чинної державно-управлінської моделі влади є спроба впровадження конституційної реформи в Україні.

Механізм ревізії Конституції України у редакції 1996 р. був запущений екс-Президентом України Л.Д.Кучмою квітневим референдумом 2000 р. [4].

24 серпня 2002 р. у проголошеній промові з нагоди Дня незалежності України главою держави було ініційоване проведення конституційної реформи. Після невдалих спроб швидкої реалізації реформи її вдалося затвердити шляхом проведення переговорів та домовленостей учасників політичного процесу під час Президентських виборів в Україні 2004 р.

8 грудня 2004 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України “Про внесення змін до Конституції України”, який передбачав:

? перерозподіл повноважень між парламентом і Президентом;

? зміну статусу, механізмів формування та засад діяльності уряду;

? запровадження пропорційної системи виборів до Верховної Ради;

? децентралізацію влади та запровадження трирівневої системи адміністративно-державного устрою [1].

Основні положення закону стали предметом дослідження Конституційного Суду України, Венеціанської комісії, експертів вітчизняних аналітичних центрів та науковців, які, у свою чергу, вказали на низку недоліків законопроекту, переважна більшість яких виправлена не була [6].

Слід відзначити, що з часу свого проголошення конституційна реформа стикнулася з труднощами у реалізації, пов'язаними з такими факторами:

? невизначеністю і суперечливістю цілей, поставлених ініціаторами реформи на різних етапах конституційного процесу;

? відсутністю бачення вигод і загроз проектованої конституційної системи влади, пошуком форм легітимації “тіньових” механізмів ухвалення рішень у державі;

? невизначеністю зовнішньополітичної ситуації: триває балансування основних політичних гравців країни між Заходом і Сходом у пошуках політичної підтримки.

Висновки. Для стабілізації політичної ситуації в країні та виходу з кризового становища у взаємодії гілок влади слід усвідомити, що впровадження конституційної реформи є не разовий акт, а складний та поступовий процес, що повинен супроводжуватися застосуванням правового, адміністративно-управлінського, муніципально-самоврядного, матеріально-фінансового, інформаційно-комунікативного, громадянського та морального аспектів та мати на меті створення ефективної та відповідальної перед суспільством влади [5, c. 27].

Слід усвідомлювати, що проведення комплексних реформ неможливе без розробки чіткої стратегії розвитку державного управління, яка має складатися з трьох видів: стратегії розвитку державного управління як галузі наукового дослідження, стратегії розвитку практики державного управління та стратегії розвитку державного управління як галузі освіти.

Неможливо приймати необдумані, поверхові рішення як щодо модернізації державного управління в цілому, так і з реформування професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Реформування цієї системи актуальне, але воно має базуватися не тільки на фіксації управлінської моди, бажанні тих чи інших політичних сил підпорядкувати реформи “своїм інтересам”, але й на комплексному обліку змісту й перспектив зміни системи державного управління.

Необхідно також дотримуватися чіткої логіки, послідовності дій з реалізації реформ, враховуючи основні їх риси:

? формування політики реформ (важливою умовою, що сприяє розгортанню курсу на реформи, є поглиблення взаємовпливу людини, держави і суспільства, взаємозалежності та співробітництва між ними);

? невідкладність та довгостроковість реформ (формування одностайної позиції щодо змін, які мають відбуватися в політичній, економічній та управлінській системах і без чого неможливий історичний прогрес у проведенні реформ);

? послідовність та компетентність реформ (успіх проголошених реформ у будь-якій сфері неможливий, якщо проводити їх ізольовано від інших реформ, необхідно приступати до окремих реформ по черзі, поетапно, а на кожному етапі намагатись реформи у взаємопов'язаних сферах поєднувати в комплекс);

? вираження та узагальнення інтересів, а також їх урегулювання, стимулювання і обмеження (реформа має спрогнозувати нову модель державного управління тієї чи іншої сфери. При цьому потрібно керуватися стратегічним підходом, а не просто реагувати на зовнішні чинники і кон'юктурні ситуації);

? довіра до реформ (для унеможливлення соціального напруження в суспільстві у зв'язку із проголошеними змінами потрібно контролювати сприятливе середовище реформ та пропагувати їх прогнози);

? координація заходів реформ на всіх рівнях, тобто застосування до них комплексного підходу (реформи мають бути спрямовані на вироблення надійних, конструктивних дій) [8, c. 76-79].

Перспективи подальших розвідок. За час задекларованих реформ система державного управління країни так і не вирішила поставлених перед собою завдань - створювати умови для динамічного розвитку громадянського суспільства, формування цивілізованого соціально-економічного устрою та демократичної держави. За весь цей період не вдалося створити функціонально ефективну і структурно несуперечливу систему органів влади.

Сьогодення вимагає враховувати потреби реалізації історичних тенденцій розвитку українського суспільства. Творче переосмислення взаємодії гілок влади у минулому дозволяє винести уроки стосовно поновлення в сучасному українському суспільстві того, що виправдало себе в історичному досвіді українського народу. Наразі, перед країною стоїть проблема вибору, що полягає в тому, щоб знайти найефективніші варіанти та моделі трансформації, в результаті якої Україна матиме справжні історичні досягнення, а не ситуативну користь для політичних сил та деяких політиків.

Список використаних джерел

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. - К.: Просвіта, 1996. - 80 с.

2. Закон України про внесення змін до Конституції України //www.rada.gov.ua

3. Закон України про Кабінет Міністрів України // www.rada.gov.ua

4. Про проголошення Всеукраїнського референдуму за народної ініціативою: Указ Президента України від 15 січ. 2000 р. № 65/2000 //www.rada.gov.ua

5. Бакуменко В.Д., Сурмін Ю.П. Необхідність та основні напрями реалізації реформи політичної системи України // Політична реформа - гарантія демократичного розвитку українського суспільства: Наук.-метод. матеріали на допомогу лекторам / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2003. - С. 24-41.

6. Висновок Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України від 12 квітня 2005 року //www.uap.org.ua

7. Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонування: Зб. наук. пр. / Кол. авт.; Наук. кер. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 224 с.

8. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія / Кол. авт.; Відпов. ред. - проф. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1997 - 448 с.

9. Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Монографія. - К.: Факт, 2002. - 260 с.

10. Концепція адміністративної реформи в Україні: Матеріали Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи // www.kmu.gov.ua

11. Литвин В.М. Сценарії для України // Дзеркало тижня. - 2007. - № 16 (645). - 28 квіт. - 11 трав.

12. Медушевский А.М. Реформа государства // Отечеств. зап. - 2004. - № 2.

13. Система стримувань і противаг: до і після політичної реформи. - Інформ. бюл. Міжнар. центру перспект. дослідж. //www.icps.com.ua

Размещено на Allbest.ru