Защита частной собственности в чрезвычайных ситуациях различного характера

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Санкт-Петербургский университет

Государственной противопожарной службы МЧС России

«ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ И ЗАЩИТЫ ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ РАЗЛИЧНОГО ХАРАКТЕРА»

Санкт-Петербург - 2013

Крупнейший итальянский философ-гуманист XV века Лоренцо Валла писал, что людьми “большие блага… предпочитаются меньшим благам или … меньший ущерб большему. Но … главное условие большего блага заключается в отсутствии несчастий, опасностей, беспокойств, тягот…”.

В современных условиях решение этих проблем и обеспечение безопасности общенациональных и общегосударственных интересов любой страны и всего мирового сообщества, всех сфер и институтов общественной жизнедеятельности какого бы то ни было государства, а также прав и свобод каждого отдельного человека неразрывно связано с их защитой от чрезвычайных ситуаций (ЧС) техногенного, природного и военного характера. На сегодняшний день мировым сообществом, в том числе и Российской Федерацией, эта защита определена в качестве приоритетного направления государственной политики.

В Российской Федерации ее правовую основу составляют положения Конституции (1993 г.), согласно которым каждый гражданин имеет право на жизнь, труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями, а также вследствие незаконных действий (или бездействия) органов государственной власти или их должностных лиц. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Эти права человека и гражданина, отнесенные Конституцией Российской Федерации к разряду неотчуждаемых и принадлежащих ему от рождения, подлежат государственной защите в обязательном порядке. Необходимость таких гарантий и их императивность, учитывая, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, видятся в следующем.

Во-первых, масштабы и объемы антропогенной деятельности человека охватили практически всю биосферу, включая космическое пространство.

Во-вторых, естественноисторические противоречия между производительными возможностями биосферы и ростом общественных потребностей приобрели ныне архиопасную остроту.

Вовлекая в производственный оборот огромные массы животных, растительных, минеральных и водных ресурсов, общество обогащает себя новыми, более сложными технологиями и улучшает условия для своего последующего развития. Но одновременно этот рост стимулирует увеличение числа производственных структур и их концентрацию в определенных регионах, приводит к недопустимо высокому загрязнению окружающей природной среды и снижает возможности биосферы к воспроизводству естественных ресурсов, порождает изменение климата и погоды, угрожает стабильности исторически сложившихся мировых природно-климатических систем, способствует увеличению риска возникновения техногенных аварий и стихийных бедствий и ущерба от них (сопоставимого с последствиями военных конфликтов), создает угрозу жизни и здоровью людей.

Эти угрозы в последнее время приобрели масштабы глобальной проблемы, и редко случается, чтобы в течение недели в средствах массовой информации не появилось сообщение об очередной крупной ЧС, унесшей человеческие жизни, которая, зачастую в считанные часы и даже минуты, уничтожает результаты многолетнего труда. При этом многие ценные ресурсы оказываются выброшенными на ветер. Тенденция в настоящее время такова, что совокупные масштабы прямых и косвенных потерь (людских, экономических, интеллектуальных и других) от поражающих факторов ЧС природного и техногенного характера с каждым годом возрастают на 10--30% и приближаются к критической отметке.

При ее достижении самостоятельно ни одно государство мира, включая Российскую Федерацию, будет не в состоянии их восполнить за счет собственных ресурсов без утраты своего поступательного социально-экономического развития потому, что программы восстановления и реконструкции экономики и инфраструктуры потребуют значительно больше материальных и финансовых средств, чем любые другие программы.

Для разрешения этих противоречий требуется целенаправленная ориентация и использование все более значительной части научно-технического и производственно-хозяйственного потенциала всего мирового сообщества. По оценкам экспертов, расходы на эти цели в каждой стране должны составлять не менее 2% расходной части ее бюджета.

К этому следует добавить, что развитие средств ведения вооруженной борьбы и их огромные поражающие свойства, увеличение количества военных конфликтов, несмотря на усиление тенденций к формированию многополярного мира и создание предпосылок для демилитаризации международных отношений, привели к значительному росту масштабов поражения населенных пунктов, мирных жителей, объектов экономики и среды обитания.

Исходя из этого можно сказать, что без решения задач по предупреждению ЧС природного, техногенного и военного характера и ликвидации негативных последствий (в том числе отдаленных) от их поражающих факторов практически невозможно обеспечить конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, реализовать курс ее устойчивого развития и на этой основе достичь основных национальных целей: социально-экономического и научно-технического прогресса; повышения уровня жизни народа; сохранения и приумножения национального достояния и национальных ценностей; защиты национальных интересов страны во всех сферах и усиления ее позиций на международной арене.

При этом, как показывает опыт ликвидации последствий радиационных аварий на Чернобыльской АЭС, а также производственном объединении “Маяк”, землетрясений в Армении и на Сахалине, взрывов железнодорожных составов с промышленными взрывчатыми веществами на станциях Арзамас-I и Свердловск-Сортировочный, железнодорожной катастрофы в Башкирии, ставшей следствием взрыва газовоздушной смеси, образовавшейся в результате аварии на проходящем рядом продуктопроводе, и ряде других крупных аварий, стихийных и иных бедствий, решение задач по предупреждению и ликвидации ЧС требует консолидации всех слоев общества, привлечения значительных людских, финансовых, материальных, интеллектуальных и других ресурсов, выполнения научно обоснованного комплекса мероприятий.

В настоящее время деятельность по защите населения от ЧС различного характера, отнесенная к числу важнейших в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации, представляет собой систему (комплекс) взаимоувязанных по времени, месту и ресурсам общегосударственных политических, организационно-управленческих, социально-экономических и правовых мер, направленных на предупреждение и ликвидацию ЧС природного, техногенного и военного характера и осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, специально созданными органами управления и силами, предприятиями и учреждениями (независимо от организационно-правовых форм и вида собственности), общественными объединениями и гражданами как заблаговременно, так и при угрозе или возникновении экстремальных ситуаций. Причем эффективность этой защиты находится в прямой зависимости от состояния нормативно-правовой базы, регулирующей общественные правоотношения в данной сфере и обеспечивающей:

проведение единой государственной политики и реализацию полномочий органами власти и управления всех уровней, хозяйствующими субъектами (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), общественными объединениями и гражданами в различных условиях чрезвычайной обстановки;

создание общественно-политических, организационных, экономических, социальных и правовых условий, при которых не может быть принята ни одна программа развития и размещения производительных сил, не могут быть начаты ни один эксперимент или строительство какого бы то ни было объекта, если это влечет снижение уровня безопасности и степени защищенности людей, какими бы намерениями и обстоятельствами они ни диктовались, т.е. предупреждение ЧС различного характера и повышение устойчивого функционирования объектов социально-экономического назначения и всей инфраструктуры;

оперативное реагирование и эффективное управление при возникновении ЧС различного характера, своевременное восстановление безопасности и нормальных условий жизнедеятельности населения и функционирования производственно-экономических систем в зоне бедствия.

Данные принципы подлежат обязательному и неукоснительному исполнению государством и всеми его институтами власти и органами управления, обществом и народом (гражданами).

При этом следует особо отметить, что главенствующая роль в обеспечении безопасности и эффективной защиты населения, объектов экономики и в целом национального достояния страны от ЧС природного, техногенного и военного характера принадлежит государству, формирующему и устанавливающему в данной сфере соответствующие нормы, стандарты, критерии, правила, требования и предписания, которые в свою очередь являются основой функциональных процедур государственного регулирования предупреждения ЧС, а также организации и осуществления мероприятий по их ликвидации.

В последние годы в Российской Федерации, исходя из того, что потребность государства, общества и народа (гражданина) в эффективном правовом механизме предупреждения ЧС и ликвидации их негативных последствий имеет долгосрочную актуальность и представляет значимый аспект проблемы обеспечения национальной безопасности, идут достаточно активные процессы по принятию соответствующих решений в данной сфере. На основе требований Конституции Российской Федерации, Федерального закона “О безопасности” и норм международного права формируется новое законодательство о защите населения от ЧС или, по определению Б.Н. Топорнина, создается “право чрезвычайных ситуаций”, отвечающее прогнозируемому многообразию событий и возможных негативных последствий, имеющих место в результате возникновения аварий в техногенной сфере, стихийных и иных бедствий, независимо от времени их наступления, обеспечивающее создание условий для адекватного реагирования на них и оказания помощи физическим и юридическим лицам, пострадавшим от воздействия их поражающих факторов.

На сегодняшний день основу такого законодательства составляют Федеральные законы: “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, “О государственном материальном резерве”, “Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей”, “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”, а также целый ряд Указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, положения которых раскрывают тесную связь с нормами различных отраслей права. Данные нормативно-правовые акты позволили существенно повысить эффективность защиты населения от ЧС различного характера, в особенности ее реагирующей компоненты, перевести ее управление с ведомственного на правительственный уровень. Выполнение задач в данной сфере перестало быть прерогативой одного федерального министерства.

Постепенно внимание стало акцентироваться на том, что организация этой защиты и вся полнота ответственности за выполнение возложенных задач лежит на органах исполнительной власти всех уровней, руководителях предприятий и учреждений.

В то же время, как показывает анализ, существующие нормативно-правовые акты, их положения и требования не в полной мере отвечают поставленным целям в обеспечении правового регулирования общественных отношений в сфере защиты населения от ЧС природного, техногенного и военного характера, поскольку были приняты без должных научных концептуальных разработок в данной сфере и соответствующих социально-политических, экономических и иных экспертных оценок ее состояния и перспектив развития. В правовом поле имеются существенные пробелы по многим вопросам, имеющим важнейшее значение в решении возложенных задач, в том числе полномочий и ответственности субъектов права в различных условиях экстремальной обстановки, а также организации управления и руководства аварийно-спасательными и другими неотложными работами в зонах бедствия.

Помимо всего прочего на основе решений, принятых высшими органами государственной власти Российской Федерации и сопровождавших в 1992--1998 годах реорганизацию системы защиты населения от ЧС различного характера, произошло искусственное разделение единого по своему существу, методологии, способам и технологиям исполнения комплекса соответствующих мероприятий, а также путей его развития отдельно для мирного и военного времени. В итоге в Российской Федерации действуют система гражданской обороны (ГО) и единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (РСЧС), строительство которых осуществлялось ранее и осуществляется в настоящее время на общих для них принципах комплексности, заблаговременности, повсеместности, дифференцированности и всеобщности.

Первым шагом в преодолении двойственности и противоречий, как показывает анализ теории и практики защиты населения от ЧС, должно быть преобразование этих систем и создание на их базе государственной системы защиты населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. Такой процесс является объективно необходимым. Эффективная и отлаженная система обеспечения безопасности общества, народа и государства от ЧС в мирное время при известной подготовке способна успешно решать задачи и в военное время. При этом следует отметить, что с введением нового наименования системы:

фактически сохраняются существующее организационное построение и единство органов управления и сил, а также системы управления ими, материально-технического, финансового и других видов обеспечения их действий с одновременным усилением единоначалия и персональной ответственности соответствующих должностных лиц за порученное дело;

остаются в силе все без исключения, сформулированные применительно к ГО требования норм Женевских конвенций о защите жертв войны (1949 г.) и Дополнительного Протокола №1 к ним (1977 г.), а также других международных правовых документов в данной сфере;

не потребуется существенного изменения и переработки методических и нормативных документов, регламентирующих планирование действий органов управления и сил, профессиональную подготовку специалистов, оповещение населения и органов исполнительной власти о возникновении ЧС, организацию и ведение аварийно-спасательных и других неотложных работ и оказание помощи пострадавшему населению, т.е. остается практически неизменной система технических норм права.

Объединение этих систем, а также разработка и принятие соответствующего единого системообразующего федерального закона “О защите населения от чрезвычайных ситуаций”, определяющего правовые основы данной защиты в мирное и военное время, не будет противоречить требованиям Конституции Российской Федерации. Теоретико-правовым обоснованием этого является, во-первых, то, что обеспечение безопасности и защищенности народа (гражданина), общества и государства от ЧС различного характера может быть как предметом исключительного ведения Российской Федерации, так и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Разграничение предметов ведения в данной сфере может быть установлено в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой вне пределов полномочий Российской Федерации субъекты Федерации наделяются всей полнотой государственной власти и ответственности для решения возложенных на них задач, в т.ч. в сфере защиты населения от ЧС природного, техногенного и военного характера. Кроме того, следует отметить, что обеспечение безопасности и защита жизненно важных интересов народа (гражданина), общества и государства, согласно требованиям Конституции РФ, осуществляется органами власти и управления всех уровней, предприятиями и учреждениями, общественными объединениями и гражданами, т.е. всеми субъектами системы обеспечения национальной безопасности. Во-вторых, согласно ст. 59 (ч. 1) Конституции РФ обязанность граждан защищать Отечество понимается не только как вооруженная борьба, но и как защита от любых угроз и опасностей.

Поэтому в данном случае объединение упомянутых систем и создание соответствующих профессиональных мобильных аварийно-спасательных формирований с предоставлением права гражданам проходить в них альтернативную службу помимо всего прочего позволило бы реализовать положение ст. 59 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Гуманитарный характер службы в данных формированиях согласуется с убеждениями и вероисповеданием всех граждан России. Кроме того, это не противоречит требованиям норм международного права и, в частности, ст. 65 (ч. 4) Дополнительного Протокола №1 к Женевским Конвенциям о защите жертв войны, предоставляющего право формировать организации гражданской обороны по военному образцу.

Кстати, здесь следует сказать, что сейчас находится в стадии переработки ряд нормативно-правовых актов, в которых РСЧС и система ГО определяются составными частями предлагаемой системы. Введение в действие этих документов и практическое выполнение их требований будут соответствовать политике национальной безопасности Российской Федерации, осуществляемой, как указывается в Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, по единому замыслу во всех сферах жизнедеятельности и ответственности государства и направленной на выявление, блокирование, нейтрализацию всех видов внутренних и внешних опасностей и угроз.

Это также будет соответствовать мировому опыту строительства систем защиты населения от ЧС природного, техногенного и военного характера. Тем более, как показывает анализ, в промышленно развитых странах мира (США, Германии, Франции, Великобритании, Японии и других) подобного деления таких систем у них нет. Их национальные системы имеют задачи мирного и военного времени. Функционирование этих систем обеспечивается хорошо отработанным и развернутым (по вертикали и горизонтали) соответствующим внутригосударственным законодательством, позволяющим осуществлять подготовку органов власти и управления, объектов экономики, сил и средств, населения всех категорий к действиям в различных условиях обстановки, привлекать людские, финансовые и материальные ресурсы. При этом оно отражает: во-первых, определенное своеобразие и специфику форм правления и государственного устройства, уровня социально-экономического развития этих стран, особенностей их географического положения, а также путей и способов достижения своей национальной безопасности; во-вторых, идентичность по структуре и содержанию, обусловленную корпоративностью взглядов членов военно-политических и экономических сообществ и союзов.

Однако, если говорить о зарубежном опыте, наиболее ценной для нас является не организация реагирования на ЧС или, иными словами, система их ликвидации, -- у нас она по многим компонентам превосходит зарубежные, -- а система предупреждения каких бы то ни было бедствий. Эффективность этой системы можно видеть на примере стран Европейского Союза, когда своевременное принятие ряда организационно-управленческих и организационно-технических решений позволило в кратчайшие сроки изменить идеологию работы в данной сфере, направить усилия Союза на предотвращение возникновения аварий в промышленности и снизить их число почти в 10 раз.

Одновременно эти решения были подкреплены системой экономических механизмов, которые, исходя из экономической выгоды и целесообразности в условиях “рыночной экономики”, сочетая в себе элементы принуждения (наложения жестких санкций на предприятия и должностных лиц за невыполнение тех или иных норм и требований безопасности), стимулирования и страхования, позволяют обеспечить выполнение возложенных задач и организовать эффективное решение вопросов предупреждения ЧС.

Развитию и совершенствованию экономических механизмов, обеспечивающих реализацию задач в сфере защиты населения от ЧС, правительствами зарубежных странах придается особое значение из-за относительно высоких нормативов цены человеческой жизни (более 300 тыс. долл.), которые, по мнению западных специалистов, подлежат пересмотру для более ответственного отношения предприятий и должностных лиц к проблемам промышленной (техногенной) безопасности.

Другим фактором, оказывающим существенное влияние на этот процесс, является то, что относительно небольшие единовременные вложения в превентивные меры могут значительно снизить людские потери и материальный ущерб. По данным Всемирной метеорологической организации (ВМО), затраты на проведение мероприятий по предупреждению ЧС и повышению готовности соответствующих сил и средств будут до 15 раз меньше получаемого при этом эффекта от снижения ущерба. Эти расчеты подтверждаются практикой. По оценкам американских специалистов, 1 доллар затрат на возведение сейсмостойких зданий и укрепление непрочных сооружений в Калифорнии после произошедшего там в 1989 г. землетрясения дал более 6 долларов экономии. По подсчетам наших специалистов, 1 рубль затрат на подобные мероприятия в СССР сберегал от 10 до 15 рублей. Наконец следует учесть, что в случае возникновения ЧС основная тяжесть по их ликвидации ложится на экономику и население самих пострадавших стран. Международная помощь может лишь частично компенсировать материальные, социальные и иные потери. Ее объем довольно невелик по сравнению с общей суммой понесенных потерь и редко составляет более 10% от всего ущерба, а в большинстве случаев этот показатель значительно меньше. Так, в 1991 г. вся материальная помощь, оказанная ООН и другими международными организациями, фирмами и частными лицами при ликвидации ЧС, составила всего лишь 6,5% от общего объема ущерба. авария бедствие ущерб закон

Поэтому на современном этапе предупреждение ЧС является приоритетным направлением государственной политики как на Западе, так и в России. Ее сущность заключается в установлении соответствующих норм, правил и критериев, определяющих порядок деятельности человека, хозяйствующих субъектов, органов власти и управления и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае возникновения экстремальных ситуаций.

Условия и критерии с применением количественно определенных уровней целостной системы требований и показателей безопасности, оформляемых в виде государственных стандартов, санитарных и строительных норм и правил и других соответствующих критериев и показателей социальной защиты, имеют первостепенное значение для документальной и объективной оценки: безопасности технологических процессов любого промышленного производства, надежности любой инженерной системы, т.е. сохранности в течение всего срока эксплуатации целостности ее конструкций, отдельных систем и элементов и выполнения ими своих функций как при нормальной работе объекта, так и при возможных нештатных ситуациях; эффективности функционирования любой организационно-управленческой структуры, действий сил и средств при выполнении ими возложенных задач; состояния общества и темпов движения его социально-экономического развития.

Со всей определенностью можно сказать, что ключевой процедурой в организации и осуществлении мероприятий государственного регулирования предупреждения ЧС и смягчения их негативных последствий является стандартизация. Тем более, что на практике стандарты, нормы и правила являются основополагающими нормативно-правовыми документами современной системы технических норм. С их помощью предоставляется возможность эффективно и качественно осуществлять государственный контроль и надзор, проводить государственную экспертизу, лицензирование видов деятельности, декларирование безопасности промышленных объектов и сертификацию, весьма важные с правовой точки зрения, меры обеспечения безопасности населения от ЧС, составляющие, наряду со стандартизацией, организационный блок взаимоувязанных функциональных процедур государственного регулирования их предупреждения.

Признавая роль предупреждения чрезвычайных ситуаций важнейшей и отдавая этой системе пальму первенства в повышении безопасности государства, общества и народа (гражданина), в то же время нельзя не развивать систему ликвидации последствий ЧС, не разрабатывать новые методы, способы и технологии ведения аварийно-спасательных работ и их всестороннего обеспечения, в т.ч. и правового.

Одной из важнейших задач здесь является определение правового статуса зон ЧС и установление режимов служебной и производственно-хозяйственной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), общественных объединений и граждан на пострадавших территориях. Данная задача стала весьма актуальной из-за резкой общественной реакции на события, связанные с аварией на Чернобыльской АЭС, итогами проведения подземных ядерных взрывов в военных и народнохозяйственных целях, а также некоторыми бедствиями и экстремальными ситуациями, которые за последнее время имели место на территории России. Причем если в военное время либо в случае возникновения какого-либо социально-политического конфликта механизм реализации этих вопросов более или менее ясен -- его основой является строжайшая централизация руководства, наделение органов власти и управления полномочиями по принятию необходимых мер в интересах обеспечения безопасности и защиты государства, общества и народа (гражданина) от средств нападения вероятного противника, включая ограничение прав и свобод физических и юридических лиц, а также применение в отношении их жестких санкций за невыполнение или уклонение от установленных обязанностей и повинностей по охране и обороне государства, -- то в мирное время этот механизм значительно сложнее. Возникающие в условиях чрезвычайных ситуаций (зонах ЧС) особые отношения требуют сочетания в себе, с одной стороны, строгого соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, установленных нормами внутригосударственного и международного права, а с другой -- ограничения этих прав и свобод и наложения на субъектов права дополнительных обязанностей и повинностей в целях сосредоточения главных усилий на оказании помощи пострадавшим и восстановлении безопасных условий их деятельности.

Кроме того, требуют своего скорейшего решения вопросы установления правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и социальной защиты) руководителей и сотрудников органов власти и управления всех уровней, обслуживающего персонала предприятий и учреждений (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), членов общественных объединений и граждан, а также полномочий юридических лиц (в т.ч. органов власти и управления) при введении режимов функционирования РСЧС в целом либо ее подсистем и звеньев в отдельности, высших степеней готовности, а именно: режимов “повышенной готовности” и “чрезвычайной ситуации”.

Все это является архиважным для повышения роли права в деятельности органов исполнительной власти. Особенно для исключения случаев превышения ими своих полномочий и произвола при отнесении к статусу чрезвычайной ситуации “обстоятельств”, хотя и нарушающих нормальные условия жизнедеятельности людей, но никоим образом не связанных по природе своего происхождения с воздействием сил природы, авариями на объектах экономики и инфраструктуры, а также с нарушениями санитарно-эпидемиологических, санитарно-гигиенических и иных правил. Подобного рода случай, в частности, имел место в октябре 1998 года в Чукотском автономном округе, когда окружная Комиссия по чрезвычайным ситуациям в связи с отсутствием энергоносителей у муниципальных котельных для отопления жилых домов объявила в г. Анадырь режим чрезвычайной ситуации.

После этого городская администрация, издав соответствующее распоряжение, произвела реквизицию энергоносителей, у лиц, их имевших. Иными словами, окружная и местная администрация, предотвращая социальный конфликт, который мог возникнуть из-за нераспорядительности местного руководства, пользуясь пробельностью законодательства (Гражданским кодексом РФ в ст. 242 перечень “обстоятельств”, при которых может быть произведена реквизиция имущества у собственника, не ограничен и нет четкого определения и понятия так называемого их “чрезвычайного характера”), самопроизвольно, прикрываясь при этом благими намерениями, ограничила права и свободу предпринимательства и право частной собственности, нарушив тем самым требования ст. 8, 35 и 55 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время возникла настоятельная необходимость в разработке и принятии нового Федерального закона “О правовом статусе физических и юридических лиц при возникновении чрезвычайных ситуаций”, с более щадящим режимом ограничения прав и свобод физических и юридических лиц по сравнению с Законом “О чрезвычайном положении”. Тем более, что многие нормы последнего не соответствуют действующему законодательству, а соединение в одном законодательном акте принципиально разных оснований объявления чрезвычайного положения и разных по интенсивности правоограничений представляется недопустимым.

Настоятельность принятия данного закона объясняется еще тем, что в отдельных субъектах Российской Федерации вместо заботы об усилении законности в обеспечении защиты населения от ЧС просматривается увлечение администрированием при решении стоящих задач. Об этом свидетельствует большое количество принятых распоряжений в данной сфере, которые не имеют нормативного характера. При этом следует констатировать тот факт, что на сегодняшний день одним из самых слабых мест в организации защиты населения от ЧС в субъектах Российской Федерации остается как перспективное, так и текущее планирование ими своей нормотворческой деятельности в данной сфере и формирование “культуры безопасности” как системы соответствующих знаний у руководителей и специалистов органов власти и управления, предприятий и учреждений, населения всех категорий.

В силу вышеуказанных и многих других причин, к коим относится также имеющий на сегодняшний день место правовой нигилизм, отдельные нормативно-правовые акты в сфере защиты населения от ЧС, принятые субъектами Российской Федерации, имеют низкое качество. Анализ более чем 30 конкретных нормативно-правовых актов, принятых в различных республиках, краях и областях Российской Федерации в 1995 г., показал, что в них не уделяется необходимое внимание повышению устойчивости функционирования производственно-экономических систем в условиях ЧС, разработке и внедрению новых технологий аварийно-спасательных и других неотложных работ в зонах бедствия и поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, осуществлению эвакуационных и иных мероприятий. Многие из них содержат в себе нормы, противоречащие федеральному законодательству. Такое положение сохранилось и в последующие 1996-1999 годы. Более 14% принятых в этот период в субъектах Российской Федерации нормативно-правовых актов в сфере защиты населения от ЧС различного характера имеют некорректные формулировки определений и терминов, дублируют либо искажают суть норм федерального законодательства и возлагают дополнительные обязанности на граждан. К примеру, в законе Ростовской области “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” искажены основные принципы организации этой защиты и положения ст. 16 и 25 Федерального закона, а в Волгоградской, Смоленской, Нижегородской, Магаданской и Тюменской областях, Чувашской Республике и некоторых других субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты в данной сфере содержат ссылки на уже отмененные правовые акты федерального уровня либо искажают их названия.

Совершенно очевидно, что преодолению такого положения и коренному его изменению в лучшую сторону будет способствовать повышение роли правовой экспертизы как принимаемых, так и всех ранее принятых нормативно-правовых актов, обеспечивающих в той или иной мере реализацию задач в сфере защиты населения от ЧС, поскольку их нормы и требования затрагивают фундаментальные права и конституционные свободы человека и гражданина. В нормотворческой и правоприменительной практике такой порядок установлен Президентом Российской Федерации в качестве основного элемента правового обеспечения в формировании и функционировании российской государственности.

От его неукоснительного соблюдения будет зависеть не только состояние взаимоотношений между субъектами права, возникающих в сфере защиты населения от ЧС, но и дальнейшее развитие и совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы. Стратегической задачей здесь является формирование законодательства о защите населения от ЧС в Российской Федерации, правовые нормы которого по своей идеологии и направленности позволят говорить о такой защите как об общесоциальной функции государства.

Теоретическим и практическим обоснованием этого является то, что защита населения от ЧС как государственная система управления, обеспечивающая безопасность всех субъектов права от ЧС природного, техногенного и военного характера, по своему статусу, предназначению и задачам ориентирована на выполнение государством и всеми его институтами как предусмотренных внутренних, так и внешних функций. Первые связаны с защитой населения от поражающих факторов и негативных последствий, имеющих место в результате возникновения аварий в техногенной сфере и стихийных бедствий. Вторые -- с защитой от опасностей и угроз, возникающих в результате военных действий и вооруженных конфликтов.

Другим важным обоснованием является принцип равного распределения между всеми субъектами права результатов деятельности органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, общественных объединений и граждан, направленной на защиту жизненно важных интересов государства, общества и народа от ЧС и их негативных последствий (в т.ч. отдаленных). При этом должны быть изменены подходы к последующему развитию и совершенствованию системы права в Российской Федерации и его отраслей (конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного, финансового и др.), правовые нормы которых должны быть увязаны с задачами обеспечения эффективной защиты государства и всего общества, всех его членов и будущих поколений от ЧС природного, техногенного и военного характера.

Первоочередным и важнейшим в решении этой задачи является исключение, причем самое безотлагательное, пока еще остающейся двойственности в распределении полномочий и ответственности между системами ГО и РСЧС. Одновременно следует добиться:

качественного изменения правового статуса органов управления, уполномоченных на решение задач в сфере предупреждения и ликвидации ЧС различного характера; определения главного направления в их деятельности, связанного с формированием соответствующего законодательства и осуществлением нормативного регулирования, а также выполнения специальных, надзорных, контрольных и разрешительных функций;

возложения непосредственного руководства и персональной ответственности за выполнение мероприятий в сфере защиты населения от ЧС различного характера на руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (президента, губернатора, главу администрации), органов местного самоуправления (мэра, префекта, главу администрации), а также предприятий и учреждений (независимо от их организационно-правовой формы и вида собственности);

упразднения комиссий по чрезвычайным ситуациям на всех уровнях;

установления в законодательном порядке перечня функциональных процедур государственного регулирования предупреждения ЧС различного характера, а также административно-управленческих процедур (действий), связанных с разработкой, пересмотром и утверждением нормативно-правовых, нормативно-технических, организационных и методических актов и последующим надзором за их исполнением.

В целом процесс правового регулирования в решении задач в сфере защиты населения от ЧС различного характера наиболее целесообразно проводить по следующим направлениям.

Первое -- проведение систематизации нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, в той или иной мере касающихся вопросов предупреждения и ликвидации ЧС, а также подведение итогов нормотворческой деятельности в данной сфере.

Второе -- выявление и устранение пробелов и противоречий в действующем законодательстве, иными словами, согласование, гармонизация действующих нормативно-правовых актов на всех уровнях от федерального до местного, а также ликвидация отставания отдельных субъектов Российской Федерации в формировании законодательства о защите населения от ЧС.

Третье -- определение приоритетности разработки, принятия и реализации новых нормативно-правовых актов.

Четвертое -- координация законотворческой деятельности государств-участников СНГ и удержание Российской Федерацией своего доминирующего положения в разработке новых нормативно-правовых актов в данной сфере. Пятое -- согласование национального законодательства с международным в рамках деятельности ООН, ВОЗ и других международных организаций. Конечно, на практике перечисленные направления не являются исчерпывающими. Тем не менее предлагаемый методологический подход к формированию в Российской Федерации законодательства о защите населения от ЧС соответствует подходам по созданию такого законодательства в промышленно развитых странах мира.

Одновременно с этим предстоит решать важнейшую задачу в сфере защиты населения от ЧС различного характера, а именно: нормы и требования вновь вводимых правовых актов, наряду с требованиями ответственности за факты их нарушения, должны создавать атмосферу, благоприятствующую для осуществления превентивных, предупредительных мероприятий, т.е. иметь упреждающий характер. К примеру, стандарты и методики, устанавливающие требования к проектированию, размещению и строительству производственных объектов и жилых зданий, должны в обязательном порядке содержать указания (в настоящее время таковые отсутствуют) по учету последствий опасных природных явлений как факторов, способных вызвать цепную реакцию аварий в техногенной сфере.

Надо сказать, что определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Они изложены в федеральной целевой программе “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года”, проекте Федерального закона “О стихийных бедствиях”, а также в представленных в Правительство Российской Федерации проектах концепций “Предупреждение чрезвычайных ситуаций природного характера”, “Безопасность территорий”, “Государственная политика Российской Федерации в области промышленной безопасности, защиты населения и окружающей среды от техногенных чрезвычайных ситуаций”, “Система государственного контроля в Российской Федерации”.

В конечном итоге реализация намеченного позволит устранить пробелы и коллизии в нормативно-правовом обеспечении защиты населения от ЧС различного характера и иметь в России эффективную систему их предупреждения и ликвидации.

Список источников

1. Л. Валла. Об истинном и ложном благе. О свободе воли. М., 1989. 476 с.

2. Женевская Конвенция “О защите гражданского населения во время войны” от 12 августа 1949 г. М., 1990. С.512-569.

3. Заключительный акт Общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки. 1975. 1 августа.) // Международное публичное право. Сборник документов. Т.1. М., 1996. С.8-12.

4. Дополнительный протокол к Женевским Конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов. (Протокол №1). М., 1990. С.570-647.

5. Договор о коллективной безопасности государств-участников Содружества Независимых Государств от 12 мая 1992 г. // Содружество (Информационный вестник Совета глав государств и правительств СНГ). Вып. 5. Минск, 1992.

6. “Повестка дня ХХI века”. Решение Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) // Действующее международное право. Т.3. М., 1997. 687 с.

7. Конвенции МОТ №174 и №181 “О предотвращении крупных промышленных аварий”. Приняты в Женеве 22 июня 1993 г. на 80-й Генеральной конференции МОТ. М., 1999.

8. Иокогамская стратегия по обеспечению более безопасного мира. Руководящие принципы предупреждения стихийных бедствий, обеспечения готовности к ним и смягчения последствий (Конференция ООН по уменьшению опасности стихийных бедствий. Иокогама, 27 мая 1994 г.) // Гражданская защита. 1994. №8. С. 3-10.

Размещено на Allbest.ru