Практика реализации разделения властей

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Разделение властей - один из основных принципов политической организации общества, закрепленный в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Основной смысл данной политической концепции состоит в предотвращении или сведении до минимума возможности злоупотребления властью путем ее сосредоточения в одних руках. Средством для этого служит установление в государстве такого отношения различных властей между собой, при котором они могли бы сдерживать друг друга, не допуская перевеса одной из них. Данная система сдержек и противовесов предполагает четкое правовое определение компетенции и функций трех основных видов власти - законодательной, исполнительной и судебной, характера их отношений с обществом и между собой. В соответствии с тем, как осуществляется распределение полномочий трех ветвей власти в основном законодательстве, можно выделить три основные формы правления правового государства - конституционная монархия, президентская республика и парламентская республика. Реализация принципа разделения властей (наряду с принципом народного суверенитета) означала решающий шаг при переходе от государственности старого порядка (абсолютизма) к правовому (конституционному) государству нового времени.

Благодаря принципу разделения властей органы государственной власти сдерживают и контролируют друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Каждая из ветвей (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий. Ни одна из ветвей власти не может осуществлять функции другой. Все государственные органы действуют только в рамках своей компетенции. Все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.

Цель данной курсовой работы - исследовать принцип разделения властей.

В процессе достижения определенной цели в курсовой работе поставлены следующие задачи:

рассмотреть зарождение теории разделения властей в античности;

проследить развитие теории разделения властей в трудах Шарля-Луи де Монтескье;

изучить современную концепцию разделения властей;

исследовать реализацию концепции разделения властей в законодательстве США;

проанализировать реализацию концепции разделения властей в законодательстве РФ.

Методология и методика исследования. Исследование основывается на концептуальных положениях философии, социологии, общей теории государства и права. Кроме того, при проведении исследования были использованы следующие частно-научные методы: формально-юридический, историко-правовой, системно-структурный, метод сравнительного правоведения и другие методы научного исследования.

При написании данной курсовой работы были использованы труды ученых-правоведов специализирующихся в данной области, таких как Ишеков К.А., Монтескье Ш., Калинин А.Ю., Шестакова О.В. и др.

Объектом исследования курсовой работы являются общественные отношения в сфере разделения властей.

Предметом исследования курсовой работы является принцип разделения властей.

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ ТЕОРИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

1.1 Зарождение теории разделения властей в античности

Прежде чем обрести формы широко известной "классической" доктрины, концепция разделения властей прошла сложный путь развития. Фундамент этой теории не оказался бы столь прочным, если бы она не опиралась на наследие мыслителей Древнего мира и Средних веков. Предпосылки разделения властей зародились вместе с идеями об ограничении абсолютной власти, сфокусированной в руках одного человека или небольшой группы лиц. Можно предположить, что первые воззрения подобного рода стали появляться в эпоху формирования древних государств, так как в условиях любого политического режима возможно свободомыслие и явная или скрытая оппозиция.

Человечество во все времена стремилось к ограничению абсолютной власти, вся полнота которой в древности была сосредоточена в руках ограниченного круга лиц или одного человека. Однако управление определенной общностью - процесс трудоемкий. Осуществление всех властных функций одним человеком (или небольшой группой) - непосильная задача. Поэтому уже в ранних государствах стало необходимым учреждение государственного аппарата, обеспечивающего реализацию властных полномочий Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", 2010..

Безусловно, распределение некоторых полномочий между людьми, подвластными и подконтрольными монарху, еще не говорит о реализации принципа разделения властей или ограничении публичной власти. Реальное ограничение власти верховного правителя стало исторически возможным благодаря влиянию многих идеологических, политических, экономических и иных факторов. Определенное воздействие на формирование идейной основы разделения властей оказали политико-правовые взгляды выдающихся философов и государствоведов.

Величайший мыслитель древности Аристотель (384 - 322 гг. до н.э.) основой "каждого из видов государственного устройства" считал три его отдельные части: "первая - законосовещательный орган, рассматривающий дела государства, вторая - должности, третья - судебные органы".

Несмотря на то что в теоретических изысканиях Аристотеля формально присутствует трехчленное деление власти, утверждения авторов, считающих античного философа основоположником концепции разделения властей, выглядят недостаточно убедительно.

Существует несколько причин того, почему высказывания Аристотеля не следует считать воззрениями о разделении властей в прямом смысле слова. Исходя из его учения, разделению подлежит не государственная власть, а структура государственного управления. При этом носителем суверенитета является не весь народ, а отдельные группы людей либо один человек. Функции отдельных органов государственной власти, согласно его воззрениям, имеют содержание, противоположное смыслу властных функций в классической теории разделения властей. Так, одна из ветвей власти у Аристотеля носит название законосовещательного, а не законодательного органа. Достаточно размыто определены полномочия исполнительной власти или "должностей", хотя, по всей видимости, имеются в виду исполнители полномочий государственного управления. Справедливо отмечено, что Аристотеля интересуют не столько функции этих органов, сколько различное устройство каждого элемента государственной власти в разных формах государства Луковская Д.И. Политико-правовые учения эпохи античной классики (V - IV вв. до н.э.): Аристотель // История государства и права. 2008. № 16. С. 39..

Говоря о ранних предпосылках разделения властей, необходимо упомянуть политико-правовые взгляды Полибия (210 - 123 гг. до н.э.), жившего в эпоху республиканского периода истории Древнего Рима. Мыслитель выступал за смешанную форму правления и отмечал, что в Римском государстве существовало три власти: власть консулов, власть сената и власть народа. При этом власть была поделена таким образом, чтобы ни одна из ее составных частей не перевешивала другую.

Резюмируя взгляды некоторых древних мыслителей на политическое устройство, можно отметить, что в рассматриваемый период говорилось лишь о распределении управленческих полномочий между государственными органами. Единоличным обладателем власти являлся монарх, либо в роли носителя суверенитета выступала малая группа людей (аристократия, олигархия), относящихся к определенным слоям населения (высшим сословиям), но не весь народ в целом. Таким образом, воззрения древних авторов являлись лишь предпосылкой зарождения концепции разделения властей, но не самой теорией Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", 2010..

1.2 Развитие теории в трудах Шарля-Луи де Монтескье

Идея ограничения абсолютизма посредством разделения властей на три ветви была развита позднее выдающимся французским философом Ш. Монтескье (1689 - 1755).

Можно с уверенностью сказать, что Ш. Монтескье заложил системную основу теории разделения властей. Все дальнейшее развитие анализируемой концепции было связано с различным истолкованием взглядов этого выдающегося французского просветителя, а также применением сформулированной им идеи на практике в качестве конституционно-правового принципа.

Монтескье констатировал, что в каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, в силу которой "государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы"; власть исполнительная, ведающая вопросами войны и мира, дипломатического права, вопросами государственной безопасности; власть судебная, карающая преступления и разрешающая столкновения частных лиц.

Есть основания полагать, что одной из основных целей концепции разделения властей на "три рода власти", которые обладали бы взаимным "правом отменять" некоторые решения, вынесенные другой ветвью власти, являлось ограничение абсолютной власти.

В научной и публицистической литературе существует мнение о том, что Монтескье присуждал приоритет законодательной власти Азаркин Н.М. Монтескье. М., 1988. С. 71.. В обоснование этого тезиса приводятся высказывания просветителя о том, что законодательная власть рискует утратить свою независимость, если законы о налогах будут приниматься на неопределенно длительный срок. Однако подобные заявления весьма дискуссионны. Дело в том, что Монтескье предупреждает об опасности потери самостоятельности не только законодательной, но и других ветвей власти.

В качестве другого аргумента, подтверждающего превалирование законодательной власти, приводят следующее высказывание философа: "Человечество погибнет... тогда, когда законодательная власть окажется более испорченной, чем исполнительная". Вместе с тем не говорится, что указанному утверждению предшествует мысль о необходимости подчинения армии исполнительной власти, т.е. данная идея была изложена автором в ином ключе. Кроме того, умалчиваются контраргументы, свидетельствующие в пользу исполнительной власти. В частности, предоставляя право "останавливать действия законодательного собрания" исполнительной власти, Монтескье отмечает, что "наоборот, законодательная власть не должна иметь права останавливать действия исполнительной власти". К тому же, ничего не говоря о неприкосновенности членов законодательного органа власти, он настаивает на том, что личность человека, отправляющего исполнительную власть, "должна быть священна". "Свобода исчезла бы с того момента, - пишет французский философ, - как исполнительная власть подверглась бы обвинению или была бы привлечена к суду" Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955..

Представляется, что, говоря о приоритете законодательной власти, Ш. Монтескье лишь подчеркивал наличие реальных властных полномочий законодательных органов, существующих "по природе". Но это отнюдь не означает, что подобный дисбаланс между отдельными ветвями власти должен сохраняться в будущем. Тем не менее исследователи воззрений французского философа не всегда замечают эту разницу. Именно этим объясняются разночтения в определении места законодательной власти в теории разделения властей, сформулированной выдающимся французским мыслителем. Мнение о верховенстве законодательной власти как чисто локковском тезисе, связанном с именем англичанина Локка, но не француза Монтескье, представляется более убедительным Григонис Э.П., Кирия К.Д. Эволюция представлений о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в учениях Локка и Монтескье // История государства и права. 2008. № 9..

На первый взгляд, определяя место исполнительной власти в теории Ш. Монтескье, можно было бы сказать, что она занимает доминирующее положение среди других ветвей власти. В подтверждение тому следовало бы указать на высказывания французского теоретика об обладании главой исполнительной власти права "вето", о неприкосновенности монарха и др. Однако идея Монтескье глубже и содержательнее. Характеризуя сущность исполнительной власти, сам Монтескье прямо заявляет, что "исполнительная власть ограничена по своей природе". Чтобы действия исполнительной власти не нарушали баланс в системе разделения властей, французский мыслитель еще в XVIII в. на теоретическом уровне ввел элементы взаимных ограничений властных полномочий, которые позднее стали прообразом механизма "сдержек и противовесов", описанного американскими федералистами и примененного ими на практике.

В качестве еще одного аргумента, говорящего в пользу исполнительной власти, можно было бы привести наличие у исполнительных органов чрезвычайных полномочий по осуществлению уголовного преследования. Однако право на арест человека исполнительной власти предоставляет власть законодательная. Кроме того, это возможно только тогда, когда, как пишет Монтескье, "власть законодательная оказалась бы в опасности вследствие какого-нибудь тайного заговора против государства или каких-либо сношений с внешним врагом", т.е. в случае возникновения чрезвычайных условий.

Излагая концепцию разделения властей, Ш. Монтескье подчеркивал, что судебная власть, будучи самостоятельной ветвью власти, должна быть независимой в принятии своих решений и должна руководствоваться только текстом закона. Вместе с тем, говоря об отделении судебной власти от других ветвей, теоретик допускал "три исключения, основанные на наличии особых интересов у лиц, привлекаемых к суду". Содержание первого исключения сводилось к тому, чтобы "знать судилась не обыкновенными судами нации, а той частью законодательного собрания, которая составлена из знати". Объясняя необходимость иммунитета знатных слоев от юрисдикции народного суда, Монтескье утверждал, что "привилегия, которой пользуется любой гражданин свободного государства, - привилегия быть судимым равным себе". Второе исключение затрагивало право законодательных органов на смягчение наказания, т.е. "произнесение приговоров, менее суровых, чем те, которые им предписываются" судом. Третье исключение касается положения о том, что представителя той или иной палаты парламента вправе судить не суд, а только та палата, членом которой является обвиняемый в совершении общественно опасного преступления. В данных утверждениях видятся определенные зачатки позднее получившего распространение института депутатской неприкосновенности. Однако и сейчас наличие неприкосновенности у депутатов парламента, а также определение пределов ее распространения является предметом оживленных дискуссий.

Резюмируя изложенное, можно отметить, что доктрина Ш. Монтескье отражала лишь некоторые особенности устройства европейских государств середины XVIII в. и вряд ли могла быть применена в них в полной мере. Вместе с тем теория разделения властей стала не только идейной основой первых конституционных актов и катализатором прогресса политико-правовых взглядов. Уже в конце XVIII в. отдельные ее положения получили нормативное закрепление в качестве конституционного принципа как во Франции, так и в других государствах и были практически реализованы Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", 2010..

1.3 Современная концепция разделения властей

Разделение властей - один из основных принципов политической организации общества, закрепленный в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Основной смысл данной политической концепции состоит в предотвращении или сведении до минимума возможности злоупотребления властью путем ее сосредоточения в одних руках. Средством для этого служит установление в государстве такого отношения различных властей между собой, при котором они могли бы сдерживать друг друга, не допуская перевеса одной из них. Данная система сдержек и противовесов предполагает четкое правовое определение компетенции и функций трех основных видов власти - законодательной, исполнительной и судебной, характера их отношений с обществом и между собой. В соответствии с тем, как осуществляется распределение полномочий трех ветвей власти в основном законодательстве, можно выделить три основные формы правления правового государства - конституционная монархия, президентская республика и парламентская республика. Реализация принципа разделения властей (наряду с принципом народного суверенитета) означала решающий шаг при переходе от государственности старого порядка (абсолютизма) к правовому (конституционному) государству нового времени Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8..

Историческое развитие теории разделения властей - богатый арсенал идей, без знания которых невозможна серьезная современная теоретическая разработка проблем, связанных с осуществлением государственной власти. Именно разделение властей стало основным исходным положением для организации государственной власти, важной особенностью устройства государственного механизма.

Каждая из ветвей власти, в соответствии со своей природой, характером функций и назначением, должна занимать свое место в общей системе государственно-организационной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями и средствами.

В связи с этим необходимо четко определить понятие «ветвь власти». Ветвь государственной власти должна представлять собой совокупность органов государственной власти, имеющих: общую функциональную направленность и методы деятельности. Думается также, что тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти. При этом не имеет решающего значения однородность органов, входящих в одну ветвь власти.

Главным выражением законодательной власти, ее основной функцией является принятие законов. Однако наряду с этим законодательный орган может осуществлять и другие функции: представительство народа, участие в формировании других органов государственной власти и назначении некоторых высших должностных лиц, парламентский контроль и т. д. Смысл деятельности исполнительной власти заключается в реализации законов, исполнении их предписаний, управлении и обеспечении повседневного функционирования государственного механизма экономики и рынка, удовлетворении запросов и нужд населения. Важнейшей чертой исполнительной власти является не только исполнение нормативных предписаний, но и распорядительная деятельность: главным образом - правоприменительная, а в определенном объеме - также и подзаконная нормативно-регулирующая. К полномочиям, составляющим содержание судебной власти, относят правосудие, конституционный контроль, контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц, участие в обеспечении надлежащего исполнения судебных решений, разъяснение действующего законодательства по вопросам судебной практики и т. д.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но властных полномочий, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ. Такое единство необходимо для согласованного управления обществом. Поэтому главной задачей демократического государства является разграничение полномочий различных властных органов, исходя из принципа единства государственной власти, а также установление начал взаимодействия этих органов Шестакова О.В. Развитие принципа разделения власти российской правовой наукой и его понятие // Вестник Кемеровского государственного университета. 2010. № 1..

Примеры функционирования государственного аппарата различных стран показывают, что разделение властей не носит абсолютного характера. Изолировать ветви власти друг от друга невозможно как по причине единства государственной власти, так и по практическим соображениям. Все органы государственной власти, осуществляя свои функции, дополняют друг друга, согласовывают действия и координируют усилия, т. е. «втягиваются во взаимодействие». Существующие в современном мире варианты реализации принципа разделения властей говорят о доминировании исполнительной ветви власти во взаимоотношениях с другими носителями государственной власти, однако это не позволяет отдельным авторам делать категоричные выводы о том, что «теория разделения властей нигде не была воплощена в жизнь: в одних странах равновесие властей было нарушено в пользу парламента, в других - в пользу правительства». Надо признать, что функции государства сильно взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. С другой стороны, необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей - системе сдержек и противовесов. Эта система основана на том, что у органов одной ветви власти есть средства воздействия на органы других ветвей. Взаимное влияние приводит к тому, что различные органы государственной власти как бы уравновешивают друг друга при принятии того или иного решения. Для эффективности системы сдержек и противовесов важно, чтобы в государстве не существовало т. н. высшего органа власти, способного подменить все остальные и соединяющего в себе их черты. Поэтому при установлении системы сдержек и противовесов надо исходить из того, что органы государственной власти должны обладать возможностями воздействия друг на друга, но не могут использовать их для того, чтобы поставить себя выше других и в результате поставить под угрозу осуществление в полном объеме прав и свобод человека Там же..

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

2.1 Реализация концепции разделения властей в законодательстве США

В период, непосредственно предшествующий созыву Филадельфийского конвента 1787 г., американское политическое сознание характеризуется определенными чертами, которые наложили неизгладимый отпечаток на всю деятельность Конвента. Совершенно четко и определенно выразилась неудовлетворенность как опытом государственного строительства в штатах, так и междуштатными конфедеративными отношениями. Поиски более совершенных и удобных для правящей элиты систем организации власти для отдельных штатов и для той единой республики, которая должна была их объединить, велись в направлении создания чисто американского, приспособленного к местным условиям варианта разделения властей. От собственно британской концепции верховенства законодательной власти американцы отказались полностью. В воздухе носилась идея равномерного распределения всех полномочий государственной власти между тремя ветвями правительства. Доминирующим настроением было обуздание узурпаторских амбиций законодательной ветви власти. Об этом писали и говорили наиболее выдающиеся политические мыслители Америки того времени - Д. Мэдисон, А. Гамильтон и др.

В результате переходного периода сложилось два главных теоретических подхода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые делегировал им народ. Во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной степени. Все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной Конституцией Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2008..

Американские государственные деятели, отцы-учредители Конституции отнюдь не стремились к теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей. Американский вариант системы разделения властей основан не столько на теоретическом наследии, сколько на опыте колониального периода и самостоятельного государственного строительства независимых штатов с 1776 по 1787 г.

Для надежной охраны общества от опасности установления тирании власть должна была быть распределена между ветвями правительства. При этом сразу же нужно подчеркнуть, что учредители Конституции США никогда не помышляли о создании трех абсолютно независимых друг от друга властей, т.е. о создании некоего троевластия, возможного только в теории, но практически неосуществимого. Кроме того, предполагалось создание системы взаимозависимости, обеспечивающей взаимный контроль в целях предупреждения злоупотреблений.

Горизонтальное распределение властных полномочий между ветвями национального правительства - законодательной, исполнительной и судебной - дополнялось вертикальным разделением власти, что предполагалось федеративной формой государственного устройства: все, что не входило в сферу полномочий Союза, оставалось за штатами и народом.

Анализ текста Конституции США и его многочисленных комментариев и толкований позволяет прийти к заключению, что в Конституции речь не идет о классическом разделении властей. Власть как таковая предполагается единой, разделяются, разграничиваются лишь властные полномочия. Единство власти выводится из концепции единого суверенитета, который теоретически пребывает в народе.

Концепция единства государственной власти нашла свое выражение в торжественной формуле преамбулы к Конституции, в которой сформулированы цели принятия Основного Закона: "Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, обеспечить внутреннее спокойствие, укрепить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки".

Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической Конституция знает только две власти. Так, ст. II (разд. 1) устанавливает: "Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки". В ст. III (разд. 1) говорится: "Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, каковые время от времени учреждаются Конгрессом". В то же время ст. I (разд. 1) гласит: "Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей" Петрова Е.А. Конституционные основы правовой системы США // Теория и практика общественного развития. 2010. № 4..

Таким образом, в Основном Законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается Президенту, а судебная - Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается Конгресса, то он строго по букве Конституции является носителем законодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. I простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение господствовавшие в то время настроения - боязнь возможной тирании законодательной ветви власти.

Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в Конституции в весьма общих чертах. Учредители Конституции исходили из того, что сами понятия "исполнительная власть" и "судебная власть" предполагают соответствующие им функциональные назначения - исполнение законов и осуществление правосудия. Что касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение Конституция делает только для Конгресса, которому вручаются законодательные полномочия, но который формально не получил от Основного Закона статуса носителя законодательной власти.

Раздел 8 ст. I Конституции содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к предметной компетенции Конгресса как высшего органа государственной власти, наделенного законодательными полномочиями. Кроме того, в разд. 9 ст. I дан перечень особых изъятий из компетенции Конгресса (запрещение приостановки действия Habeas Corpus в мирных условиях, запрещение принятия биллей об опале и законов, обладающих обратной силой, запрещение жалования дворянских титулов и некоторые др.). Ряд ограничений предметной компетенции Конгресса содержит Билль о правах, который явился существенным дополнением первоначального текста Конституции. Так, поправка I гласит: "Конгресс не должен издавать ни единого закона, относящегося к установлению религии, или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб". Известные ограничения налагает на Конгресс и знаменитая поправка X: "Полномочия, которые не делегированы настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом" Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2008..

Итак, учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти - Конгресса, Президента и Верховного суда - свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии стал именоваться системой сдержек и противовесов.

При этом если изначальная идея разделения властей, заимствованная у мыслителей прошлого, не нашла детального выражения в тексте Конституции, то американская идея сдержек и противовесов разработана весьма основательно во всех ее проявлениях.

2.2 Реализация концепции разделения властей в законодательстве РФ

В Конституции Российской Федерации (ст. 10) последовательно проводится принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из названных ветвей власти самостоятельна и выполняет свои функции посредством особой системы органов и в специфических правовых формах. Власть в государстве должна быть одновременно и целостной, единой, и, наряду с этим, разделенной. Именно поэтому, наряду с тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной, - обособленным остается институт главы государства.

Принцип разделения властей заключается: во-первых, в обеспечении эффективного, профессионального и независимого функционирования каждой ветви власти; во-вторых, в создании системы "сдержек и противовесов" во взаимоотношениях между разными ветвями власти с тем, чтобы исключить возможность возвышения какой-либо одной из них над другими, не допустить любой узурпации власти, любой диктатуры.

По своему содержанию система "сдержек и противовесов", предусмотренная в Конституции РФ и федеральных законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной ветви государственной власти. Так, законодательная государственная власть ограничивается принципами права и основами конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии, порядок осуществления.

В системе противовесов важную роль призван играть Президент, который наделен правом отклонить принятый закон и возвратить его в Федеральное Собрание для повторного рассмотрения (отлагательное вето), в строго регламентируемом Конституцией порядке распустить Государственную Думу и назначить дату новых выборов. Значительна здесь и правосдерживающая роль Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, способного блокировать всякий неконституционный акт.

В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества, запреты на регламентацию ведомственными актами отношений, которые подлежат урегулированию только законом. Сюда же можно отнести установленные в законе определенные сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия правительству и его отставку, запрет должностным лицам государства заниматься коммерческой деятельностью и т.п. Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание, переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011.

Для судебной власти также есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в Конституции, процессуальном законодательстве, в таких его гарантиях и принципах, как равенство всех перед законом и судом, презумпция невиновности, право на защиту, осуществление правосудия с участием народных заседателей, присяжных заседателей, гласность и состязательность процесса и т.д.

Согласно принципу разделения властей всякому органу, представляющему определенную ветвь власти, запрещается принимать на себя выполнение функций, принадлежащих по закону другому органу, относящемуся к иной ветви власти; пределы деятельности государственных структур ограничиваются их компетенцией.

Итак, разделение государственной власти призвано обеспечить верховенство закона и как следствие - подчинение государства обществу и обеспечение прав и свобод личности.

Принцип разделения властей получил широкое распространение в конституционном законодательстве абсолютного большинства современных государств как непременный атрибут правового демократического государства. Принято считать, что принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. Это во многом способствует стабилизации конституционных отношений, возникающих при осуществлении публичной власти. В нашей стране впервые в Декларации Верховного Совета РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, № 2, ст. 22. провозглашалось, что построение в России демократического правового государства будет основываться на положениях теории разделения властей.

Само содержание и политико-правовая функциональность принципа разделения властей до сих пор вызывают интерес, о чем свидетельствуют проводимые научные дискуссии Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21 - 22 октября 2008 г. / Под ред. М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума; Тюменский государственный университет, 2008.. Продолжают обсуждаться не только проблемы и перспективы реализации рассматриваемого принципа, но и его сущность.

Конституционное провозглашение принципа разделения властей как основы организации государственной власти в России стало определяющим в развитии отечественной государственности. Однако формальное провозглашение принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности отечественного государства. По критическому замечанию Е.А. Лукьяновой, провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя - Президента Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.. У нас сохраняется лидирующее положение главы государства, который "фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране".

На практике реальное разделение властей в нашей стране только лишь складывается. В делении властей по горизонтали в современной России преобладает/доминирует исполнительная власть во главе с Правительством Российской Федерации. Сегодня в России законы принимаются Федеральным Собранием РФ, в состав которого входит Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной власти субъектов РФ и находящихся под их влиянием представителей законодательно-представительных органов субъектов РФ. В настоящее время основная часть законопроектов готовится в стенах министерств, ведомств, агентств и служб. По сути, исполнительная власть формирует законы, которые должна исполнять. А ведь законы должны обладать высшей юридической силой, готовиться и приниматься только законодательным (представительным) органом Перенджиев А.Н., Мантулина О.О. Проблемы реализации принципа разделения властей в современной России // Теории и проблемы политических исследований. 2012. № 1..

Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.

В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.

В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.

Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9..

Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.

Как представляется, разделение властей, являющееся одной из основ конституционного строя, также возможно рассматривать с точки зрения выделения в нем трех указанных выше уровней. При этом теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. И наконец, конституционно-правовые институты и нормы, посвященные принципу разделения властей и имеющие формальное закрепление в Конституции и других нормативных правовых актах, составляют третий уровень.

Таким образом, разделение властей следует рассматривать с учетом его многогранного характера в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения властей охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.

В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Несомненна связь разделения властей и принципа политического многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", 2010..

Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Таким образом, по мнению Калинина А.Ю. существование в России президентской республики является оправданным, оправданной является и сила президентской власти, так как политическая реальность такова, что Президент в России не только глава государства, но и реальный арбитр в урегулировании политических разногласий между различными частями государственного аппарата Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8..

Необходимость выполнения Президентом функций политического арбитра во многом оправдывает и невозможность перехода современной России к чисто президентской форме правления, кода Президент не только глава государства, но и де-юре является главой исполнительной власти. Полное отождествление Президента с одной из ветвей власти, помимо, безусловно, положительного эффекта усиления его ответственности, будет иметь и отрицательные последствия. Будучи главой исполнительной власти, Президент не сможет быть арбитром в политических спорах между ветвями власти, т.к. его вмешательство в этом случае справедливо будет расценено как административное давление на парламент или суд.

В целом рассмотрение принципа разделения властей с позиций исторической эволюции политического сознания российского общества, а также с позиций политической модернизации позволяет нам констатировать, что сложившаяся в современной России модель реализации принципа разделения властей является довольно разумной и представляет собой результат компромиссного сочетания современных мировых демократических идеалов и способности российского общества к их воплощению.

Законодательную политику в нашей стране определяет не парламент, а высший орган исполнительной власти, что противоречит принципу разделения властей. При этом доминирование в государственной системе исполнительной власти происходит при слабости парламентского контроля и практическом неучастии парламента в формировании правительства; недореформированных судебной и правоохранительной системах; попытках вмешательства в государственную деятельность крупных финансово-промышленных групп, которое предопределило расцвет коррупции в государственных органах.

Однако есть и властные структуры, доминирующие над органами исполнительной власти, например Администрация Президента Российской Федерации. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает в некоторых случаях как самостоятельная ветвь государственной власти. Так, статья 90 Конституции РФ предполагает подзаконный характер указов Президента, но в ней не говорится об их следовании федеральным законам. Отсутствует и перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом. Президент России неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению правительства (например, о социальных выплатах). Учитывая подобную практику, способствующую возникновению правовых коллизий, а также частое несоответствие одних нормативных актов другим, представляется необходимым законодательно решить проблему разграничения компетенции этих государственных органов Перенджиев А.Н., Мантулина О.О. Проблемы реализации принципа разделения властей в современной России // Теории и проблемы политических исследований. 2012. № 1..

Заканчивая рассмотрение принципа разделения властей, следует подытожить некоторые выводы, непосредственно касающиеся влияния этого принципа на процессы правообразования в России:

- рассмотрение характера распределения функций Российского государства в ходе его эволюционного развития не позволяет сделать вывод о каком-либо устойчивом характере этого распределения. Распределение это в значительной мере имело случайный характер и определялось потребностями конкретной ситуации. В свою очередь, это привело к слабой выраженности, какой-либо логической институционализации государственного аппарата и преобладанию личностного принципа над принципом учреждения в определении его структуры. Преобладание личностных черт над логикой института рассматривается нами как важнейший фактор правообразования;

- принцип разделения властей не является продуктом эволюционного развития российского общества и привнесен в него посредством экзогенной модернизации;

- анализ модернизационного внедрения принципа разделения властей в ходе реформ 1905 г. и реформ начала 90-х годов позволяет констатировать довольно однотипные результаты:

как в первом, так и во втором случае реализовала себя модель функциональной специализации, в которой возможен не только отрицательный контроль, но и положительное вторжение одной власти в компетенцию другой;

в обоих случаях возможности положительного контроля не являются взаимными, а сосредоточены только в руках главы государства при минимуме ответственности с его стороны;

- несмотря на явную неполноту реализации принципа разделения властей, с позиций либеральной демократии в государственном аппарате современной России мы не склонны здесь видеть каких-либо существенных ошибок его правового оформления. Напротив, внедрение этого принципа представляется нам как разумный компромисс между потребностями политической модернизации и возможностями политического сознания российского общества. Иными словами, в отличие от предыдущей идеи народного суверенитета мы не находим здесь ни ошибок восприятия ценностей, ни ошибок оценки возможностей;

- отличительной чертой современной российской модели реализации принципа разделения властей является особая роль главы государства, выполняющего функцию своеобразного арбитра в координации взаимодействия между тремя ветвями власти. Строго говоря, это противоречит современным представлениям о либеральной демократии, но в условиях слабости политических институтов, их персонифицированности с конкретными личностями, контрактационного стиля взаимодействия парламента и Правительства, слабости судебной системы координирующая роль главы государства является оправданной;

- принцип разделения властей в конечном счете есть попытка правового разграничения функций отдельных частей государственного аппарата. В условиях современной России возможности этого строго правового разграничения ограничены. Реалии таковы, что принцип этот может работать лишь при координации со стороны Президента, что в какой-то степени ставит власть Президента за рамки правового регулирования. Объективную невозможность в условиях современной России урегулировать власть Президента правом также следует рассматривать в качестве важнейшего политического фактора правообразования Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8..

Для введения на практике принципа разделений властей в России Перенджиев А.Н. и Мантулина О.О. предлагают следующие мероприятия:

1) минимизировать участие исполнительной власти в подготовке законопроектов. Правительство и подчиненные ему органы государственной власти должны заниматься только исполнением законов и быть подконтрольными парламенту, особенно в части расходования бюджетных средств;

2) между законодательными и исполнительными органами власти создать баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений на одного из них, а тем более всей полноты власти;

3) обеспечить подлинную независимость судебной власти, которая должна руководствоваться только Конституцией, ратифицированными Россией международными договорами, федеральным законодательством, законами субъектов РФ, защищая прежде всего интересы человека и гражданина, и в пределах своей компетенции действовать самостоятельно;