Неурядові організації як суб’єкти вироблення державної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський регіональний інститут

державного управління

національної Академії державного управління

при Президентові України

УДК 35.072.7

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Неурядові організації як суб'єкти вироблення державної політики

Тинкован Оксана Валеріївна

Дніпропетровськ - 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат історичних наук, доцент Романов Владислав Євгенович, ТОВ “Інформаційно-аналітичне агентство “Придніпров'я”, директор.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент Тертичка Валерій Володимирович, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри державної політики та управління політичними процесами;

кандидат політичних наук Пащенко Віктор Іванович, Дніпропетровський національний університет, доцент кафедри політології.

Провідна установа - Національний інститут стратегічних досліджень, відділ розвитку стратегій політичних систем та громадянського суспільства, м. Київ.

Захист відбудеться “13” червня 2007 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, ауд. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий “11” травня 2007 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.М. Дрешпак

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження обумовлена необхідністю підвищення результативності державного управління, його прозорості та відкритості, пошуку додаткових резервів для вдосконалення процесу вироблення державної політики в Україні. Сучасна світова урядова практика довела, що однією з базових умов підвищення якості управлінських рішень є залучення до процесів вироблення державної політики неурядових організацій як повноцінних суб'єктів вироблення державної політики. Зокрема, мова йде про ті організації, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем. Отже, існує потреба всебічного вивчення таких інституцій, розробки і впровадження практичних рекомендацій щодо їх залучення до процесів вироблення державної політики в Україні.

Складність і високі темпи суспільно-політичних та економічних змін в Україні, розвиток публічної політики та громадянського суспільства підвищують потреби в аналітичній, прогнозній діяльності органів державної влади, випереджальній політиці відстежування та подолання суспільних проблем. Це вимагає спеціальних знань, умінь та навичок, які необхідні для проведення досліджень і аналізу під час вироблення державної політики. З цього погляду активними учасниками даного процесу мають бути й неурядові організації, в яких зосереджений значний інтелектуальний потенціал. Активне залучення цих інституцій до процесу вироблення державної політики саме як його суб'єктів дозволить суттєво підвищити результативність державного управління в Україні. А з розвитком демократії вплив неурядових організацій на вироблення державно-управлінських рішень в країні дедалі зростатиме.

Актуальність теми даного дисертаційного дослідження підтверджується низкою нормативних документів, які були прийняті в Україні в період 2000 - 2006 рр. Їх метою було забезпечення гласності та відкритості в діяльності органів державної влади, і провідна роль у здійсненні цього завдання належала неурядовим організаціям. Але дані укази й постанови так і не були виконані в повному обсязі. Президент України В. Ющенко у своїх виступах не раз зазначав потребу уряду в знаннях та чесній інформації, джерелом якої можуть стати неурядові організації. Це відкриває для них шлях до участі у формуванні та реалізації державної політики.

Проблеми неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, вивчали західні науковці, такі як Д. Абельсон, С. Аддісон, Е. Т. Антоніо, А. Арійо, В. Воллас, М. Гарнет, В. Грант, С. Грегуар, М. Дабровськи, Е. Денхем, П. Діксон, С. Ладі, Е. Ліндквіст, Д. Річі, Дж. Саймон, І. Стігліц, Д. Стоун, Р. Сударшан, П. Трулак, М. Уено та ін. Дані інституції також розглядаються в працях дослідників аналізу державної політики Дж. Андерсена, С. Брукса, В. Блума, Е. Вайнінга, Д. Веймера, А. Вілдавскі, Л. ґана, Б. Гоґвуда, Т. Дая, В. Дана, Дж. Кінгдона, Л. Пала, В. Парсонса, С. Петерсона, Р. Хейнемана та ін.

Виникненню неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, передували радянські “громадські” організації, так звані “неформальні організації” доби перебудови, та сучасні громадські організації, дослідженню яких присвячені роботи О. Аксьонова, О. Бабінової, І. Василенко, Н. Верт, О. Винникова, А. Громова, О. Івченко, О. Кириленко, Н. Ковалишина, О. Конєчни, О. Костюкової, А. Кудряченка, М. Лациби, Д. Нечаєва, В. Опанасюка, В. Пащенка, Ф. Рудича, Л. Столяра, В. Чернова, В. Шелохаєва, Ц. Ямпольської, О. Яроша та ін.

Усе частіше в роботах українських дослідників, таких як О. Антонова, В. Білецький, Ю. Борисова, Т. Брус, В. Грановський, М. Канафоцький, А. Колохіна, М. Коломієць, С. Конончук, А. Крупник, В. Нанівська, М. Пашков, В. Романов, приділяється увага неурядовим організаціям, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем. Більшість з цих авторів є членами таких організацій, і їх публікації містять актуальну інформацію щодо особливостей роботи даних інституцій.

Необхідно зазначити, що питання неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, поки не знайшло системного наукового висвітлення у вітчизняній літературі. Спеціальних робіт з цієї теми немає, що підтверджує актуальність даного дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось у межах тематики науково-дослідної роботи Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема, за такими темами: “Дослідження проблем управління соціально-економічним розвитком Дніпропетровського промислового регіону та розробка науково-методичних рекомендацій з його вдосконалення” (державний реєстраційний номер 0100U003151), “Розробка теоретичних та прикладних аспектів аналізу державної політики та їх впровадження в практику діяльності органів державного управління і місцевого самоврядування” (державний реєстраційний номер 0102U003691), а також у межах програми проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування на період до 2004 р., затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 07.04.2003 р. № 492, за темою “Розробка механізму взаємодії органів державної влади з громадськими організаціями, партіями у процесі пошуку рішень з питань державного управління” (державний реєстраційний номер 0104U006875). Участь у даних темах НДР дозволили дисертанту поетапно та комплексно досліджувати проблему залучення неурядових організацій до процесу вироблення державної політики.

Автор також брала участь у проекті Міжнародного фонду “Відродження” “Професійні контакти та стажування за напрямком “Аналіз державної політики” (2001 р.), у межах якого була отримана можливість ознайомитись з діяльністю та методами роботи польських неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, зокрема Малопольського інституту місцевого самоврядування.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування ролі й місця неурядових організацій як суб'єктів вироблення державної політики. Досягнення визначеної мети передбачає вирішення таких завдань:

здійснити аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури, присвяченої питанню участі неурядових організацій у виробленні державної політики, визначити пріоритетні напрями досліджень з даної проблематики в Україні;

визначити поняття “неурядові дослідні організації” (НУДО) та запропонувати критерії класифікації даних інституцій;

визначити історичні етапи розвитку неурядових дослідних організацій на прикладі США, Канади та країн Європи;

з'ясувати фактори, які впливають на процес формування НУДО в зарубіжних країнах та проаналізувати участь даних інституцій у процесі вироблення державної політики;

визначити основні етапи розвитку НУДО в Україні;

проаналізувати сучасний стан мережі НУДО в Україні та визначити основні проблеми на шляху залучення неурядових дослідних організацій до вироблення державної політики;

розробити практичні рекомендації щодо підвищення результативності функціонування НУДО як суб'єктів вироблення державної політики в Україні. неурядовий державний політика дослідний

Об'єктом дослідження є процес вироблення державної політики.

Предметом дослідження є діяльність неурядових організацій, що займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, як суб'єктів вироблення державної політики.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що підвищення результативності державного управління в Україні можливе за умови залучення інтелектуального потенціалу неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, до процесу вироблення державної політики

Методи дослідження. Мета і характер визначених завдань дослідження зумовили застосування комплексу загальнонаукових і спеціальних методів вивчення проблеми.

Проблемно-хронологічний підхід дозволив здійснити аналіз літератури з даної проблематики в контексті суспільно-політичних та економічних змін, що відбувалися. За допомогою історичного методу були досліджені історичні засади виникнення й подальшого розвитку мережі неурядових організацій, що займаються дослідженнями суспільно значущих проблем як в Україні, так і за кордоном. Використання методів контент-аналізу та класифікації дозволило виділити та класифікувати основні терміни з обраної тематики, а також здійснити аналіз класифікації досліджуваних інституцій. За допомогою компаративного методу були порівняні ролі неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, у виробленні державної політики в зарубіжних країнах, що дозволило встановити загальні риси впливу даних інституцій на зазначений процес та особливості, притаманні окремій країні. Метод експертного опитування дав можливість з'ясувати сучасний стан і тенденції взаємовідносин між неурядовими організаціями, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, та органами державної влади й місцевого самоврядування.

Наукова новизна здобутих результатів полягає в тому, що в дисертаційній роботі, що є комплексним науковим дослідженням,

уперше:

визначені основні напрями вивчення неурядових організацій, зокрема тих, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, як суб'єктів вироблення державної політики в розвинутих зарубіжних країнах, та пріоритетні напрями досліджень з даної проблематики в українському науковому середовищі;

узагальнено існуючі наукові підходи до визначення неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, і запропоновано ввести в науковий обіг поняття “неурядові дослідні організації”, з таким його визначенням: “неурядова дослідна організація - це незалежна, неприбуткова організація, яка об'єднує фахівців, що мають спеціальні знання, метою діяльності якої є досягнення суспільного блага, а головними засобами його досягнення - дослідження конкретних суспільно значущих проблем, вироблення відповідних рекомендацій, їх просування в державну політику”;

запропоновані критерії визначення НУДО (за територіальним поширенням, історичними етапами, організаційними цілями, проблемною сферою, джерелами фінансування, сферою діяльності), спираючись на які органи влади можуть обирати партнерів для співпраці;

удосконалено:

підходи до розгляду взаємозв'язку основних етапів розвитку НУДО, їх участі у виробленні державної політики із загальним соціально-політичним та економічним розвитком країни. Це дозволило виділити особливості та характерні риси, які набув процес залучення НУДО до вироблення державної політики в західних країнах;

теоретичне обґрунтування тези про те, що використання потенціалу НУДО приводить до значного підвищення ефективності та результативності вироблення та впровадження державної політики, про що свідчить досвід урядової діяльності зарубіжних країн;

дістало подальшого розвитку:

аналіз перешкод, що існують на шляху широкого залучення НУДО до процесу вироблення державної політики в українській урядовій практиці;

визначення умов успішного залучення НУДО до процесів вироблення державної політики в Україні, основними з яких є: комплексне дослідження НУДО; розвиток та уточнення понятійно-категоріального апарату з даної проблеми; формування вітчизняного професійного експертного середовища з науковців, незалежних дослідників, урядовців; інституціоналізація НУДО та розвиток їх мережі.

Практичне значення одержаних результатів. Окремі положення та висновки дослідження можуть бути використані:

у практичній діяльності центральних та місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування з метою залучення потенціалу НУДО до процесу вироблення політики;

у практичній діяльності НУДО, у межах їх співпраці з органами державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, результати даного дослідження використовувалися у діяльності громадської організації “Асоціація аналітиків політики” (довідка № 4 від 25.08.2006 р.);

у процесі викладання дисциплін у галузі науки державного управління, та політичної науки у вищих навчальних закладах, зокрема, під час підготовки професійних аналітиків політики та розробки навчальних програм, підручників, посібників та спецкурсів з даної спеціальності;

під час проведення тренінгів для членів НУДО;

під час проведення прикладних досліджень з розробки національних програм та програм розвитку територіальних громад. Зокрема, результати даного дослідження використовувалися в роботі стратегічної групи Національної академії державного управління при Президентові України з удосконалення політики розробки й запровадження демократичних інституційних стандартів професійної діяльності державних службовців (довідка № 03/5-18-866 від 28.11.2006 р.)

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї та розробки співавторів, з якими були підготовлені навчальні розробки та наукові статті, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Основні результати даного дослідження обговорювалися на таких науково-практичних конференціях: “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, травень 2002 р.); “Розвиток демократії та місцевого самоврядування в Україні” (Дніпропетровськ, жовтень 2002 р.); “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, січень 2003 р.); “Проблеми підготовки управлінських кадрів на регіональному рівні” (Дніпропетровськ, січень 2004 р.); “Роль “мозкових центрів” в аналітичному забезпеченні президентських виборів 2004 року” (Дніпропетровськ, вересень 2004 р.); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (Дніпропетровськ, травень 2004 р.); “Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні” (Дніпропетровськ, грудень 2004 р.); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (Дніпропетровськ, травень 2006 р.); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, травень 2006 р.).

Деякі практичні результати були також оприлюднені під час практичних занять у літній школі для фахівців з напряму “Аналіз державної політики” (Дніпропетровськ, липень 2001 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження видано 21 публікацію, з них 8 - наукові статті у фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, а також містить список використаних джерел (291 найменування, з них 54 англійською мовою) і додатки на 10 сторінках. Загальний обсяг дисертації - 213 сторінок, з них - 179 сторінок основного тексту.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено ступінь наукової розробленості науково-практичного завдання, указано на зв'язок роботи з науковими програмами, сформульовано мету, завдання та гіпотезу дослідження, визначені його об'єкт і предмет, охарактеризовано методологічну базу, висвітлено наукову новизну отриманих результатів роботи, її наукове та практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів роботи, відомості про публікації за темою дисертації, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - “Теоретичні засади дослідження неурядових організацій” - проаналізовано сучасний стан наукових розробок з теми дисертаційної роботи, запропоновано поняття “неурядова дослідна організація” та його визначення, проаналізовані типи класифікацій даних інституцій.

Аналіз літератури дозволив визначити, що у СРСР проводилися дослідження неурядових організацій, які називали “громадські організації” (ГО) або “масові організації”. Застосування проблемно-хронологічного підходу дозволило розподілити літературні джерела з питань громадських організацій СРСР за трьома історичними етапами, які тісно пов'язані з політичною історією країни.

Перший період - друга половина 50-х - перша половина 60-х рр. - хрущовська “відлига”, під час якої стався “вибух” цікавості до громадських організацій і виникла необхідність осмислити дане явище.

Другий період - друга половина 60-х - перша половина 80-х рр. - період “застою”, який характеризувався зменшенням впливу масових організацій на життя суспільства, формалізацією їх діяльності. Джерельну базу, створену в цей період, можна поділити на три групи, відповідно до змісту питань, що розглядалися в цих дослідженнях:

визначення ГО та їх видів, ролі в суспільстві, відмінності від інших добровільних об'єднань;

конституційно-правові питання існування та діяльності ГО;

взаємодія ГО з різними елементами суспільства.

Джерельна база з цієї проблеми за часів СРСР, створена під час перших двох періодів, формувалася досить вузьким колом учених, таких як А. Воденічаров, Г. Кудрявцева, А. Лук'янов, Б. Лазарев, А. Масляєв, О. Орлова, К. Пчелінцева, І. Снєгірьова, В. Фортунатов, Д. Шутько, А. Щиглик, Ц. Ямпольська. Дані дослідження відзначалися ідеологічним навантаженням та цілковитою підпорядкованістю керівному курсу КПРС.

Третій період - з 1985 р. до початку 90-х рр. - перебудова: виникнення та бурхливий розвиток громадських формувань нового типу, які отримали назву неформальних організацій. Їм присвячені роботи Р. Апресяна, О. Бойко, Н. Верт, А. Громова, Б. Кагарлицького, Е. Кащєєвої, О. Кузіна, Е. Суслової, І. Сундієва, А. Фадіна, В. Худавердяна.

Після розпаду СРСР у новостворених незалежних державах починає формуватись коло публікацій, присвячених неурядовим організаціям як структурному елементу громадянського суспільства. Авторами цих праць є О. Бабінова, С. Бєлашко, І. Василенко, О. Винников, І. Добаєв, М. Журба, О. Івченко, О. Кириленко, Н. Ковалишин, О. Конєчни, О. Костюкова, А. Кудряченко, О. Кузнєцова, А. Крупник, Г. Луцишин, Д. Нечаєв, В. Опанасюк, В. Пащенко, С. Погорєльська, Н. Пономарьова, Ф. Рудич, Б. Савчук, Л. Столяр, А. Туманова, О. Хуснутдінов, В. Чернов, В. Шелохаєв, О. Ярош та ін. Вони досліджують різноманітні аспекти даних інституцій, їх типи, застосовуючи до їх вивчення широкий спектр підходів.

У середині 90-х рр. на території колишнього СРСР, у тому числі й в Україні, з кола громадських організацій починає виокремлюватися група неурядових організацій, які займаються дослідженням суспільно значущих проблем. Більшість праць присвячена цим інституціям була написана активістами даних організацій, такими як В. Білецький, Ю. Борисова, І. Букатару, В. Грановський, С. Дацюк, М. Канафоцький, С. Конончук, О. Манаєв, В. Нанівська, М. Пашков, В. Римський, А. Сунгуров, О. Таммемяє, В. Чалий та ін.

Неурядові організації, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, в їх сучасному вигляді були запозичені з досвіду країн західної демократії, де існує широка джерельна база з цього питання. Даній проблемі присвячені дослідження Д. Абельсона, С. Аддісона, Е. Т. Антоніо, Е. Р. Батт, В. Гранта, С. Грегуара, М. Гарнета, Е. Денхема, М. Дабровськи, П. Діксона, С. Ладі, Е. Ліндквіста, Дж. Саймона, І. Стігліца, Д. Стоун, П. Трулак та ін. Крім того, питання цих інституцій як суб'єктів вироблення державної політики розглядається авторами ряду класичних робіт, присвячених проблемам державної політики (Дж. Андерсон, М. Гоулет, В. Данн, Т. Дай, Дж. Кінгдон, В. Парсонс, М. Рамеш) та дослідниками у сфері аналізу державної політики (В. Блум, Д. Веймер, Е. Вайнінг, А. Вілдавскі, Б. Гогвуд, Л. Ган, Е. Керні, Л. Пал, С. Петерсон, Р. Хайнеман).

У результаті проведеного аналізу вдалося розв'язати проблему термінологічної невизначеності стосовно досліджуваного предмета. Автор пропонує ввести в обіг термін “неурядові дослідні організації”, який відповідає англомовному терміну “think tanks”, усталеному в західних країнах, та підкреслює особливості неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем в Україні. На думку автора, неурядова дослідна організація - це незалежна, неприбуткова організація, яка об'єднує фахівців, що мають спеціальні знання, метою діяльності якої є досягнення суспільного блага, а головними засобами його досягнення - дослідження конкретних суспільно значущих проблем, вироблення відповідних рекомендацій, їх просування в державну політику.

Для більш глибокого усвідомлення сутності неурядових дослідних організацій автор порівняв їх з групами тиску, університетами та академічними закладами, фондами, приватними консалтинговими фірмами та урядовими дослідними бюро. Це допомогло встановити чітку межу між НУДО та іншими схожими інституціями.

У дослідженні розглянуто різноманітні класифікації НУДО, які застосовуються до таких інституцій у західних країнах, зокрема в США. Їх аналіз показав, що створення універсальної класифікації НУДО на даному етапі їх розвитку є проблематичним. Але в результаті дослідження були виокремлені ряд критеріїв визначення неурядових дослідних організацій, за допомогою яких органи державної влади та інші зацікавлені інституції можуть будувати дієву взаємодію з НУДО.

У другому розділі - “Світовий досвід залучення неурядових дослідних організацій як суб'єктів вироблення державної політики” - розглядаються передумови виникнення неурядових дослідних організацій, основні етапи їх становлення у США, Канаді та країнах Європи (Німеччина, Франція), а також з'ясовується їх роль у виробленні державної політики цих країн. Розкривається взаємозалежність характерних рис та особливостей даних організацій від суспільно-політичної та економічної ситуації, що складалася на певному історичному етапі в цих країнах. Визначаються загальні та специфічні засоби впливу НУДО на вироблення державної політики та фактори, які обумовлюють специфіку процесу формування мережі НУДО у світі.

Вивчення еволюції мережі НУДО в США, Канаді та країнах Європи дозволило визначити, що цей процес поділяється на певні історичні періоди, які відображають загальнонаціональні суспільно-політичні процеси, що відбуваються в країні. Це свідчить про об'єктивний характер та поступовість процесу формування мережі НУДО.

Проведене дослідження свідчить, що перші НУДО виникли в країнах Північної Америки та Західної Європи, а згодом розповсюдились у країнах Латинської Америки, Східної Азії, Центральної та Східної Європи і території колишнього СРСР. Розглянуто ряд гіпотез щодо виникнення й розповсюдження НУДО, у результаті чого з'ясовано, що факторами, які впливають на процес виникнення НУДО в окремій країні, є: конституційні зміни, урядова реформа, інтенсивність політичних дебатів влади та опозиції, взаємодія політичних лідерів і політичної культури суспільства, рівень свободи ЗМІ, розвиток внутрішньої інтелектуальної еліти, історія філантропії, незалежність організацій і активність громадянського суспільства.

Крім того, було з'ясовано, що безпосередньо на розвиток мережі НУДО в різних країнах світу впливають податкові системи, структури урядів, парламентські системи, рівень складності процесу прийняття державно-управлінських рішень, економічні й політичні фактори, підвищення рівня демократії тощо. Ще одна гіпотеза розповсюдження неурядових дослідних організацій у країнах, де демократія не має давніх традицій, пояснює їх виникнення за допомогою копіювання та конвергенції.

Дослідження показало, що НУДО світу здійснюють вплив на вироблення державної політики за допомогою таких трьох основних методів: “атмосферний” вплив, вплив на середній і короткотерміновий порядок денний та мікрополітичні дослідження. Під час здійснення впливу на вироблення державної політики НУДО зазвичай застосовують два підходи: офіційний та неофіційний. Перший використовує систему офіційних відносин, а другий - навички лобіювання та спирається на приватні неофіційні відносини. Але найчастіше НУДО застосовують обидва підходи та цілий комплекс методів впливу.

Аналіз зарубіжного досвіду свідчить про широке розповсюдження неурядових дослідних організацій та активне використання їх як суб'єктів вироблення державної політики.

У третьому розділі - “Стан та перспективи взаємодії неурядових дослідних організацій з органами державної влади в Україні” - досліджуються та аналізуються передумови виникнення, особливості становлення та розвитку НУДО в Україні, сучасний стан даних організацій. З'ясовуються можливі перешкоди на шляху широкого залучення НУДО до процесу вироблення державної політики в Україні, та пропонуються шляхи подолання цих перешкод.

Було з'ясовано, що неурядовим дослідним організаціям в Україні передували громадські організації, які на території нашої країни мають давню історію. Їх діяльність та роль у житті суспільства залежали від конкретного історичного періоду, в якому вони існували. Ці періоди безпосередньо пов'язані з етапами розвитку країни та соціально-політичної ситуації як в Україні, так і в навколишньому світові.

Зародження незалежних дослідних інституцій у Радянському Союзі можна віднести до 1960-х рр. При цьому вони мали суттєву відмінність: фінансувалися з державного бюджету і, хоча були більш-менш незалежними у формулюванні своїх дослідних завдань, не виходили при цьому за межі марксистсько-ленінської та партійної генеральної лінії. У період перебудови в Україні виникли “неформальні” організації, з яких беруть початок головні принципи роботи сучасних НУДО. Вони проклали шлях утвердженню ідей гуманізму та демократії, національній свідомості, уперше розробили альтернативні проекти та програми національно-державного відродження, поширювали нові ідеї та інформацію тощо.

Проведене дослідження свідчить, що в сучасній Україні вже склалася певна мережа НУДО, яка на сьогодні, ще не є усталеною. Подальшому формуванню результативного процесу залучення даних інституцій до вироблення державної політики заважає ряд перешкод. Серед них найбільшими можна назвати проблеми недосконалості законодавчо-нормативної бази щодо НУДО, проблеми фінансування та небажання органів державної влади зважати на поради неурядових дослідних інституцій. Крім того, причини, через які виникають проблеми й перешкоди на шляху розвитку НУДО, можна поділити на дві групи: ментальну й інформаційну.

У процесі дослідження з'ясовано, що вирішальну роль у створенні сприятливого клімату для результативного залучення НУДО до вироблення державної політики як суб'єкта цього процесу відіграють органи державної влади. Були розглянуті чотири варіанти розвитку подій щодо існування НУДО, один з них ? надання НУДО статусу суб'єктів вироблення державної політики - дозволить державі підвищити ефективність та результативність державного управління в Україні. У результаті автором розроблені рекомендації, які можуть стати типовими пунктами відповідних нормативних актів, що могли б сприяти процесу залучення НУДО у вироблення державної політики та легітимізації їх суб'єктності.



Висновки

У дисертаційній роботі вирішено актуальне наукове завдання, що полягало в науково-теоретичному обґрунтуванні ролі й місця неурядових організацій як суб'єктів вироблення державної політики. Результати дослідження підтверджують гіпотезу, на якій воно ґрунтується, і характеризуються науковою новизною та дають можливість зробити певні узагальнюючі висновки, що мають теоретичне й практичне значення.

Як свідчить аналіз літератури, проблеми виникнення, розвитку й діяльності неурядових організацій, зокрема тих, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, у країнах розвиненої демократії вже давно стали предметом науково-теоретичних та прикладних досліджень (автором було вперше введено у вітчизняний науковий обіг результати 42 англомовних праць з досліджуваної теми). В Україні дані інституції ще не потрапили до сфери наукового інтересу. Водночас неурядові організації, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, уже є учасниками процесу вироблення державної політики. Вивчення даних інституцій має стати окремим напрямом досліджень у науковій галузі “державне управління”. Виходячи зі ступеня розробки питання, пріоритетними напрямами пропонується вважати такі: процес та механізми взаємодії органів державної влади та неурядових організацій у виробленні державної політики; проблема нормативно-правового, організаційно-фінансового та кадрового забезпечення діяльності неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем; роль неурядових організацій у процесі аналізу державної політики; підготовка професійних аналітиків політики.

За результатами проведеного аналізу існуючих наукових підходів до визначення неурядових організацій, які займаються дослідженнями суспільно значущих проблем, автором запропоновано ввести у вітчизняний науковий обіг поняття “неурядова дослідна організація”, з таким визначенням: “неурядова дослідна організація - це незалежна, неприбуткова організація, яка об'єднує фахівців, що мають спеціальні знання, метою діяльності якої є досягнення суспільного блага, а головними засобами його досягнення - дослідження конкретних суспільно значущих проблем, вироблення відповідних рекомендацій, їх просування в державну політику”. Запропоновано також ввести в обіг чітко визначене поняття “неурядова дослідна організація” шляхом прийняття Закону України “Про непідприємницькі організації”, до якого буде внесена відповідна стаття.

Виявлено, що західні дослідники неурядових дослідних організацій зазвичай наголошують на складності визначення НУДО через суттєву різноманітність, притаманну цим організаціям. З метою вирішення даної проблеми в дисертаційному дослідженні розглянуті різноманітні класифікації неурядових дослідних організацій, які застосовуються до таких інституцій у західних країнах, зокрема у США. Їх аналіз довів, що створення універсальної класифікації НУДО на даному етапі їх розвитку є проблематичним. Натомість у результаті дослідження були вироблені критерії визначення неурядових дослідних організацій, на основі яких органи державної влади та інші зацікавлені інституції можуть будувати результативну взаємодію з НУДО.

Вивчення ролі неурядових дослідних організацій у виробленні державної політики на прикладі США, Канади та країн Європи дозволило стверджувати, що в разі залучення НУДО до розробки державно-управлінських рішень та надання їм статусу суб'єктів вироблення державної політики вони можуть стати дієвим інструментом підвищення результативності державного управління. У результаті вивчення зарубіжного досвіду доведено, що процес становлення мережі НУДО складається з ряду етапів, які відображають соціально-політичні та економічні реалії країни, в якій вони діють. У цьому процесі визначальнаа роль належить органам державної влади, які є найбільшими споживачами продукції та послуг неурядових дослідних організацій. Усвідомлення отриманих результатів та врахування національної специфіки дозволить створити в Україні потужну мережу НУДО.

Дослідження факторів, які впливають на процес формування НУДО в зарубіжних країнах, показало, що найбільш впливовими є такі: конституційні зміни й урядова реформа, інтенсивність політичних дебатів влади та опозиції, взаємодія політичних лідерів і політичної культури суспільства, рівень свободи ЗМІ, розвиток внутрішньої інтелектуальної еліти, історія філантропії, незалежність організацій і активність громадянського суспільства. Крім того, безпосередньо на розвиток мережі НУДО в різних країнах світу впливають податкові системи, структури урядів, парламентські системи, рівень складності процесу прийняття державно-управлінських рішень, економічні й політичні фактори, підвищення рівня демократії, фактори копіювання та конвергенції. На думку автора, для України особливо цікавими є два останніх.

Аналіз зарубіжного досвіду участі неурядових дослідних організацій у виробленні державної політики дав можливість з'ясувати, що НУДО здійснюють вплив на даний процес за допомогою трьох основних методів: “атмосферного” впливу, впливу на формування середньострокового та оперативного порядку денного, здійснення мікрополітичних досліджень. НУДО впливають на процес вироблення державної політики, застосовуючи два основні підходи: офіційний та неофіційний. Вважається за доцільне рекомендувати співробітникам українських НУДО опанувати методи та інструменти впливу на процес вироблення державної політики, але з обов'язковим урахуванням специфіки трансформаційних процесів, що відбуваються в Україні. При цьому основним завданням неурядових дослідних організацій є вироблення єдиного підходу до понятійно-категоріального апарату та застосування новітніх управлінських технологій у процесі вироблення державної політики з метою вдосконалення цього процесу та досягнення якомога більшої результативності впровадження обраного курсу державної політики.

Становлення неурядових дослідних організацій в Україні пройшло перший етап, який можна назвати екстенсивним. Він характеризувався трьома головними рисами: бурхливе зростання кількості НУДО; їх розосередження та розподіл за спеціалізацією; співробітництво українських НУДО з міжнародними організаціями. Наголошується, що етапом, до якого зараз підійшли українські неурядові дослідні організації, має стати інтенсивний етап. Його сутністю є підвищення рівня професіоналізму українських НУДО та результативності їх діяльності, активна участь у процесі вироблення державної політики.

Формування результативного процесу залучення неурядових дослідних організацій до вироблення державної політики в Україні вимагає розв'язання кількох проблем: нормативно-законодавче закріплення поняття НУДО та усунення недосконалості нормативно-правового забезпечення діяльності НУДО як суб'єктів вироблення державної політики; підготовка достатньої кількості фахівців для неурядових дослідних організацій, що може бути вирішено шляхом розробки спеціальних курсів та навчальних програм для фахівців неурядових дослідних організацій; подолання ментальної та інформаційної проблем розвитку НУДО в Україні шляхом розробки та проведення тренінгів для працівників органів державної влади та місцевого самоврядування з роз'яснення сутності НУДО, їх ролі та можливостей у сфері вироблення державної політики та державно-управлінських рішень. Але вирішення цих питань можливе лише за активної участі органів державної влади.

Для ефективного залучення неурядових дослідних організацій до вироблення державної політики в Україні органам державної влади запропоновано:

створити Інтернет-сайт, на якому могли би реєструватися всі НУДО, які бажають співпрацювати з органами державної влади. Для реєстрації на сайті неурядові дослідні організації повинні надати інформацію про напрям їх діяльності, грантову історію, юридичну адресу, ресурсні можливості, контактні телефони, імена засновників тощо. Це дозволить органам державної влади обирати партнерів для різноманітних заходів та проектів. На сайті в обов'язковому порядку розміщати звіти про всі спільні з НУДО проекти. Це дозволить зацікавленим особам та широкому загалу контролювати та оцінювати ступінь залучення НУДО до вироблення державно-управлінських рішень і ефективність їх співпраці з органами державної влади. Надати НУДО можливість розміщати за бажанням звіти про здійснення власних проектів. Це дозволить певною мірою вирішити питання про можливість оприлюднення неурядовими дослідними організаціями результатів їх діяльності та ознайомлення з ними не лише органів державної влади, а й широкого загалу;

передбачити видатки з Державного бюджету та місцевих бюджетів за статтею “Оплата послуг зовнішніх консультантів”, за якою фінансувати надання консультативно-дорадчих та експертних послуг неурядовими дослідними організаціями, науковими установами та незалежними експертами з питань формування та реалізації державної політики центральними та місцевими органами державної влади;

органам державної влади впроваджувати державні програми з надання грантів НУДО для виявлення можливих ризиків, дослідження суспільно значущих проблем та вироблення шляхів їх подолання.

Здійснення цих заходів буде сприяти створенню потужної мережі неурядових дослідних організацій в Україні як суб'єктів вироблення державної політики. У кінцевому підсумку ці заходи сприятимуть підвищенню ефективності та результативності державного управління в умовах реформ, що відбуваються на сучасному етапі в Україні.



Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Тинкован О. Проблеми розвитку недержавних дослідних організацій в Україні // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДФ УАДУ, 2001. - Вип. 2 (5). - С. 100 - 108.

2. Романов В., Тинкован О. Інституційні можливості аналізу державної політики // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 1 (7). - С. 18 - 24. (автором проаналізовано суб'єкти вироблення політики).

3. Тинкован О. Мозкові центри: походження, функції, класифікація // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 3 (9). - С. 43 - 55.

4. Тинкован О. Взаємодія органів державної влади та НДО в Україні: проблемні питання // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 4 (10). - С. 47 - 53.

5. Тинкован О. Проблема ротації кадрів між органами державної влади та неурядовими дослідними організаціями // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4 (18). - С. 68 - 74.

6. Тинкован О. Неурядові дослідні організації та вибори: аналіз ситуації // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр.- Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 1 (19). - С. 57 - 63.

7. Тинкован О. З історії виникнення неурядових дослідних організацій Канади. // Ефективність держ. упр.: Зб. наук. пр - Л.: ЛРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 8. - С. 157 - 162.

8. Тинкован О. Концептуальні підходи до співпраці уряду з неурядовими дослідними організаціями: досвід Канади // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 1 (23). - С. 78 - 85.

9. Тинкован О. Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування і недержавних організацій в Україні. - Д.: Центр екон. освіти, 2003. - 36 с.

10. Практичний порадник державного службовця з організації інформаційно-аналітичної роботи / В. Романов (керівник авт. кол.), Т. Брус, О. Тинкован та ін. - Д., 2006. - 51 с. (автором підготовлено огляд Інтернет-сайтів НУДО).

11. Романов В., Тинкован О. Неурядові дослідні організації: зарубіжний досвід. - Д.: Центр оперативної поліграфії ПП Усік Т.Л., 2006. - 44 с. (автором проаналізоване поняття неурядова дослідна організація, розглянута історія розвитку НУДО у США та Канаді, виділені загальні та специфічні фактори формування мережі НУДО).

12. Тинкован О. Неурядові дослідні організації як суб'єкти аналізу державної політики: спроба класифікації // Проблемні питання аналізу держ. політики. / Уклад. В. Романов. - Д.: Центр екон. освіти, 2002. - С. 31 - 37.

13. Романов В., Тинкован О. Недержавні організації як один із чинників процесу інтеграції України в ЄС // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В. Лугового, В. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 26 - 28. (автором розглянуті ролі НДО у процесі інтеграції України в ЄС).

14. Тинкован О. Взаємодія органів державної влади та НДО як фактор ефективності державного управління в Україні // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика: Матеріали щоріч. наук.-практ. конф. 23 січня 2003 р.: У 2 ч. / За заг. ред. А. Чемериса. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2003. - Ч. 1. - С. 310 - 313.

15. Тинкован О. Співпраця неурядових дослідних організацій з органами місцевого самоврядування: проблемні питання // Розвиток демократії та місцевого самоврядування в Україні: Матеріали наук._практ. конф. та семінарів / За наук. та заг. ред. В. Капітона та ін. - Д.: Центр екон. освіти, 2003. - С. 112 - 116.

16. Тинкован О. Роль неурядових дослідних організацій у процесі міжсекторального обміну управлінськими кадрами // Проблеми підготовки управлінських кадрів на регіональному рівні: Матеріали регіональної наук.-практ. конф. / За заг. ред. О. Рудіка. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - С. 69 - 72.

17. Тинкован О. Роль НУДО у процесі Європейської та Євроатлантичної інтеграції України // Актуал. пробл. європейської та євроатлантичної інтеграції України: Матеріали регіональної наук.-практ. конф. / За заг. ред. Л. Прокопенка. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - С. 127 - 129.

18. Тинкован О. “Мозкові центри” як суб'єкти вироблення державної політики // Роль “мозкових центрів” в аналітичному забезпеченні президентських виборів 2004 року: Матеріали “круглого столу” 30 верес. 2004 р. - Д.: Дніпров. центр соц. дослід., 2004. - С. 4 - 7.

19. Тинкован О. Проблеми розвитку мережі неурядових організацій як важливої складової територіальної громади // Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю 10 груд. 2004 р. / За заг. ред. Ю. Шарова - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. - С. 188 - 191.

20. Тинкован О. Проблеми співпраці НДО та органів державної влади в Україні // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України: Матеріали регіональної наук._практ. конф. / За заг. ред. Л. Прокопенка. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. - С.174 - 176.

21. Тинкован О.В. Тенденції розвитку співпраці неурядових дослідних організацій та органів державної влади // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 трав. 2006 р.: У 2 т. / За заг. ред. О. Оболенського, В. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - Т. 1. - С. 243 - 244.



Анотації

Тинкован О. В. Неурядові організації як суб'єкти вироблення державної політики. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Дніпропетровськ, 2007.

У дисертації розглянуті проблеми неурядових організацій як суб'єктів вироблення державної політики. Зокрема, йдеться про неурядові організації, які займаються дослідженням суспільно значущих проблем. Запропоновано ввести поняття “неурядова дослідна організація” (НУДО), надане його визначення, розкрито сутність. Розглянуті основні етапи та особливості процесу становлення й розвитку неурядових дослідних організацій як суб'єктів вироблення державної політики в контексті історичного розвитку суспільства. З урахуванням досвіду західних країн з'ясовано, що впровадження практики залучення неурядових дослідних організацій до процесу вироблення державної політики в Україні буде служити дієвим механізмом підвищення результативності державного управління. Проаналізовано головні перешкоди на шляху створення потужної мережі неурядових дослідних організацій та їх залучення до вироблення державної політики і запропоновані рекомендації щодо їх подолання.

Ключові слова: неурядова організація, неурядова дослідна організація, вироблення державної політики, прийняття державно-управлінських рішень, результативність державного управління, органи державної влади, громадянське суспільство.



Тынкован О. В. Неправительственные организации как субъекты выработки государственной политики. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины - Днепропетровск, 2007.

В диссертации рассматриваются проблемы неправительственных организаций как субъектов выработки государственной политики. В частности, речь идет о неправительственных организациях, которые занимаются исследованием общественно значимых проблем. Предложено ввести понятие “неправительственная исследовательская организация” (НПИО), дано его определение, раскрыта суть. Рассматриваются основные этапы процесса становления и развития неправительственных исследовательских организаций как субъектов выработки государственной политики в контексте исторического развития общества. Учитывая опыт западных стран, установлено, что введение практики привлечения неправительственных исследовательских организаций к процессу выработки государственной политики в Украине будет служить действенным механизмом повышения результативности государственного управления. Проанализированы основные препятствия на пути создания мощной сети неправительственных исследовательских организаций, их привлечения к выработке государственной политики и предложены рекомендации для их преодоления.

В первой главе изучается современное состояние разработанности темы диссертационного исследования, рассмотрены работы зарубежных и отечественных авторов. Проводится анализ существующих определений неправительственных организаций, которые занимаются исследованием общественно значимых проблем, предложено применять к ним термин “неправительственные исследовательские организации”, рассмотрена его суть. Проанализирована возможность классификации НПИО, предложены критерии определения таких организаций, с помощью которых органы государственной власти смогут выбирать себе партнеров для сотрудничества.

Во второй главе изучаются особенности возникновения и становления сети неправительственных исследовательских организаций развитых западных стран на примере США, Канады и Европы, а также рассматривается их роль в выработке государственной политики этих стран. Анализ зарубежного опыта свидетельствует о широком распространении неправительственных исследовательских организаций и активное использование их как субъектов выработки государственной политики. Выясняются общие и специфические методы влияния НПИО на выработку государственной политики, рассматриваются факторы, влияющие на процесс формирования сети неправительственных исследовательских организаций.

В третьей главе рассматриваются предпосылки возникновения неправительственных исследовательских организаций в Украине. Анализируется современное состояние сети НПИО в Украине, проблемы и преграды на пути дальнейшего развития данных организаций. Рассматриваются четыре варианта развития ситуации относительно существования неправительственных исследовательских организаций. Раскрываются теоретико-методологические проблемы и перспективы формирования эффективного процесса привлечения НПИО к выработке государственной политики в Украине. Предложены рекомендации органам государственной власти для преодоления этих проблем.

Ключевые слова: неправительственная организация, неправительственная исследовательская организация, выработка государственной политики, принятие государственно-управленческих решений, результативность государственного управления, органы государственного управления, гражданское общество.



Tynkovan O.V. Non-governmental Organizations as Policymakers. - Manuscript.

The thesis for a Candidate of Science degree in Public Administration; speciality 25.00.01 - Theory and History of Public Administration. Dnipropetrovsk Regional Institute of Public Administration, National Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine. - Dnipropetrovsk, 2007.

In dissertation are considered problems of non-governmental organization as policymakers. In particular, are focused on non-governmental organizations which research important society problems. It is proposed to introduce into a practice a definition non-governmental research organization (NGRO), disclosing its essence. Main stages of formation and development of non-governmental research organizations as policymakers were viewed in the context of historical development of society. Researcher cleared up that the implementation into Ukrainian governmental practice of attracting of non-governmental research organizations to policymaking process would served of efficient tool for advancement of public administration efficiency in according to experience of western countries. The main obstacles in the way of making the high_capacity network of non-governmental research organization and its attracting to policymaking process were analyzed. The author recommends possible manner of their overcoming.

...