Система местного самоуправления Самарской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества

2. Территориальные основы местного самоуправления в Самарской области

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является важным компонентом демократического государства и служит надежной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества. Особую роль этот институт играет в процессе становления гражданского общества.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ (1) и федеральных законах закреплены основные принципы и черты современной российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране. По мнению экспертов Совета Европы, наш базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вполне соответствует принципам этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (2).

Тема управления местными сообществами (их самоуправления) является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. В настоящее время появилась и преподается самостоятельная научная дисциплина «муниципальное право», в оборот введено понятие «муниципальная политика». В советское время местное самоуправление под названием «местная власть» имело свою специфику в рамках структуры авторитарно-партийного управления. С одной стороны, система Советов представляла собой тип власти, основанный на выборах органов разного уровня, начиная с самого низшего (сельского и поселкового), вовлекала в сферу местного управления огромное количество людей (выборных лиц, управленцев, общественность), а с другой - она осуществляла множество функций управления и представительства, являясь винтиком в иерархической системе законодательной и исполнительной власти государства. Этот опыт в определенной мере сохраняет свое значение в повседневной практике ведения местных дел. Думается, справедливо утверждение, что «в начале 1990-х гг. слишком радикальное отторжение этого наследия привело к трудным и болезненным процессам переоценки и поиска новых основ государственного устройства» (1). Становление института местного самоуправления в современной России проходит в настоящее время переломный этап. Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта. местный самоуправление гражданский общество

Актуальность работы определяется необходимостью социально-политического осмысления проблем реформирования российского общества и формирования гражданского общества во взаимодействии с системой местного самоуправления.

Особую актуальность данной проблеме на современном этапе придают следующие обстоятельства:

1. необходимость преодоления существующей политической напряжённости в обществе, возникающей всё чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;

2. потребность в развитой региональной и муниципальной политике, обусловленной быстрым ростом экономического влияния регионов, острой необходимостью решения многих региональных проблем, и важностью эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

3. острота проблем укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной системы и структуры органов местного самоуправления. Демократическая структура власти способна сохранить централизованное государство с такой сложной системой, какую имеет Россия, лишь при наличии в своём фундаменте близких к населению местных территориальных органов управления, взаимодействующих с институтами гражданского общества;

4. противоречивость и проблемность концепции и системы норм местного самоуправления и их реализации в современных российских условиях.

В рамках юридической науки многое может быть обобщено только в формально-правовом смысле. Отсылки к политической природе в этом случае лишь создают иллюзию органического анализа, так как серьезный политический анализ предполагает специальные методики исследования, обращение к которым правоведов в силу объективных и субъективных причин ограничено. Сама категория местного самоуправления имеет принципиально иное содержание в юридических и политических науках. Если юридическая наука исходит из конституционализма, понимаемого как приоритет писаного общегосударственного права над региональными законодательствами и правом неписаным, то для политической науки неформальные институты и практики являются объектом такого же интереса, как формальные. Таким образом, контекст политической науки более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, нежели контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающейся классифицирующей деятельности в заданном пространстве. Напрашивается парадоксальный вывод: исследователь-политолог, специализирующийся на вопросах местного самоуправления, - это почти что нонсенс. В то же время изъятие из местного самоуправления его политического содержания чревато правовой односторонностью и узостью исследования проблемы. К сожалению, следует отметить, что политологи уделяют местному самоуправлению явно недостаточное внимание.

Объектом исследования является институт местного самоуправления как фактор, способствующий становлению гражданского общества.

Предметом исследования выступают политико-правовые аспекты взаимосвязи местного самоуправления и других элементов гражданского общества.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой политологического исследования местного самоуправления явились труды зарубежных и отечественных политологов, социологов, философов и правоведов.

1. Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества

В развитии идей и концепций гражданского общества можно выделить несколько этапов.

Первый этап. Исторически идея гражданского общества восходит к политико-юридической мысли Древней Греции (Платон, Аристотель), когда сложились представления о гражданстве и гражданине и возникло понятие общества как совокупности граждан, находящихся в системе связей и взаимоотношений.

Известно, что в Древней Греции все важные политические решения принимало собрание (агора) лишь полноправных граждан, имеющих собственность и политические права.

Второй этап в развитии идеи гражданского общества связан с разработкой теории данного института рядом мыслителей Нового времени, и, прежде всего, Г. Гроцием и Т. Гобсом, которые изложили принципиально новую концепцию гражданского общества, возникающего при переходе от природного (естественного) к упорядоченному культурному обществу, граждане которого дисциплинированы властью государства. Этот период связан с переходом на капиталистический путь развития, где создавались новые, сплачивающие общество механизмы, основанные на личной политической и экономической свободе индивидов, представление о гражданском обществе как сфере деятельности различных общественных институтов. Основой учения Г. Гроция о гражданском обществе явилась отдельная личность, обладающая свободой в рамках закона. Ее естественные права гарантируются правом и моралью. Государство выступает лишь необходимым социальным институтом, основная задача которого заключается в охране гражданского общества, прав и законных интересов личности.

Дальнейшее развитие идеи о переходе общества из естественного состояния, основанного на силе, к объединению на основе закона, права, морали получили в исследованиях Дж. Локка, И. Канта, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и других мыслителей.

Не обошли эту проблему и деятели Русского просвещения - Б.А. Кистяковский, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, К.Д. Кавелин, С.Л. Франк и другие ученые конца XIX - начала XX вв.

Третий этап. Внимание к проблемам развития гражданского общества возрастает в переходные периоды, как это произошло в конце XX столетия. В связи с качественными изменениями общества на Западе и кризисом модели социализма в СССР, в странах Восточной Европы и ряде стран Азии предпринимаются попытки найти новые подходы к их анализу. Об этом работы А. Арато, 3. Баумана, Р. Инглхарта, В. Корпи, Д. Тойнби, Ю. Хабермас, Й. Шапиро, Ф. Шмиттер и др. В отечественной литературе концепцию гражданского общества активно разрабатывают Т.А. Алексеев, В.В. Витюк, А.В. Гайда, К.С. Гаджиев, Г.Г. Дилигенский, А.Ф. Зотов, Б.И. Коваль, Ю.А. Красин, А.П. Кочетков, И.И. Кравченко, И.Б. Левин, А.И. Соловьев, К.Г. Холодковский, В.Г. Хорос и другие ученые.

В контексте общеметодологических аспектов нашего исследования большой интерес представляют работы зарубежных ( Г. Алмонд, С. Верба, Дж. Коулман, Р. Патнэм, Ю. Хабермас) и отечественных (СЮ. Барсукова, З.А. Грунт, О.Е. Кузина, А.С. Мадатов, Л.С. Мамут, М.Н. Новинская, В.Н. Руденкин, Т.Н. Самсонова, Л.В. Сморгунов, И.И. Щербинин и др.) ученых, в которых рассматриваются проблемы формирования гражданина и гражданственности, гражданской культуры, политического и общественного участия.

Гражданское общество представляет собой исторически определенный вид общества, характерными признаками которого являются обособленность от государства и ограничение сферы деятельности материальным производством, признанным удовлетворять частный интерес, а публичная власть не противостоит населению и максимально совпадает с ней.

Совокупность государственных органов, ассоциаций, объединений, образуемых гражданским обществом для участия в делах государства, решения иных политических вопросов, понимается как политическая организация общества. Основным ядром политической организации общества, несомненно, является государство. Взаимодействие современного демократического государства и гражданского общества основывается на следующих принципах:

1. плюрализма и равноправия идеологий;

2. многопартийности;

3. самоорганизации и самодеятельности;

4. законности и государственного контроля;

5. социального и политического партнерства.

Открытое гражданское общество не только участвует в деятельности государства, пытается так или иначе направлять работу его органов, но и самостоятельно управляет общественными делами с помощью такого института как местное самоуправление.

Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В. Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А.И. Широкова, С.Н. Юркова и др.

Параллельно, особенно стараниями журналов «Российская Федерация», «Российский экономический журнал», газеты «Российская газета» начала регулярно описываться практика реформы местного самоуправления. Рассматривались, как правило, отдельные аспекты этой реформы - бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства и социальной сферы, кадров, уставов муниципальных образований. Некоторые из этих материалов, по сути, являлись исследованиями отдельных проблем (В.В. Куликов, В.А. Рыжков). При этом авторы постоянно обращаются к политическим аспектам и подчеркивают политическое значение реформы.

Восточная Европа, пережившая период первоначального накопления исследовательского материала по проблемам реформирования местного самоуправления, ранее использовала несколько иной, в большей степени ориентированный на западные стандарты, вариант исследований местного самоуправления: описание и анализ реформ местного самоуправления в Польше, Чехии и Словакии, Венгрии, Румынии соединял юридические, финансовые, хозяйственные, организационно-структурные, аксиологические и политические аспекты.

Один из крупнейших исследователей Local government А. Нортон, подчеркивая ведущую роль в организации системы местного самоуправления политического начала, предложил восточноевропейским коллегам следующую рекомендацию: «Опыт Запада показывает, что природа политической системы есть в целом наиболее варьируемый и проблематичный аспект местного самоуправления. Это также наиболее трудная сфера для заимствований. Технические вопросы, такие как менеджмент, бюджетно-финансовые процессы и искусство, требуемое для обеспечения отдельных сфер услуг, есть намного более легкое поле для заимствования из опыта других стран. Но эти предметы не лежат в сердцевине местного самоуправления как демократического института.

В России политический анализ местного самоуправления возник со значительным опозданием. Большинство политологических разработок, осуществленных как правоведами (Г.В. Атаманчук, Н.А. Емельянов, Л.В. Гильченко, Л.Е. Лаптева, И.А. Умнова и др.), так и политологами (М.А. Афанасьев, В.Я. Гельман, Г.В. Марченко, В.В. Бакушев и др.), либо не основывались на эмпирических данных, либо носили характер «хроники современности». Очевидно, что выход российских правоведов за рамки чисто правовых аспектов был обусловлен объективной невозможностью реализации принципа полноты описания предмета, не имевшего строгих очертаний, без политологического его рассмотрения.

В последнее время, начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Л. Абрамова, А.Н. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические (Ж.Т. Тощенко), аксиологический подход (Ф.М. Бородкин) местного самоуправления.

Среди исследователей, политиков и практиков не прекращаются дискуссии по проблематике данной темы. Возникает множество вопросов: о месте и роли местного самоуправления в иерархической структуре публичной власти, о политико-правовом статусе местного самоуправления, характере и объеме его полномочий, степени автономности; об исторических традициях местного самоуправления в России и возможности использования западного опыта на российской почве; о соотношении трех уровней политического управления страной - федерального, субъектов федерации и местного, о характере их взаимоотношений и т.п.

Часто идентифицируют понятия «местное самоуправление» и «местное управление», поэтому нет единого мнения по определению основных институтов местного самоуправления и органов государственного управления на местах. Некоторые зарубежные специалисты дают свои толкования понятий, относящиеся к местному самоуправлению, и в них есть свое рациональное зерно. Так, в понятие «местное управление» включаются «все уровни управления ниже государственного», под понятием «местная власть» подразумевается «организация, действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган», а «местное самоуправление» определяется как «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения», или как деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов по решению местных вопросов.

В отечественной литературе под местным самоуправлением подразумеваются «местные представительные органы, избираемые населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающие решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительные органы во главе с мэром, бургомистром и т.д. для осуществления оперативного управления и исполнения ряда общегосударственных функций».

На наш взгляд, это естественно, поскольку становление власти на местном уровне не замыкается в рамках самоуправления, а связано с процессом преобразования российской государственности в целом. Главная трудность на этом пути состоит в отсутствии четкой парадигмы государственного устройства на начальном этапе реформирования, недостаточно точном определении функций государства и принципов, на которых должно строиться государственное устройство в стране. В результате на современном этапе сложились две основные точки зрения на местное самоуправление: сторонников полной независимости, автономии местного самоуправления от государственных органов и тех, кто считает, что органы местного самоуправления должны составлять единую вертикаль государственного управления. Даже в понятие «местное самоуправление» порой вкладывается разный смысл. А попытки внедрения западных моделей государственного управления без учета исторических традиций, этнокультуры, многомерности российского общества в ходе реформ породили противоречивость в законодательной базе и, как следствие, проблемы практического характера. Несомненно, западный опыт становления и совершенствования местного самоуправления заслуживает самого пристального внимания. Однако необходимо не механическое использование этого опыта или перенесение его на иную почву, а изучение и отбор полезного и рационального, что способствует прогрессу гражданского общества, территории, государства. Поэтому дальнейшее изучение проблем развития института местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти федеративных и унитарных государств остается актуальными.

2. Территориальные основы местного самоуправления в Самарской области

Территориальное разграничение местного самоуправления относится к числу наиболее сложных, а потому дискуссионных парадигм муниципального права, поскольку зависит от административно-политического устройства государства, так как организация власти и функционирование образуемых органов немыслимы без ограничения определяемой компетенцией юрисдикции, соизмеримой с границами административно-территориальных единиц. В этой необходима четкая правовая регламентация административно-территориального устройства России, особенно в части установления его первичного звена, являющегося важным элементом системы управления обществом и государством. Поэтому в настоящее время назрела необходимость в разработке и принятии федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации, где нашли бы отражение и вопросы территориальных основ местного самоуправления.

Нормы ч. 3 ст. 5, п. «б» ст. 71, п. «д», «м», «н» ст. 7 7 и ст. 131 Конституции Российской Федерации создают необходимые юридические условия для совершенствования этого государственно-правового института в системе единой территориальной организации Российского государства, которая обеспечивает организационную и функциональную самостоятельность муниципальных образований и установление соответствующих взаимосвязей между ними, что является непременным условием эффективности реализации управленческих функций.

Четкое установление границ каждой территориальной единицы, включая географические, экономические, правовые и иные пределы осуществления полномочий, исключает нежелательное дублирование со стороны других органов.

Первичное звено территориальной организации местного самоуправления является важным звеном территориального разграничения любого государства и его системы управления.

Статус территориальной единицы предполагает организационно-правовое оформление с целью оптимальной реализации полномочий по обеспечению жизнедеятельности населения.

В Российской Федерации на законодательном уровне предпринята попытка регламентировать территориальное разграничение местного самоуправления через понятие «муниципальное образование», которое по-прежнему, как теоретико-правовая дефиниция, в виду отсутствия единых подходов, остается мало исследованной.

Многообразие факторов, подчеркивающих местную специфику, порождает сложную природу правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления.

Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепила ряд фундаментальных принципов относительно правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления: население реализует право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и иных территориях независимо от характера муниципальных образований; территориальные основы определяются с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Пункт 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», детализируя конституционную норму, определяет в качестве территорий, где может осуществляться местное самоуправление -- города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы). Отсутствие строгого перечня позволяет субъектам Российской Федерации в своем законодательстве устанавливать и другие виды территорий, в пределах которых может осуществляться местное самоуправление, что расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления в силу различия подходов к формированию муниципальных образований.

Организация местного самоуправления выходит за пределы общего понятия территориальных основ, приводя к коммутации моделей территориальной организации местного самоуправления в зависимости от городских и сельских условий.

К настоящему времени в субъектах Российской Федерации сложились в основном три модели территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальная с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получившая распространение более чем в половине субъектов Российской Федерации; более чем в 20 субъектах действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений и сельских округов; смешанная модель с двухуровневыми муниципалитетами, где верхний уровень составляют -- крупные города и сельские районы, нижний -- внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа, также реализована более чем в 20 субъектах Российской Федерации.

Наиболее уязвимым, с правовой точки зрения, остается процедура изменения границ муниципальных образований, поскольку объективно трудно учесть мнение всего населения. Поэтому при формировании наиболее эффективной модели территориальной организации местного самоуправления доминирующими должны служить не только оптимальность размеров территории, ресурсная обеспеченность, численность и плотность населения, но его мнение на этот счет.

С определенной степенью условности Российская Федерация представляет собой уникальную совокупность муниципальных образований, отличных друг от друга по этническому составу, численности населения, социально-экономическому потенциалу и т. д., что существенно затрудняет формирование единых подходов к определению территориальных основ местного самоуправления.

Заключение

Целью данной работы являлось исследование роли и значения института местного самоуправления в становлении гражданского общества в современной России.

Достижение поставленной цели происходило путем решения следующих исследовательских задач:

1. исследование теоретических и методологических проблем становления гражданского общества и местного самоуправления (институциональный анализ);

2. обоснование политико-правовых проблем взаимоотношений местного самоуправления, публичной власти и гражданского общества;

3. выявление особенностей политики реформирования современной модели местного самоуправления.

В РФ основной вектор правового регулирования местного самоуправления идет от федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ". Закон закрепляет территориальные, правовые, организационные, экономические основы местного самоуправления. Субъектам Российской Федерации предоставлено право регулировать вопросы местного самоуправления только в части, прямо предусмотренной ФЗ-131. Закон был принят в рамках реформы местного самоуправления 2003-2009 годов и призван установить все основные вопросы местного самоуправления, выстроив определенную модель организации муниципальной власти, внедряемую повсеместно.

Комплексный междисциплинарный характер феномена местного самоуправления предопределяет развёрнутую базу его исследования. Понятно, что провести всеобъемлющий анализ данной проблемы, не имея серьёзной теоретической основы, весьма трудно. Поэтому общеметодологическую базу настоящего исследования составляют диалектический подход научного познания объективного мира и основанные на нём общенаучные и частнонаучные методы теоретического анализа (системно-структурный, историко-хронологический, сравнительный).

В процессе работы проведен анализ местного самоуправления с одной стороны как института публичной власти, а с другой стороны как одного из важнейших институтов реального становления гражданского общества. В таком контексте диалектика взаимоотношений публичной власти, местного самоуправления и гражданского общества рассматривается практически впервые.

Местное самоуправление, являясь одним из уровней публичной власти, артикулирует и аккумулирует интересы населения, выступает как «посредник» (медиатор) между территориальным сообществом и органами государственной власти (федеральной и региональной). Вместе с тем различные институциональные формы местного самоуправления осуществляют непосредственную реализацию потребностей граждан и формируют гражданскую культуру.

Демократический характер местного самоуправления в системе публичной власти реализуется через развитие прямой и представительной демократии: референдум, муниципальные выборы, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан (собрание делегатов), обращения в органы местного самоуправления, выборы как социальный механизм осуществления народовластии, что делает реальным присутствие и функционирование гражданского общества.

В ходе проведенного исследования делается вывод о том, что сложившаяся в современной России и вновь реформируемая модель местного самоуправления сохраняет традиционную противоречивость:

1. реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, затем ограничиваются этой же властью и нередко сводятся на нет, а имеющие место новые реформы нередко отрицают старые;

2. смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению, поэтому не порождает должной инициативы и, следовательно, не способствует формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.

В теоретическом отношении работа носит комплексный междисциплинарный характер, в ней исследованы взаимосвязи политических, правовых и политико-правовых явлений и процессов.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 19. Ст. 2069.

3. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 2000. № 32. Ст. 3330.

5. Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1861.

6. Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1915.

7. Барышников Н.П. Проблемы различных моделей территориальной организации местного самоуправления // «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления». Тюмень, 2001.

8. Куликов В.В. Реформы местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11, С. 13-17; В.А. Рыжков В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Финансы. 2001. №2. С. 8-11.

Размещено на Allbest.ru