Инвестиционное законодательство Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Инвестиционное законодательство Республики Казахстан

Инвестиционные отношения играют решающую и определяющую роль в мировой экономике. Одним из основных факторов обеспечения эффективности инвестиций в экономике любого государства является их законодательное закрепление, создание развитой системы инвестиционного законодательства и действенного механизма реализации правовых норм, регулирующих инвестиционные отношения.

Инвестиционное законодательство Республики Казахстан в своем становлении, развитии и совершенствовании прошло четыре основных этапа.

Первый этап - это этап формирования инвестиционного законодательства, первоначально, как законодательства об иностранных инвестициях. Начало этому было положено принятием Закона Казахской ССР «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР» от 7 декабря 1990 г., который преследовал цель обеспечить привлечение иностранных инвестиций, передовой технологии и управленческого опыта, при условии предоставления необходимых гарантий иностранному капиталу. Закон был направлен на формирование в республике экономики открытого типа и должен был способствовать скорейшему переходу страны на общепринятые в мировой практике принципы хозяйствования.

Несмотря на то, что основные положения Закона Казахской ССР об иностранных инвестициях носили в большей степени декларативный характер, в его принятии были и позитивные моменты: во-первых, это был первый акт, законодательно закрепивший уже сложившиеся в республике инвестиционные отношения; во-вторых, данным законодательным актом в течение четырех лет определялся порядок привлечения иностранных инвестиций в экономику нашей страны, что, в целом, способствовало притоку иностранного капитала; в-третьих, впервые иностранным инвесторам предоставлялись гарантии осуществления ими деятельности (в отличие, например, от законодательных актов 20-х годов, когда советское государство допускало привлечение иностранного капитала, но не брало на себя никаких обязательств по его безопасности и сохранности. Проведенная двойная национализация иностранной частной собственности сначала в 1917 г., а затем после НЭПа, была хорошо известна за рубежом и не внушала особого доверия к нашей стране. Целый ряд достаточно известных и действующих в наше время зарубежных фирм (швейцарские фирмы «Сандоз», «Хоф-ман-ля-Рош», французская «Креди Лионе» и другие) в 1920-1940 г.г. лишились своей собственности в СССР без какой либо компенсации, кроме того, досрочное расторжение в 30-х г.г. прошлого столетия концессионных соглашений с такими компаниями как «Лена-Голдфилдс», «Тетюхе Майнинг корпорейшн» привело к возбуждению арбитражных и судебных дел, окончившихся безрезультатно для иностранных инвесторов. Поэтому включение раздела, посвященного гарантиям иностранным инвестициям, увеличило интерес со стороны потенциальных инвесторов и существенно повлияло на их активность).

Примечательно, что формирование инвестиционного законодательства практически совпало по времени со становлением Республики Казахстан как независимого государства, начало которому положила Декларация о государственном суверенитете Казахской GCP от 25 октября 1990 г. Конституционному Закону о государственной независимости РК, предшествовал Закон об инвестиционной деятельности, введенный в действие еще в бытность Казахстана союзной социалистической республикой 10 июня 1991г., который оказался самым долгосрочным из всех актов того времени, регулировавших инвестиционные отношения, так как был отменен только в 1997 г. И в этом, на наш взгляд, единственное его достоинство - во всем остальном, он практически не оказал никакого влияния на инвестиционные отношения, так как стал неприменяемым с самого момента его опубликования.

Мы не случайно оговорились, что инвестиционное законодательство РК изначально формировалось как законодательство об иностранных инвестициях, и дело даже не в том, что Закон об инвестиционной деятельности был принят через семь месяцев после Закона об иностранных инвестициях. Главное заключается в том, что к этому времени сфера его регулирования уже была распределена между другими законодательными актами - так, отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиции, регламентировались нормами законодательства об иностранных инвестициях, а отношения по поводу национальных инвестиций - нормами других отраслей законодательства (гражданского, финансового, банковского, административного законодательства, законодательства о ценных бумагах и т.д.). Вторым немаловажным обстоятельством явилось то, что в этот период основное внимание уделялось становлению законодательства об иностранных инвестициях и законотворческая работа, в основном, была направлена на создание правовых основ деятельности иностранных инвесторов. Об этом свидетельствуют и принятые тогда законодательные акты, такие как, Закон РК «Об обращении ценных бумаг и фондовой бирже в Республике Казахстан» от 11 июня 1991 г. Закон РК «О хозяйственных товариществах и акционерных обществах» от 21 июня 1991 г. Закон РК «О концессиях в Республике Казахстан» от 23 декабря 1991 г. Закон РК «О налоговой системе в Республике Казахстан» от 25 декабря 1991 г. и др.

И, наконец, третьим фактором, обусловившим первоочередность формирования законодательства об иностранных инвестициях, было то, что вопрос о национальных инвестициях и их правовом статусе еще только ставился и находился на стадии разработки, а инвестиционные отношения с участием иностранных инвесторов уже сложились и требовали скорейшего законодательного урегулирования. Как уже отмечалось выше, перестроечные процессы в бывшем Союзе повлекли за собой и коренные изменения во внешнеэкономической деятельности. Выделенный нами как первый этап в развитии инвестиционных отношений, означавший привлечение иностранных инвестиций без достаточной правовой регламентации, в Казахской ССР завершал Закон «О свободных экономических зонах» от 30 ноября 1990 г., определявший порядок создания и деятельности совместных и иностранных юридических лиц; гарантии прав и интересов иностранных граждан, предприятий, объединений и организаций, действующих на территории свободных экономических зон; а также льготное налогообложение для иностранных и совместных предприятий, действующих на территории свободных экономических зон.

Но в законодательных актах Казахстана начала 90-х годов еще сохранялись ярко выраженные тенденции со стороны государства к неограниченному контролю за деятельностью иностранных инвесторов. Например, Закон РК «О концессиях в Республике Казахстан» от 23 декабря 1991 г., регулировавший отношения между Республикой Казахстан и иностранными инвесторами; согласно ему, концессия на территории республики предоставлялась на конкурсной основе и представляла собой разрешение иностранному юридическому или физическому лицу на осуществление определенного вида хозяйственной деятельности, предусматривавшее сдачу концессионеру в аренду имущества, земли, природных ресурсов. Спустя полтора года Закон о концессиях был признан утратившим силу, однако отмена этого акта не привела к исчезновению концессионных отношений. Как видно из проверенного выше исторического исследования, концессионные отношения неизбежно и закономерно возникали во всех случаях, когда государство использовало принадлежащие ему объекты собственности для получения прибыли, и, в принципе, концессионные отношения являются одной из разновидностей инвестиционных отношений. Поэтому независимо от того, урегулированы они действующим законодательством или нет, концессионно-инвестиционные отношения будут существовать до тех пор, пока государство будет предоставлять объекты государственной собственности во владение и пользование юридическим и физическим лицам (как иностранным, так и национальным). В частности, в Республике Туркменистан действует Закон «Об иностранных концессиях» от 1 октября 1993 г. в Российской Федерации с 1991 г. ведется работа по разработке Закона о концессионных договорах (концессиях), но он до сих пор не принят. В Республике Казахстан официально разработка нормативно-правовой базы о концессионной деятельности на уровне законопроектных работ была возобновлена в 1996 г., затем достаточно долго шла работа над законопроектом «О концессии» , и 7 июля 2006 г. Закон РК «О концессиях» был принят.

Дальнейшему развитию инвестиционных отношений в период становления инвестиционного законодательства способствовали и Закон РК «О фонде преобразования экономики Республики Казахстан» от 12 апреля 1993 г.; Закон РК «О возвратной системе финансирования инвестиций» от 12 апреля 1993 г.; Закон РК «О валютном регулировании» от 14 апреля 1993 г.; постановление Президента РК «Об организации работ по привлечению, использованию и учету иностранных кредитов, предоставляемых Республике Казахстан под гарантии Республики Казахстан» от 28 марта 1994 г. и другие законодательные и нормативные акты. Особое место среди них занимает первая Конституция суверенного Казахстана от 28 января 1993 г. Таким образом, данный период представляет собой начальный этап развития рыночных отношений в Республике Казахстан и создания совершенно новой законодательной системы независимого и суверенного государства, в целом; и национальной системы инвестиционного законодательства Казахстана, в частности.

Второй этап в развитии инвестиционного законодательства, начинается с принятием Закона РК «Об иностранных инвестициях» 27 декабря 1994 г., который отменил ранее действовавший Закон Казахской ССР «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР» от 7 декабря 1990 г. Этот закон определил основы привлечения иностранных инвестиций в экономику РК, закрепил государственные гарантии, предоставляемые иностранным инвестициям, установил основные организационно-правовые формы их осуществления, а также определил порядок разрешения споров с участием иностранных инвесторов. Одновременно с Законом об иностранных инвестициях, был принят новый Гражданский кодекс РК (Общая часть), с момента введение в действие которого (с 1 марта 1995 г.) были признаны утратившими силу преамбула, ст.ст. 1-223 Гражданского кодекса Казахской ССР 1963 г.; ст.ст. 1-73 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (остальные статьи Гражданского кодекса и Основ гражданского законодательства продолжали действовать до 1 июля 1999 г., т.е. до введения в действие Особенной части Гражданского кодекса РК); Законы РК «О собственности», «О предприятиях», «О залоге» 1991 г.

Кодификация гражданского законодательства сыграла важную роль в становлении национальной системы законодательства РК и в упорядочении правовых норм, регулирующих рыночные отношения. Вместе с тем, Гражданский кодекс (Общая часть), по нашему мнению, имеет некоторые недостатки. Как отмечают его разработчики, Гражданский кодекс не был и не мог, конечно, быть с первого дня своего рождения совершенным системообразующим законом, полностью лишенным недостатков. Часть предложений и замечаний была впоследствии учтена, внесены изменения и дополнения в текст гражданско-правового закона, но значительная часть изменений была инициирована отдельными ведомствами без учета объективных закономерностей становления и развития системы законодательства, в целом, и гражданского законодательства, в частности, что и привело к основным противоречиям в содержании Гражданского кодекса. Несмотря на это, именно Гражданский кодекс представляет собой основной специальный нормативный акт в области регулирования рыночных частноправовых отношений.

В равной степени сказанное касается и инвестиционного законодательства, поскольку инвестиционные отношения также регулируются гражданским законодательством. Следует отметить, что вопросы, посвященные анализу содержания, выявлению особенностей и определению роли и значения Закона об иностранных инвестициях, относятся к числу наиболее разработанных в отечественной юридической литературе. Поэтому более подробно мы остановимся на рассмотрении другого законодательного акта, оказавшего существенное влияние на развитие инвестиционных отношений. Речь идет о Законе РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. №2828.

По сравнению с ранее действовавшим Кодексом о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 г., Закон о недрах и недропользовании иначе решает ряд важных вопросов. Во-первых, значительно сужен предмет регулирования: в отличие от Кодекса о недрах 1992 г., в сферу регулирования которого входили отношения по переработке минерального сырья, в Законе о недрах прямо оговорено, что переработка минерального сырья не относится к операциям по недропользованию. Во-вторых, в Законе о недрах проводится градация субъектов права недропользования (так, выделяются следующие группы недропользователей: национальные и иностранные недропользователи; постоянные и временные недропользователи). В-третьих, Законом о недрах, в отличие от Кодекса 1992 г., который предусматривал три вида недропользования, закреплено четыре вида недропользования: государственное геологическое изучение недр; разведка; добыча; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Особое место в общей системе законодательства занимает один нормативный акт, который оказал существенное влияние не только на процесс развития инвестиционной деятельности в стране, но и на содержание основного специального акта - Закона о недрах и недропользовании. Имеется в виду Закон РК «О нефти» от 28 июня 1995 г. № 2350, предшествовавший принятию Закона о недрах и недропользовании, который регулирует отношения, возникающие при проведении нефтяных операций на территории, находящейся под юрисдикцией РК, в том числе на море и во внутренних водоемах. Специфика данного законодательного акта заключается в следующем: все основные положения Закона о нефти воспроизведены в Законе о недрах и недропользовании и таким образом порядок недропользования, заложенный в Законе о нефти, теперь применяется к операциям по недропользованию в отношении всех полезных ископаемых. Так, в самом Законе о нефти содержится положение о том, что в случае противоречия между настоящим законом и другими законодательными актами РК в части регулирования нефтяных операций применяются нормы Закона о нефти; из чего следует, что в части регулирования нефтяных операций нормы Закона о нефти обладают большей юридической силой, чем нормы Закона о недрах и недропользовании (хотя это и противоречит основам взаимодействия основного специального закона - Закона о недрах и недропользовании и второстепенного по значению и по иерархии нормативных актов - Закона о нефти). Следует отметить, что первоначально Закон о недрах и недропользовании (также как и Закон о нефти) были приняты как Указы Президента РК, имеющие силу закона, но впоследствии были переименованы.

Отличительной особенностью второго этапа в развитии инвестиционного законодательства является то, что значительная часть принятых тогда законодательных и нормативных актов носила временный характер, не имела долгосрочной перспективы (в настоящее время большая часть из них уже утратила юридическую силу, среди них были акты, сыгравшие не последнюю роль в регулировании инвестиционных отношений, такие как, Указы Президента РК, имеющие силу Закона, «О земле» от 22 декабря 1995 г.; «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 г.; «О хозяйственных товариществах» от 2 мая 1995 г. и т.д.)- Вместе с тем, именно в этот период была принята общая часть Гражданского кодекса РК и, соответственно, была создана достаточно серьезная правовая база, которая составляет основу действующего законодательства, регулирующего рыночные отношения в Республике Казахстан.

Началом третьего этапа в развитии и совершенствовании инвестиционного законодательства послужило принятие 28 февраля 1997 г. Закона РК «О государственной поддержке прямых инвестиций», которым определялись такие основные задачи, как: внедрение новых технологий, передовой техники и ноу-хау; насыщение внутреннего рынка высококачественными товарами и услугами; государственная поддержка и стимулирование отечественных производителей; развитие экспортоориентированных и импортозамещающих производств; создание новых рабочих мест; улучшение окружающей природной среды; и т.п.

Во исполнение Закона о государственной поддержке прямых инвестиций были изданы Указ Президента РК «Об утверждении Положения о системе льгот и преференций и порядке их предоставления при заключении контрактов с инвесторами» от 5 апреля 1997 г.; Указ Президента РК «Об утверждении приоритетных секторов экономики Республики Казахстан для привлечения прямых отечественных и иностранных инвестиций» от 5 апреля 1997 г. постановление Государственного Комитета РК по инвестициям «Об утверждении Положения «О порядке координации деятельности центральных и местных исполнительных органов и дипломатических миссий Республики Казахстан за рубежом с целью стимулирования иностранного участия в инвестиционных проектах, осуществляемых в Республике Казахстан» от 30 мая 1997 г. постановление Государственного Комитета РК по инвестициям «Об утверждении Положения о представительствах Государственного комитета Республики Казахстан по инвестициям» от 17 мая 1997 г. и другие законодательные и подзаконные нормативные акты.

Значение Закона о государственной поддержке прямых инвестиций состоит в том, что с его принятием, во-первых, началось формирование специального законодательства РК о прямых инвестициях; и, во-вторых, инвестиционное законодательство РК перешло на качественно новую ступень в своем развитии. До принятия Закона о прямых инвестициях, инвестиционная политика государства была направлена на увеличение иностранных инвестиций и создание для них правового режима более чем наиболее благоприятного. В конченом счете эффективность иностранных инвестиций была минимальной, вследствие того, что, в основном, они вкладывались в недропользование, что не могло оказать ощутимого влияния на развитие экономики страны и приводило только к усилению экспансии недр иностранными инвесторами. В результате чего значительная часть вложенных в тот период иностранных инвестиций носила спекулятивный характер. Как следствие, наряду с принятием Закона о прямых инвестициях, были внесены серьезные изменения и дополнения в текст Закона об иностранных инвестициях. Среди причин, послуживших основанием для этого, можно назвать имевшие место на тот момент многомиллионные убытки, понесенные государством, по договорам, заключенным национальными инвесторами с иностранными инвесторами под правительственные гарантии в силу нарушения договорных обязательств казахстанской стороной.

Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Закон РК от 27 декабря 1994 г. «Об иностранных инвестициях» от 16 июля 1997 г. в определенной степени восполнил пробелы в инвестиционном законодательстве: так, было расширено понятие инвестиций; исключена ст. 5 Закона «Правительственные гарантии по договорам, связанным с иностранными инвестициями»; гарантии для иностранных инвесторов были распространены на предприятия с иностранным участием, в уставном фонде которых доля иностранных инвестиций составляет не менее 35 процентов или в денежном эквиваленте не менее 1 миллиона долларов США; исключено положение об ответственности государства перед инвесторами в случае наступления форс-мажорных обстоятельств; проведено разграничение между инвестиционными спорами (сторонами которого являются иностранный инвестор и государство), и спорами иностранного инвестора с гражданами и юридическими лицами РК.

Однако отдельные существенные недостатки имели место, и Закон об иностранных инвестициях, не раз подвергался критике, вполне обоснованной и заслуженной. Так, С.И. Климкин выявил ряд противоречий между положениями закона и нормами Гражданского кодекса, при этом, акцентировав внимание на том, что оба закона были приняты в один день. Здесь хотелось бы обратить внимание на высказывание М.К. Сулейменова о том, что Закон об иностранных инвестициях носит временный характер, и в процессе исключения из него всех норм, устанавливающих особый правовой режим для иностранных инвесторов по сравнению с национальными, закон прекратит свое существование. Данное предположение реализовалось на практике: с принятием нового инвестиционного закона и установлением единого правового режима, Закон об иностранных инвестициях утратил силу.

Дальнейшему совершенствованию инвестиционных отношений с участием иностранных инвесторов способствовало образование Совета иностранных инвесторов при Президенте РК. Совет создан для следующих целей: внесение на рассмотрение Президенту РК предложений по совершенствованию инвестиционного законодательства; разработка рекомендаций по улучшению инвестиционного климата, а также по стратегии привлечения иностранных инвестиций в экономику Казахстана; выработка предложений по интеграции экономики РК в мировые экономические процессы. Как отмечается Э.С. Абдрахмановой, Республикой Казахстан создавалось инвестиционное законодательство, отвечающее целям внутренней и внешней инвестиционной политики Казахстана, инвестиционное законодательство, которое должно было обеспечить: создание благоприятного инвестиционного климата, предоставление гарантий экономической и политической стабильности в РК, снижение политического риска для иностранных инвесторов.

Наряду с законодательством об иностранных инвестициях, получило свое развитие и законодательство о прямых инвестициях. Во-первых, в соответствии с Посланием Президента РК народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии» от 30 сентября 1998 г. и постановлением Правительства РК «О Плане мероприятий по реализации Программы действий Правительства Республики Казахстан на 1998-2000 годы» от 19 февраля 1998 г., а также в целях осуществления инвестиционной политики в рамках стратегии развития Казахстана до 2030 года, постановлением Правительства РК от 1 июля 1999 г. была утверждена Программа привлечения прямых инвестиций в РК на период 1999-2000 гг.

Во-вторых, 6 марта 2000 г. принят Указ Президента РК «Об утверждении Правил предоставления льгот и преференций при заключении контрактов с инвесторами, осуществляющими инвестиционную деятельность в приоритетных секторах экономики». Настоящие Правила характеризуются сжатостью и краткостью формулировок, а предоставляемые льготы и преференции включают в себя: государственные натурные гранты; освобождение от уплаты земельного налога и налога на имущество на срок до 5 лет с момента заключения контракта; освобождение от уплаты подоходного налога на срок до 5 лет с момента получения облагаемого дохода, но не более 8 лет с момента заключения контракта; полное или частичное освобождение от обложения таможенными пошлинами импорта оборудования, сырья материалов, необходимых для реализации инвестиционного проекта.

В-третьих, в целях дальнейшего совершенствования законодательства о прямых инвестициях были разработаны и утверждены Правила разработки и реализации Программы государственных инвестиций, утвержденные постановлением Правительства РК от 31 декабря 1998 г., затем в новой редакции в соответствии с постановлением Правительства РК от 1 июня 1999 г., согласно которому Программа государственных инвестиций представляет собой утверждаемую Правительством программу инвестирования государственных или привлекаемых государством средств по приоритетным секторам экономики. Постановлением Правительства РК от 15 июня 1999 г. утверждена Программа государственных инвестиций Республики Казахстан на 1999-2001 гг. Для инвестирования в приоритетные сектора экономики средств, привлекаемых местными исполнительными органами путем заимствования, постановлением Правительства РК утверждены Правила по процедуре согласования с Правительством РК региональных инвестиционных программ, финансируемых за счет заимствования местных исполнительных органов.

В целях повышения эффективности использования государственных и привлеченных финансовых средств при реализации Программы государственных инвестиций, приняты постановления Правительства РК «Об утверждении Правил осуществления мониторинга реализации проектов, включенных в Программу государственных инвестиций» от 5 июня 2000 г. и «Об утверждении Правил оценки эффективности проектов, входящих в состав Программы государственных инвестиций» от 28 июня 2000 г.

Поэтому четвертый этап в развитии инвестиционного законодательства можно охарактеризовать следующим образом - этап становления инвестиционного законодательства как самостоятельной отрасли законодательства со всеми присущими ей признаками и характерными чертами. правовой инвестиционный казахстан

Наряду с этим, этот период можно обозначить и так - этап равных возможностей для иностранных и национальных инвесторов. Но, при этом, не следует забывать и о том, что устойчивое экономическое развитие невозможно обеспечить без оптимального сочетания общегосударственных интересов и интересов как национальных, так и иностранных инвесторов - во главу угла должен быть поставлен принцип взаимовыгодноcти инвестиций. Без надлежащего законодательного закрепления правового режима иностранных и национальных инвестиций трудно будет сохранить уже имеющиеся и практически невозможно будет привлечь новые инвестиции в экономику нашей страны (в первую очередь, иностранные инвестиции).

Несмотря на полное исключение из нового закона норм, посвященных иностранным инвестициям, отдельные различия в их регулировании останутся, по крайней мере, до истечения сроков контрактов с иностранными инвесторами. То есть пока еще рано говорить о полном равенстве правовых режимов иностранных и национальных инвестиций, но законодательные основы для единого правового режима уже заложены. Значительные преференции будут предоставляться вне зависимости от того, иностранные или национальные инвесторы намерены осуществлять инвестиционную деятельность, главным будет соответствие инвестиционного проекта условиям, определенным законодательством об инвестициях.

Конечно, за пределами регулирования инвестиционного закона остался целый круг инвестиционных отношений, и, прежде всего, отношений, связанных с осуществлением деятельности на рынке ценных бумаг, осуществлением государственного (бюджетного) инвестирования, но уже можно сказать о преодолении разрозненности инвестиционных норм. На данном этапе специальное инвестиционное законодательство, ядром которого является Закон об инвестициях, окончательно сформировалось в самостоятельную отрасль законодательства РК.

Таким образом, результатом обновления системы законодательства РК и изменения содержания самого права стало появление новых правовых образований, как в системе законодательства, так и в системе права. Формирование инвестиционного законодательства как отрасли законодательства, безусловно, окажет влияние на состояние системы права. Вследствие того, что появление новой отрасли законодательства объективно приводит к структурным преобразованиям в системе права, дальнейшее развитие которой предполагает образование новых институтов и отраслей права.

Размещено на Allbest.ru