Государственное и местное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Глава 1. Государственное и местное управление как научная дисциплина

1.1 Природа, эволюция и социальная сущность государственного управления

1.2 Механизм использования законов общества и природы в управлении социально-экономическими процессами

1.3 Роль и содержание местного управления и самоуправления в структуре управления государством и обществом

Глава 1. Государственное и местное управление как научная дисциплина

1.1 Природа, эволюция и социальная сущность государственного управления

Стремление понять любое современное социальное явление тем более такое масштабное и сложное как государственное управление, обязывает обратиться к его природе и сущности, в частности, к истокам и эволюции понятий и управления государством.

Что в свою очередь объективно диктует необходимость междисциплинарного подхода к восприятию и описанию с помощью ряда научных и учебных дисциплин.

Управление возникает из потребностей социальной общности, обеспечивает ее функционирование и развитие до системного состояния. Каждая система управления любого масштаба - это когда социально-культурное поле: накопленный человеческий опыт, знания, система ценностей, норм и правил поведения, традиций и т.д. Каждая личность, включения в микро- и макросистемы, является носителем социально-культурного потенциала и по-своему проявляет его во взаимодействии. Очевидны и сложны взаимоотношения личности и государства. Органично взаимозависимы категории: управление, политика, власть, право. Управленческий труд - не самоцель. Его важнейшая социальная миссия - обеспечивать не только нормальное функционирование и микро- и макросистем, но и прогрессирующее их развитие. В условиях конкурентного взаимодействия и противостояния отдельных фирм и государств качество управленческого труда приобретает поистине историческое, политическое и стратегическое значение. государственный управление социальный

Управление имеет место во всех системах материального мира: в технических, биологических и социальных. Схожесть управления в этих системах выявила и показала кибернетика - наука об общих закономерностях получения, хранения, передачи и переработки информации, которая разрабатывает общие принципы создания систем управления.

Все многообразие подходов к определению понятия "управление" обусловлено многогранностью и сложностью этого уникального явления, которое очень трудно на современном этапе развития науки управления выразить единичным определением. Поэтому разные авторы видят это явления по разному и формулируют определения по своему, расставляя акценты на тех или иных его аспектах - это настраивание людей на труд: это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу: балансирование в пространстве анатомий: сложное субъективно-объективное отношение: деятельность по созданию лучшего варианта будущего: властная форма закрепления социальных отношений людей: достижение целей с помощью знания, полученного из анализа, и др. Наиболее на объект с целью перевода его в качественно новое состояние.

Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов. В таком определении есть принципиально важные отличия. Во-первых, "взаимодействие" что, бесспорно, более соответствует диалектике социальных систем. Во-вторых, введение в определение управления категории " достижения социально значимых результатов" ориентирует практику управления на четкое понимание социальной миссии каждой системы управления (от трудовой организации до общество в целом), повышает возможности для объективной оценки качества труда для занятых этим видом деятельности на всех этапах системы управления. Как видно, все названные (но далеко нее все перечисленные) определения отражают значимые в процессе управления факторы, грани, характеристики этого вида деятельности.

Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку, поскольку имеет место во всех обществах, странах во всех сферах общественной жизнедеятельности людей во все времена человеческой цивилизации. Управление много "старше" государства. Обособлявшаяся семья в рамках своего рода и племени и вместе с ними уже имея прообразы современных функций управления, реализуемых государством и другими субъектами управления: заботилась о достатке продовольственных запасов, о воспроизводстве и сохранении потомства, о безопасности своего существования и т.д. Управление возникает там и когда появляется социальная потребность в нем. Поэтому генезис управления в социальных общностях можно понимать как исторически вычлененный из групповой совместной деятельности вид труда.

Всякое групповое взаимодействие ради достижения желаемого результата объективно предполагает определённое разделение усилий в группе, распределений ролей, регулирование индивидуальных действий. Чем масштабнее общность взаимодействующих, тем больше социально потребность в управлении, тем большую социальную значимость приобретают личностные качества человека, выполняющего эту организующую деятельность.

Основными носителями социально-управленческих явлений выступают люди - субъекты и объекты управления, взаимодействующие в конкретных общностях различной масштабности.

Субъект управления - это органическая структурно-функциональная составляющая социальной системы управления, это индивид или группа людей (коллегиальный орган управления), наделенный властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Он выполняет ряд базовых социальных ролей, в том числе генератора идей и целевых установок, разработчика концепции управления в иерархической структуре и в системе управления в целом определяется масштабностью (границами) и значимостью объекта управления. В отличие от субъекта управления объект управления - это та часть системы, которая материализует цели управления, исполняет управленческие решения, обеспечивает в итоге реализацию социальной миссии конкретной системы управления!

Субъект и объект управления взаимно дополняют друг друга как субъекты умственного и физического, управленческого и исполнительного труда. В единстве этих противоположностей заложено диалектическое начало системы управления, поскольку субъект и объект управления - это теоретическая расчлененная целостность, называемая социальной системой управления. Социальная природа управления, противоречивость элементов, отношений и процессов в системе управления, многогранность проблем теории и практики управления подсказывает, что все это плодотворно рассматривать с позиции социальной философии, позволяющей и обязывающей анализировать это социальное явление как глобальное с позиции всеобщего, особенного и единичного. Эти философские категории характеризуют процесс познания мира, получивший название "восхождение от абстрактного к конкретному". Абстракция противопоставляется конкретному, единичному и рассматривается как синоним "мысленного", "понятийного". Таково управление как абстрактно-всеобщее явление, имеющее место во всех обществах и во все времена. Особенное указывает на конкретную целостность и представляет собой единство и всеобщего, его отдельных свойств и признаков, и единичного. Особенное - это, всеобщее, реализованное в единичном. Конкретное, единичное - определенный предмет (объект) во всем многообразии его связей и отношений, непосредственно данное и чувственно воспринимаемое целое (например, элементарная система управления - взаимодействие руководителя и исполнительной конкретной организации). Ка видно, эти категории выражают объективные связи предметов, объектов, процессов и явлений, в том числе в системе и процессе управления.

Масштабность систем, их функциональное предназначение и другие факторы предопределяют виды управления, их иерархическую сопряженность. Например, общество как большая и сложная система включает социальное управление, в том числе государственное управление, отраслевое, региональное, поселенческое; по сферам жизнедеятельности: управление экономикой, здравоохранением, просвещением, культурой и др.; по степени открытости систем: корпоративное, управление трудовыми организациями и др. Разновидность управлении - самоуправление, - есть не что иное, как способность элементов системы делать жизнедеятельность этой системы предметом своего сознания и воли.

При всем разнообразии видов управления можно отметить нечто общее - сущностные признаки управления. Взаимодействие объективных и субъективных организующих факторы образует ту или иную систему различной масштабности. Так, общество как система для своего существования образует систему управления обществом - государство и соответствующий аппарат. Аналогичное происходит с трудовыми организациями. Отсюда один из первых сущностных признаков управления - наличие в социальной системе механизмов самоуправления и самоорганизации.

Исходный сущностный признак управления - целеполагание. Это всегда опережение реальности, выход за ее рамки в желаемое будущее. Степень достижения намеченных результатов зависит от многих факторов: от реалистичности цели, обеспеченности ресурсами, восприятия целей исполнителями и др. Организующий потенциал цели тем выше, чем большего круга людей интересы и потребности она аккумулирует. Существенно и то, какими средствами обеспечивается движение к цели: "мускулами" или "извилинами", личными примером, опытом людей.

Еще один признак - органическая связь, взаимозависимость субъекта и объекта управления, цели, концепцию, принципы, стратегию управления. Этот признак свидетельствует о зависимости результатов и субъекта управления от качества труда и направленности организационного поведения сотрудников и потому обязывает быть внимательным к отношениям - предмету управленческого труда - между личностью и системой управления, к тому, насколько отлажены механизмы реализации взаимных ожиданий личности и организации (системы).

Чтобы организационное поведение индивидов больше соответствовало ожиданиям системы, она конструирует и воспроизводит нормы, правила, культурные образцы поведения, которые также рассматриваются как сущностные признаки управления. Их воспроизводство предполагает последовательную со всеми сотрудниками разъяснительную, просветительную и воспитательную работу, ориентированную на создание благоприятного социокультурного климата в организации.

Важным сущностным признаком управления является власть. Различают основания власти личностные и организационные (формальные). Социальная сущность управления проявляется в целях и методах реализации властных правомочий. Отсюда же и различия в стилях управления. В зависимости от того, какое основание власти преобладает в повседневном общении руководителя с сотрудниками, проявляется его авторитетность, степень доверия т готовность исполнителей к взаимодействию с руководителем.

Многовековая практика управления отобрала и сформулировала еще один сущностный признак - наличие иерархии в системе управления, отношений субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости, сопряженности уровней управления и, соответственно, управляемости системы и множества других проблем, вытекающих из характера взаимодействия и взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Говоря же точнее, - отношений, вытекающих из взглядов, позиции, взаимосвязи субъекта управления объекта. Анализ тенденций управления показывает ускорение в мировой практики перехода от "ковбойского менеджмента", от "господства" и "командного воздействия" к социально партнерству и взаимодействию управляющей и управляемой сторон системы. Все больше предпочтение отдается принципу "власть вместе с…", а не "власть над…".

Сущность признак управления - право и обязанность руководителя принимать управленческие решения, брать на себя личную ответственность за качество и негативные последствия принятых решений. Социально значимым результатом реализации этого признака ожидаются обеспечение порядка в системе управления и ее прогрессирующее развитие.

Результаты, последствия управления - еще один сущностный признак этого специфического вида труда. В качестве и результатах управления проявляются в итоге сущность и социальная значимость профессии менеджера, профессионализм работников аппарата (субъектов) управления, понимание ими своей социальной ответственности. Качество жизни людей напрямую зависит от качества управления, и поэтому им далеко не безразлично кто и как управляет ими.

Рассматривая общую характеристику природы и диалектики управления, следует сказать о двух исторических этапах практики управления: о донаучном, эмпирическом, непрофессиональном, наиболее длительном, и научном, когда практика управления стала непосредственно предметом систематического научного изучения (с позиции исторического, социологического, экономического, политического, юридического; психологического и других областей знания), а его результаты - предметом обучения, профессиональной подготовки управленческих кадров.

В истории человечества различают особенности трех периодов управления (в зависимости от процесса управления и его результатов):

- первый, так называемый "аграрный период, суть которого овладеть властью и с ее помощью управлять (но не подавлять)

- второй, "по Платону", главная идея, не только овладеть властью, но и удерживать ее любыми средствами (государство рассматривалось как орган насилия, обеспечивающей господство одних и угнетения других)

- третий "период промышленной революции" (связанный с процессом перехода к индустриальному обществу. Его суть, что государством и обществом надо управлять с помощью законов, осознанных, понимаемых и принимаемых объектами управления)

Ныне имеется ШЕСТЬ основных видов управления;

- государственное управление;

- местное самоуправление;

- менеджмент (управление собственностью);

- общественное управление;

- коллективная саморегуляция;

- целесообразное поведение или действие одного человека.

Среди видов управления особое место занимает государственное управление. Только государственному управлению присущи три свойства:

1) определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект - государство;

2) государственное управление распространяется на все общество;

3) государство будучи сложным (по элементарному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности Атаманчук Г.В. "Теория государственного управления". Курс лекций. М. Омега - Л, 2005 г., стр. 27.

Понятию государственного управления посвящена обширная литература, в которой высказано множество мнений и суждений, выдвинуты различные теоретические концепции. Но, несмотря на это данный вопрос по-прежнему является дискуссионным и не разрешен в полном объеме.

Для правильного понимания существующей на сегодняшний день системы государственного управления, ее методов, форм, средств, необходимо проанализировать те подходы к данному вопросу, которые являются основополагающими и сформировали ведущие школы и направления в теории государственного управления.

Американская школа теории государственного управления имеет общую эмпирическую направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В 1920-30-х гг. представители "школы человеческих отношений" попытались объяснить функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп (М.П. Фоллет, Э. Мэйо, А. Маслоу).

А. Маслоу разработал иерархию потребностей, согласно которой мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В основе поведенческого подхода (1950-е гг.) лежит стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе. В рамках подхода разработана теория X и Y Д.Макгрегора. Теория Х гласит: средний человек не любит трудиться и по возможности избегает работы. Теория Y гласит, что для человека расходовать моральные и физические силы на работу также естественно, как отдыхать или играть. Это означает, что человека можно стимулировать на труд, если дать ему возможность полностью раскрыться, брать на себя ответственность, ощущать свою значимость для организации. Макгрегор работал над теорией Z, в которой пытался соединить запросы и стремления корпорации и отдельного человека.

В английской школе экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию "экономического типа" государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Английский философ М. Оукшотт в 1950-60-е гг. разработал две концепции государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. М. Оукшотт предлагает идею целевого государственного управления, где ценность человека определяется его вкладом в "общее дело", что означает подчинение индивидуальности корпоративизма.

В последнее время в английской школе появились новые подходы и направления. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения.

Классиком французской школы государственного управления считается А. Файоль, его "теория администрации" изложена в книге "Общее и промышленное управление". А. Файоль дал классическое определение научному управлению: "Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям".

Общие принципы управления (по А. Файолю): разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала. Сформулированные Файолем правила управления государством в течение нескольких десятилетий оставались общепринятыми.

1.2 Механизм использования законов общества и природы в управлении социально-экономическими процессами

Управление как процесс включает ряд всеобщих функций: планирование, организацию, мотивацию и контроль, которые реализуются этим видом деятельности. О названных функциях управления имеется обширная научная и учебная литература.

Анализируя и обобщая различные определения, виды и признаки управления, можно заключить, что управление понимается как имманентное свойство, атрибут социальных систем разной масштабности, как деятельностный процесс достижения определенных результатов.

Элементарная социальная система управления может быть определена как единство взаимозависимых элементов. По мере развития такой микросистемы расширяется ее исследовательское поле, которое уже может быть определено как единство взаимозависимых малых и/или социальных групп. На практике очень важно, как осознают себя и эту взаимозависимость стороны взаимодействия на межличностном и межгрупповом уровнях. Ведь симптомы кризиса управления и социальной системы управления в целом проявляются в нарастающем и неуправляемом противоречии между объектом и субъектом управленческих отношений.

Использование термина "система" требует определенного комментария, поскольку он стал признанной общенаучной категорией. Система - это упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство. Различают 3 вида систем управления: машинные, человеко-машинные, социальные (системы "человек-человек"). От людей занятых управленческим трудом, требуется обладание навыками, культурой системного видения и мышления. Адекватное представление о системе предполагает:

-видение элементов, компонентов системы;

-связи элементов системы;

-взаимодействие элементов системы между собой и системы с внешней средой;

-появление в результате взаимодействия новых явлений и процессов;

-состояние и свойства системы в результате действий элементов и среды;

-относительна обособленность системы от среды.

Системность - объективное свойство всех сложных объектов, с которыми приходится иметь дело в процессе управления. Особый интерес представляет понятие "социальная система". Она определяется как структурный элемент социальной реальности, определенное целостное образование, основными элементами которого являются люди, их связи и взаимодействие. Это объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих га основе определенных норм, процедур и правил. В отличие от общего понятия "система" социальная система имеет ряд дополнительных значимых признаков: иерархия статусов элементов, наличие в системе механизмов самоуправления, самосознание объектов и субъектов управления, система ценностей, формальные и неформальные отношения и др.

В социальной практике конкретных контрарных управленческих ситуаций важной составляющей управленческого труда является так называемый субъективный фактор. Приобретая реальность, субъективный фактор существенно влияет на качество и результаты управления.

Важным свойством социальных систем является их целостность. Причем целостность характеризуется не только пространственными признаками, но главным образом силой сцепления связей между элементами системами, между субъектом и объектом управления прежде всего.

Способность систем к самоуправлению, самоорганизации - еще одно их значимое свойство. Общее состояние систем зависит напрямую от качества управления, способности к самоорганизации. Каждое свойство проявляется в диалектическом единстве противоположностей: от хаоса к порядку, между частью и целым, верхами и низами, сочетанием управления с самоорганизацией элементов системы. Такое единство взаимодействующих противоположностей имеет место в социальных системах различных масштабов. Профессионализм и искусство управления проявляются в умении выбирать оптимальные управленческие действия (уели, время, ситуацию, решение, формы, методы, стиль, культуру) между названными полярностями и с учетом типа и состояния конкурентной среды управления.

Предметом же управленческого труда выступают сознание, поведение и деятельность человека, его социальные свойства как элемента системы управления. Работу руководителя с исполнителем - это всегда не только приказание и требование его выполнения, но еще и объяснение целей управления, смысла принятых решений, культивирование социально значимых ценностей и норм организационного поведения, это привнесение в сознание образа будущего (например, "организационная культура") и ряд других управленческих процедур.

Результатом (продуктом) труда руководителя, таким образом, становится приращение интеллектуального, нравственного и организационного потенциала конкретной системы управления.

Сложен и многогранен еще один предмет управленческого труда - отношения, которые объективно складываются в любой социальной системе. Это, прежде всего отношения, возникающие между людьми как субъектами труда в силу группового или общественного разделения труда (функциональные, служебные формальные), межгрупповые или межличностные (менее формализованные) взаимоотношения на основе разделяемых или неразделяемых норм и ценностей в зависимости от восприятия и понимания друг друга. Умение руководителя понимать диалектику объективного и субъективного начал в жизнедеятельности системы управления, при анализе проблемных ситуаций т принятии решений по ним - свидетельство культуры мышления и профессионализма.

Качество управления - актуальная, социально значимая проблема. В самом деле, каждому гражданину, труженику и налогоплательщику, собственнику и семьянину, потребителю далеко не безразлично, кто и как, в чьих интересах управляет конкретным предприятием, акционерным обществом, регионом или страной в целом. Именно качество управления - первопричина и гарантия сохранения и преумножения, значимых для людей ценностей, таких как безопасность жизни, сохранение здоровья, стабильность общества, уверенность в будущем и др. Следовательно, качество жизни - наиважнейший предмет и продукт управленческого труда, оно определяется по многим параметрам существования человека в природной и социальной среде.

Привлечение внимания к проблеме качества управления включает еще один социально значимый вопрос - органическую связь этой проблемы с культурой. К сожалению, не многие страны богаты национальными традициями по воспроизводству в массовом сознании представлений о культуре управления, главным смыслом и мерилом которой был бы Человек с его базисными потребностями и ролями, а теория и практика управления способствовали бы созданию благоприятных условий для их удовлетворения и реализации. При этом очевидно, что формирование управленческой культуры в рамках конкретных систем, а тем более в масштабах всего общества - задача многосторонняя, архисложная и продолжительная, даже если с ее решением заниматься последовательно и на всех управленческих уровнях.

Обобщая изложенное о роли принципов, их многообразии, можно сказать, что все они в совокупности выполняют нормативно-ориентирующую функцию, свидетельствуют об уровне культуры управления. Принципы управления - это грани, призмы управленческой парадигмы, важный компонент философии управления. В принципах велика доля субъективных факторов: они вырабатываются одними людьми, другие люди могут не знать их или знать "понаслышке", знать, но по различным причинам не приводить их в жизнь в процессе управления. Подобное же происходит и по отношению к законам управления. Разница же - в тяжести последствий за игнорирование, незнание или нарушение законов управления. В силу этого необходимо назвать хотя бы основные из них.

Законы социального управления выражают реальные отношения в системах управления различной масштабности в виде тенденций как следствие исключительно деятельности людей. Поэтому законы специального управления - это объективные, повторяющиеся, существенные причинно-следственные связи, взаимозависимости субъекта и объекта управления в конкретной системе управления появляется как связь, совпадение или противоречие интересов сторон взаимодействия. Познание законов управления создает возможность управлять социальными процессами, оптимизировать их результаты.

Многообразие объекта управления по различным признакам диктует закон необходимого разнообразия и быстродействия. Неразвитость субъекта управления, ограниченность его способностей и возможностей действенно влиять на объект управления и продуктивно взаимодействовать с ним закономерно снижает управляемость и результативность конкретной системы управления. Закон обязывает любо принимать организационные выводы, либо форсировано повышать управленческую квалификацию, любо принять мужественное решение - подать в отставку.

Закон гармонизации интересов субъекта и объекта управления отражает их объективную взаимозависимость и потому необходимость взаимодействовать друг другу в реализации целей системы и своих интересов. Игнорирование или недопонимание этого закона непременно создает организационную напряженность между объектом и субъектом управления.

Закон соответствия требует выбора адекватных средств и методов влияния на объект управления с учетом его особенностей, состояния и других характеристик. Проявление различных нарушений этого закона свидетельствует о низком профессионализме или полном несоответствии статусу управленца.

Закон возвышения потребностей и целей обязывает руководителей всех уровней управления понимать естественное желание и право человека жить лучше, стремиться к развитию и реализации целей, в том числе в рамках конкретной системы управления и с ее помощью, обеспечивая, тем самым, повышение социальной активности, интеллектуального и организационного потенциала.

Закон слабого звена в системе управления, в процессе управления как в системе, в отношениях с потребителями, поставщиками и местными органами власти обязывает к профилактическим действиям по предотвращению разрыва сложной цепи технологических, функциональных и других связей.

Закон выживания - один из особо важных в нынешних условиях - диктует необходимость решения двух значимых управленческих задач: обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции. Понятна их взаимосвязь для обеспечения не только выживания, но и для развития системы. Каждая из задач предполагает разные средства и методы их решения. Объективно принципы и законы - важнейшие составляющие научных знаний об управлении, а умение руководствоваться ими в практической деятельности - свидетельство высокого профессионализма субъекта управления.

Управление, понимаемое в целом (м позиции социальной философии) как социокультурный процесс, предполагает отбор и наследование конструктивного мирового опыта - исторического и современного - полезного для повышения социальной эффективности системы управления любой масштабности. В современных условиях этот фактор стратегического назначения и потому проблема качества управления должна стать делом государственной и общественной заботы.

Итак, краткая характеристика управления как научной дисциплины, изложенная в данной главе, дает возможность констатировать, что управление - это объективная социальная реальность, универсальное явление, предметная деятельность (разновидность общественно необходимого труда), научная и учебная дисциплина, а также социально значимая профессия.

1.3 Роль и содержание местного управления и самоуправления в структуре управления государством и обществом

Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития и становления казахской государственности. Реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, в этой связи нужно рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в Казахстане.

"Узким местом" становления местного самоуправления в Казахстане является отсутствие единой точки зрения на его роль и место в процессе государственного строительства в целом, в обеспечении устойчивости государственного строя, преодолении социальной напряженности и реальном преображении страны.

Необходимым условием децентрализации и последующего становления местного самоуправления является разделение собственной компетенции каждого уровня управления, сбалансированности доходных и расходных полномочий. Решение этой задачи предполагает внесение соответствующих изменений в законодательство республики, в том числе бюджетное и налоговое.

В настоящее время местные органы не принимают реального участия в решении проблем, которые затрагивают интересы территории, потому что не располагают достаточной компетенцией и необходимыми ресурсами. Это не позволяет реализовывать принцип эффективного использования каждым уровнем управления своих потенциальных возможностей.

В то же время децентрализация и становление местного самоуправления в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, стратегией "Казахстан-2050" и другими программными документами рассматривается как составная часть формирования в Казахстане гражданского общества. Общественно-государственный характер институтов местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Концентрированным итогом исторического опыта создания такого механизма является Европейская хартия "О местном самоуправлении", отдельные принципы которой должны быть учтены в республиканском законодательстве о государственном строительстве.

В процессе децентрализации и становления местного самоуправления в Республике Казахстан нужно максимально использовать международный опыт, как развитых стран, так и бывших постсоциалистических государств, учесть их положительные и отрицательные стороны. Этот опыт следует критически, осмыслить и адаптировать к казахстанской действительности, чтобы разработать свою модель при содействии международных организаций и зарубежных экспертов.

В каждом государстве к вопросу децентрализации власти подходят различными путями, но определяющим фактором в решении этой проблемы являются конституционно закрепленные нормы и достигнутый уровень демократии.

Казахстан - унитарное государство с президентской формой правления, конституционно провозгласившей себя, как демократическое, правовое и социальное государство, в котором четко проведено конституционное разграничение предмета ведения местного самоуправления (ст. 89 Конституции РК) и местного государственного управления (ст. 85-88). В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Государственное местное управление отправляет свои властные функции местными представительными и исполнительными органами, на которых возложена ответственность за состояние дел в вверенной им соответствующей территории. В чем же различие между государственным управлением и самоуправлением? Дело в том, что органы госуправления "осуществляют государственное управление и ответственны за состояние дел", а вторые "обеспечивают самостоятельное решение вопросов населением". Поскольку источником властных полномочий государственных органов является народ, делегирующий осуществление своей власти государственным органам (ст.3 Конституции РК), то источником деятельности органов местного самоуправления является население в тех границах, в которых образовано самоуправляющееся сообщество. В данном случае местное самоуправление приобретает государственно-регулируемый характер, так как их правовой статус, их порядок организации и деятельности определяется не только гражданами субъекта, но и Конституцией, а так же законами и другими нормативно-правовыми актами. Таким образом интересы местного самоуправления, его законные права должны признаваться местной властью, более того, вступление в силу закона о местном самоуправлении потребует от государственных представительных и исполнительных органов непосредственного участия в решении проблем местного самоуправления.

Теперь обратимся к самому понятию местного самоуправления, которое отождествляет местное и территориальное самоуправление, этим самым оно выделяется из системы различных форм самоуправления (ст. 89 п.2 Конституции РК), которые могут существовать на локальном уровне. В данном случае это означает, что самоуправление может действовать не только в населенных пунктах, но и более широко - ы других административно-территориальных единицах. В ряде зарубежных стран самоуправление функционирует только на низовом уровне - муниципалитет, коммуна, гмина. На других уровнях задачи решает назначаемая "сверху" государственная администрация. Самоуправление рассматривается как форма децентрализации, местные же государственные органы действуют на началах деконцентрации полномочий, с сохранением элементов централизм. Для новых демократических государств, общей тенденцией стал переход к модели самоуправления с двумя и более уровнями.

В национальных законодательствах ряда стран можно встретить различные дефиниции местного самоуправления. Так, в Европейской хартии она определяется как право и реальная способность местных властей регулировать и управлять публичными делами самостоятельно (под свою ответственность), но, не выходя за рамки законодательства. В данном случает мы наблюдаем стремление государств укрепить не только административную, но и нормотворческую самостоятельность местных органов, это во-первых, и во-вторых, отход от чрезмерной опеки со стороны центральной и местной государственной администрации, расширение предметов ведения органов самоуправления, ограничивая этим функции государства на местах. В статье 2 модельного закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", принятого на десятом пленарном заседании МПА государств-участников СНГ 6 декабря 1997 года говорится, что под местным самоуправлением понимается форма реализации власти народа, осуществляемая по средством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами государства. Вопросы местного значения решаются населением через избираемых представителей (коллегиальные органы местного самоуправления). Однако, нам следует понимать, что модельный закон принимается с учетом мнения депутатов всех стран-участниц СНГ и по мере возможности опирается на их конституционные положения. Вопросы же местного самоуправления и подходы их решения в национальных конституциях различные, следовательно и национальное законодательство о местном самоуправлении будет отличаться от модельного закона. Так, в статьях 3 и 13 Конституции Российской Федерации говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, местное самоуправление признается и гарантируется. Это следует понимать так, что местное самоуправление самостоятельно лишь в пределах своей компетенции, а его органы не входят в систему государственной власти. Конституция Белорусской Республики закрепила право осуществления власти за народом непосредственно через представительные и иные органы. Логическим продолжением такого подхода является то, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления. На Украине, в соответствии с национальной Конституцией, носителем суверенитета и единственным источником власти является народ, который осуществляет власть непосредственно через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Местное самоуправление это право территориальной громады - жителей, одного или нескольких сел, самостоятельно решать вопросы местного значения, но в пределах конституционных норм. Громада формирует свои исполнительные органы, которые осуществляют решения органов местного самоуправления.

О практике осуществления местного самоуправления в Республике Молдова следует сказать, что местное публичное управление здесь исполняется в соответствии с законом "О местном публичном управлении". Под местным публичным управлением понимается совокупность органов имеющих общую или специальную компетенцию, созданных для удовлетворения основных интересов населения отдельной административно-территориальной единицы. Публичное управление основывается на принципах местной автономии, централизации общественных служб, выборности власти, местного публично управления консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Административно-территориальной единицы являются физическими лицами, владеют собственностью, независимы в финансовом отношении, имеют право инициативы во всем, что касается управления местными и общественными делами, установленных административно-территориальных границах. Таким образом, в Республике Молдова осуществляется местное государственное правление.

А в Армении же видим четкую грань разделения уровней государственного и местного самоуправления. В Конституции (ст. 104, 105, 107) сказано, что административно-территориальными единицами являются области и общины. Области состоят из городских и сельских общин, в которых осуществляется местное самоуправление. Государственное правление осуществляется на уровне областей.

Многие государства-участники СНГ, с учетом местных особенностей в основу построения системы органов местного самоуправления положили административно-территориальное деление. Например, как это осуществляется в Республике Кыргызстан (опыт которого последующих лекциях мы рассмотрим более подробно). Второй уровень - это уезды (районы) и города республиканского подчинения. Порядок выборов и местное самоуправление в этих странах осуществляется в соответствии с электоральным законодательством, по сколько, именно местные Советы, являются основой местного самоуправления. Местные Советы как представительные органы власти, представляются основным звеном местного самоуправления, через которое обеспечивается координация согласованная деятельность других органов самоуправления, органов территориально-общественного самоуправления и государственного управления.

Основной формой муниципальных советов являются их сессионные заседания, к ведению которых относятся, принятия местного бюджета, установления местных налогов, разрешения вопросов о получении займов, формулирование руководящих исполнительных органов. Комплектование управленческих кадров для муниципальных служб, как правило, осуществляется на основе конкурсной системы, но вместе с тем, в ряде стран, практикуются выборность отдельных категорий муниципальных служащих, это создает определенную независимость в отношениях с муниципальными советами и мэрами.

Система организации местного самоуправления в странах дальнего зарубежья, также различно и складывается она в зависимости от конкурентных местных исторических условий. В основу местного самоуправления положены муниципальные советы, численный состав которых не велик. Так, США, например, советы насчитывают от 5 до 22 членов. Во французских коммунах, численность муниципальных советов - от 6 до 69 человек, в Италии - от 15 до 80 советников, в Великобритании - от 70-75, в Японии - от 12 до 100 человек.

Таким образом, можно сделать следующий вывод, в тех национальных конституциях, где государственный суверенитет распространяется и делегирование государственной власти произведено на органы местного самоуправления, формы и методы их работы значительно многообразнее, чем в тех странах, где местное самоуправление не рассматривается как часть государственного управления.

В Республике Казахстан в соответствии со статьями 86,87,88, Конституции, местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Местные представительные органы - Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимы для ее реализации, контролируют их осуществление. Местные же исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Компетенция местных государственных органов государственного управления в республике, устанавливается специальным законом "О местном государственном управлении в РК", принятом в январе 2001 года. После внесения соответствующих поправок в феврале 2004 года, этот закон стал называться "Закон о местном государственном управлении и самоуправлении"

Также следует обратить особое внимание на то, что разделы государственное местного правления и местное самоуправление сконцентрированы в одном восьмом разделе Конституции РК, что, несомненно, свидетельствует о их логической связи и взаимопроникновении, но смешивать эти понятия, также и возводить между ними непреодолимую стену нельзя.

Понятие самоуправления основывается на единстве следующих составляющих, предприятие решений населением им же эти решения и исполняются.

В данном случае мы не устраиваем признаков государственного управления в виде специальных органов принуждения, соответственно нет и установленных санкций за неисполнение принятых решений этими органами самого управления.

Законодательство стран СНГ в большинстве случаев либо вообще не предусматривает осуществление какого-либо контроля за деятельностью органов местного самоуправления государственными органами, либо перечень таких органов и их компетенция законодательно четко не определены, что влечет определенные затруднения. Так, за деятельностью органы местного самоуправления, в Литве осуществляет прокуратура. Неправомерные решения органов местного самоуправления можно опротестовать путем обращения в местный Совет либо в судебном порядке. Законодательство всех государств СНГ предусматривает такую возможность.

Поскольку, правовая природа статуса местных государственных органов местного самоуправления в Республике Казахстан различна, последние не могут осуществлять власть от имени народа, то в данной ситуации местное самоуправление можно рассматривать в двух аспектах: как феномен организационный и как - политический. С юридической точки зрения интерес представляет, прежде всего, организационный феном, в котором выделяются основные составляющие:

- во-первых, организация деятельности органов местного самоуправления;

- во-вторых, компетенция;

- в-третьих, объем властных полномочий, как собственных, так и делегированных местным государственным органом.

- в-четвертых, взаимодействия с другими государственными и общественными структурами, центральными и местными.

При установлении правового статуса и властных полномочий органов местного самоуправления законодатель, как дистрибьютор власти будет решать:

А) сколько и какой власти следует предоставить законом местному самоуправлению:

Б) какие полномочия определить как собственные для органов местного самоуправления:

В) в какую часть государственных функций им передать.

В Республике Казахстан в соответствии с Конституцией существует 3 вида отношений власти - это центральная и местная государственная власть и уровень местного самоуправления.

Мера власти должна выводиться из соотношений властных полномочий и реальных функций, ради осуществления которой, тому или иному государственному или не государственному органу управления дается власть. Иначе говоря, распределение власти происходит по принципу - каждому органу по его политической функции, что трудно осуществимо. В пункте один статьи 89 Конституции РК достаточно конкретно определяется функция местного самоуправления - решение населением вопросов местного значения это следует понимать, как переопределение власти от государства гражданскому обществу, а также определение оптимальных объемов властных полномочий и взаимодействия органов между собой.

Теперь следует более детально рассмотреть подходы децентрализации управления. Внедрение работающей системы децентрализованного управления - это сложнейший вопрос, который требует внимательного подхода. Децентрализация приближает Правительство к народу, создавая условия для демократизации управления и повышения его эффективности которую можно классифицировать как самостоятельные направления;

- во-первых, она создает возможности для непосредственного участи больших групп населения в вопросах управления через выборные органы - или более косвенного участия - через местные выборы и посредством пристального контроля за деятельностью Правительства;

- во-вторых, она создает возможности для появления на низовых уровнях новой элиты, которая может осваивать политические навыки и функции, необходимые для участия в национальной политической жизни;

- в-третьих, низовые органы управления действуют в качестве противовеса или сдерживающей силы по отношению к Правительству, а также местное управление по отношению к государственному управлению;

- в-четвертых, децентрализация активизирует вовлечение местных региональных действующих лиц в процессе местного и регионально экономического и социального развития;

- в-пятых, передача полномочий местным органам власти помогает избежать перенапряжения в центре.

Децентрализация и развитие местного управления в аналитических материалах "страновый опыт и опыт переходных стран" раскрывает обобщенные предпосылки успешной передачи властных полномочий низовым структурам управления, которые можно подвести к следующим параметрам:

· Политическая приверженность к процессу децентрализации;

· Менталитет и качество "ресурсов" (финансовых, юридических, организационных, людских, физических, интеллектуальных), находящихся в распоряжении органов местного самоуправления;

· Способность местных органов власти справиться с этими задачами (с точки зрения выработки демократической политики;

· Организационная возможность местных органов власти по проведению административной политики;

· Способность готовность административных кадров местных органов власти к решению перед ними задач;

· Обладание гражданами и административными кадрами политической, управленческой культурой (ценности, отношение и модели поведения граждан, а также способность местных политических деятелей и администраторов детально проводить децентрализацию).

Значительный опыт организации проблем децентрализации, накопленный в странах Центральной и Восточной Европы, а также СНГ, их экспертные заключения, могут послужить казахстанскому обществу в планировании и реализации проектов децентрализации и реформы местного управления.

Анализируя имеющий опыт, следует обратить внимание на следующие определяющие: