Понятие государственной политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Понятие государственной политики

1. Определение государственной политики

Развитие нынешнего Кыргызстана определяется его ориентацией на рыночную экономику. Что же нам сулит такая ориентация? Почему мы отказались от централизованной плановой экономики?

Сторонники рыночной экономики полагают, что они могут продемонстрировать как в теории, так и на практике, что «при определенных идеальных условиях свободная конкуренция с помощью системы цен может обеспечить высокую экономическую эффективность производства» (Стоки и Зекхаузер, 299). В условиях такой экономической системы со свободной конкуренцией «взаимовлияние спроса и предложения неизбежно приведет к такой цене на каждый товар, что количество этого товара, предложенного для продажи, будет равно тому количеству, которое требуется для покупки» (Стоки и Зекхауер, 296). Система свободного рынка или так называемая «невидимая рука» британского экономиста 18 века Адама Смита обеспечивает максимальное удовлетворение нужд потребителей при данном уровне экономического развития общества и, поэтому, она ведет к более счастливому обществу.

Однако, при такой системе «цены заставляют направлять капиталы и блага потребителям таким образом, что единственно возможным вариантом распределения доходов будет такой вариант, когда одни становятся богаче за счет обеднения других» (Ваймер и Виннинг, 31). Это уже мнение одних из противников свободной конкуренции. Они полагают, что эта розовая картинка сторонников классической рыночной экономики не может отразить в полной мере реальный мир, в котором мы живем или хотели бы жить. «Идеальные условия», необходимые для функционирования рыночной экономики в том виде, как это представлено в теории, едва ли существуют в реальном мире. Из этого следует, что в реальном мире не существует идеальных экономических систем и, следовательно, всегда имеется возможность совершенствования любой из них. История человечества подтвердила, что из всех экономических систем на сегодняшний день наиболее эффективной является система рынка. Однако и эта система имеет множество изъянов, которые подтверждают мнение о том, что идеальных систем в реальном мире не существует, и любая система может быть усовершенствована. А для усовершенствования следует производить такие изменения, которые могли бы приблизить данную экономическую систему к «идеальным условиям», что необходимо для максимальной реализации экономического потенциала. Одним из средств воздействия на процесс этих изменений является вмешательство органов государственной власти. Роль или миссия государственного управления в этом контексте заключается в том, чтобы определить какие же условия меньше всего приближаются к «идеальным» и как их усовершенствовать. То есть миссию государственного управления можно определить как создание таких условий, при которых экономический система, максимально реализовывая свой потенциал, наиболее полно удовлетворял бы все нуждам и потребностям как отдельной личности, так и гражданского общества в целом.

Государственное управление имеет место в самом широком аспекте общественных проблем таких, как образование, экономика, оборона, культура, социальная защита и т.п. Для решения всех этих проблем государственное управление осуществляется во внутренней и внешней среде. Во внутренней среде мы имеем дело с организационными вопросами, такими, как, например, управление человеческими и финансовыми ресурсами. Инструментами управления при этом являются системы, позволяющие работать с кадрами, например, система кадров, различные методы финансового анализа и контроля, а также различные организационные структуры, например, организационная структура министерства образования или мэрии города. В одно время считалось, что государственное управление заинтересовано только этой средой. Действительно, когда-то существовало разделение управления от его политического контекста, в котором государственное управление предоставляло услуги и выполняло свойственные ей функции. В целом, государственное управление рассматривалось как нейтральная сила или, просто как сила, исполняющая решения, принимаемые посредством политического процесса. В этом контексте, государственное управление не играло роли в развитии и формулировании политики и принятии законов. Подобная точка зрения присуща только в высшей степени централизованной и заидеологизированной политической среде. В таких ситуациях выявление государственных проблем и принятие решений осуществляется закрытой от большинства населения и строго определенной группой, партией или элитой.

Внутренняя среда не является местом, где принимаются политические решения; не является той средой, в которой государственное управление осуществляется в современных обществах с плюралистическими политическими системами, множеством конкурирующих политических партий и экономических интересов. В таких обществах всегда имеются силы, которые делают процесс принятия политических решений в области государственного управления более открытым через средства массовой информации. В тоже время, такой процесс является более сложным из-за того, что в нем представлены различные интересы, в связи с чем, всегда необходимо находить компромиссы.

В настоящее время, государственное управление осуществляется также и в той среде, где принимаются решения государственной политики. Это и есть внешняя среда. Если мы отбросим отделение политики от администрирования, как допускается в настоящее время, то мы должны изучить и проанализировать процесс, который помог бы нам ответить на вопрос: «каким образом влияют на государственных управленцев и как они сами могут влиять на решения, принимаемые в этой среде?»

Мы выбираем людей в различные органы государственной власти, например в Жогорку Кенеш или в местные кенеши, чтобы они принимали решения за нас по различным вопросам общественной жизни и реже, к сожалению, видим и понимаем сам процесс принятия решений. Выбирая своих представителей, мы надеемся, что принимаемые ими решения будут отвечать нашим интересам. Однако сами мы очень редко принимаем непосредственное участие в процессе принятия решений, разве что во время выборов и всенародных референдумов. Чаще мы видим последствия и результаты решений государственной политики.

Когда реализуется государственная политика, то меняется, например, порядок налогообложения, предоставление различных услуг или вся правовая или экономическая системы. Мы признаем, что изменения часто происходят без должного знания их причин и основ.

Как понимать термин Государственная Политика?

В русском языке слово «Политика» (от греч. Politika - дела государства (общества)) имеет двойственное значение.

Политика - это основные принципы, нормы и направления деятельности (в более широком смысле вся деятельность) рассматриваемого субъекта.

Политика - одна из основных сфер общественной жизни, связанная с отношениями между различными социальными субъектами (политическими партиями, общественными объединениями по различным интересам и т. п.) по поводу установления, организации, функционирования и изменения власти в обществе (в государстве).

Из представленных выше двух определений понятию «Государственная политика» соответствует в большей степени первое значение. Государственная политика - это основные принципы, нормы и направления деятельности (в более широком смысле вся деятельность) государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти) по осуществлению делегированной им гражданским обществом государственной (общественной) власти.

Государственную политику можно определить более точно с описанием элементов государственной политики.

Она определяется как совокупная деятельность органов государственной власти, осуществляемая непосредственно этими органами либо через агентов таким образом, что она имеет влияние на жизнь граждан (B. Guy Peters, p. 4). Во-первых, производство политики - это то, как органы государственной власти решают, что будет сделано относительно рассматриваемых вопросов, связанных с жизнедеятельностью гражданского общества. Во-вторых, производство политики включает процесс взаимодействия различных государственных (правительственных) и негосударственных (неправительственных) действующих лиц. Политика - это результат такого взаимодействия.

Это определение различает политику на трех уровнях. Первый уровень, в соответствии с Питерсом, - это уровень политических предпочтений, которые определяются политическими лидерами или государственными служащими. Эти предпочтения делаются на основе полномочной власти, делегируемой им гражданским обществом. Этот уровень можно объяснить как фазу выработки определенной политики в какой-либо сфере общественных интересов, например, в сфере защиты окружающей среды или международной торговли.

От уровня политических предпочтений мы продвигаемся к уровню результатов выработки политики (policy outputs) или результатов разработки государственных программ и предоставления услуг. Это уровень фазы действий, где играют роль менеджерские приемы государственного управления. То есть эта фаза, где выработанная политика воплощается в жизнь.

На третьем уровне мы уже имеем результаты политического влияния или предпочтений (outcomes). Это эффект всех предыдущих решений. В случае достижения поставленных целей, мы стремимся увидеть «каковы же были действительные намерения данной политики». Эту деятельность можно назвать оценочной, поскольку мы пытаемся оценить то, что было достигнуто: успех или провал. Другими словами, третий уровень - эта фаза оценки политики.

Политика происходит из продуманного решения уполномоченных лиц, включающего разнообразие интересов и мнений о том, как влиять на жизнь граждан.

В этой лекции мы рассмотрим не столько то, что должно быть сделано, а то, что вовлекается в процесс нахождения решения, которое становится политикой.

2. Стадии развития в процессе государственной политики

Вопросы государственной политики проходят через несколько стадий целостного процесса. Единого временного измерения, приемлемого для всех общественных проблем или ко всем стадиям процесса, не существует. Вопросы поднимаются вследствие каких-либо критических ситуаций в обществе и появления нужды по выходу из них, когда политический и административный аппараты сосредотачиваются на поднимаемом вопросе в течение определенного временного периода. Для некоторых политических вопросов требуются годы, чтобы прийти к какому-либо заключению в процессе политики, например, решить вопрос о разграничении полномочий между центральными и местными органами государственной власти. Вопросы внешней политики или обороны страны обращают на себя немедленное и главного приоритета внимание и ограничиваются числом действующих участников в процессе принятия решения. Другие вопросы, преимущественно вопросы социальной политики, могут потребовать много лет, и для их разрешения вовлекаются высоко политизированные конфликты в гражданском обществе. Такие проблемы, как аборт, гражданские права, межэтническое и конфессиональное взаимопонимание часто относятся к категории чрезвычайно трудных, с точки зрения достижения консенсуса, вопросов государственной политики. Чем более ощутимы конфликт и интерес групп в обществе, тем больше требуется времени, чтобы достигнуть какого-нибудь определения или цели в процессе политики.

Тем не менее, не смотря на временное различие, процесс политики можно описать, разделив его на определенные стадии, в следующем виде, осознавая, что ни один отдельно взятый вопрос государственной политики не соответствует этому идеальному процессу.

Распознание проблемы

Первая стадия - это установление проблемы или осознание того, что существует проблема. Ее можно назвать стадией распознания проблемы. На этой стадии сущность и последствия проблемы могут быть неизвестными для общей массы людей, за исключением некоторых. Это могут быть ситуации с множеством вопросов в области здравоохранения, благосостояния, образования населения или многих других. В течение этого периода, только эксперты, проводящие исследования, или отдельные государственные и частные организации начинают рассматривать некоторую информацию, дающую возможность предполагать, что проблема действительно существует и развивается. Тем не менее, на этой стадии рассматриваемая информация не представляет еще достаточного интереса для политиков, чтобы предпринимать какие-либо действия.

Постановка интересующих вопросов или легитимизация проблемы политиками.

На этой стадии общество так же, как и политики, начинает видеть, что с проблемой должно иметь дело правительство. Во многих случаях, политические лидеры, средства массовой информации и заинтересованные общественные группы сосредотачивают свое внимание на интересующем их вопросе как приоритете для правительственных действий, поскольку существует множество конкурирующих за внимание общества вопросов. Таким образом, достижение статуса приоритетного для общества вопроса представляет собой главное препятствие в процессе политики.

Формулирование политики

Формулирование политики следует из предложенных, изученных и оцененных для разрешения проблемы решений. Эта стадия сосредоточивается на дебатах относительно различных аспектов проблемы таких, как сложность разрешения проблемы, потенциальная опасность для общества, возникающая из этой проблемы, и даже философская основа для правительственных действий. В данном случае вопрос заключается в определении того, какой из секторов, государственный или частный, способен наилучшим образом решить эту проблему. Если это государственный сектор, то какие следует использовать инструменты управления? Вопросы относительно расходования фондов, роста или снижения налогов или регулирования различных видов деятельности должны быть адресованы в эту стадию.

Принятие политики к действию

На следующей стадии законодательно принимается сформированная к этому моменту политика. Здесь уполномоченные политические авторитеты достигают некоторого соглашения посредством переговоров и процесса нахождения компромиссов, которые ведут к правительственным программам и/или к предоставлению правительственных услуг для разрешения проблемы.

Реализация политики

Как только политика принимается к действию, главным действующим лицом становится административный аппарат, отвечающий за стадию реализации политики. Это традиционная сфера государственного управления. Для воплощения принятой политики в жизнь потребуется разработка детальных инструкций. Возможно, появится необходимость создания специальных организаций с соответствующим персоналом и финансовыми и другими ресурсами с тем, чтобы начать разрешение проблемы. Бюрократическая структура (структура исполнительной власти) станет главным механизмом в реализации политики. Однако, даже при наличии такой структуры вероятность появления множества конфликтов и вопросов о том, как наилучшим образом воплотить эту политику, может оставаться достаточно высокой, чтобы создавать побочные проблемы.

Оценка политики

Наконец, по завершению воплощения политики следует дать ее оценку. На этой стадии мы пытаемся определить результаты политики и ее влияние на окружающую ее среду. Здесь исследуются и анализируются вопросы относительно того, какие проблемы были решены, сколько это стоило, стоило ли это истраченных фондов, стала ли проблема более серьезной и можно ли сделать что-нибудь еще тщательней.

Процесс политики представляет собой круговой цикл. Другими словами, оценка политики ведет к стадии выявления новых проблем и необходимости изменений в политике. Как только это осознается, процесс начинается опять и проходит через те же самые стадии.

Деятельность и вопросы

Мы можем описать подробности процесса политики посредством точного определения разных видов деятельности и связанных с ними вопросов в развитии цикла политики. Ниже представлены некоторые виды деятельности и вопросы.

Выше дана более детальная и тщательная проверка процесса политики. Более ясная связь этих видов деятельности с четырьмя стадиями описанного процесса политики показывается ниже.

На этом можно завершить некоторый анализ стадий цикла процесса политики. Важно выделить, что процесс должен быть открытым для влияния на него со стороны политиков, групп по интересам и профессионалов в области государственного управления на протяжении всего цикла. Конфликты и диспуты неизбежны в открытой демократической системе. Следовательно, нельзя сказать, что процесс государственной политики всегда эффективен в принятии решения. В достижении консенсуса для общественной поддержки и действий могут быть наличие различных переговоров и необходимости поиска компромиссов. Именно поэтому Государственная Политика представляет собой не только основные принципы, нормы и направления деятельности органов государственной власти (первое значение политики), но также и то как, в какой политической среде эти принципы, нормы и направления были определены (т.е. второе значение политики).

3. Процесс политики в системе государственного управления

Государственное управление можно наглядно представить как систему, которая принимает некоторые входные данные, параметры (инпуты), преобразовывает их и производит некоторые выходные результаты (оутпуты) или продукт. Функционирование этой системы напоминает функционирование экономической системы.

Систему государственного управления можно описать в следующем порядке. Сначала мы перейдем из внешней среды во внутреннюю и затем выйдем снова во внешнюю. В качестве входных параметров можно для начала взять требования, которые, по мнению граждан, должны соответствовать общественной, а значит и государственной проблеме. Помимо требований следует рассмотреть и ресурсы, которые необходимы для решения проблемы с тем, чтобы удовлетворить эти требования. В этой среде мы видим конкуренцию за внимание лиц, принимающих решения, и за ограниченные ресурсы общества и государства в виде налогов и финансирования предложенного решения. Например, в качестве принимающих решения лиц могут выступать депутаты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и Президент страны на центральном уровне управления государством, или губернатор области, аким района и депутаты соответствующих уровней законодательной власти на местах (область, район). В этом отношении можно услышать множество мнений. Эти мнения могут быть за или против принятия определенного действия или установления определенной политики. Параметр здесь может быть выражен в общественных мнениях или действиях в отношении потенциальных решений, например, таких как лоббирование.

Рис. 1

Роль государственного администрирования в большей степени может быть выражена как источник информации или рекомендаций для возможных решений. Мощь знания - это главная сила, идущая от вовлечения в процесс профессионалов государственного администрирования (то есть профессионалов преимущественно от гражданской службы в органах исполнительной власти). В этой ситуации роль профессионалов государственного администрирования заключается в нейтралитете, за исключением случаев, когда это касается личностных ценностей, образования, опыта и многих других факторов, которые формируют экспертный совет профессионалов. Нейтралитет профессионалов (карьерных служащих) заключается в том, что они не должны представлять какую-либо политическую группировку при исполнении ими служебных обязанностей.

По мере завершения процесса выбора политики, роль государственного администрирования сдвигается в сторону конвертирования политики в конкретные действия. Исходный материал процесса производства законов теперь преобразовывается в правила, процедуры, организационные структуры и размещение фондов чтобы получить эффект от проводимой политики. Так формируется внутренняя среда, из которой начинается воплощение политики.

Кульминация этого процесса преобразования ведет к продукту программ и услуг, направленных на проблемы, для разрешения которых было принято политическое решение. С этой точки зрения, необходимо понимать, что должна существовать заинтересованность в том, чтобы производимые проводимой политикой изменения положительно влияли на жизнь граждан. Это могут быть изменения, например, в экономической, социальной и/или политической средах. Индикаторами изменений могут выступать те факты, которые показывают, что большее количество людей имеет работу, меньше людей умирают от болезней или то, что образовательные возможности людей повысились.

Измеряя некоторым образом эти результаты, лица, определяющие политику, обеспечиваются механизмом обратной связи. При этом будут подняты вопросы о том, являлась ли политика правильной, т.е., вопросы о политическом решении, или о том, выполнена ли программа или услуга эффективно, т.е., вопросы об административном решении. В большинстве случаев мы не можем отделить друг от друга легко и четко политические и административные успехи или неудачи.

Эта административная система с входными параметрами, процессом преобразования, продуктом и механизмом обратной связи может быть представлена схемой, изображенной на рис. 1.

Литература

государственный политика власть правительственный

1. Peters, B.G. American Public Policy: Promise and Performance. Third Edition, Chatham house Publishers, Inc., New Jersey, 1993.

2. Stokey Edith, and Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis. New York: Norton, 1978.

Размещено на Allbest.ru