Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Острота проблем муниципального устройства Москвы и Санкт-Петербурга и сложность их решения связаны с особым статусом этих городов. Специфику городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации определяет то, что это территории, где в соответствии с требованиями Конституции РФ должно осуществляться местное самоуправление, и одновременно полноценные равноправные субъекты Российской Федерации, которые имеют собственные органы государственной власти.

Двойственный статус и необходимость разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые не должны входить в систему органов государственной власти, выделяет города федерального значения, как из ряда обычных городских округов, так и из ряда других субъектов Российской Федерации.

Острота проблем муниципального устройства Москвы и Санкт-Петербурга и сложность их решения связаны с особым статусом этих городов. Специфику городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации определяет то, что это территории, где в соответствии с требованиями Конституции РФ должно осуществляться местное самоуправление, и одновременно полноценные равноправные субъекты Российской Федерации, которые имеют собственные органы государственной власти.

В течение более чем десяти лет вопросы организации и деятельности местного самоуправления в городах федерального значения занимают умы ученых и политиков, но оптимальной модели пока выработано не было. Актуальными вопросами при рассмотрении городов федерального значения являются их правовое положение в соответствии с действующим федеральным и собственным (региональным) законодательством, их внутреннее территориальное устройство, структура органов государственной власти и их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В отношении города Москвы также очень важна специфика, определяемая статусом столицы Российской Федерации.

Цель работы - проанализировать особенности городов федерального значения.

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации

Города федерального значения, будучи субъектами Федерации, имеют собственную структуру органов государственной власти: представительный (законодательный) орган государственной власти города, исполнительный орган государственной власти города; вправе создавать свои уставные суды.

Вместе с тем и Москва, и Санкт-Петербург - не только субъекты Федерации, но и города. Согласно же Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях (ст. 131).

В связи с этим возникают вопросы: каким образом должно быть организовано местное самоуправление в городах федерального значения? Возможно ли образование в них наряду с городскими органами государственной власти городских органов местного самоуправления или организация местного самоуправления в этих городах возможна лишь в границах территориальных единиц, на которые они подразделяются?

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» первоначально в равной мере распространялся на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (ст. 7).

Не учитывая специфики городов федерального значения, он закреплял общие, единые для всех субъектов Федерации принципы организации местного самоуправления. Однако проблемы, возникавшие при реализации положений Закона в городах федерального значения, заставили законодателя внести в него дополнения (СЗ РФ. 1997. №12. Ст. 1378.).

1. В городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ст. 14).

2. В городах федерального значения создаются внутригородские муниципальные образования (ст. 12).

3. Местное самоуправление на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов Федерации (ст. 12).

4. В целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на территориях городов федерального значения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами данных субъектов Федерации (ст. 6).

5. Объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами городов федерального значения в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 12).

6. Население городских поселений, входящих в состав территории городов федерального значения как субъектов Федерации (например, в Москве это г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

7. Предусмотрено регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.

Так, Земельный кодекс РФ устанавливает, в частности, что в субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Федерации (ст. 19).

Также следует учитывать, что согласно ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по сути, закрепляет те же особенности, что и Закон 1995 г. Правда, он уже не допускает возможности формирования городских органов местного самоуправления, которая признавалась Законом 1995 г. Это означает, что местное самоуправление в городах федерального значения должно организовываться и осуществляться только на внутригородских территориях.

Организация власти в г. Москве устанавливается в Уставе города.

До внесения изменений и дополнений 13 июля 2001 г. в Устав г. Москвы представительный и исполнительный органы власти города имели двойной статус, являясь органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации, что, строго говоря, не соответствовало ст. 12 Конституции РФ и ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, не допускающим осуществление местного самоуправления органами государственной власти.

Действующий Устав г. Москвы не содержит положений о двойном статусе городских органов власти, четко различая органы государственной власти г. Москвы (субъекта Федерации) и органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти города (ст. 7).

Территориальными единицами г. Москвы являются административные округа и районы.

Административные округа в г. Москве - это территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями, координации деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города.

Образование, преобразование и упразднение административных округов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляются мэром.

Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административного округа не могут пересекать границ районов.

Всего в Москве 10 административных округов (включая Зеленоградский административный округ).

Исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории административного округа осуществляет префект административного округа - должностное лицо городской администрации.

В соответствии с Уставом г. Москвы префекты входят в состав Правительства города. Они назначаются на должность и освобождаются от должности мэром на основе единоначалия, издают по вопросам своей компетенции распоряжения, представляют мэру или Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности.

Таким образом, на уровне административного округа осуществляется государственное управление.

Административные округа подразделяются на районы.

Районы - это территориальные единицы города, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района.

Образование, преобразование и упразднение районов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляются городской думой по представлению мэра.

Район Москвы может включать в себя микрорайоны. Всего в городе насчитывается 125 районов.

Районы Москвы до недавнего времени не имели статуса муниципального образования. Поэтому у них отсутствовали муниципальная собственность и местный бюджет. Вместе с тем они имели выборные органы (в отличие от административных округов).

Органом власти района являлась районная управа. В ее состав входили избираемое населением районное собрание (представительный орган) и администрация района, возглавляемые главой управы. Глава управы избирался районным собранием по представлению мэра. Районные управы представляли собой органы, которые осуществляли некоторые функции органов местного самоуправления, но органами местного самоуправления, по сути, не являлись.

Внесенные в 2001 г. изменения в Устав г. Москвы и принятый в 2002 г. Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве», а также постановление Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов» заложили принципиально новые основы организации власти в районах г. Москвы.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как уже отмечалось, установил особенности организации местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения.

Основная особенность, оказывающая определяющее влияние на специфику осуществления местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения, - это признаваемая Законом необходимость сохранения единства городского хозяйства. Это обусловливает то, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских образований определяются законами городов федерального значения.

При этом установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения.

Законами городов федерального значения определяется и состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований в соответствии с учетом требований Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, который установлен для этих муниципальных образований законом города федерального значения.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления также закрепляет положение о том, что установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

В соответствии с положениями указанного федерального законодательства, Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. от 14 мая 2003 г.) местное самоуправление в Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города (включая районы г. Зеленограда).

К органам местного самоуправления внутригородского муниципального образования относятся:

1) представительный орган местного самоуправления - муниципальное собрание, избираемое жителями муниципального образования; численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек;

2) исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет (местная администрация);

3) глава муниципального образования - руководитель муниципального образования, избираемый муниципальным собранием из своего состава или непосредственно населением (он может осуществлять полномочия председателя муниципального собрания, руководителя муниципалитета).

Возможно введение специальной должности руководителя муниципалитета. В этом случае руководитель муниципалитета назначается на свою должность.

Муниципальное собрание вправе создавать организационно и функционально независимый орган муниципального финансового контроля. Уставом муниципального образования может быть предусмотрено формирование иных органов местного самоуправления. В г. Москве в 2004 г. приняты законы: «О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования»; «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве».

В ведении внутригородского муниципального образования находятся, во-первых, вопросы местного значения, устанавливаемые законом г. Москвы.

К ним, в частности, относятся: а) принятие планов и программ развития муниципального образования в соответствии с генеральным планом развития г. Москвы, иной градостроительной документацией г. Москвы; б) утверждение положения о бюджетном процессе и местного бюджета, исполнение местного бюджета, утверждение отчета о его исполнении; в) установление порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; г) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений, назначение и увольнение их руководителей; д) учет жителей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и принятие решений о предоставлении жителям жилых помещений в жилищном фонде, находящемся в муниципальной собственности, в соответствии с правовыми актами г. Москвы; е) внесение в органы исполнительной власти г. Москвы предложений по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транспорта и др.

Во-вторых, органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований могут передаваться отдельные государственные полномочия. В Москве действует Закон города от 14 июля 2004 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)».

В состав муниципальной собственности внутригородских муниципальных образований входят средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей муниципального образования. Доходы местного бюджета формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, установленных Законом города Москвы о бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и иных поступлений, предусмотренных законодательством. Так, Закон города Москвы от 15 декабря 2004 г. о бюджете города на 2005 г. предусматривает, что в 2005 г. в бюджеты муниципальных образований в городе зачисляются в полном объеме налог на имущество физических лиц и налог на наследование или дарение. Указанный Закон устанавливает также нормативы обеспечения расходных обязательств местных бюджетов, утверждает объемы финансовой помощи муниципальным образованиям.

Формирование внутригородских муниципальных образований в г. Москве осуществлялось поэтапно:

1) в течение января - мая 2003 г. были приведены в соответствие с Законом города об организации местного самоуправления наименования органов местного самоуправления и их регистрационные документы, впервые сформированы местные бюджеты, укомплектованы штаты сотрудников местных администраций (муниципалитетов);

2) в ноябре - декабре 2003 г. муниципальными образованиями были приняты свои уставы, которые прошли государственную регистрацию;

3) в результате выборов в 2004 г. были сформированы представительные органы (муниципальные собрания). Вместе с тем дальнейшее развитие местного самоуправления в соответствии с новым Федеральным законом 2003 г. требует правового, экономического, информационного и методического сопровождения, осуществление которого возможно при эффективной поддержке органами власти на общегородском уровне.

В связи с этим Правительство Москвы в постановлении от 21 сентября 2004 г. «О городской целевой программе государственной поддержки развития местного самоуправления в городе Москве на 2005-2007 годы» предусмотрело осуществление следующих основных мероприятий: а) совершенствование правовых основ организации местного самоуправления; б) совершенствование организационных основ обеспечения деятельности органов местного самоуправления и содействия развитию территориального общественного самоуправления; в) оказание организационной и методической помощи органам местного самоуправления; г) совершенствование основ финансово-экономического обеспечения муниципальных образований; д) содействие решению вопросов кадрового обеспечения органов местного самоуправления; е) информационное обеспечение населения и органов местного самоуправления; ж) обеспечение повышения правовой культуры избирателей - жителей Москвы, их активности на выборах.

Особенности организации местного самоуправления в районах г. Москвы (на внутригородской территории) обусловлено также и тем, что в районах города наряду с органами местного самоуправления действуют территориальные органы исполнительной власти города - управы районов города. Их статус определен Положением об управе района города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. (в ред. от 28 декабря 2004 г.).

Согласно Положению управа района - территориальный орган исполнительной власти, подведомственный Правительству Москвы. Оперативное руководство, координацию и контроль за деятельностью управы района осуществляет префект соответствующего административного округа в пределах своих полномочий.

В ведении управы района могут находиться государственные унитарные предприятия, организации. Управа является органом, уполномоченным на проведение государственного контроля (надзора) за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на подведомственной территории. Она осуществляет свои функции во взаимодействии с государственными органами власти, органами местного самоуправления.

Глава управы назначается и освобождается от должности Правительством Москвы по представлению префекта соответствующего административного округа города, согласованному с заместителем мэра в Правительстве Москвы, полномочным представителем мэра в Московской городской думе. Глава управы назначается на срок полномочий мэра. Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на управу района задач и осуществление своих полномочий.

Управа является юридическим лицом, имеет лицевые счета, открываемые в финансовых органах города, круглую печать с изображением герба Москвы и со своим наименованием, соответствующие печати, бланки, штампы.

Контроль за деятельностью управ осуществляют префектура соответствующего административного округа и Департамент территориальных органов исполнительной власти г. Москвы. Распоряжения, приказы главы управы района могут быть отменены или приостановлены мэром, Правительством Москвы, признаны недействительными в судебном порядке.

Управы районов в соответствии со своей компетенцией взаимодействуют с органами местного самоуправления по вопросам опеки и попечительства, защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан и по другим вопросам.

В Санкт-Петербурге организация местного самоуправления осуществляется на тех же принципах, что и в Москве. Внутригородскими территориями в Санкт-Петербурге признаются муниципальные округа, а также города, поселки, входящие в состав территории Санкт-Петербурга. Всего на территории города сформировано 111 муниципальных образований, в границах которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с федеральным законодательством, Уставом г. Санкт-Петербурга, Законом г. Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».

Заключение

суд город федеральный закон

Особенности конституционно-правового статуса городов Москвы и Санкт-Петербурга в Российской Федерации обусловлены их политическим, экономическим и культурным положением, историческим развитием, содержащим периоды выполнения функций столицы России, городов республиканского подчинения, городов федерального значения. Российская Федерация прошла достаточно противоречивый путь от юридически федеративного, но фактически унитарного государства к федеративному государству, уникальному по форме своего национально-государственного устройства, включающего в себя такие специфические субъекты как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

Являясь субъектами Федерации города федерального значения, как и иные субъекты, обладают общими юридическими признаками, являющимися составной частью их конституционно-правового статуса. Таким образом, можно сказать, в настоящее время города-федерального значения окончательно сформировалась как государственно-территориальные субъекты в составе Российской Федерации.

Вместе с тем, в силу указанных ранее условий, являясь самостоятельными частями целостной системы, обладающими комплексом прав и обязанностей, города федерального значения, имеют специфические признаки, присущие только им, которые и обуславливают их особый конституционно-правовой статус.

Конституционно-правовой статус городов федерального значения регулируются как на федеральном, так и региональном уровне законодательства. При этом следует отметить, что данное регулирование не лишено недостатков, требующих детальной проработки.

Этим обуславливается необходимость принятия закона «О конституционно-правовом статусе городов федерального значения в Российской Федерации», закрепляющего оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий региональных и федеральных властей.

Рассматривая вопрос, организации органов государственной власти городов федерального значения, следует отметить, что в настоящее время процесс организации органов государственной власти в городах федерального значения к настоящему времени завершен. Законодательство данных субъектов Федерации выданной области уже представлено не только уставами, но и специализированными законами. При этом необходимо отметить, что в целях повышения эффективности деятельности некоторых органов власти городов федерального значения объективно требует внесение изменений и дополнений в некоторые нормативно-правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга.

Основные направления взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти городов федерального значения основаны на нормах действующего законодательства, и осуществляются как в рамках исполнительной, так и законодательной (представительной) и судебной власти.

Подчеркнем, что функции, которые решаются в ходе взаимодействия органов государственной власти и органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга, являются одними из кардинальных в теории и практике развития федеративных отношений в России на современном этапе. В этой связи отметим, что эффективность осуществления региональной политики, то есть решение социально-экономических, политических и иных проблем развития городов федерального значения и государства в целом в значительной степени определяется - данным взаимодействием. Дальнейшее совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной-власти городов федерального значения позволит более полно и эффективно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации.

Список используемой литературы

1. Актуальные вопросы организации городского самоуправления в городах федерального значения / Ю.М. Алпатов // Вестник СГАП. - 2008. - N2 (60). - С. 125-132

2. Алпатов, Ю.М. Финансово-правовые основы осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге / Ю.М. Алпатов. // Конституционное и муниципальное право: научно-практическое и информационное издание. - М.: Юрист. - 2009. - №5 - С. 33-36

3. Местное самоуправление в городах федерального значения / А.А. Белкин, А.А. Ливеровский, С.В. Островская // Актуальные вопросы становления местного самоуправления в Российской Федерации. - 2009. - С. 57

4. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М.В. Мархгейм, М.Б. Смоленский, И.С. Яценко; Ассоц. Юрид. центр. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2008. - 439 с.

5. Лапин К.А. Конституционно-правовой статус отраслевых органов исполнительной власти городов федерального значения: на примере города Москвы: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право /К.А. Лапин; Науч. рук. Ю.Д. Казанчев. - М., 2011. -29 с.

6. Лапин К.А. Отраслевые органы исполнительной власти города Москвы и местное самоуправление: актуальные правовые вопросы взаимодействия // Юридический мир. - 2010. - №9.

7. Липатов, Э.Г. Законы субъектов РФ как способы осуществления нормотворческих полномочий субъектов Федерации / Э.Г. Липатов. // Конституционное и муниципальное право: научно-практическое и информационное издание. - М.: Юрист. - 2009. - №5. - С. 23-26

8. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства / А.О. Александров, Н.А. Илькина // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Независимый ин-т выборов. - М., 2009. - С. 221-235

9. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев; Моск. гос. юрид. акад. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2008. - 672 с.

10. Новый этап институционализации муниципальных образований в городах федерального значения / А.Н. Ильюшин // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. - N4. - С. 38-39

11. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели / Е.В. Гриценко // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N15. - С. 28-35

12. Особенности правового регулирования организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге / А.Е. Закондырин // Право и политика. - 2008. - N11 (107).

13. Перспективы совершенствования местного самоуправления в городах федерального значения / Ю.М. Алпатов // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2008. - N3. - С. 53-58

14. Правовая природа города федерального значения и ее влияние на особенности правового статуса прокуратуры столицы / Д.П. Панаитов // Современное право. - 2006. - N6. - С. 55-59

15. Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга / Ю.М. Алпатов // Российский юридический журнал. - 2008. - N3. - С. 34-41

16. Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - №10. - С. 20-24

Размещено на Allbest.ru