Внутренняя структура и организация работы Совета Федерации

Структура и штаты Аппарата Совета Федерации утверждаются постановлением палаты. Козлова, Е.И. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2003. - 132 с.

3. Пути совершенствования формирования и деятельности Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации

Рассматривая статус Федерального Собрания в целом и Совета Федерации как одной из его палат профессор С.А. Авакьян пришел к выводу о том, что уже в 1993 году было ясно, что в будущем (после отказа от прямых выборов членов Совета Федерации) может возникнуть вопрос относительно Совета Федерации. Предлагая варианты решения указанного вопроса С.А. Авакьян полагает:

1. Необходимо изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна его палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ;

2. Признать истинно представительным органом народа России Государственную Думу, она и есть парламент, а Совет Федерации - органом представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе;

3. Ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ. Авакьян, С.А. Федеральное Собрание - парламент России / С.А. Авакьян. - М., 2006. - 308 с.

Реализация любого из этих трех положений не может не привести к серьезным изменениям правового и фактического статуса Совета Федерации, хотя первое и третье предложения касаются только способа формирования палаты. Авакьян теоретически допускает отсутствие прямых выборов при формирования Совета Федерации, но при этом, по его мнению, потребуется изменить концепцию федерального представительного учреждения. Тем самым подчеркивается взаимосвязь между способом формирования представительного органа и его концепцией, т.е. Существом. Ясно, что изменение концепции представительного органа своим следствием должно иметь изменение его полномочий, а также - организации и деятельности, т.е. Речь идет о реформе Совета Федерации. Если признание делегирования представителей субъектов РФ в состав Совета Федерации влечет изменение концепции всего федерального парламента, то возврат к прямым выборам членов Совета Федерации, которые были предусмотрены Конституцией РФ только для Совета Федерации первого созыва, т.е. Как исключения из общего правила, думается, в еще большей мере обусловливает изменение концепции федерального парламента. Иначе говоря, введение прямых выборов членов Совета Федерации потребует изменения их статуса, статуса всей палаты, взаимоотношений ее с Государственной Думой.

Второе предложение представляется весьма обоснованным. Однако его реализация потребует либо ликвидации Совета Федерации, либо выведения его из состава федерального парламента. И в том, и в другом варианте решения проблемы требуется внесение поправок в Конституцию РФ. Авакьян, С.А. Федеральное Собрание - парламент России / С.А. Авакьян. - М., 2006. - 308 с.

В принципе путей реформирования палаты два. И оба предполагают внесение поправок в Конституцию РФ. 14. Колюшкин, Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ / Е.И. Колюшкин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №4. - С. 7 - 14.

Первый - превращение Совета Федерации в верхнюю палату по сенатскому принципу, известному в США, где члены рассматриваемого органа избираются непосредственно народом. Это означает введение выборов членов палат, резкое расширение полномочий Совета Федерации в законодательном процессе, влекущее их равновесие в вопросах принятия законов, кроме принятия федерального бюджета и финансовых законов, значительное изменение статуса членов палаты, сроков их полномочий, структуры и организации работы.

Практическая целесообразность реформирования Совета Федерации на пути превращения в верхнюю палату Федерального Собрания РФ в условиях существующего разделения властей при превалировании президентской власти представляется весьма незначительной. Минусы такой реформы, с возрождением идей суверенитета субъектов РФ, договорного характера РФ, противоречиями между формальным равноправием и фактическим неравенством субъектов РФ и многие другие, видимо, будут превышать плюсы. Второй путь - выведение Совета Федерации из состава федерального парламента, превращение его в самостоятельный федеральный орган государственной власти, который интегрирует участие субъектов в законодательстве и исполнении федеральных законов, решении других вопросов федерального значения, прежде всего - по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов. Однако в этом случае речь идет о переходе на однопалатный парламент, а Совет Федерации выводится из структуры парламента и как орган представительства субъектов Федерации участвует в принятии федеральных законов и решении вопросов государственного управления с учетом опыта функционирования Государственного совета в царское время.

Если отбросить сословно - монархические подходы в организации, компетенции, деятельности Госсовета, которые в современных условиях являются неприемлемыми, то сама идея существования самостоятельного государственного органа, сочетающего участие в законотворчестве и управлении на основе представительства различных сил, является весьма плодотворной. Ее можно было бы положить в основу реформирования Софера Федерации.

Выведение Совета Федерации из состава федерального парламента требует внесения поправок в Конституцию РФ. Колюшкин, Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ / Е.И. Колюшкин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №4. - С. 7 - 14.

Однако в рамках действующей Конституции РФ можно сделать реальные шаги по подготовке подобной реформы. Среди них:

1. Воплощение в конкретных законах идеи о том, что по вопросам совместного ведения федеральные законы должны приниматься только с согласия Совета Федерации;

2. Развитие практики законодательных инициатив и членов Совета Федерации, и палаты в целом, которая в настоящее время является весьма скромной;

3.придание законодательным инициативам Совета Федерации особого статуса, приближенного к статусу законодательных инициатив Президента РФ, что можно было бы установить в Регламенте Государственной Думы;

4. Введение единогласного голосования двух членов палаты от одного и того же субъекта РФ, т.к. Два члена палаты от одного и того же субъекта РФ должны выражать консолидированную позицию;

5. Наделение временных комиссий Совета Федерации полномочиями по парламентскому расследованию вопросов, вызова для дачи объяснений любых должностных лиц государства. Следует подчеркнуть, что контрольная функция парламента в отношении исполнительной власти в советский период была юридически гипертрофирована, а в настоящее время значительно урезана по сравнению со стандартами, принятыми в зарубежных странах, как в парламентских, так и в президентских;. Колюшкин, Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ / Е.И. Колюшкин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №4. - С. 7 - 14.

6. Изменение процедуры принятия федерального закона о бюджете, других финансовых законов в направлении активизации роли Совета Федерации;

7. Установление такой процедуры применения федерального принуждения к субъектам Федерации, в которой Совет Федерации должен играть одну из ключевых ролей.

В настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен одноименным Федеральным законом от 5 августа 2004 года. Палата состоит не из депутатов, а из членов Совета Федерации, которые в настоящее время федеральным законом приравнены по своему статусу к статусу депутатов Государственной Думы, хотя и с особенностями. Если в какой-то мере допустимо вести речь о мандате члена Совета Федерации, то в отличие от мандата депутата Государственной Думы он имеет императивный характер, поскольку региональными решениями зачастую член Совета Федерации обязывается выполнять поручения назначившего его органа, в том числе и поручения относительно голосования.

Кроме того, Государственная Дума и Совет Федерации обладают различными полномочиями, это касается всех их функций. Полномочия Совета Федерации довольно определенны, они зафиксированы в ряде конституционных норм, федеральных законах и регламенте палаты. Колюшкин, Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ / Е.И. Колюшкин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №4. - С. 7 - 14. Даже простое перечисление полномочий Совета Федерации позволяет утверждать, что по своему содержанию большинство из них относятся к государственному управлению, сферам, в которых превалирует президентская и исполнительная власть.

Законодательство - главная функция Федерального Собрания. Конституция РФ отводит Совету Федерации в законодательном процессе роль тормоза. По Конституции РФ (ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой, а Совет Федерации только одобряет их или отклоняет. Палата так же имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе.

Следует заметить, что во многих случаях позитивных действий по одобрению закона от Совета Федерации и не требуется. Далеко не все принятые Государственной Думой федеральные законы для их вступления в силу требуют одобрения со стороны Совета Федерации в виде активного действия.

Если Государственная Дума при рассмотрении законопроекта не связана никакими конституционными сроками, то Совет Федерации поставлен в жесткие временные рамки. Механизм принятия законов рассчитан на одинаковый партийный состав Государственной Думы и Совета Федерации. Во всех других случаях он отводит Совету Федерации роль неконструктивного критика, который вынужден в жестких временных рамках либо отклонить закон в целом, либо одобрять его опять же в целом, не имея возможности корректировать отдельные положения. В таких условиях Президент РФ может использовать и использует указанные особенности палат друг к другу, что в целом ослабляет законодательную власть, снижает ее эффективность.

Конституция РФ, законодательный процесс, лишая Совет Федерации права рассматривать бюджет до принятия его Государственной Думой, затем, по сути дела, загоняют палату в ситуацию вынужденной обороны. Не имея времени на обсуждение, Совет Федерации должен либо одобрить закон о бюджете, либо его отклонить, приняв в последнем случае на себя всю ответственность за процесс, который начинался и протекал без участия палаты. В итоге палата одобряет федеральный закон о федеральном бюджете, нередко руководствуясь тем, что плохой бюджет лучше его отсутствия. Следует заметить, что верхние палаты парламентов зарубежных стран при принятии бюджета, других финансовых законов обычно наделяются такими полномочиями, которые в конечном счете не позволяют обвинить их в провале этого процесса в случае непринятия бюджета.

Поскольку Совет Федерации - палата парламента, постольку в условиях федеративного государства она должна иметь более широкие полномочия в законодательном процессе. Прежде всего речь могла ба идти о праве внесения законопроектов в данную палату.

С учетом полномочий и временных ограничений для принятия решений порядок работы Совета Федерации имеет большие особенности по сравнению с порядком работы государственной Думы.

Совет федерации не имеет сессионной формы деятельности, проводя только заседания. Заседания Совета Федерации имеют общую повестку дня, что делает их сходными с сессиями Государственной Думы, но заседания в отличие от сессий не охватывают всех форм работы палаты, они скоротечны. Совет Федерации проводит свои заседания в период с 16 октября по 15 июля, а остальное время приходится на парламентские каникулы.

Порядок работы Совета Федерации насыщен в отличие от Государственной думы жесткими сроками. Например, на решение вопроса об утверждении указа Президента РФ о военном или чрезвычайном положении отводится 72 часа с момента его подписания. Поэтому регламентом палаты предусмотрен сбор членов Совета Федерации без специального вызова, т.е. По праву при издании Президентом РФ соответствующего указа. Палата имеет 14 дней для рассмотрения и одобрения федерального закона, который был принят Государственной Думой, а на рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ отведено 30 дней.

Порядок работы Совета Федерации в определенной мере учитывает принцип федерализма. Например, разрешено голосовать по доверенности за другого члена Совета Федерации от того же субъекта РФ, два члена Совета Федерации от одного и того же субъекта РФ вправе внести предложение об осуществлении палатой законодательной инициативы, они могут заблокировать фактическое «одобрение» закона по умолчанию, т.е. Без рассмотрения на пленарном заседании. При этом, однако, члены Совета Федерации, представляющие один и тот же субъект РФ, могут по-разному голосовать по одному и тому же вопросу, связаны поручением назначившего их регионального государственного органа, что превращает их в представителей не субъекта РФ, а региональных государственных органов.

Особенностью порядка работы Совета Федерации является также наличие у председателя палаты права решать при определенных условиях вопрос о внесении федерального закона на рассмотрение палаты, то есть, по сути дела, дискреционного полномочия.Колюшкин, Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ / Е.И. Колюшкин // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - №4. - С. 7 - 14.

Заключение

Таким образом мы выяснили что основное функциональное предназначение Совета Федерации - это представление и учет интересов субъектов российской Федерации при формировании российского законодательства на федеральном уровне. Однако нынешний состав Совета Федерации существенной мере не соответствует этому предназначению верхней палаты российского парламента.

По Конституции РФ Государственная Дума является главным фактором процесса законодательной деятельности, а Совету Федерации отводится роль «порогового фильтра», наделенного ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы. Таким образом, можно констатировать, что Совет Федерации во многом утратил характер верхней палаты демократического парламента и так же, как и Государственная Дума приобрел черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах. При этом законодательная деятельность Совета Федерации основана на принятии - в первоочередном порядке по жестко регулируемой администрацией палаты бюрократической процедуре и без дискуссионно-конкурентного обсуждения - законов, инициаторами которых являются Президент и Правительство России.

Специфической особенностью Совета Федерации, обусловленной действующим законом о его формировании, является то, что каждый член этой палаты российского парламента обладает индивидуальным сроком полномочий. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответственно законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта федерации и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) вместо нового члена совета Федерации. Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых говорится в п.п. «ж» ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Одной из существенных проблем выборной модели верхней палаты российского парламента является вопрос финансирования избирательной кампании. Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 05.08.2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Членами Совета Федерации, как правило, являются отставные чиновники как федерального, так и регионального уровней и представители различных политико-экономических групп, которым по сути все равно, какой регион представлять. Объективная сложность нового, постперестроечного периода законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующие де-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качестве законотворчества.

Для стабилизации отраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов. 

Библиографический список

1.Конституция Российской Федерации: офиц. Текст. - М.: Астрель, 2006. - 74

2. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федер. Закон от 5.08.2000 г. №113-ФЗ // Российская газета. - 2000. - №5. - С. 13-26.

3.О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. Закон от 8.05.1994 г. №3-ФЗ // Собр.законодательства РФ. - 2004. - №2. - Ст. 74, №28. - Ст. 3466, №7. - Ст. 614, №32. - Ст. 3317.

4.О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18.06.2008 г. №223-СФ // Собр. Законодательства РФ. - 2008. - №8. - Ст. 173

5.. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2002 г. №33-СФ // Собр. Законодательства РФ. - 2004. - №11. - Ст. 1145.

6.Авакьян, С.А. Федеральное Собрание - парламент России / С.А. Авакьян. - М., 2006. - 308 с.

7.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации [текст]: учеб. Для вузов. - М.: НОРМА, 2007. - 443 с.

8. Кокотов А.Н.,М.И.кукушкинконституционное право России [текст]: учебник / Отв. Ред.. - М.: НОРМА, 2008. - 356с.

9. Козлова, Е.И. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2003. - 132 с.

Размещено на Allbest.ru