Сущность и особенности образования приказной системы

Размещено на http://allbest.ru

Оглавление

приказной бюрократия правовой государственный

Введение

1. Становление приказной системы в России

1.1 Формирование и система приказов в России

1.2 Основные приказы и их функции

1.3 Приказ тайных дел

2. Особенности приказной системы государственного управления

2.1 Приказная бюрократия

2.2 Государственная служба приказной системы

2.3 Приказное делопроизводство XV-XVII вв.

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Середина и вторая половина XVII в. характеризуются коренными изменениями в социально-экономической жизни России, ее внутриполитическом развитии и международном положении. Это время, с одной стороны, окончательного укрепления и оформления крепостничества, а с другой развития буржуазных связей внутри феодальной формации, нашедших свое выражение в складывании всероссийского рынка, возникновении мануфактурного производства, углублении социального расслоения деревни. Противоречивость этих процессов обусловила крайнее обострение классовой борьбы и в городе, и в деревне. На этот период приходится волна городских восстаний в центре и на местах, вспышка национальных движений в Поволжье и Сибири и, наконец, мощная Крестьянская война.

Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма. Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственно правового развития в целом. Поэтому исследование общего и особенного в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историко-правовой науки. Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России. Вышеизложенное определяет актуальность темы исследования.

Эпоха формирования единого Российского государства в конце XV в. вплоть до конца XVII в. является ключевой в развитии Российской государственности и остается важнейшим объектом исследований. Изучение системы приказного управления выступает здесь составной частью этого направления в историко-правовой науке.

Цель исследования комплексный историко-правовой анализ формирования приказной системы управления в России в XVXVII вв.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

1. Рассмотреть процесс формирования и систему приказов в России

2. Изучить классификацию приказов

3. Исследовать деятельность Приказа тайных дел

4. Выявить особенности приказной бюрократии

5. Проанализировать государственную службу приказной системы

6. Исследовать приказное делопроизводство.

Методы исследования метод анализа и синтеза, исторический метод.

1. Становление приказной системы в России

1.1 Формирование и система приказов в России

С конца XV и в течение XVI века в России складывается новая (по сравнению с периодом феодальной раздробленности) система центрального управления -- приказная.

Превращение Московского княжества в крупное централизованное государство, усложнение функций государственной власти должно было повлечь за собою крупные изменения в системе управления. Появился целый ряд дел и отраслей управления, которые не могли быть увязаны с системой дворцового управления. В практике Русского государства такие дела (отрасли) поручались («приказывались») какому-либо боярину или дьяку. Последние обзаводились помощниками и постепенно оформлялись приказы учреждения с вполне определившейся компетенцией.

Окончательное развитие приказной системы произошло во второй половине XVI века. Во многом этому способствовали события, связанные с началом царствования Ивана IV. К середине века борьба за власть между боярскими группировками в малолетство Ивана дезорганизовала правительственный аппарат. Правительство молодого монарха было поставлено перед необходимостью изменения системы управления страной. Появляются центральные органы отраслевого управления - приказы. Таким образом, в развитии приказной системы можно выделить три этапа:

I этап. XV - начало XVI века - расширяются функции дворцовых ведомств; они превращаются в органы общегосударственного управления.

II этап. Первая половина XVI века - внутри дворцовых ведомств появляются самостоятельные учреждения, возглавляемые дьяками, получившими специальные поручения («приказ»).

III этап. С середины XVI века - приказы становятся исключительными органами центрального управления, совмещавшими административные и судебные функции.

Приказы как новые органы центрального управления возникали без законодательной основы, спонтанно, по мере надобности. Одни, возникнув, исчезали, когда отпадала надобность, другие дробились на части, превращавшиеся в самостоятельные приказы. С усложнением задач государственного управления число приказов росло. В середине XVI века существовало уже два десятка приказов. На протяжении XVII века зафиксировано до 80 приказов, постоянно действующих было до 40.

Термин «приказ» понимался современниками как любое ведомство безотносительно его места в структуре органов государственной власти, ведущее своё делопроизводство и наделенное судебной властью. Термин «приказ» начинает использоваться на практике с 30х гг. XVI в. Анализ статей Судебника 1497 г. позволяет утверждать о существовании в конце XV в. учреждений приказного типа «суда боярина», в функции которого входило осуществление судопроизводства. По меньшей мере, четыре должности составляли его штат. «Суд боярина» характеризуется в соответствии с нормами Судебника 1497 г. следующими чертами: во-первых, суд боярина центральный суд; во-вторых, суд боярина является судом первой инстанции; в-третьих, суд боярина обладает определенной компетенцией по подсудности; в четвертых, следует говорить о нескольких судах бояр, независимых друг от друга в административно иерархическом отношении, но обязанных координировать свои действия.

Появление первых приказов было вызвано распоряжениями монарха Ивана III, они упоминаются в источниках с конца XV в. В равной мере это относится и к дальнейшей эволюции приказного строя управления. Однако процесс образования приказной системы управления был длительным и занял всю первую половину XVI в. Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций.

Создавались они по мере надобности, часто без точного определения компетенции, порядка организации и деятельности. Складывание приказа как государственного учреждения прошло несколько этапов. Первоначально осуществление отдельных функций единого Русского государства поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам - дьякам. Постепенно эти нерегулярные, разовые поручения (приказы в буквальном смысле слова) приобретали постоянный характер, превращаясь в «пути» в своего рода отрасли управления. Стоявшие во главе «пути» бояре именовались путными. С расширением круга задач путным боярам давались «для письма» чиновники дьяки и подьячие. Так появлялись канцелярии «избы». На последнем этапе примерно к середине XVI в. возникают постоянно действующие государственные органы, имеющие свою компетенцию, штат, «избу» (канцелярию), самостоятельные структурные подразделения. За ними закрепилось название приказов.

Основная причина появления новых органов государственной власти и трансформации старой системы управления заключалась и в изменении условий общественной и государственной жизни, происшедших в последней четверти XV в. в связи с созданием единого русского государства. Необходимость эффективного управления повлекла за собой изменения в структуре органов государственного управления. Указанные изменения не были итогом целенаправленной политики по реформированию механизма государства. Новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях. В условиях партикуляризма как характерной черты средневекового права это не обязательно означало унификацию органов и принципов управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительный процесс формирования приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV в. до административных преобразований 50х гг. XVI в.

Важной особенностью почти всех новшеств середины XVI века были сугубый практицизм правительственных мер, слабость их идейного обоснования и несовершенство или отсутствие у них законодательной основы. Приказы не имели регламента, который определял бы структуру новых учреждений и регламентировал их деятельность.

Для работы приказов характерен жесткий бюрократический стиль: строгое подчинение (по вертикали) и следование инструкциям и предписаниям (по горизонтали). Служащие в приказах и княжеской администрации составляли костяк формирующегося дворянства.

Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. Приказные судьи и дьяки только приказчики царя. С течением времени, по мере роста государства, умножения и усложнения дел, личное участие царя в делах становится все затруднительнее, пока не делается во многих отношениях фикцией.

У московских царей не было постоянных контрольных учреждений, обычно они рассчитывали на частные изветы, жалобы пострадавших и обиженных, чем на сыскные и счетные приказы. Ревизии производились редко. Внутренний контроль в приказах не был предусмотрен определенными правилами и всецело зависел от предусмотрительности и служебного усердия судей и дьяков.

Важным средством контроля над приказными были челобитья населения. Никто не был ограничен в праве подать лично царю челобитную с просьбой о какой-нибудь милости, с жалобой на любой судебный приговор или на любое действие приказных, на обидчиков вообще.

Личный состав приказов был очень разнообразен. Возглавлял приказ начальник, назначаемый из числа бояр, окольничих, думных дворян и дьяков. В зависимости от деятельности приказа начальниками могли быть: судья, казначей, печатник, дворецкий и т. д. Ведение делопроизводства возлагалось на дьяков. Техническую и канцелярскую работу осуществляли подьячие.

Дьяки, первые приказные люди, зародившись в пределах государева двора и для целей дворцового управления, малопомалу проникают во все важнейшие отрасли суда и администрации. Всего в 38 приказах, находившихся в городе Москве, в середине XVII века дьяков было до 70 человек. Дьяки были главными дельцами приказов. В противоположность дворянам, которые садились управлять приказом между военной и дворцовой службами, дьяки были специалистами дела. Большинство дьяков происходило из подьячих, выслужившихся после нескольких десятков лет приказной работы.

Черную работу в приказах исполняли подьячие, набранные чаще всего из детей духовенства и посадских людей. Подьячие делились на старых и молодых. Молодые употреблялись для письма, а старые, как давно состоящие в должности подьячего и потому опытные и дело знающие, для более важных назначений.

В приказах имелись также приставы и сторожа, а в некоторых приказах (Посольском и Казанского дворца) переводчики и толмачи.

Структурным подразделением приказа являлся стол, специализировавшийся в своей деятельности по отраслевому или территориальному принципу. Столы, в свою очередь, разделялись на повытья.

Деление приказов на столы и количество столов было различным. К примеру, денежный и судный столы встречаются в большинстве приказов.

Эта структура была довольно устойчивой. Так, на протяжении XVII века в Поместном приказе было 4 территориальных стола: Московский, Псковский, Рязанский, Ярославский (Владимирский), хотя состав подчиненных им городов со временем изменялся. К концу века в этом приказе появились чисто функциональные столы: Вотчинных дел и др. Менее устойчивой была структура Разрядного приказа. В разные годы здесь существовали территориальные столы: Белгородский, Казанский, Московский, Новгородский, Смоленский и функциональные: Денежный, Приказной, Хлебный. Сибирский приказ был разделен только на территориальные столы: Ленский, Тобольский и Томский. Во многих приказах, даже крупных, деление на столы отсутствовало.

Повытья в основном создавались по территориальному принципу. Они получали названия по местности, делами которой занимались, либо назывались по фамилии стоявших во главе их подьячих. К примеру, в Московском столе Разрядного приказа было 8 повытий, в ведении каждого из которых было от 4 до 26 городов.

Обычно приказ помещался в просторной избе, его обстановку составляли простые деревянные столы и скамейки. Общегосударственные приказы чаще всего размещались в Кремле. В царствование Бориса Годунова между архангельским собором и Спасскими воротами было построено длинное двухэтажное здание, и каждый приказ занимал в нем по дветри комнаты. В одной из них работали дьяки, в другой подьячие, а третья предназначалась для хранения денег и документов. Просители ожидали решения вопроса в прихожей или на улице. Рабочий день в приказах продолжался по 12 часов и более. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел изза болезни, например, судьи, утраты документов изза продолжения работы над ними в домах судей и дьяков, непонимание многими служащими приказов новых задач, стоявших перед органами центрального управления, привели к отказу от приказной системы управления.

Однако в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе «поручений» какойлибо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.

Особенности приказов как органов государственной власти XVIXVII в. заключались, в том, что уже в то время они функционировали в соответствии со следующими бюрократическими принципами:

1) должностные лица приносили присягу и должны были лично исполнять обязанности;

2) существовал порядок продвижения по службе;

3) велась подготовка кадров служащих приказов;

4) существовал единый порядок подготовки и рассмотрения дел;

5) в приказах было развитое делопроизводство;

6) существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций;

7) за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение. Многие из указанных принципов, лежали в основе деятельности приказов уже в XVI в. Наибольшее значение они приобрели лишь в XVII в., в эпоху расцвета приказного управления.

1.2 Основные приказы и их функции

Раньше, чем усложнилось управление государственными делами, произошло усложнение управления дворцовым хозяйством Московского княжества как вотчины московских князей. Первоначально князья управляли хозяйством лично, поручая, отдельные отрасли его своим слугам. Постепенно около этих слуг образовались целые дворцовые учреждения: это были или отдельные приказы, или подчиненные им части, называвшиеся "дворами". Так вокруг дворецкого сложился приказ Большого дворца, вокруг казначея Казенный приказ, сокольничего Сокольничий приказ, ловчего Ловчий приказ, постельничего Постельный приказ, конюшего Конюшенный приказ.

Самым старым дворцовым приказом является приказ Большого дворца, ведавший первоначально только московскими землями, так как вновь приобретавшийся землями заведовали другие приказы. Приказ Большого дворца разделялся на несколько подчиненных органов дворов (а именно: казенный двор, сытенный двор, кормовой двор, хлебенный двор житенный двор). Для суда дворцовых служащих и крестьян существовал Дворцовый Судный приказ. Приказу Большого дворца были ведомы монастыри до 1649 года, когда для них был учрежден особый приказ Монастырский.

Из ведомства великокняжеского казначея образовался Казенный приказ (приказ Большой Казны), ведавший казну в широком смысле слова: деньги, товары, "твердую рухлядь" (металлы, иконы в ценных окладах, золотая и серебряная посуда, предметы домашнего обихода, драгоценные ткани), "мягкую рухлядь" (меха) и т.д.

Среди московских дворцовых приказов следует отметить еще Конюшенный приказ, который ведал скотоводство вообще и коннозаводство, а также взимание пошлин с куплипродажи скота по всей Московской Руси. Кроме того, в ведении Конюшенного приказа находились все луга, "пожни" на Московской земле и доходы с них, как натурой, так и от продажи сена; в его ведении находилась также конюшенная казна (сбруя и пр), всякого рода средства передвижения: кареты, коляски, сани и т.п.

Разные мелкие нужды царского обихода удовлетворял целый ряд мелких самостоятельных приказов: Аптекарский, золотой и серебряный, Постельный и др.

В период становления приказной системы ведущая роль принадлежала военно-административным приказам. В это время произошла реорганизация армии. Основу ее составляли дворянская конница и стрельцы, появившиеся в результате реформы, проведенной Иваном IV. Необходимость в стрелецком войске возникла в связи с дальнейшим развитием и совершенствованием огнестрельного оружия. Для управления стрельцами был создан специальный приказ. Стрелецкий приказ ведал выдачей стрельцам жалования, наделял их землями и дворами, судил и т.п.

Формированию новой организации Русского государства сопротивлялись крупные бояре-землевладельцы, которые привыкли являться в походы со своими полками и занимали места в сражениях по своему выбору. Царское законодательство распространило принцип обязательной военной службы на все разряды феодалов. Всем помещикам и вотчинникам предписывалось являться в поход с оружием и со своими людьми. В отличие от Западной Европы, где военные силы формировались из вербованных или нанятых войск, армия России состояла из собственных подданных. К лицам, обязанным нести службу, относились «служилые люди по отечеству» (князья, бояре, дворяне, дети боярские) и «служилые люди по прибору» (стрельцы, городовые казаки, пушкари и др.).

Одним из первых возник Разрядный приказ. Он ведал личным составом боярской и дворянской конницы, фиксировал все случаи назначения на службу, перемещения в должностях. Назначения на должности осуществлялись в соответствии с принципом местничества по родовитости, знатности. Приказ регулярно проводил смотры дворян и детей боярских, определяя их готовность к воинской службе.

Изготовление, закупку и хранение оружия выполняли Оружейный (заведовал Оружейной палатой) и Пушкарский (создан с появлением артиллерии в годы Ливонской войны) приказы. Последний также на значительной части территории Московского государства заведовал стройкой и содержанием городских укреплений, ведал пушкарями и казенными кузнецами.

Поместный приказ занимался поместными и вотчинными делами, раздавал и отбирал поместья, следил за переходами их и вотчин от одних лиц к другим и судил истцов в земельных делах. Приказ производил описания земель и переписи населения, рассматривал споры по земельным делам служилых людей. В конце первой трети XVII века в Поместном приказе сосредоточилось писцовое дело всех поместных и вотчинных земель, которое до того он разделял с приказом Большого прихода и четвертями.

Под названием четвертей или четей в XVII веке существовало шесть приказов. Вопрос о происхождении четей до конца не выяснен. С уверенностью можно сказать, что в начале второй половины XVI века в связи с отменой кормлений часть государства была разделена между 4 учреждениями, которые получили название четвертей. Чети должны были собирать со своих городов доходы, которые были предназначены на жалованье служилым людям, т.н. четвертчикам вместо отмененных кормлений.

Приказ Большого прихода в XVII веке ведал таможни и лавки в большинстве городов всех четей, а также Москвы. Этот приказ занимался сбором прямых и косвенных налогов на большей части государства. Есть указания, что в его руках было дело дозоров и описаний, отдача на оброк пустошей, оставшихся от поместной раздачи. В его кассу поступал важный в XVI веке налог малые ямские деньги, который в XVII веке утратил свое значение.

В 1624 году создается Иноземский приказ, который ведал военными, в основном офицерами, нанятыми на русскую службу за границей. Он выдавал им жалования, распределял по полкам, решал вопросы, связанные с их проживанием в России, и дела судебного характера.

С 1649 года обязанности по комплектованию полков нового строя (рейтарских, драгунских, солдатских) были возложены на Рейтарский приказ.

Возник также Казачий приказ, который ведал казачьими войсками. Приказ судил их за преступления и проступки на службе и т.д.

Появились в это время специальные территориальные приказы, ведавшие делами тех территорий, которые были присоединены к России или осваивались. К ним относились Казанский и Сибирский приказы. В дальнейшем стал функционировать и Малороссийский приказ, ведавший делами Украины.

В период сословно представительной монархии возникает подобие центрального полицейского органа. Вначале действовала комиссия Боярской думы по разбойным делам, затем создается Разбойный приказ. Он разрабатывал для местных органов наказы по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями, назначал на местах соответствующих должностных лиц. В 1682 году он был преобразован в Сыскной приказ. Обеспечением порядка в Москве ведал Земский приказ.

Дворяне и дети боярские при Иване IV получили определенные привилегии могли обращаться к суду самого царя. В связи с этим образовался специальный Челобитный приказ. Этот приказ имел двойное назначение. Во-первых, в нем были ведомы судом и управою дьяки и подьячие всех приказов, то есть ему были подсудны все иски частных лиц к приказным. Во-вторых, он был как бы канцелярией для челобитных, подаваемых царю.

В конце XVII в. создается система судебных приказов (Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский и др.), которые выполняли функции высших судебных органов. В дальнейшем эти приказы, а также Челобитный слились в единый Судный приказ.

В деятельности Российского государства большое значение имел Посольский приказ, который ведал многообразными внешнеполитическими вопросами. До его возникновения вопросами внешней политики Российского государства занимались многие органы. Отсутствие единого центра посольского дела создавало неудобства. Непосредственное участие Боярской думы во всех внешнеполитических вопросах было нецелесообразным. В этих делах следовало принимать участие ограниченному числу лиц, чтобы избежать разглашения государственной тайны. Царь считал, что все основные вопросы внешней политики (особенно оперативные) должны решаться лично им. Помогать в этом были призваны начальник Посольского приказа и небольшое число приказных.

Основные обязанности Посольского приказа состояли в том, чтобы вести переговоры с представителями иностранных государств. Эту функцию непосредственно выполнял сам начальник приказа. В приказе вырабатывались важнейшие документы, в которых обосновывалась позиция Российского государства по различным внешнеполитическим вопросам. Кроме того, он решал пограничные конфликты, занимался обменом пленных и пр. Появление Посольского приказа оказало влияние на снижение роли Боярской думы в решении вопросов внешней политики. Царь редко с ней советовался по этим вопросам, полагаясь главным образом на мнение Посольского приказа. Посольский приказ занимался делами иноземной торговли и судил иноземцев в торговых и других делах. В его же руках было дело выкупа пленных.

Во второй половине XVI в. создается специальное центральное учреждение, ведавшее делами о холопах. До сих пор этим занимались местные органы управления и Казенный приказ, который выполнял одновременно множество других функций. Теперь в связи с развитием кабального холопства возникает потребность в специальном органе. Главная обязанность Холопьего приказа заключалась в регистрации кабальных записей в особых книгах. Кроме того, он рассматривал иски по делам о беглых холопах, для которых существенное значение имела регистрация холопьих грамот в приказе.

Каменный приказ управлял во многих городах каменщиками, занимался постройками крепостей, церквей, дворцов и т.д.

Важное место в системе приказов занимал Печатный, который хранил государевы печати и собирал печатные пошлины со всех документов, которые исходили из всех приказов, за исключением приказа Большого Дворца, который обладал самостоятельностью и сам брал пошлины со своих грамот.

Казенные сообщения с городами поддерживал один из древнейших приказов ямской. Он строил ямские слободы, наблюдал за ними, судил ямщиков, а в XVII веке стал собирать один из самых тяжелых прямых налогов большие ямские деньги. Последнее придало ему значение важного финансового приказа.

При царе Алексее Михайловиче был создан Тайный приказ, который можно рассматривать как симптом упадка приказного строя. Приказ Тайных дел это личная канцелярия царя. Он имел право требовать отчетности от любого приказа или представления для проверки отдельных дел и документов.

Другим контрольным органом при Алексее Михайловиче был Счетный приказ. По специальным указам царя дьяки и подьячие других приказов были обязаны предоставить в него приходные и расходные книги для проверки законности и правильности финансовых операций.

Число приказов постоянно увеличивалось: от тридцати в конце XVI в. до восьмидесяти в конце XVII в. Приказная система, формировавшаяся на протяжении длительного времени без определенного плана и последовательности, была чрезвычайно громоздкой и запутанной. В. О. Ключевский метко сравнил ее с хаотичной дворцовой застройкой: «Московское управление складывалось, как строились государевы московские дворцы: вместе с ростом царской семьи и хозяйства к основному корпусу прибавлялись пристройки и надстройки, терема, светлицы, новые крыльца и переходы».

Хотя каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, строгого разграничения компетенции между ними не существовало. Насчитывалось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству и до 13 по дворцовому ведомству. Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадали, ни одному исследователю еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С большой дозой условности можно подразделить приказы на

1) отраслевые,

2) территориальные и

3) дворцовые. В свою очередь отраслевые приказы можно подразделить на

а) сословные,

б)военные,

в) судебно-полицейские и г)финансовые. Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский, который «ведал дела всех окрестных государств», Ямской, ведавший почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот.

Ряд приказов занимался делами отдельных сословий. Важнейшими считались Разрядный приказ, заведовал распределением и назначением служилых людей «по отечеству» и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здесь ведали комплектованием личного состава армии, администрации, приказов, составляли «смотренные списки» служилых людей, отмечая, кто из них в «естях» (присутствует), а кто в «нетях» (отсутствует). Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти «земских метельщиков».

К группе приказов, занимавшихся военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных «полков иноземного строя» появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа.

Судебно-полицейские функции выполняли Московский и Владимирский судные приказы, Приказ сыскных дел и Разбойный приказ, при котором, по словам Г. Котошихина, были «мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даётся им годовое жалованье». Впрочем, как уже отмечалось, поскольку в Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе, кабальный человек в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть и не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем, это учреждение просуществовало недолго (16191639 гг.).

Торговлей и финансами ведал приказ Большой казны. Этот приказ управлял казенными мануфактурами, Денежным двором, внешней и внутренней торговлей, людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода ведал сборами с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными пошлинами. Сбором прямых и косвенных налогов в отдельных районах ведали так называемые «чети» или «четверти». Несмотря на свое возникновение в середине XVI в. на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входил в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ.

Отдельную группу составляли территориальные приказы. Собственно говоря, территориальный принцип прослеживался даже в деятельности «четей», или «четвертей», которые обладали не только финансовыми, но и административными правами по отношению к тяглому населению подведомственных им областей. Пограничные, отдаленные и сравнительно недавно присоединенные территории управлялись из Москвы особыми приказами: Сибирским приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества Смоленского, приказом Великого княжества Литовского, приказом Казанского дворца. Все они являлись центральными учреждениями. Большую группу приказов составляли дворцовые приказы. Поскольку власть в Московском государстве во многом носила личный характер, не существовало четкой границы между общегосударственными приказами и учреждениями, обслуживавшими потребности царя и придворных. В Казенном дворе хранилась царская казна, неотделимая от казны государственной. И знатным людям, и духовенству, и царской прислуге с этого двора ежегодно выдавались меха, сукно, сафьян на сапоги и так далее. Царскими доходами и расходами ведал приказ Большого дворца, собиравший на нужды царского двора подати с 8 московских слобод и 40 российских городов. Приказу Большого дворца подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты. В Конюшенном считалось более 40 тысяч лошадей. Кроме царских приказов были и приказы, подчинявшиеся главе русской православной церкви: патриарший дворцовый приказ, патриарший казенный приказ и патриарший судный приказ.

1.3 Приказ тайных дел

Среди московских приказов особое место занимал Приказ великого государя тайных дел, созданный царем Алексеем Михайловичем в 1654 г. По поводу этого учреждения историки высказывали различные суждения. В.Н. Татищев видел в нем подобие испанской инквизиции, Н.И. Костомаров считал его прообразом тайной полиции. Но уже Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев и В.О. Ключевский писали о том, что, несмотря на грозное название, Приказ тайных дел представлял собой всего лишь личную царскую канцелярию с элементами надзора над административными органами. Специальное исследование И.Я. Гурлянда показало, что это учреждение было создано для разбора челобитных на царское имя. Вопреки сложившемуся мнению, Приказ тайных дел не занимался непосредственно государственными преступлениями «словом и делом государевым» и даже, как с некоторым удивлением, отмечал И.Я. Гурлянд «не имел своего застенка, этой непременной принадлежности розыска того времени, особенно по государственным преступлениям.

Вместе с тем Приказ тайных дел был одним из важнейших правительственных учреждений. Приказом руководил лично царь, а бояре к тайным делам не допускались. Как писал Г. Котошихин, «А устроен тот Приказ при нынешнем царе, для того чтоб его царская мысль и дела исполнилися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали».

Тайный дьяк носил титул «дьяка в государевом имени», что означало право подписывать указы от имени царя. При тайном дьяке состояло десять подьячих. Главной задачей Приказа тайных дел являлся негласный контроль над высшими должностными лицами. Подьячие Приказа тайных дел присматривали за воеводами во время войны и посылались с посольствами за границу: «и те подьячие над послы и над воеводами подсмтривают и царю приехав, сказывают: и которые послы, или воеводы, ведая в делах неисправление свое и страшась царского гневу, и они тех подьячих дарят и почитают выше их меры, чтоб они, будучи при царе их послов выславляли, а худым не поносили».

Таким образом, приказ тайных дел ведал некоторыми отраслями, по разным причинам требовавших особого внимания со стороны царя, например, гранатным делом и гранатными мастерами. Кроме того, будучи личным царским учреждением, Приказ тайных дел занимался второстепенными с нашей точки зрения, но любимой «царской потехой» соколиной охотой. После смерти царя Алексея Михайловича Приказ тайных дел был упразднен.

2. Особенности приказной системы государственного управления

2.1 Приказная бюрократия

Создание приказной системы привело к формированию особого слоя приказной бюрократии. Приказной люд наполнял палаты в Кремле в царском дворце и избы на площади. Начальниками важнейших приказов (их называли «судьями», поскольку в большинстве случаев выполняли и судебные функции) назначались бояре, окольничии или думные дворяне. Некоторые из руководителей Посольского приказа, например А.Л. ОрдинНащокин, носили титулы «великих государственных посольских дел и государственной печати оберегателя» и в донесениях иностранных послов назывались на западный лад канцлерами. В большинстве случаев начальникам приказов давались «в товарищи» помощники из стольников, спальников и других служилых людей. На практике приказами чаще всего управляли не высокородные бояре, а дьяки профессиональные чиновники, выходцы из различных сословий. Несмотря на худородство, они имели большое влияние и в небольших приказах управляли самостоятельно. Несколько дьяков, представлявших важнейшие приказы имели чин думных дьяков. «Московское дьячество», являвшееся сплоченной и стяжавшей большие богатства чиновной корпорацией, всегда было объектом зависти и неприязни со стороны провинциального дворянства. Большинство приказов располагалось за кремлевскими стенами, при Борисе Годунове между Архангельским собором и Спасскими воротами было выстроено двухэтажное Побразное здание, к 80м гг. XVII в. оно обветшало, и на его месте было построено новое, гораздо более обширное.

Каждому приказу отводилось несколько палат. Одна из них именовалась «казенкой», поскольку в ней хранились казенные суммы, там же сидели судья, товарищ судьи и главный дьяк. Остальные дьяки ведали «столами», то есть отделением. В крупных приказах «столы» делились на «повытья». Делопроизводство в приказах велось подьячими. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария, эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они отлынивали от переписывания бумаг. Англичанину Коллинзу, побывавшему в Москве, показалось, что в приказах изводится такое количество бумаги, которого хватило бы, чтобы полностью покрыть всю территорию Московского царства.

По замечанию В.О. Ключевского витиеватая каллиграфия московских подьячих только с первого взгляда кажется трудной, даже при небольшом навыке их очерк читается легко и быстро; совсем другое дело неудобочитаемые резолюции и пометки начальников: главных дьяков и судей. Историк Н.П. Ерошкин описывал делопроизводство той эпохи: «Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей («рукоприкладств»), резолюций. Несколько таких документов («столбцов») оформлялись в «дело» путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика, книзу этого документа объяснения, далее справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента «столп». На месте склейки («сставах») стояла подпись дьяка или подьячего «с приписью», исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой «сставе», что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию.

Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек. Подьячие в приказах в зависимости от выслуги лет делились на «старых», «середней статьи» и «молодых». Подъячие получали денежное жалование от одного рубля в год до шестидесяти, а некоторые подъячие, как и дворяне, получали также поместные оклады по 350 и 250 четвертей земли. Получавшие жалования подьячие именовались «верстанными», не получавшие жалования «неверстанными». Интересно, что иной раз неверстанных подъячих было не меньше, чем верстанных. Кормились они за счет просителей. Без взятки «посула» нельзя было и надеяться преодолеть печально знаменитую «московскую волокиту». Кроме приказных подъячих, были площадные подъячие, сидевшие в Москве в палатке на Ивановской площади, а в других городах на торговой площади. Они не являлись государственными служащими, но, по выражению того времени, «кормились пером», то есть сочиняли челобитные и выступали ходатаями по частным делам.

Фактически, изменение приказной системы начинается 30 января 1699г. с момента издания Пётром I 2х указов:

«Об учреждении бурмистрской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми для управления казенными сборами и градскими повинностями об исключении гостей и посадских людей из ведомств воевод и приказов».

«Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми для управления казёнными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов».

Эти указы фактически начинают изменение приказной системы, которые потом привели к организации коллегий и, позже, к отмиранию приказов. В первом указе говорится, что “ведомы они, гости и купецкие, и промышленные люди, и купецкими и росправными всякими делами и его, великого государя, окладными доходами и иными сборами в розных приказах, и известно… учинилось, что им … во многих их приказных волокитах и от приказных и розрых чинов от людей в торгах их и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье … а иные от них оскудели … (и для того, чтобы этого не было впредь) … от тех их нужд быть им всегда свободными” а царю доимки все собрать и отныне “… гостей и готиные сотни и всех московских сотен и слобод посадских и купецких и промышленных людей и чернослободцев в приказах судьям и приказным людем, где они наперёд сего судом и всякими росправными и челобитчиковыми и купецкими делами и службами и всякими поборами были ведомы: ныне и впредь в тех приказех не ведать ; … их … во всех ... делех и соборах … ведать у бурмистров”… Таким образом, фактически, большая часть приказов теряет свои основные функции (ведение по всем делам гостей, гостиные сотни, чернослободцев, промышленных людей, посадских и купцов) которые передаются новым чиновникам. При этом приказы должны передать туда все старые дела по перечисленным вопросам и сдать отчёты о том, что уже сделано. То же сделано и по отношению местного управления: во втором указе говорится что отныне “посадские и всякие купецкие и промышленные и уездные люди” должны выйти из ведомства воевод и выбирать сами себе начальство в земские избы. Выбранные люди должны приехать в Москву и получить специальные «памяти», в которых говорится об их новом положении, об этом же Разряд должен разослать во все города грамоты.

Эти указы первый шаг на пути к изменению аппарата управления, необходимость, вызванная шаткостью старой системы.

Система центральных учреждений была подобна многовековому дереву: корни традиции и привычка, ствол представительная монархия, огромная зелёная и цветущая крона приказы и комиссии. Корни уже начали подсыхать, ствол прогнил и начал рушиться, а крона стала настолько тяжелой и громоздкой, что её трухлявая опора вотвот сломается. Если такое дерево не убрать, то оно рано или поздно рухнет и сломает молодую поросль. В данном случае молодой порослью, тянущейся от тех же старых корней является новая форма правления абсолютизм. Пётр I пришёл к власти и изменил форму государственного аппарата, однако он создал свои коллегии, Ратушу и другие учреждения не на пустом месте. Он забрал часть функций и даже часть людей из старых приказов. При том, что новый правитель старался во всём походить на Европу и создавал новые бюрократические инстанции, приказы не смотря ни на что, долго с ними сосуществовали. Лишь преемники императора завершили формирование слоя «дворянской бюрократии» этот процесс шёл с начала XVIII в. по 60е гг. XVIII в. Но мы видим, что в начале новая «дворянская» бюрократия опиралась на старую «служилую» и логически вытекала из всех событий и явлений XVII в.

2.2 Государственная служба приказной системы

Приказная работа была основной обязанностью всей приказной группы и являлась тем ядром, вокруг которого складывалась служба гражданская, как особая отрасль государственной службы. Особенностью приказной работы в целом было ее крайнее многообразие, что соответствовало деятельности государственного аппарата в период нечёткого разделения отдельных функций управления. Основные группы вопросов, с которыми сталкивались в своей работе приказные люди центральных и местных учреждений были связаны с судебными, административными и финансовыми сторонами их деятельности. При этом каждая из приказных групп занимала особое место в решении этих вопросов.

Приказные обязанности думных дьяков распадались на две части: деятельность в Боярской думе и в приказах. В первом случае думные дьяки являлись докладчиками по делам приказов, записывали и формулировали царские указы и решения Думы. В их обязанности входило также объявление о повышении в чинах представителей высшей знати. Важное место они занимали и в работе комиссий по местническим спорам.

Помимо этого думные дьяки исполняли обязанности судей в важнейших приказах государства: Посольском и Разрядном. Функция их была в основном распорядительной: они санкционировали пересылку денег в другие ведомства, выдачу жалования и т.д.

Во второй половине века, с ростом количества думных дьяков и падением их значения в государственном управлении, роль их в приказах несколько понижается. Они реже назначаются самостоятельными главами учреждений, а некоторые по характеру обязанностей превращаются в товарищей судей и воевод, чем сравниваются с приказными дьяками. Вместе с тем деятельность думных дьяков в приказах только условно может рассматриваться как «приказная работа», т.к. она скорее приближается к почётной судейской службе.

Круг служебных обязанностей приказных дьяков был иным. Он хорошо охарактеризован Г. Котошихиным: «На Москве и в городех и в приказех з бояры и окольничими и думными и ближними людьми, и в посольствах с послами бывают они в товарищах, и сидят вместе и делают всякие дела, и суды судят и во всякие, посылки посылаются», отсюда ясно, что приказные дьяки являлись товарищами судей и воевод и играли важные, хоть и второстепенные, роли. Нередко они возглавляли большие приказы, даже во второй половине века, когда значение их несколько уменьшилось. Находясь в приказах более долгое время, чем приказные судьи, они были истинными знатоками специфики дел данного приказа. Перемещаясь же из приказа в приказ, они приобретали большой опыт гражданской службы в целом. Они готовили и предопределяли решения, по важнейшим возникавшим в приказах вопросам судебного и административного характера. однако функции дьяков не выходили изпод контроля глав приказов. Главной функцией дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих: они должны были проверять наиболее важные исходящие документы и имели право “приписывать” память в другие равностоящие учреждения, а также грамоты на места или отписки из приказных изб в Москву. Дьякам обычно принадлежали пометы на документах. Иногда дьякам поручались специальные здания по вопросам, входившим в компетенцию приказа, например, надзор за строительством.

Промежуточное место в между дьяками и подьячими занимала деятельность подьячих с приписью. Название происходило от того, что они имели право “приписывать”, т.е. подписывать по листам, исходившие из данного учреждения документы, что выражало значительную административную самостоятельность этой группы и приближало её по кругу обязанностей к дьячеству. На протяжении всего века подьячие с приписью управляли житными столами приказов и изб. Однако этим их роль не исчерпывалась. Они находились почти во всех приказах. Основную массу подьячих с приписью составляли все представители высшей квалификационной группы старые подьячие. Приписные подьячие в приказах с судейской или дьяческой верхушкой находились во главе повытий или столов. Они распределяли работу между подьячими и проверка исполнения наиболее ответственных работ. Сами они подготавливали черновики исходящих документов, в основу которых клались дьячьи пометы: “А случитца писать о чём грамоты в окрестные государства, и те грамоты прикажут готовить посольскому думному дьяку, а думный дьяк прикажет подьячему, а сам не готовит, только чернит и прибавляет что надобно и не надобно”. В руках приписных подьячих находилась основная часть финансовой деятельности приказов ведение приходнорасходных книг, хранение казны, конкретные выплаты из неё и т.д. Обязанности подьячих с приписью на местах были более однородны и сводились по существу к подмене функций городовых дьяков, которые имелись в приказных избах далеко не повсеместно. Там на них падала в основном финансовая отчётность перед приказами. Они должны были составлять ежегодные сметные списки с полным отчетом о приходе и расходе ,средств.

Меньше данных о работе приказных подьячих “со справой”. Обязанность «справливать», т.е. заверять своей подписью на обороте или в конце документа его правильность, свидетельствовала о техническом характере их деятельности. Эта группа подчинялась старым подьячим с приписью. Повидимому, именно подьячие со справой были основной исполнительной силой приказов. Им поручалось составление выписок по делам, изготовление черновиков и чистовиков отпусков, ведение книг приказов и т.д. В какойто мере они ведали и работой молодых подьячих, которые выполняли под их руководством конкретные задания. Однако руководство это было весьма ограниченным.

Значительно более важное место занимали справные подьячие в жизни приказных изб.

Неверстанные подьячие брались в приказ без жалования для того, чтобы они присматривались к делам, знакомились со спецификой внутриприказной работы данного учреждения. Молодые и средние подьячие являлись основными исполнителями внутриприказной работы, они выполняли роль переписчиков, составляли справки по текущим делам, а также отправлялись участниками посольств и гонцами в зарубежные посылки. Старые подьячие стояли во главе повытий, своего рода отделов, ведавших сношениями с определенными странами, а также рядом других дел (иностранная почта, надзор за иностранцами, толмачами, переводчиками, сбором полоняничных денег и др.) Достаточно трудно установить, когда окончательно сложилось трехчастное деление подьячих (старые, средние, молодые или первой, второй и третьей статей), чаще всего документы выделяют только старых, но к середине 60х годов XVII в. оно уже действовало. Категория неверстанных подьячих была введена официально с 1676 г.

В приказах складывались особые школы письма, из числа которых во второй половине XVII в. особенно четко выделяются посольская и поместная. Письмо подьячих Посольского приказа было мелким и изящным, в то время как подьячие поместного приказа писали размашистым почерком с декоративными выносами букв далеко за строку. Следует сказать, что механической работой переписчиков занимались не только молодые подьячие. Наиболее важные документы писались подьячими высоких рангов. Для местных подьячих характер приказной работы не был так чётко разграничен по специализации, как это было в Москве. Малое количество подьячих на местах нередко вызывало совмещение различных функций всеми подьячими данного учреждения, создавало известную универсальность их приказной деятельности, охватывавшей все области жизни всех групп населения данного уезда.