Органы управления земельным фондом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Понятие и система органов управления земельным фондом

Управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы - биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают органы публичной власти, а объектом управления является поведение (деятельность) граждан и юридических лиц.

В самом общем виде под управлением земельным фондом понимается исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на публично-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель. Данное публично-правовое регулирование распространяется на всех граждан и юридических лиц (включая иностранных) вне зависимости от их организационно-правовых форм и видов прав на земельные участки.

Управленческая деятельность в области использования и охраны земель осуществляется исключительно исполнительными органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер принуждения).

К числу полномочий Российской Федерации в области земельных отношений относится установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства; установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель и т.д.

К полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Под муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение устойчивого развития территорий и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, обеспечение рационального использования и охраны земель в границах муниципальных образований.

Необходимо учитывать, что земельные полномочия органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативными правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления (Закон о местном самоуправлении), а также нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности населения (градостроительство, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).

При этом следует иметь в виду, что в действительности осуществление ряда полномочий муниципальными органами является невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров (иногда действуют оба фактора).

Конституция РФ признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст. 12, 130), в ней перечислены некоторые из таких вопросов, а также упомянуто о праве решать "иные вопросы местного значения" (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Кроме того, Конституция содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).

Полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления в области использования и охраны земель сформулированы в ЗК РФ и других федеральных законах и подзаконных актах. Так, ЗК РФ предусматривает ряд прав и обязанностей органов местного самоуправления в ст. 1, 2, 7, 8, 13, 23, 31, 33, 72 и ряде других. Данный перечень дополнен иными федеральными законами. Например, Закон об обороте земель определяет полномочия органов местного самоуправления по приобретению земельных участков (ст. 8); Закон о ЛПХ (п. 3 ст. 7) указывает на возможность органов местного самоуправления поддерживать личное подсобное хозяйство из местных бюджетов; ГрК РФ предусматривает ряд полномочий в сфере территориального планирования (подготовка генеральных планов) и градостроительного зонирования (разработка правил землепользования и застройки), а также по планировке территории муниципального образования.

Следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения. Причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не являются одинаковыми. В указанных муниципальных образованиях полностьюсовпадают правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в том числе земельными участками); резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; проведение муниципального земельного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Отличия в полномочиях органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований заключаются, например, в том, что на территории поселений и городских округов проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территории, а также использованию и охране городских лесов; в муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предусмотрено в городских округах и муниципальных районах, но не в поселениях и т.д.

Органы управления земельным фондом и их функции

Органы управления земельным фондом РФ составляют единую целостную систему.

В зависисимости от того, какой компетенцией по управлению земельным фондом наделены органы государственного управления, они подразделяются на две группы: органы общей компетенции - это такие органы государственного (муниципального) управления земельным фондом, которые осуществляют общее руководство и регулирование всех земельно-правовых отношений; органы специальной компетенции - это органы государственного (муниципального) управления земельным фондом, наделенные узким кругом полномочий в области управления земельным фондом и выполняющие задачи, ограниченные конкретной сферой управления - мониторинг, землеустройство, ведение государственного земельного кадастра и др.

Система органов государственного управления земельными ресурсами включает в себя: федеральный уровень (территория РФ); уровень субъектов РФ (республика, край, область, автономные области и округа, города федерального значения); уровень муниципальных образований (район, город, иной населенный пункт).

Некоторые органы специальной компетенции осуществляли одну или несколько функций управления земельным фондом РФ. К их числу относились:

Министерство сельского хозяйства, его территориальные органы, осуществлявшие государственный контроль за рациональным использованием и охраной всего земельного фонда;

Министерства жилищно-коммунального хозяйства союзных и автономных республик, проводившие контроль за надлежащей организацией использования и охраны земель на местах;

Государственный комитет СССР по делам строительства и его территориальные органы, выполнявшие планировку земельных участков в пределах городов и иных населенных пунктов и др.

В период проведения земельной реформы 90-х гг. на территории РФ была создана новая единая и централизованная система органов специальной компетенции, осуществлявших управление земельным фондом. Во главе этой системы был поставлен Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. Впоследствии он был переименован в Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем). Роскомзем осуществлял государственное регулирование земельно-правовых отношений. В систему органов управления земельным фондом входили также комитеты по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ, а также подведомственные Роскомзему организации и учреждения, выполнявшие обеспечительные функции. Роскомзем выполнял следующие задачи: осуществление государственной политики в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов, повышения плодородия почвенного слоя, предупреждения деградации земель; обеспечение государственного контроля за проведением приватизации земель; осуществление мониторинга земель; ведение государственного земельного кадастра; проведение землеустройства и др.

Указом Президента от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Роскомзем был преобразован в Министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Минземстрой). Этому органу исполнительной власти были переданы функции ликвидированных Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета по жилищной и строительной политике, а также Федеральной службы геодезии и картографии РФ.

22 сентября 1998 г. был вновь издан Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым Минземстрой России был ликвидирован, а функции в области управления земельным фондом страны были переданы Государственному земельному комитету РФ.

Органы управления земельным фондом

фонд земельный управление

Органы государственной власти, осуществляющие управленческую деятельность в сфере использования и охраны земель, могут быть классифицированы по нескольким критериям.

Если, например, исходить из характера и объема присущих им властных полномочий, то следует разграничивать органыобщей и специальной компетенции.

К федеральным органам общей компетенции относятся Президент РФ и Правительство РФ. Данные органы выделены в особый вид федеральных органов государственной власти потому, что решение вопросов использования и охраны земель не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных задач. Так, конкретные полномочия Правительства РФ в области использования и охраны земель определяются ЗК РФ (ст. 2, 8, 13, 14, 22, 38, 54, 57, 58, 60, 65 и т.д.), а также другими федеральными законами. Например, согласно ст. 8 ЗК РФ Правительство РФ осуществляет перевод земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую.

К числу государственных органов общей компетенции относятся и органы исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 10 ЗК РФ к их полномочиям относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ, а также осуществление иных полномочий, не отнесенных к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ выполнять определенные функции в области использования и охраны земель.

В структуру специально уполномоченных федеральных органов в области использования и охраны земель входят органы межотраслевой и отраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности и категорий но вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение земельного государственного кадастра недвижимости и т.д.).

В их число входят следующие органы.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Деятельность данного Министерства носит природоохранный характер, а поскольку земля является составной и неотъемлемой частью окружающей среды, эти полномочия будут представлять для нас интерес. Землеохранные полномочия Министерства заключаются в проведении мероприятий по охране лесов (которые произрастают на землях лесного фонда и землях иных категорий) и лесных аукционов; утверждении такс и методик и исчисления вреда окружающей среде (например, существует методика определения размера ущерба от загрязнения земель химическими веществами), а также в создании и управлении особо охраняемыми природными территориями (располагаются на землях особо охраняемых территорий и объектов).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) выполняет функции санитарно-эпидемиологического надзора. Одна из функций данной Службы заключается в проведении государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства в пределах всех категорий земель независимо от форм собственности.

Министерство регионального развития РФ. К числу его основных функций относится управление строительством, градостроительством, жилищно-коммунальным хозяйством.

Министерство экономического развития РФ (в его ведении - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Росреестр осуществляет государственную регистрацию нрав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним; государственный кадастровый учет недвижимого имущества и государственную кадастровую оценку земель; ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также контроль за его проведением; государственный мониторинг земель в Российской Федерации и т.д. Росимущество осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности; приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность; подготавливает и представляет в Министерство экономического развития РФ предложения об установлении публичных сервитутов па земельные участки и т.д.

К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные отдельными функциями либо в области использования и охраны отдельных категорий земель, либо в рамках определенной отрасли хозяйства (промышленность, транспорт, оборона и т.д.).

Например, Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет ряд функций в сфере использования и охраны одной категории земель - земель сельскохозяйственного назначения, в том числе устанавливает правила и нормы в области мелиорации земель; планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения и т.д.

В ведении Министерства транспорта РФ находится Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), которое организует в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития федеральной сети автомобильных дорог, а также по регистрации соответствующих прав на них; осуществляет согласование решений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в пределах придорожных полос федеральных автомобильных дорог или земельных участков, находящихся вне этих полос, но требующих специального доступа к ним, а также земельных участков под стоянки и остановки.

Размещено на Allbest.ru