Актуальные вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Коррупция обоснованно рассматривается как одна из угроз не только отдельным государствам, но и мировому сообществу в целом. В связи с этим при формировании в Российской Федерации антикоррупционной политики и мер по ее реализации самым серьезным образом учитывались положения Конвенции ООН против коррупции, которую Российская Федерация подписала в декабре 2003 г. в числе первых [1]. Следует заметить, что этому событию предшествовала почти двухлетняя напряженная работа созданного для разработки этой Конвенции Специального комитета ООН, в который входили более 120 государств и ряд международных и региональных организаций. Российская делегация для работы в Спецкомитете ООН была сформирована распоряжением Правительства РФ и представлена сотрудниками Генпрокуратуры, МИД, Минфина России, Государственно-правового управления Президента РФ и других ведомств [2].

Являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, коррупция по-прежнему затрудняет нормальное функционирование общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе обоснованную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в рамках скоординированной актикоррупционной политики стала настоятельной необходимостью в контексте обеспечения развития страны в целом.

1. Указом Президента РФ от 19.05.2008 № 815 "О мерах по противодействию коррупции" [3] для подготовки предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации данной политики, а также для контроля за реализацией антикоррупционных мероприятий образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Председателем Совета является Президент РФ. Этим же Указом предписано подготовить Национальный план противодействия коррупции, в котором должны быть определены основные направления законодательного обеспечения антикоррупционной политики.

Вместе с тем необходимо понимать, что в данном случае речь идет не о кампании, а о долгосрочной кропотливой работе. Для создания нормативной базы противодействия коррупции Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ был внесен пакет антикоррупционных законов, которые с начала января 2009 г. вступили в силу.

2. В последние годы оперативное воздействие на угрозы, стержнем которых выступают деяния, обладающие свойствами, сопоставимыми со свойствами преступления, в Российской Федерации осуществляется в рамках механизмов противодействия соответствующим угрозам. Содержание этого механизма сводится к комплексу взаимосвязанных организационных, политических, материально-технических и нормативных мер, направленных на нейтрализацию организационной, материальной и идеологической основ соответствующей угрозы и сужению ее социальной базы [4].

Закрепленный в Федеральном законе "О противодействии коррупции" механизм представляет собой систему мер, принимаемых различными государственными органами власти, специальными службами, организациями и гражданами по противодействию коррупции, состоящую из трех элементов:

· по выявлению и устранению причин и условий, способствующих соответствующей угрозе (профилактика в широком смысле);

· по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию конкретных преступлений, выступающих своеобразным ядром данной угрозы (борьба);

· по минимизации и (или) ликвидации ее последствий.

Необходимость комплексного принятия мер обусловливается повышенной суммарной опасностью отдельных деяний, в совокупности образующих соответствующую угрозу, расширением их организационно-тактических и идеологических основ, глобальным масштабом.

К настоящему времени определенно можно говорить о законодательном оформлении механизмов противодействия легализации преступных доходов, производству и распространению наркотиков (являющихся основой существования населения целых регионов), экстремизму, терроризму (в форме которых иногда проявляются национально-освободительные движения) и незаконной миграции.

Нормативное оформление мер воздействия на коррупцию как угрозу безопасности Российской Федерации также осуществляется в рамках механизма противодействия.

3. Основные направления законодательного обеспечения противодействия коррупции наряду с организационными и пропагандистскими мерами определены в Национальном плане противодействия коррупции, который подготовлен во исполнение п. 9 Указа Президента РФ от 19.05.2008 № 815 "О мерах по противодействию коррупции".

Разработка предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции федеральных законов строилась на следующих принципах:

· предусматриваемые ими меры по противодействию коррупции должны быть органичной частью работы по изменению сформировавшихся за предыдущие десятилетия негативных тенденций в государственном и хозяйственном управлении и носить комплексный характер;

· противодействие коррупции не может рассматриваться в качестве самоцели и поэтому принимаемые правовые акты должны быть просчитаны с точки зрения последствий и сбалансированы, а также реально выполнимы;

· принимаемые нормативные правовые акты должны "вписываться" в правовую систему Российской Федерации, "не ломать" ее и не вносить чуждые для нее элементы, они должны не просто зафиксировать сложившийся механизм противодействия коррупции, но и содержать импульс для его дальнейшего развития.

4. Принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ пакет антикоррупционных законов включает в себя:

· Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 № 5-ФКЗ "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации";

· Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции";

· Федеральный закон от 25.12.2008 № 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции";

· Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Принципиальное юридико-техническое отличие законодательной инициативы Президента РФ по внесению в Государственную Думу антикоррупционных законов от ранее предпринимаемых другими субъектами сводится к тому, что нормативное оформление тех мер, которые получили политическое одобрение в Национальном плане противодействия коррупции, осуществляется "пакетом", включающим базовый закон "О противодействии коррупции" и законы, вносящие изменения в почти 30 законодательных актов Российской Федерации, а также соответствующие указы Президента и постановления Правительства, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Такой подход выгодно отличается от идеи так называемых "специальных законов прямого действия" или от более мягкого варианта - принятия базового закона без одновременного внесения изменений в другие законы, т.к. соединение в одном правовом акте норм административного, финансового, уголовного и других отраслей законодательства, несмотря на кажущиеся удобства, влечет за собой ощутимую неполноту правового регулирования каждой из составляющих и постоянные "столкновения" с отраслевыми законами, в которых эти же проблемы охвачены полнее.

В данном случае уместно вспомнить, что в заключениях Президента РФ на проекты федеральных законов "О противодействии коррупции", вносимые ранее в Государственную Думу другими субъектами, подчеркивалась необходимость принятия именно "пакета", в обязательном порядке включающего акты о внесении соответствующих изменений в отраслевые законы.

5. Естественно, правовая основа противодействия коррупции названными федеральными законами не исчерпывается. Серьезный антикоррупционный потенциал содержится, в частности, в Федеральных законах от 11.01.1995 № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", от 08.08.2001 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", от 14.03.2002 № 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации, от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", указах Президента, постановлениях Правительства, а также законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.

6. Федеральный закон "О противодействии коррупции", являясь основным в системе мер противодействия коррупции, определяет коррупцию путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным ее проявлением (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп), и дополнительного указания на сущностный признак коррупции - любое иное незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица. коррупция противодействие законодательный антикоррупционный

Содержащееся в указанном федеральном законе определение коррупции согласуется с определением, данным в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 1999 г.).

7. В соответствии с задачей, поставленной в Национальном плане противодействия коррупции, и международными обязательствами Российской Федерации в системе мер противодействия коррупции основное внимание уделено мерам предупреждения, которые направлены на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы "невыгодности" коррупционного поведения.

8. При анализе такой меры профилактики, как закрепление в ст. 575 Гражданского кодекса (ГК) России и некоторых других законодательных актах Российской Федерации запрета на дарение лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, а также государственным служащим, муниципальным служащим и служащим Банка России подарков, стоимость которых превышает 3000 руб., следует учитывать, что термин "подарки" в российском законодательстве применяется в разных значениях и в связи с этим полномочия лиц, замещающих соответствующие должности, в отношении подарков различаются.

Во-первых, термин "подарки" в законодательстве РФ применяется в значении предмета такой формы поощрений, как награждение подарком, которое регулируется, в частности, ст. 191 Трудового кодекса РФ, ст. 55 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", п. 34 Служебного распорядка Управления делами Президента РФ, утвержденного Приказом Управления делами Президента РФ от 04.05.2008 № 131, и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также налоговым законодательством.

При награждении, как правило, между лицом, принявшим решение о награждении, и награждаемым существуют отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, к которым, в соответствии с ч. 3 ст. 2 ГК РФ, гражданское законодательство Российской Федерации не применяется.

В случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, по решению руководителя соответствующего государственного органа могут награждаться также лица, не состоящие в отношении подчиненности.

В соответствии с ч. 2 ст. 575 ГК РФ подарки, полученные служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, и стоимость которых превышает 3000 руб, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.

Представляется, что в дальнейшем должен быть принят нормативный правой акт, определяющий, в какие сроки и в какой орган такие подарки должны сдаваться, процедуры сдачи таких подарков, их оценки, выкупа и т.д.

9. Существовавшая до принятия пакета антикоррупционных законов нормативная база позволяла выявлять, пресекать и привлекать к уголовной ответственности лиц, совершивших коррупционные преступления. Поэтому пакетом антикоррупционных законов в уголовное законодательство были внесены лишь некоторые уточнения, которыми УК РФ дополняется для устранения выявленных пробелов.

В определение конфискации включается указание на "изъятие" и вместо неопределенного термина "решение суда" используется термин "обвинительный приговор суда".

В перечень преступлений, от совершения которых полученное имущество подлежит конфискации, включаются преступления, сопряженные с прямым получением незаконного вознаграждения (взятка, подкуп), и этот перечень дополняется такими преступлениями, как:

· воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;

· нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;

· фальсификация избирательных документов, документов референдума, фальсификация итогов голосования;

· незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну.

Упоминание о ст. 188 УК РФ (контрабанда) из общего перечня статей исключается с одновременным дополнением ч. 1 ст. 104¹ УК РФ указанием на то, что конфискации также подлежит имущество, являющееся предметом незаконного перемещения через таможенную границу РФ, ответственность за которое установлена ст. 188 УК РФ. Это дополнение корреспондируется с решением Конституционного Суда РФ в связи с жалобой гражданки М.А. Асламазян.

Уточняется понятие "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации".

Уголовный кодекс также дополняется положениями, закрепляющими в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации уголовную ответственность иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций.

Санкции за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, приводятся в соответствие с санкциями за аналогичные преступления, совершаемые должностными лицами.

10. В Уголовно-процессуальный кодекс РФ внесены положения, упрощающие процедуру привлечения к уголовной ответственности депутатов, судей, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, прокуроров, следователей и адвокатов. Этот порядок из трехступенчатого (заключение коллегии судей, согласие соответствующего или законодательного органа или суда и решение следователя) становится двухступенчатым - из него исключается заключение суда о наличии признаков преступления в качестве необходимого условия привлечения к уголовной ответственности так называемых "спецсубъектов".

11. Кодекс РФ об административных правонарушениях дополняется нормами, устанавливающими административную ответственность юридических лиц за передачу от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг или иного имущества за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции, действий (бездействия), связанных с занимаемым им служебным положением, и возлагающими обязанность возбуждения дел об административном правонарушении на прокурора.

12. Трудовой кодекс РФ дополняется нормой, определяющей условия заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими, которые в течение 2 лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязаны в 10-дневный срок сообщать о заключении договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

13. Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" дополнен положениями, в соответствии с которыми оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться для решения вопроса о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим сведений о доходах и об имуществе при наличии соответствующего запроса. При этом установлено, что при проверке достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не могут применяться такие оперативно-розыскные мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи.

Кроме того, к задачам оперативно-розыскной деятельности дополнительно отнесено обнаружение имущества, подлежащего конфискации.

14. Вопросы минимизации (или) ликвидации ущерба от коррупционных правонарушений регулируются, в частности, гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" ГК РФ, гл. 18 "Реабилитация" Уголовно-процессуального кодекса РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вместе с тем, в настоящее время ведется работа по дальнейшему совершенствованию нормативного правового регулирования этого направления противодействия коррупции. В частности, в соответствии с подп. "а" п. 8 разд. IV Национального плана по противодействию коррупции изучается вопрос о подписании Российской Федерацией Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 04.11.1999) и введении в законодательство Российской Федерации правила, в соответствии с которым лица, понесшие ущерб в результате акта коррупции, совершенного государственными или муниципальным служащими в ходе осуществления ими своих функций, вправе требовать возмещение ущерба.

15. Наряду с регулированием профилактики коррупции, борьбы с ней и минимизации последствий коррупционного поведения в пакете антикоррупционных законов большое внимание уделено определению основных направлений дальнейшей деятельности государства в сфере противодействия коррупции. В соответствии с разд. I Национального плана противодействия коррупции и ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" эти направления включают в себя, в частности:

· совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

· обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

· развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами;

· устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности.

16. Таким образом, в Российской Федерации создана соответствующая потребностям времени и международным обязательствам правовая основа противодействия коррупции. Естественно, ее элементы требуют дальнейшего уточнения, а сама система должна постоянно развиваться и совершенствоваться, в том числе с учетом международного опыта.

Но даже самое безукоризненное законодательство имеет практическое значение лишь в том случае, если оно грамотно применяется.

Выступая с вступительным словом за заседании Совета по противодействию коррупции 30.09.2008, в ходе которого рассматривался вопрос о внесении в Государственную Думу ФС РФ в качестве законодательной инициативы Президента РФ пакета проектов антикоррупционных законов, Д.А. Медведев отметил, что для того чтобы пакет антикоррупционных законов начал работать, нужно не просто его принять, обнародовать и разъяснить, но и создать условия для его реализации. Нужно оперативно включать изучение правовых новелл в антикоррупционных законах в учебные программы переподготовки и повышения квалификации кадров правоохранительных органов и других организаций. Наряду с этим необходимо уделять особое внимание контролю за неукоснительным и последовательным выполнением существующих правовых предписаний. Поэтому ближайшим приоритетом в деятельности государственных органов является организация правоприменения и исполнения уже принятых решений.

Один из документов - о контроле за соответствием расходов государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей. Закон устанавливает категории чиновников, чьи крупные расходы подпадают под контроль. Это госслужащие федерального, регионального и муниципального уровней, члены Совета директоров Центрального Банка, государственных корпораций, сотрудники ПФР и ФФОМС. Все они теперь обязаны ежегодно добровольно отчитываться не только о каждой сделке по приобретению квартир, дач, земельных участков, транспорта, ценных бумаг и акций, но и об источниках, за счет которых куплены. Но только при условии, если затраты превысят общий доход обоих супругов по основному месту их работы за три года, которые предшествовали сделке.

Эта обязанность, по закону, возникает по всем таким сделкам, которые совершили с 1 января 2012 г. Если информацию чиновники не представят, это будет считаться правонарушением, за которое последует увольнение со службы. При этом сведения об источниках, за счет которых сделаны многомиллионные покупки, будут размещены на сайтах служб и опубликованы в СМИ.

Другой антикоррупционный закон вносит изменения в ст. 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Согласно документу, с начала этого года вводится контроль за расходами членов правительства России. Но при этом условия и процедуры остались такими же. А вот порядок анализа деклараций и контроля будет определен отдельным указом Президента России. Ранее члены правительства подавали декларации только о своих доходах и имуществе, а также доходах супругов.

Размещено на Allbest.ru