1. Понятие финансирования выборов

Введение

Федеральный характер российского законодательства предопределяет двухуровневую систему законодательства. Вследствие этого электоральные правила и процедуры формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в части финансирования выборов к настоящему времени приобрело весьма значительный объем.

Переход к смешанной избирательной системе в большинстве регионов привел к существенному увеличению размеров одномандатных избирательных округов, а возможность избрания граждан, выдвинувшихся в законодательные собрания путем самовыдвижения, существенно снизилась - увеличение размеров округов означает не только увеличение числа подписей, требующихся при регистрации кандидатов, но также общее удорожание стоимости ведения предвыборной кампании кандидатом, привлечения к его избирательной кампании большого числа активистов, увеличения тиражей агитационных материалов.

Вопросы финансирования выборов в России последнее время приобрели особую значимость и остроту. Выбор данной темы обусловлен многочисленными проблемами, возникающими на практике в области соблюдения всех установленных законом правил при формировании и расходовании избирательных фондов кандидатов, политических партий, а также контроля за данными процессами. Кроме того, на проведение выборов федерального уровня затрачиваются и средства федерального бюджета, которые нуждаются в рациональном и эффективном расходовании.

Большой вклад в научную разработку как общих вопросов и организации и проведения выборов, так и их различных аспектов, в том числе проблем финансирования выборов, внесли Е.И. Колюшин, С.А. Авакьян, В.В. Вискулова, О.В. Романенко и другие.

Цель данной работы - рассмотреть сущность и особенности финансирования выборов.

В соответствии с целью задачами являются:

- раскрыть понятие финансирования выборов;

рассмотреть общие принципы финансирования выборов.

1. Понятие финансирования выборов

Формирование сильного государства возможно только через укрепление государственной политики, эффективное формирование государственных органов и в первую очередь законодательных (представительных) органов государственной власти. На сегодняшний день формирование государственных органов, способных проводить политику, направленную на защиту общественных интересов, возможно только самим государством посредством таких институтов, как политические партии -- единственный вид общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (п.1 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях» от 11.07.2001 N 95-ФЗ).

Федеральный характер российского законодательства предопределяет двухуровневую систему законодательства. Вследствие этого электоральные правила и процедуры формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в части финансирования выборов к настоящему времени приобрело весьма значительный объем.

Переход к смешанной избирательной системе в большинстве регионов привел к существенному увеличению размеров одномандатных избирательных округов, а возможность избрания граждан, выдвинувшихся в законодательные собрания путем самовыдвижения, существенно снизилась -- увеличение размеров округов означает не только увеличение числа подписей, требующихся при регистрации кандидатов, но также общее удорожание стоимости ведения предвыборной кампании кандидатом, привлечения к его избирательной кампании большого числа активистов увеличения тиражей агитационных материалов. Как пример, законодательство о выборах, принятое рядом субъектов Российской Федерации, допускает теоретическую возможность наличия пожертвований только двух юридических лиц для формирования всего избирательного фонда кандидата (избирательного объединения), как, например, это предусматривается в законах Чувашской Республики, Астраханской области, Еврейской автономной области и некоторых других регионах. Возникает ситуация, когда кандидат (избирательное объединение), не пользующийся авторитетом в регионе у избирателей, но обладающие достаточным финансовым ресурсом (а этот финансовый источник, возможно, имеет криминальный оттенок или же связан с пожертвованиями со стороны иностранных государств) играет ключевую роль на выборах.

Финансирование выборов - базовое понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Законодательство пока не определяет содержание этого понятия, хотя широко его использует (гл. VIII Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называется «Финансирование выборов и референдума», соответствующие главы федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеют одинаковое название: «Финансирование выборов»). В литературе употребляются также понятия «финансирование избирательных кампаний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование». Они имеют право на существование, но неравнозначны финансированию выборов.

Вопросы финансирования выборов в России последнее время приобрели особую значимость и остроту. Анализируя практику проведения избирательных кампаний в нашей стране в последнее время, можно отметить, что, несмотря на перманентное реформирование законодательства, по-прежнему остаются неурегулированными многие вопросы, возникающие на разных стадиях избирательного процесса. Не является исключением финансирование выборов. Правовая регламентация и литературный подход разнятся в употреблении терминов, связанных с финансированием выборов. Например, глава VIII Федерального закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называется «Финансирование выборов и референдума». В теории избирательного процесса очень часто используются и такие термины, как «финансирование избирательных кампаний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование».

В период финансирования выборов органы внутренних дел должны оказывать содействие избирательным комиссиям в осуществлении их полномочий по контролю за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений. Специалисты Министерства внутренних дел России принимают участие в работе контрольно-ревизионных служб при Центральной избирательной комиссии, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации и окружных избиркомах. В настоящее время сложилось несколько доминирующих определений финансирования выборов. Так, Е.И. Колюшин, определяет финансирование выборов как «все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании». Колюшин Е.И. Финансирование выборов: правовое регулирование и практика//Избирательный процесс в Российской Федерации.М., 2002. С. 359. В научной литературе можно найти указания на противоречивость данной дефиниции: «С одной стороны, речь идет о финансировании выборов, с другой -- прямо подчеркивается, что оно охватывает собой финансовое обеспечение и таких электоральных действий и процедур, которые не ограничены рамками избирательных кампаний» Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток. 2007. С.257..

2. Прямое и косвенное финансирование выборов

В теории и на практике различают также прямое и косвенное финансирование выборов. Прямое финансирование выборов - перечисление, поступление, расходование, учет, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, официально обособленных для целей выборов.

Косвенное финансирование выборов связано с оказанием финансовой и материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, бесплатным предоставлением эфирного времени и печатных площадей в СМИ во время выборов, распространением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов.

Различия между косвенным и прямым финансированием выборов сводятся к следующим.

Во-первых, прямое финансирование осуществляется только в период избирательных кампаний, а косвенное не связано указанными временными рамками и возможно как в период избирательных кампаний, так и в другое время. Например, государство, граждане могут оказывать финансовую поддержку общественному объединению, политической партии как во время выборов, так и в любое другое время.

Во-вторых, правовое регулирование косвенного финансирования выборов рассредоточено по разным отраслям права, не составляя предмета специального правового регулирования. При этом общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, регулируются финансовым правом, иные правоотношения - другими отраслями права, прежде всего налоговым и гражданским правом. Правовое регулирование прямого финансирования выборов - предмет прежде всего публично-правового регулирования: конституционно-правового, финансово-правового, административно-правового.

При этом возможны частно-правовые отношения (например, при оплате труда сборщиков подписей), но в последних также присутствует общее конституционное правоотношение, которое привносит элемент публичности, постоянно напоминая об объективной стороне правоотношения, связанной с осуществлением государственной власти.

Вследствие указанных различий предметов прямого и косвенного финансирования выборов должно различаться и их законодательное регулирование. Если косвенное финансирование выборов допускает как публично-правовое, так и частно-правовое регулирование, то прямое финансирование выборов должно строиться на почти полном либо полном исключении частноправового регулирования.

Наличие косвенного и прямого финансирования выборов ставит перед законодателем, теорией и практикой проблему их соотношения. Вопрос не может стоять так: либо косвенное, либо прямое финансирование. Теоретически и практически оба вида финансирования выборов существуют взаимосвязано. Вопрос в том, каково их соотношение. Ясно, что фактически партии пытаются влиять на настроения избирателей в период между выборами в значительной мере теми же средствами, что и во время избирательной кампании. Разница лишь в интенсивности воздействия на избирателя и сроках достижения конечного результата. Если с помощью косвенного финансирования сделать эту работу до выборов более эффективной, то партия, вероятнее всего, достигнет больших успехов на выборах, хотя подобной прямой зависимости может и не быть.

Однако юридически косвенное и прямое финансирование выборов должны различаться.

Косвенное финансирование выборов должно регулироваться, прежде всего, с помощью законодательства о финансировании партий, политических фондов и движений, а также законодательства, регулирующего финансирование избирательных комиссий в период между выборами, и специальных программ и организаций, связанных с решением проблем выборов и избирательного права (например, финансирование федеральной программы повышения правовой культуры избирателей, организаторов выборов). Сюда следует отнести и законодательство, которое поручает выполнение связанных с выборами государственных полномочий органам местного самоуправления, а также органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Нередко такие поручения или делегирование полномочий связаны с косвенным финансированием выборов, т.к. речь идет о совершении действий за счет нижестоящего бюджета.

Таким образом, косвенное и прямое финансирование выборов - сообщающиеся сосуды. Правовое регулирование финансирования выборов должно строиться таким образом, чтобы в балансе косвенного и прямого финансирования выборов предпочтение отдавалось прямому финансированию, которое и большей степени подвержено контролю. Чрезмерное развитие косвенного финансирования выборов может дать такой негативный эффект, как фактическое ведение определенными силами избирательной кампании задолго до ее юридического начала. С этих позиций, например, реализация предложения о юридическом признании праймериз (первичных выборов) как способа определения популярности того или иного кандидата приведет к многократному увеличению продолжительности избирательных кампаний и резкому их удорожанию.

3. Государственное и частное финансирование выборов

Центральные проблемы модели финансирования выборов связаны с отношением к государственному и частному (негосударственному) финансированию, выбором методов и отраслевой принадлежности правового регулирования рассматриваемых отношений. Теоретически существуют два разных пути решения проблемы:

первый - запрещение негосударственного финансирования выборов в любой форме;

второй - сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов.

Может показаться, что первый путь - это возвращение к тому, что было в советское время, поэтому предполагает более простое правовое регулирование. Думается, такой вывод не соответствовал бы действительности. До 90-х годов проблемы финансирования как правовой не существовало, но фактических проблем в рассматриваемых отношениях было предостаточно. Не выделяя напрямую средства на финансирование выборов, делая упор на общественный характер работы организаторов выборов, государство и общество тем не менее фактически несли значительные расходы на выборы. Размер этих расходов не подлежал официальному учету. Выборы проводились за счет предприятий и организаций, которые оплачивали работу организаторов выборов, предоставляли помещения для проведения избирательных действий, оборудование избирательных участков, транспорт, связь и т.п. Закон запрещал прямую материальную поддержку кандидатов и депутаты со стороны предприятий, организаций, учреждений, но косвенно таковая оказывалась. Эти отношения правом не регулировались, но фактически являлись косвенным финансированием выборов. Затраты относились за счет себестоимости продукции (работ, услуг) предприятий и организаций, которые в большинстве своем были государственными.

Конституция РСФСР, Закон о выборах народных депутатов РСФСР устанавливали в соответствии с Конституцией СССР, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся только за счет средств государства, выделенных на проведение выборов (ст. 96 Конституции РСФСР).

20 декабря 1989 г. в Конституцию СССР внесены изменения и дополнения, связанные со значительным обновлением избирательного права. В частности, часть 5 статьи 100 была изложена в принципиально новой редакции: «С целью обеспечения равных условий для каждого кандидата в народные депутаты расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов, производятся соответствующей избирательной комиссией из единого фонда, создаваемого за счет государства, а также добровольных взносов предприятий, общественных организаций, граждан». Однако на уровне союзных выборов законодательного регулирования единого фонда не последовало, он практически не создавался. Российское законодательство восприняло идею единого фонда в Законе «О выборах Президента РСФСР» от 24 апреля 1991 г. Статьей 5 этого Закона предусматривалось добровольное участие предприятий, организаций и граждан в финансировании выборов. Указанные средства принимались и распределялись Центральной избирательной комиссией по выборам Президента РСФСР между кандидатами в Президенты, а также шли на покрытие части расходов по выдвижению кандидатов, проведению их предвыборной агитации. В дальнейшем такой подход был заменен введением избирательных фондов отдельных кандидатов, избирательных объединений (блоков). финансирование выборы избирательный кампания

Второй путь представляется более приемлемым.

Во-первых, мы на него уже встали и по этому пути идет большинство стран мира. Опыт зарубежных стран показывает, что государство так или иначе участвует в финансировании выборов, прямо или косвенно субсидирует партии, средства массовой информации, политические фонды в связи с их участием в выборах.

Во-вторых, он позволяет использовать негосударственные средства, ослабляя тем самым нагрузку на бюджеты.

В-третьих, он дает возможность построения разных моделей финансирования выборов с учетом региональных особенностей, в зависимости от условий регулировать удельный вес государственного и негосударственного финансирования, ужесточать или ослаблять правила использования тех и других средств.

4. Общие принципы финансирования выборов