Кодифікація адміністративного законодавства в радянський період: характеристика історичного досвіду

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кодифікація адміністративного законодавства в радянський період: характеристика історичного досвіду

Адміністративне право відносять до базових галузей публічного права, що регулює широке коло суспільних відносин. Це зумовлює величезну кількість нормативно-правових актів, які на рівні законів, так і підзаконних актів, що забезпечують регулювання цих відносин. Дуже важко, майже неможливо навести повний перелік суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом. адміністративний право кодифікація

Недаремно відомий вітчизняний адміністративіст Г.І. Петров наголошував, що адміністративне право - одна з найбільш складних галузей права, що випливає з багатоманітності суспільних відносин, які вона регулює [1, 18]. Саме тому дуже складно створити єдиний кодифікований акт у сфері адміністративного права. Але дивлячись у минуле української історії, можна побачити спроби кодифікації адміністративного законодавства України за часів перебування її у складі СРСР. Основою проекту Адміністративного кодексу УРСР був взятий Адміністративний устав Російської Федерації (так званий РРФСР проект кодексу). Спочатку плани розробників Адміністративного кодексу УРСР були досить широкими. Так, наприклад, до проекту пропонувалося помістити навіть главу, яка повинна була регламентувати діяльність адміністративних судів. Однак у процесі подальшої роботи обсяг майбутнього Адміністративного кодексу був дещо звужений, оскільки досить висловлював наміри спрямувати майбутній законодавчий акт виключно на регулювання діяльності Народного комісаріату внутрішніх справ та його структурних підрозділів. Викладене свідчить про те, що під час підготовчої роботи з розробки законопроекту погляди вчених та практичних працівників органів державної влади, які брали у ній участь, суттєво відрізнялися. Процес роботи над зазначеним законопроектом був досить інтенсивний. Наслідком такої роботи стала підготовка вже в 1922 році примірної схеми Адміністративного кодексу УРСР, яка на початку 1923 року була розіслана іншим наркоматам та відомствам для ознайомлення.

Але робота над проектом не зупинялась, питання та пропозиції щодо вдосконалення конкретних статей майбутнього закону необхідним чином розглядалися та вивчалися. Остаточно підготовлений проект Адміністративного кодексу УРСР був внесений у ВУЦВК, який своєю постановою від 12 жовтня 1927р. Затвердив його як кодекс та ввів у дую на усій території України з 1 лютого 1928 [2,109].

Адміністративний кодекс УРСР 1927 р. був наповнений демократичними принципами організації державного управління , які у своїй більшості знайшли закріплення у нормативних актах сучасної Української держави, наприклад, Конституція України , Кодексу України про адміністративні правопорушення. До таких принципів можна віднести, зокрема: принцип законного державного управління; принципу участі громадян у державному управління; принцип гласності управлінської діяльності, у тому числі і діяльності, пов'язаної з реалізацією адміністративної відповідальності; принцип переконання та примусу як методів державного управління. Наявність останніх у зазначеному кодексі багато у чому пояснювалась тим фактом, що кодифікація адміністративного права здійснювалась у часи НЕПу, часи коли наука адміністративного права могла ще свій поступовий еволюційний розвиток у відносно вільній формі, позбавлений тотального контролю з боку керівництва країни.

Також потрібно зазначити що зміст Адміністративного кодексу хоча і не містив у собі усіх норм адміністративного права, але. не дивлячись на це, був досить значущим джерелом адміністративного права, оскільки об'єднав у собі норми, що визначали форми адміністративної діяльності, примусові повноваження адміністративної влади, заходи з охорони революційного порядку, порядок здійснення адміністративного нагляду у галузі промисловості та торгівлі, порядок оскарження незаконних дій адміністрації.

Отже, з викладеного стає зрозумілим, що Адміністративний кодекс містить у собі норми загального характеру, які могли бути застосовані у будь-якій сфері державного управління. Зрозуміло, що не дивлячи на досить широкий характер Адміністративного кодексу, останній не міг повною мірою задовольнити уі потреб державного управління, організувати його здійснення у всіх галузях.

На вирішення подібних проблем була спрямована дія інших кодифікованих нормативних актів, які, крім іншого, містили у собі і норми адміністративно права. До таких актів можна віднести, наприклад, Земельний кодекс, Ветеринарний кодекс, Кодекс законів про народну освіту УРСР тощо.

Повертаючись до Адміністративного кодексу зазначимо, що він складався з 525 статей, групованих у 15 розділах. На той час у жодній радянській республіці, крім УРСР, не було адміністративного кодексу. У світі такий акт діяв лише у одній країні - Португалії. Однак він фактично регулював організаційні питання діяльності органів влади і не був адміністративним кодексом у повному розумінні цього поняття [3, 51].

Діяв Адміністративний кодекс УРСР до кінця 30-х рр. Офіційно він не був скасований , проте у наступних роках його перестали застосовувати. У 60- тих рр.. у зв'язку з ґрунтованими змінами, які сталися в суспільстві, знов постало питання, пов'язане з кодифікацією адміністративного права . Перший варіант проекту Адміністративного кодексу звершений у червні 1967р. У його підготовці, крім співробітників Юридичної комісії, взяли участь вчені - юристи, представники прокуратури, Верховного суду. Проект складався з 4-х розділів і 219 статей. У червні 1967р. він був розісланий у ряд міністерств і відомств, в усі обласні суди, обласні прокуратури, обласні виконкоми, в юридичні навчальні заклади - всього в 60 установ. У цілому проект був схвалений, але поряд з ним на 152 статті з 52 надійшли зауваження і пропозиції. На 66 статей зауважень не надходило.

Найбільш істотні зауваження та пропозиції було узагальнено відділом підготовки законопроектів та юридичних висновків. Так, деякими установами запропоновано готувати проект не Адміністративного кодексу, а Кодексу про адміністративну відповідальність, чітко додержуючись проекту Основ законодавства Союзу РСР про адміністративну відповідальність. З цією пропозицією робоча комісія не погодилась, її члени висловились за те, щоб проект кодексу широко охоплював всі питання адміністративно-правових відносин, у тому числі склади всіх адміністративних правопорушень, порядок розгляду і вирішення скарг, не пов'язаних безпосередньо з адміністративним примусом. При цьому члени комісії керувалися тим, що коли навіть і будуть прийняті Основи законодавства про адміністративну відповідальність у тих межах, у яких існує проект Основ, Адміністративний кодекс УРСР не зашкодить загальним принципам кодифікації радянського законодавства. В одному законодавчому акті, на думку членів робочої комісії, буде консолідоване усе чинне республіканське адміністративне законодавство.

Дещо інший характер мали зауваження членів Верховного Суду. Вони запропонували змінити редакцію статей першого і другого проект, зазначаючи, що «предметом регулювання Кодексу мають бути не відносини у галузі державного управління», а «відносини у сфері адміністративної діяльності» з даною пропозицією комісія погодилась.

Слушними також були питання про підвідомчість справ про адміністративні правопорушення. Зокрема, зазначалося, що в другому варіанті проекту Адміністративного кодексу не було чітко визначена підвідомчість справ щодо таких адміністративних правопорушень, як: ухилення працездатних громадян від суспільне корисної праці та порушення правил використання земель. Під час доопрацювання проекту Адміністративного кодексу серед членів комісії виникла дискусія щодо того, чи є необхідність передбачити у проекті (у разі потреби) проведення експертизи та чи слід регламентувати порядок її призначення і проведення. Поряд з цим ст.177 проекту «Перевірка матеріалів адміністративної справи» передбачалося проведення експертизи на клопотання правопорушника або іншої зацікавленої особи чи за ініціативою органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, коли для вирішення справи є потреба у спеціальних знаннях, оплату праці експертів та порядок проведення експертизи передбачалось здійснювати у тому ж порядку, який існував при проведенні експертиз в кримінальних і цивільних справах.

Дискусійним виявилось питання щодо того, чи слід передбачати у проекті норму, в якій би йшлося про обставини, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративні правопорушення і які саме дані можна вважати доказами в справі про останні. За наполяганням більшості членів робочої комісії вирішено доповнити проект двома новими статтями: «Обставини, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення» і «Докази у справі про адміністративне правопорушення» [ 4,120-121].

Ще одним етапом в історії законодавства кодифікації є розробка нового Кодексу УРСР про адміністративні правопорушення, який Верховна Рада ухвалила 7 грудня 1984 р. Принциповими засадами Кодексу проголошувалися охорона суспільного ладу, прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств, установ та організацій, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі поваги до Конституції, законності та до прав інших громадян. В цілому Кодекс відіграв позитивну роль у регулюванні суспільних відносин у галузі взаємин державних органів з громадянами, громадян з державними органами та різних органів влади між собою.

Проте на сьогоднішній день питання кодифікації адміністративного законодавства все ще залишається надзвичайно актуальним, що вимагає проведення відповідних законопроектних робіт у цій сфері. При цьому напрямок кодифікаційних робіт, на нашу думку, має бути дещо змінений у порівнянні з окресленими вище спробами кодифікації. У даному випадку необхідно чітко усвідомлювати той факт, що створити єдиний і всеохоплюючий за своїм змістом Адміністративний кодекс неможливо, та і недоцільно з погляду, у першу чергу, на поліцентричність нормативної структури і високу рухомість окремих інститутів адміністративного права. У зв'язку з цим вихід у даній ситуації вбачається у поетапній кодифікації окремих підгалузей, інститутів адміністративного права. А раз так, то, як слушно наголошується у літературі, поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке наближається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів" [5,70-71], до змісту якого можуть увійти: Адміністративно-процедурний кодекс, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс державної служби тощо. Тільки такий напрямок кодифікації адміністративного права, на нашу думку, є перспективним і у той же час єдино можливим як для науки адміністративного права, так і для практики державного управління, на вдосконалення якого і мають спрямовуватися норми зазначених кодифікаційних актів.

Література

1. Петров Г.И. Советское административное право: учебник / Г.И. Петров. - М.: Юрист, 1960. - 352 с.

2. Михайленко В.П. К истории создания первого советского Административного кодекса / В.П. Михайленко // Советское государство и право. - 1984. - №12. - С. 108-112.

3. Юридична енциклопедія: в 6-ти томах / під ред. Ю. С. Шемчушенка та ін. - К.: Вид-во «Українська енциклопедія» імені М. П. Бажана, 2003. - Т. 2. -475 с.

4. Вовк Ю. Проблема кодифікації адміністративного законодавства України: історичний досвід / Ю. Вовк // Право України. - 2003. - № 12. - С. 122-125.

5. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім "Ін-Юре", 2002. - 668 с.

Размещено на Allbest.ru