Система государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Система государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в России



Введение

государственный природопользование отходы окружающий

Управление использованием природных ресурсов является одной их важнейших государственных задач. Для Российской Федерации это особенно актуально в связи с большим объемом и разнообразием ресурсного потенциала, с одной стороны, и со значительным отставанием в целесообразной организации управления ресурсами, с другой. За последнее десятилетие обострилось расхождение между потребностью в четкой организации управления природопользованием и фактическим положением дел в этой области, граничащим с дезорганизацией. Здесь сложилась ситуация, при которой небывалая реорганизационная активность и перестройки центральных органов управления природопользованием только дезориентировали структуры управления на периферии и не имели реального практического выхода. При этом ведомственные мотивы в столкновениях за власть над ресурсами преобладают над задачами их сохранения, возобновления, неистощительного использования.

Основные положения государственной политики в области рационального природопользования и охраны окружающей среды сформулированы в программе Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах».

В России в 90е годы происходила коренная смена экономической формации, переход к преобладанию частной собственности, или к «частнособственническому госкапитализму». Передел собственности, который произошел под видом реформы и под названием «приватизация», есть не что иное как социальная революция, сменившая основу политико-экономической системы.«Реформирование» и «приватизация» охватили природные ресурсы, и они интенсивно перекачиваются за рубеж, что может оставить страну без ресурсов (особенно энергоресурсов) в 21 веке.

Создание современной системы управления использованием и охраной природных ресурсов, ее отражение в законодательстве имеет три взаимосвязанных аспекта: политический, экономический и административный.

В центре политических проблем управления лежит разграничение полномочий и функций между федеральными и региональными органами исполнительной власти, между Центром и субъектами Федерации. Федерализм предстал как главный способ построения единого государства, как гибкое сочетание трех уровней власти: федерального, регионального и местного. Оно предполагает строгое разграничение функций и собственности между федеральными и региональными властями. Ресурсы расположены в регионах. Стремление субъектов Федерации распоряжаться богатствами своих территорий в рамках законов, соблюдающих интересы всей страны, вполне естественно и справедливо. И только на основе реализации этого права возможна сбалансированная интеграция интересов всех органов государства в управлении природными ресурсами.

Экономическая составляющая проблемы связана с определением отношений и прав собственности на природные ресурсы и разработкой обоснованной системы платности использования ресурсов. Государство крайне слабо осуществляет полномочия собственника. Чтобы государство могло полно осуществить права собственника, крайне важно четкое разграничение полномочий по управлению государственной собственностью на природные ресурсы между федеральными и региональными органами власти. Решение проблем собственности и платности - важное условие повышения эффективности экономики и уменьшения экологической напряженности.

Административный аспект проблемы управления природопользованием содержит ряд серьезных проблем распределения функций и формирования функциональных и организационных структур и в Центре, и в регионах. Получилосьтак, что наиболее стойким препятствием на пути становления и охраной ресурсов,оказалась сама организационная структура управления - консервативная и довольно замкнутая в своей запутанности бюрократическая корпорация, озабоченная, прежде всего, интересами самосохранения и властного влияния и работающая в основном сама на себя. Поэтому мало что дает бесконечная реструктуризация федеральных органов.Оптимизация управления ресурсами предполагает в первую очередь оптимизацию управления людьми.



1.Понятие госуправления природопользования и охраной окружающей среды, его функции и принципы.

Государственное управление природопользованием - это организующая деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды.

Задачи государственного управления природопользованием определяются целями управления. Следует различать конечную и промежуточные цели управления. Конечная цель - достижение оптимального состояния качества окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов. Следовательно, качество окружающей природной среды является не объектом, а целью государственного управления в сфере экологии.

Промежуточные цели - это те конкретные показатели качества окружающей среды, которые выявляются на каждом конкретном этапе, промежуткевремени для достижения конечной цели. Например, минимальный уровень выбросов в атмосферу и водоемы, максимальный уровень озеленения населенных пунктов, лесовосстановление и др.

Государственное управление природопользованием объединяет в себе три основных направления управленческой деятельности государства

а) социально-экономическое (сфера экономики, финансов, кредитно - денежной системы, промышленность, сырье, топливо, оборудование, фонды продтоваров, строительство, с/х, транспорт, связь, банки)

б) административно - политическое (вопросы внешней политики, обороны, органы общественного порядка и государственной безопасности)

в) социально-культурное (сфера народного образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения).

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Функции управления представляют собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:

создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

подзаконное нормотворчество;

координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

распоряжение (управление) природными ресурсами;

планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;

экологическое нормирование;

экологическая экспертиза;

экологическое лицензирование;

экологическая сертификация;

экологический аудит;

наблюдение за состоянием окружающей среды;

учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;

контроль за использованием и охраной объектов природы;

разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Общественное управление охраной окружающей среды и природопользование - проявление демократизации экологического права.

Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. На них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется наоснове ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия наповедение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

Принципы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

законности управления;

комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.

Виды органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Органы общей компетенции

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

К органам общей компетенции относятся:

Федеральное Собрание РФ;

Президент России;

Правительство России;

администрация субъектов РФ, а также

органы местной администрации. В соответствии со ст. 114 Конституции

Правительство РФ:

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;

координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;

устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда;

организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;

устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;

устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;

организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.

К вопросам местного значения относятся:

владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

обеспечение санитарного благополучия населения;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

организация и содержание муниципальной информационной службы

Специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.

1988 г. Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию.

г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ.

1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.

1993 г. создан Государственный комитет по экологии иприродопользованию (Минэкологии).

2000 г. Министерство природных ресурсов.

2008 г. Министерство природных ресурсов и экологии.



1.1 «Дерево» целей управления природопользованием и охраной окружающей среды в России

Дерево целей[4].

Генеральная цель:

Ресурсосбережение и охрана природных ресурсов.

Подцели:

Создание целостной законодательной системы, ориентированной на ресурсосбережение и охрану природных ресурсов.

Ведение комплексных государственных кадастров природных ресурсов.

Формирование тотальной системы платности и политики цен на природные ресурсы.

Контроль за соблюдением законов, стандартов, норм и лимитов, касающихся эксплуатации и охраны природных ресурсов.

Формирование оптимальной организационной структуры государственного управления природными ресурсами на федеральном и региональном уровнях.

Согласно целям основные функции управления могут быть подразделены на несколько взаимосвязанных блоков. Их можно условно обозначить как «закон», «кадастр», «экономика», «контроль» и «организация». В каждом из них, в свою очередь, выделяются несколько главных целевых функций.

Законодательная система природопользования должна опираться на Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеративный договор РФ и строиться на единой методологической основе, учитывающей принципы экоразвития. Важнейшие документы, которые необходимы в настоящее время для конструирования законодательной системы природопользования, это - «Основы государственной политики и законодательства в области использования и охраны природных ресурсов», закон «О федеральных природных ресурсах», закон «О собственности на природные ресурсы», закон «О разграничении прав собственности и полномочий в области использования и охраны природных ресурсов между органами государственной власти РФ и субъектов РФ».

Построение законодательной системы природопользования предполагает создание поресурсных кодексов - земельного, водного, горного, лесного, биоресурсного.

1. «КАДАСТР». Ведение комплексных государственных кадастров природных ресурсов. Изучение и учет потенциалов, запасов и оборота (самовозобновления) природных ресурсов. Оценка ресурсного потенциала и условий воспроизводства ресурсов бассейнов, регионов и страны в целом. Анализ и прогнозирование ресурсной базы экономики и поддержания качества окружающей среды. Разработка государственных перспективных программ комплексного освоения и неистощительной эксплуатации природных ресурсов.

2. «ЭКОНОМИКА». Формирование тотальной системы платности и политики цен на природные ресурсы. Оценка себестоимостей этапов изучения, освоения, использования и воспроизводства ресурсов, а также определение цены ресурса. Развитие и повышение экономической эффективности системы лицензирования изысканий и эксплуатации природных ресурсов. Формирование эффективной инвестиционной политики в области освоения и эксплуатации ресурсов. Экономическое стимулирование ресурсосбережения. Организация ресурсных бирж и других форм рынка природных ресурсов.

3. «КОНТРОЛЬ». Контроль за соблюдением законов, стандартов, норм и лимитов, касающихся эксплуатации и охраны природных ресурсов. Организация и осуществление государственной экспертизы в области пользования природными ресурсами. Контроль ведомственных оценок запасов и потребностей в ресурсах. Разработка системы санкций за нарушения рационального природопользования.

4. «ОРГАНИЗАЦИЯ». Формирование оптимальной организационной структуры государственного управления природными ресурсами на федеральном и региональных уровнях. Разграничение прав и обязанностей по управлению природными ресурсами между различными ведомствами. Разграничение прав собственности и полномочий по управлению природными ресурсами между органами государственной власти РФ и субъектов РФ. Организация системы природно-ресурсного мониторинга. Организация системы региональных, бассейновых и территориальных (по субъектам РФ) органов, предприятий и учреждений по управлению использованием и охраной природных ресурсов. Организация научных исследований и технических изысканий во всех сферах природопользования.

Управление природопользованием - организация рационального взаимодействия между хозяйством, техникой, деятельностью человека и природной средой.

В развитых странах мира в основу модели управления природопользованием положены ряд принципов:

Прямое государственное регулирование (но не в ущерб рынку) отношений между обществом и природой с помощью административно-распорядительных инструментов (запреты, разрешения (лицензии и др.), нормативы, стандарты) в сочетании с экономическими рычагами стимулирования и принуждения природопользователей;

Противопоставление природопотребительскому подходу новой концепции ограничения экономического развития, согласно которой природа рассматривается как капитал, потенциал которого требует поддержание полезных функций, воспроизводства, неистощительного пользования;

Предпочтение отдаётся не определению стоимости нанесенного природе ущерба, а подсчету издержек по поддержанию качества окружающей среды;

Учет не только текущих, но и перспективных экологических, экономических и социальных затрат при принятии управленческих решений.

В этих странах был создан в 80-90 гг. XX века действенный механизм государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Он включает в себя:

Нормативное регулирование хозяйственной деятельности (нормативы загрязнения среды, государственную инспекцию предприятий, систему штрафов и платежей за загрязнения);

Экономическое стимулирование природоохранной деятельности (налоговые льготы, льготные кредиты, субсидии и др.);

Выполнение конкретных государственных экологических программ (очистных сооружений, охраны лесов, земель, животного мира, заповедных территорий и др.);

Система мониторинга окружающей среды на всех уровнях (глобальный, национальный, региональный);

Подготовка кадров-управленцев-менеджеров в экологии. Обучение молодежи и населения через систему экоменеджмента и международных стандартов в экологии и управлении производством ИСО - 14000 и ИСО - 9000.

Существующая в России система управления охраны окружающей среды и природопользованием не способствует развитию природоохранной деятельности, внедрению ресурсосберегающих и безотходных технологий, поскольку не реализуется основной принцип охраны окружающей среды - «загрязнитель платит». Государство фактически утратило контроль и управление природопользованием в основных отраслях (недра, земля, вода, водные биоресурсы и лес), а рыночные структуры используют природные ресурсы бесконтрольно, присваивая себе природную ренту, и не занимаются воспроизводством ресурсов, не выделяют необходимых средств на охрану окружающей среды и на возмещение вреда природе и здоровью населения.

Одной из основных причин ухудшения экологической ситуации в России и в Волгоградской области является слабая нормативно-правовая база в природопользовании и «мягкий» (либеральный) тип экономического механизма управления природоохранной деятельностью, когда применяются недопустимо низкие ставки платежей за загрязнения окружающей среды и за использование ресурсов, не стимулирующие природопользователей к охране природы, к экологизации производства. Практически не создан механизм экономического воздействия государства и его природоохранных служб в регионах на предприятия, загрязняющие окружающую среду.

Поэтому в России назрела сегодня необходимость не только изучения опыта развитых стран в экологическом регулировании, но и в активном его внедрении и переходе на новые системы управления экологического менеджмента и на международные стандарты типа ИСО-14000.

1.2 История природоохраны России за 20 лет.

Прошло 20 лет с принятия Постановления Правительства СССР в 1988 году «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», когда был создан Госкомитет по охране природы (Госкомприроды СССР), а в 1989 году - Госкомприроды РСФСР.

Но Постановление не было выполнено в результате распада СССР и в современной России с 1991 и по 2008 год происходила 7 раз смена вывесок на главном экологическом ведомстве страны по управлению природными ресурсами и охраной окружающей среды - от Минэкологии в 1991 году до Минприродных ресурсов и экологии в мае 2008 года. Смена названий не способствовала нормальному управлению и контролю за природными ресурсами и охраной окружающей среды, а наоборот, наметилась тенденция к ухудшению состояния окружающей среды и деградации природных комплексов во многих регионах страны, а особенно в мегаполисах и крупных городах. А чистая питьевая вода и чистый воздух стали проблемными для многих регионов, включая и Волгоградскую область и город Волжский.

Бывший советник Президента страны А.В. Яблоков в журнале «Экос» №2 за 2000 год (а позднее и во многих других изданиях) писал: «В России идет политика деэкологизации Госуправления. Стыд и срам для России не иметь специальной структуры для решения задач охраны окружающей среды, в то время как все цивилизованные страны усиливают такие структуры». В США функционирует Агентство по охране окружающей среды, подчиненное лично Президенту со штатом 12 тыс. специалистов и с бюджетом до 5 млрд. долларов, которое финансирует и контролирует основные экологические законы и программы. В Германии, Франции, Англии, Швеции решением экологических проблем занимаются Министерства экологии, а «зеленые» входят в состав правительства и в законодательные органы. В России приняты десятки важных экологических программ и многие сотни законов, но беда в том, что Правительство России и Госдума не соблюдает экологические законы и не контролирует реализацию программ, а финансирование их в бюджетах страны и субъектах Федерации не превышает 0,3-0,5%, что крайне мало. Поэтому экологическая ситуация в России ежегодно ухудшается, о чем докладывали в январе 2008 года и бывший президент Путин В.В. и первый вице-премьер Медведев Д.А. на Совете Безопасности страны и неоднократно отмечали на многих совещаниях в Госдуме и Совете Федерации в 2008 г.

На наш взгляд, от слов пора переходить к конкретным действиям по изменению всей экологической политики на базе совершенствования управленческой деятельности в охране природы и рациональном использовании всех природных ресурсов.

За 2006 год, по данным Росстата и оценкам д.э.н. Рюминой (Институт проблем рынка РАН), ущерб водным ресурсам и от загрязнения атмосферного воздуха в России достиг 997 млрд. рублей, а платежи за загрязнения окружающей среды в бюджете составили всего 13 млрд. рублей (в 70 раз меньше), и эта тенденция крайне опасная и для природы, и для населения страны). В России экологически неблагополучными признаны 15% территории - 2,5 млн. км2 (суммарная площадь Англии, Франции, Германии, Норвегии, Швеции и Финляндии), где проживает 2/3 населения страны ?110 млн. человек.

В 180 городах России (среди них все крупные мегаполисы) с населением более 60 млн. человек превышены ПДК токсичных веществ в воде и воздухе в 4-5 раз. За период 1999-2006 годы количество выбросов в атмосферу от промышленных предприятий возросло более, чем на 10%, от автотранспорта - на 30%, объем токсичных отходов увеличился на 35%.

Очистные сооружения по обеззараживанию сточных вод изношены на 70-80% или вовсе отсутствуют. Поэтому в реки, озёра и моря поступает без очистки 88% общего объема сточных вод (данные Росстата за 2006 год).

Особенно плохо обстоит дело с природоохранной деятельностью промышленных предприятий. В 2005 году по сравнению с 1985 годом объем очищенных сточных вод сократился в 2 раза, газов и аэрозолей (дымов) - в 6,1 раза, использование оборотной воды - в 8 раз.

Воду в большинстве рек европейской части страны (в том числе река Волга) и во многих реках Сибири санитарно-эпидемологические службы классифицируют как загрязненную.

От 35 до 65% питьевой воды, потребляемой населением ряда регионов, не отвечает санитарно-гигиеническим стандартам. Более 60% населения России не получает с водой необходимого количества фтора. А высокое содержание в воде хлоридов и сульфатов (более 5 ПДК) вызывает желчно-каменные и сердечно-сосудистые болезни. Повышенное содержание железа, нитратов, хлоридов и сульфатов в питьевой воде Воронежской, Ростовской областях, и республике Татарстан вызывает заболевания эндокринной и мочеполовой систем, болезни крови и органов пищеварения. Не спасает продажа и бутилированной воды: исследования показали, что она некачественна в половине емкостей.

Сильно загрязненным воздухом дышит более 60 млн. человек, или 43% населения.

Крайне тревожно положение с ТБО (твердыми бытовыми отходами). Небольшая их часть (?10%) сжигается на мусоросжигательных заводах, что также загрязняет атмосферу. Только Москва строит мусороперерабатывающие заводы и в ближайшие 3-4 года (по заявлению Лужкова Ю.М.) проблема с отходами в столице будет решена. Основное количество отходов свозят на пригородные полигоны и нелегальные свалки, что создает невыносимые условия для проживания в соседних поселениях. Технологии переработки отходов, работающие во многих странах мира и Европы, которые позволяют получить биотопливо и вторичное сырьё для химической промышленности, в России почти не используются.

В мире признано, что грамотная утилизация бытовых отходов - это целая индустрия, улучшающая экологическую обстановку и приносящая доходы бизнесу и государству в целом.

На общероссийской конференции в Москве по теме: «Политика развития территорий единой России» отмечено, что одна из причин экономического неблагополучия страны - слабое взаимодействие между различными уровнями власти (федеральной и региональной) и дублирование их функций, что не способствует их эффективной работе и размывает ответственность за охрану окружающей среды.

1.3 Схема индустриального удаления отходов от Москвы

Приведем принципиальную схему индустриального удаления отходов с территории города Москвы, разработанную МНЭПУ и Московским экоцентром (авторы А.Т. Никитин, С.А. Степанов. Газ. Природно-ресурсные ведомости, №11, ноябрь 2008 г.).

СОСТОЯНИЕ

Обращение с бытовыми и промышленными отходами в г. Москве:

минимизация образования отходов и уменьшение степени их опасности;

разделение отходов при их сборе и подготовке к переработке;

приоритет переработки отходов перед их уничтожением;

приоритет уничтожения отходов перед их захоронением;

недопущение организации свалок отходов и захламлении территории;

развитие рынка вторичных материальных ресурсов и вовлечение их в хозяйственный оборот в качестве вторичного сырья;

ответственность субъектов хозяйственной и иной деятельности за раздельный сбор вторичных материальных ресурсов и их переработку (обработку) во вторичное сырье;

возмещение вреда, причиненного окружающей среде, и направление средств, полученных в счет возмещения, на природоохранные мероприятия.

(из Закона г. Москвы от 30 ноября 2005г, №68"Об отходах производства и потребления в городе Москве")

Нерешенные проблемы в области обращения с отходами в г. Москве:

сортировка отходов на месте их образования;

-утилизации загрязненных грунтов;;

отсутствие инфраструктуры переработки сортированных отходов;

недостаточная очистка дымовых газов мусоросжигательных заводов;

в Москве и Московской области нет ни одного санитарного полигона соответствующего европейским стандартам;

отсутствие четкой системы управления отходами в г. Москве.

Отходы и доходы.

Лоббирование бизнес-структур в России гораздо круче чем, например, в Америке. Особенно в области экологии. Перманентное реформирование государственной системы управления в этой области довело региональные структуры до уровня полного непрофессионализма и непрерывной смены кадрового состава. Американские предприниматели просто умерли бы от зависти, если бы узнали какие законы и постановления удается проталкивать их российским коллегам (ЭЖ, 9,2007) И не только проталкивать, но и вносить поправки, изменяющие их суть, и даже отменять ранее принятые законы и подзаконные акты. Например ФЗ N5232 от 01,01,07 ликвидировавший государственную экологическую экспертизу, далее поправленный для особо охраняемых природных территории, особо опасных и технически сложных объектов. Или приказ Ростехнадзорa№793 от 20.11.07, зарегистрированный Минюстом России, и противоречащий ФЗ «Об образовании».

Отсталые технологии в современном мегаполисе.

В России нет ни одного санитарного полигона захоронения бытовых отходов с использованием современных технологий, развитых стран. Почему на западе отходы захоранивают в землю и используют биогаз, а в России горы отходов на полигонах растут вверх, оказывая негативное газопылевое воздействие на окружающую среду и городские агломерации? Неправильная стратегия по обращению с отходами ведет к уменьшению доли утилизации (с получением вторичного сырья) и увеличению мусоросжигающих предприятий, от которых, отказываются в передовых странах мира.

Предложения.

Концептуальные установки

ОТХОДЫ (промышленные, строительные, бытовые) - не. мусор, а высокодоходное, сырье.

ВЫВОЗ и ГЛУБОКАЯ ПЕРЕРАБОТКА (сортировка) отходов - высокорентабельный бизнес при условии его мотивации на начальном этапе создания и развития.

КАЖДЫЙ житель и производитель ОТХОДОВ (торговые сети, сфера услуг, предприятия питания и ширпотреба и т.п.) должен знать цену каждого килограмма отходов и производить его оплату в зависимости от степени разделения в местах его образования.

СТОЛИЦА может обойтись без территорий области для складирования городских отходов.

Преимущества.

МОСКВА (как никакой другой мегаполис мира) обладает уникальной транспортной инфраструктурой -- Московской окружной железной дорогой (МОЖД) и пересекающими, ее железнодорожными направлениями, позволяющей использовать новую ЛОГИСТИКУ перемещения отходов для оптимизации их глубокой переработки и резкого сокращения, а потом и отказа от использования автомобильного транспорта.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ погрузо-разгрузочных площадок предприятий ВПК и др. отраслей, расположенных по периметру МОЖД, позволяет создать сеть перерабатывающих ОТХОДЫ предприятий малого бизнеса с высоким уровнем рентабельности и мобильной готовности переработкиотходов столицы и области (прежде всего дачных и коттеджных поселков москвичей).

СООРУЖЕНИЕ СЕТИ, индустриальных хранилищ органической части отходов на территориях промзон, примыкающих к пересечениям железнодорожных веток с МКАД, значительно повысит уровень переработки отходов и станет основой новой индустрии с применением микробиологических технологий производства удобрений и гумуса для озеленения и благоустройства столицы.

1.4 Новая структура государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды

Указами Президента РФ от 9.03.04г. №314 и от 20.05.04г №649 установлена новая структура государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере управления недрами, лесным хозяйством, использовании и охране водным фондом, эксплуатацией водохранилищ и водохозяйственных систем, гидротехнических сооружений, использовании животного мира и среды их обитания, особоохраняемых природных территорий, а также в сфере охраны окружающей среды. (За исключением сферы экологического надзора - это компетенция федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, находящейся в ведении и подчинении правительству РФ.)

В соответствии с положением о федеральной службе Ростехнадзора, утвержденным постановлением правительства РФ от 30.07.2004г. №401, эта служба является федеральным органом, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контроля и надзору в сфере охраны окружающей среды, касающейся негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления).

Ростехнадзор является:

Регулирующим органом по Конвенции о ядерной безопасности и по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов;

Органом Государственного горного надзора;

Специально уполномоченным Государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

Специально уполномоченным органом по охране атмосферного воздуха;

Осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Этим же Постановлением Правительства от 30.07.2004 года №400 создана Федеральная служба по надзору и контролю в сфере природопользования - Росприродонадзор.

Росприродонадзор осуществляет функции:

По контролю и надзору в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира;

За изучением, рациональным использованием и охраной недр;

За состоянием, охраной лесного фонда и воспроизводством лесов;

За использованием и охраной водных объектов;

За соблюдением международных норм и стандартов морской среды и природных ресурсов внутренних морей и в исключительной экономической зоне России;

За рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

За безопасностью гидротехнических сооружений;

Проводит государственный земельный контроль в отношении земель водного и лесного фондов и ООПТ;

Осуществляет функции государственного органа по охране озера Байкал;

Выдает лицензии на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную Книгу РФ, и многое другое.

Таким образом в 2004 году вместо одного органа МПР России было создано три - МПР, Ростехнадзор и Росприроднадзор, каждый из которых имел свои территориальные органы во всех субъектах РФ. Кроме них полномочиями по регулированию природопользования и контролю за состоянием окружающей среды были наделены и другие федеральные органы - Россельхознадзор, Роспотребнадзор. В результате произошло дублирование функций и общее увеличение аппарата чиновников. Например, контроль и надзор за водными биоресурсами и средой их обитания возложена на Росприродонадзор и Россельхознадзор.

Согласно федеральному закону «Об экологической экспертизе» государственная экспертиза должна проводиться одним федеральным органом. В настоящее время её проводят два федеральных органа - Ростехнадзор и Росприродонадзор, причем по одним и тем же объектам экспертизы.

В настоящее время не создана единая сеть государственного мониторинга окружающей среды, не разграничены полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов РФ, так же не разграничены полномочия властей в области экологического контроля, что создает основу для дублирования полномочий федеральных органов и органов субъектов РФ и не способствует улучшению экологической ситуации.

Практически ликвидирован муниципальный экологический контроль, который при надлежащей качественной правовой базе, смог бы обеспечить соблюдение природоохранного законодательства на предприятиях региона и муниципалитета.

Вывод. Структуру органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования России в целом (и соответственно в регионах) следует признать несовершенной и она требует корректировки, исключающей дублирования функций. В России, по мнению специалистов Комитета по экологии Государственной Думы РФ, необходим единый федеральный орган, обладающий полномочиями и финансовыми средствами из бюджета страны (не менее 5% расходной части) и управляемый лично Президентом. О необходимости совершенствования управления в экосфере заявил на заседании Совета Безопасности РФ и первый вице-премьер Д.А. Медведев 30.01.2008 г.

Об изменении структуры органов экологического управления в мае 2008г.

Во исполнение Указов президента РФ от 9.03.08 года №314 и от 12.05.08 года №724 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Правительство РФ:

Приняло распоряжение от 26 мая 2008 года №741/-р о выделении из МПР Федерального агентства лесного хозяйства и назначило Савинова А.И. - его руководителем с подчинением правительству РФ;

Приняло постановление об изменении названия министерства «МПР и экологии РФ», установило предельную численность работников в пределах 17 тысяч человек, включая территориальные органы и центрального аппарата в Москве 850 человек, и определило функции и полномочии ведомства.

МПР и экологии РФ осуществляет контроль и координацию деятельности:

Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору;

Федерального агентства водных ресурсов;

Федерального агентства по недропользованию.

МПР и экологии РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, актами президента РФ и правительства РФ, международными договорами РФ и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Положение «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ» опубликовано в бюллетене «Использование и охрана природных ресурсов в России» 2008, №4, поэтому не имеет смысла его пояснять.

1.5 Необходимость в коренном изменении системы управления охраной окружающей среды и природопользованием в 2009-2010 годах

Результаты в экосфере за 2008 год, опубликованные в экологических журналах и газете «Зеленый мир» позволяют сделать выводы о необходимых изменениях в системе управления охраной окружающей среды и в природопользовании РФ.

И так, 2008 год не стал исключением в череде антиэкологических фактов и принимаемых актов. Новое административное реформирование исполнительной власти не оправдало надежд о необходимости создания единого экологического ведомства. При сохранении двух надзорных органов, занимающихся во многом дублирующими, плохо разграниченными функциями в экологической сфере (Ростехнадзор и Росприроднадзор), их подчинили все тому же МПР. При этом природоресурсное ведомство отвечает за ядерную и технологическую безопасность в стране. В результате мы получили только углубление кризиса системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов. Внесены новые некорректные и противоречивые поправки в Градостроительный кодекс и в закон «Об экологической экспертизе», из-за которых открываются новые возможности нарушений статуса территорий ООПТ, особенно на региональном и местном уровнях (самозахват земель, свод лесов и др.). Имеются серьёзные разночтения и несогласованность в принятых Земельном, Водном и Лесном Кодексах, что не способствует и в регионах рациональному и эффективному использованию этих ресурсов.

Все факты приводят к выводу о сознательном и планомерном развале недостаточно совершенной, но все-таки системы управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, которая была сформирована в России в предыдущие годы.



Заключение

Для слаженного функционирования природоохранных органов необходима реализация конкретных организационных и правовых мер, о которых говорится в экологических журналах за 2007-2008 гг. России многими ведущими учеными-экологами, экономистами и правоведами. (В.А. Грачев, Думнов А.Д., Кашин В.И., Лукьянчиков Н.Н. и др.)

Сосредоточение государственного управления всеми природными ресурсами в рамках одного министерства и подведомственных ему агентств и служб, что позволит избежать искусственного разделения и чрезмерной детализации определений ресурсов, находящихся в ведении разных министерств.

Создание единой Федеральной службы по охране окружающей среды в ведении правительства РФ. Основными функциями должны стать: выработка государственной политики в области охраны окружающей среды; координация и контроль ее выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации; принятие нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды; проведение государственной экологической экспертизы на всех уровнях; управление заповедниками и национальными парками; координация выполнения федеральных программ в области охраны окружающей среды.

Государственный экологический контроль в этой структуре должен осуществляться службами: ФСБ России в части морских водных биологических ресурсов, Ростехнадзором в части загрязнения атмосферного воздуха и оборота отходов, Росприроднадзором и органами исполнительной власти субъектов Федерации в части использование и охраны водных ресурсов, объектов дикой фауны и флоры и использования недр, Россельхознадзором в части охраны почв.

Передача части функций ответственности за охрану природы на уровень субъектов Федерации. Пример: управление лесным фондом осуществляют субъекты Федерации, к ним перешло и управление животными, являющимися объектами охоты. Надо передать на уровень субъектов Федерации полномочия по установлению экологических нормативов для предприятий и выдаче разрешений (лицензий) на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и по обращению с отходами.

Правительству РФ и Госдуме РФ необходимо подготовить и принять не позднее первогоквартала 2009 года ФЗ «О питьевой воде», ФЗ «О недрах», ФЗ «Об обращении с отходами», ФЗ «Об ужесточении платности за загрязнения окружающей среды», ФЗ «О продовольственной безопасности населения РФ», поскольку принятие и реализация этих законов позволит улучшить экологическую ситуацию и качество жизни населения страны.

В мире признано, что грамотная утилизация бытовых отходов - это целая индустрия, улучшающая экологическую обстановку и приносящая доходы бизнесу и государству в целом.

В связи с этим приведённая нами принципиальная схема индустриального удаления отходов с территории г.Москвы, разработанная специалистами МНЭПУ и Московского экоцентра (авторы А.Т.Никитин и С.А. Степанов) заслуживает изучения, анализа и последующего применения в других регионах в России, включая и Волгоградскую область, где проблемы обращения и переработки отходов не решаются.



Список литературы

Указы Президента РФ за 2004 и 2008 гг. по совершенствованию системы органов управления в природопользовании и охране окружающей среды.

Акишин А.С. Управление природопользованием и охраной окружающей среды в России (региональный аспект)./Волгоград, 2001г.

Акишин А.С. Экологическая политика зарубежных стран и России./ Волгоград, 2003г., 228с.

Акимова Т.А. и др. О функциональной структуре управления природопользованием в России /Проблемы охраны ОС,М., 1997, №6/

Принципиальная схема удаления отходов г. Москвы, газ. ПРВ. 2008г. №11, МНЭПУ, Никитин А.Т., Степанов С.А.

Гузев М.М., Сергиенко Л.И. и др. Управление природопользованием в регионе. Волгоград, 1998. с. 19-23

Злотникова Т.В. Природоохране в России 20 лет. И к чему мы пришли?//3еленый мир 2008 г №19-20.

Осипов Ю.Б., Львова Е.С., Управление природоохранной деятельностью в Российской Федерации. М. 1996. с. 127-133

Структура и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере использования природных ресурсов и в области охраны окружающей среды: итоги 2004-2007гг.//Экологическое досье России №5, 2008 г. С 13-16.

Размещено на Allbest.ru

...