В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества.

В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Принципы муниципальной службы - это". отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы".

Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Указанный Закон является базовым для всей системы муниципальной службы, поэтому закрепленные в нем принципы должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. В то же время, являясь по своей природе общими нормами, указанные основополагающие принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях Закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений.

Остановимся более подробно на вышеперечисленных принципах.

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Данный принцип основывается на ст.2 Конституции РФ, которая устанавливает, что: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Также, исходя из содержания ст.18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что названный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации.

Этот принцип находит выражение и в отдельных статьях Закона о муниципальной службе. Так, в соответствии с п.3 ч.1 ст.12 названного Закона муниципальный служащий обязан соблюдать права и законные интересы граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей. С учетом всего вышеизложенного, при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться способности и готовности муниципального служащего учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция РФ прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст.32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Например, Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции РФ в части прав граждан России на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией РФ и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы.

В связи с этим очень интересной нам представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции РФ, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.

Таким образом, толкуя указанные статьи, Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально-юридически) Конституция РФ не закрепляет право на равный доступ к муниципальной службе, однако смысловой потенциал, заложенный в соответствующие нормы, позволяет говорить о его признании государством.

3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей специальных знаний и навыков для своего осуществления. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию эффективной и стабильной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения исходя из интересов населения.

Реализации данного принципа должны, прежде всего, способствовать квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на занятие должности муниципальной службы, закрепляемые законодательством.

В соответствии с ч.1 ст.9 Закона о муниципальной службе для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Однако могут быть установлены и дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ. Например, в Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области".

Закон обязывает муниципального служащего поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п.7 ч.1 ст.11 Закона о муниципальной службе).

4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.

Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.

Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.

5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.

Он основывается прежде всего на ч.2 ст.24 Конституции Российской Федерации: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформы и реформы местного самоуправления.

Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии с п.8 ч.1 ст.14 Закона муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в Законе (да и вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа.

По нашему мнению, для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.

6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Муниципальная служба, также как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а, напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования - собрания граждан.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в России, а также учета исторических и иных местных традиций.

Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации и регулировании муниципальной службы исторические и иные местные традиции.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ, которая прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службы, сам термин "муниципальная служба" в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция РФ указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12), что предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст.72 устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях; в общем виде регулируют вопросы организации местного самоуправления и статьи 130 - 133 Конституции.

Как было обозначено ранее, базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Помимо этого, на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах, как: Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации); "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих) и иные. Указанные нормативные акты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.

Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.

Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических и национальных традиций в организации муниципальной службы.

8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.

Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя и т.п.

Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Закона о муниципальной службе, в частности ст. ст.11,20 - 25, 29 и другие.

Наиболее важной в этом плане представляется ст.23, устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам, муниципальному служащему также гарантируются:

1) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

2) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

3) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

4) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

5) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения;

7) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке, установленном федеральным законодательством.

Кроме того, в некоторых субъектах РФ предусматривалась выплата муниципальным служащим и иных надбавок (надбавки за почетное звание и наличие государственных наград, за ученую степень.

9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института.

В современном российском праве ответственность понимается чаще всего в двух смыслах. Прежде всего, это традиционное понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные негативные последствия за совершение противоправного деяния. Такую ответственность называют негативной (ретроспективной). Однако, понятие ответственности не исчерпывается лишь ее негативным аспектом. При разработке этой темы довольно давно было замечено, что существует иная категория ответственности, которая обычно именуется позитивной ответственностью (также активной или проспективной). Применительно к муниципальным служащим позитивная ответственность выражается в осознании их личной ответственности за порученное дело.

Однако указанный выше принцип говорит об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Следовательно, в данном случае речь идет о негативной ответственности. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст.27 Закона о муниципальной службе).

Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в установленном Трудовым кодексом РФ порядке, который устанавливает, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ постановил, что, если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности (п.33).

При применении меры взыскания администрацией должны учитываться степень тяжести проступка, вред, причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общая характеристика лица, совершившего дисциплинарный проступок.

10. Принцип внепартийности муниципальной службы.

Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная служба как публичная организация должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений.

Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Муниципальным служащим запрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего (п.12 ч.1 ст.14 Закона), а также создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур (п.13 ч.1 ст.14 Закона).

В то же время принцип политической нейтральности муниципальных служащих неправильно трактуется. Законом не ограничивается свобода совести, мысли и слова. Каждый муниципальный служащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не использовать статус служащего во внеслужебных целях. Таким образом, запрет имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной муниципальной службы в отношении всех граждан, независимо от их политических взглядов и убеждений.

Глава 3. Пути совершенствования муниципальной службы в России

3.1 Проблемы формирования института муниципальной службы

В России, по разным источникам, от 13 до 18 тысяч муниципальных образований. Реформа муниципальной службы, как и местного самоуправления в целом, должна начаться с осознания важности этой ветви власти, поскольку 80% местных проблем решается в конечном счете на этом уровне.

Следует заметить, что проблемы развития института муниципальной службы в настоящее время нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении. Об этом, кстати, говорилось и на прошедшей в Москве 2-3 апреля 1998 г. научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы», а также на конференциях, состоявшихся в Ростове-на-Дону2 и Перми3.

Разумеется, в данной диссертационной работе не ставится задача все поставить на свои места - для этого потребуется другой масштаб и объем, включенность в этот процесс государственных и научных институтов.

Помимо того, что уже было сказано в настоящей работе, мы лишь выделим те направления, по которым следует идти, совершенствуя институт муниципальной службы, обозначим и прокомментируем те проблемы, которые предстоит решить на этом пути.

Прежде всего в целях усиления системного характера муниципальной службы необходимо преодолеть разобщенность в толковании отдельных ключевых понятий муниципальной службы на федеральном уровне. Такой проблемой, в частности, является уточнение классификации муниципальных должностей по категориям. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» различает две категории должностей: выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем трудового договора. При этом федеральный законодатель не разводит понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» Эту проблему решают законы субъектов Федерации. Например, согласно законодательству Воронежской области, классификация должностей муниципальной службы построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» в рамках трех категорий должностей, принятых также и в законодательстве о государственной службе: «А», «Б», «В». Критерием отнесения муниципальной должности к одной из данных категорий является степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии с этим к числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к должностям муниципальной службы - должности категорий «Б» и «В».

Таким образом, в законодательстве к муниципальной службе относят профессиональную деятельность на «иных муниципальных должностях» (федеральное законодательство) или на должностях категорий «Б» и «В» (законодательство субъектов Федерации). Уже этот разный терминологический подход порождает проблему.

Одновременно в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным законом не устанавливается. Как справедливо отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, «это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих»2. Например, глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение и т.д.). Поэтому было бы вполне естественным в сфере муниципальной службы распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общеправовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами и обязанностями названных лиц. А вот последнее как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. Главы муниципальных образовани вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; им не присваивают квалификационных разрядов, отсутствует практика их аттестации; существует особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.

Показательна в этом плане формулировка п. 3 ст. 1 Закона Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области», гласящая, что нормы настоящего закона распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, на депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выполняющих свои обязанности выборного лица на постоянной штатной основе, не противоречащей их статусу выборного лица в соответствии с федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования

Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Однако при этом в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям.

Одной из проблем развития института муниципальной службы, вызывающих наибольшую полемику, является совмещение исполнения функций муниципального служащего с обязанностями депутата представительного органа местного самоуправления. Как отмечает В.И. Васильев, «наложение запрета быть депутатами законодательных органов субъектов Федерации целесообразно, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ограничение же права муниципальных служащих быть депутатами представительных органов местного самоуправления вряд ли оправданно, поскольку на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей.

3.2 Предложения по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы

За период с июля по декабрь 2011 г. федеральным законодателем введены следующие новшества. Из числа новшеств федерального законодательства в сфере правового регулирования муниципальной службы:

1. Федеральным законом от 21.10.2011 №288-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» внесены изменения в части ограничений, связанных с муниципальной службой. Принятый федеральный закон вводит следующее ограничение: нельзя быть принятым или находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу. Кроме того, указанным федеральным законом установлен запрет на замещение должности главы местной администрации по контракту и, следовательно, нахождение на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования.

2. Федеральным законом от 21.11.2011 №329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее - Федеральный закон №329-ФЗ) внесены изменения, направленные на повышение эффективности деятельности по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых отдельными категориями должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

А именно изменения внесены в федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О воинской обязанности и военной службе», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» и целый ряд других, «О муниципальной службе в Российской Федерации» а также в Гражданский, Уголовный, Налоговый, Уголовно-процессуальный, Трудовой кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях.

Установлено, в частности, что лица, замещающие муниципальные должности подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:

непринятия лицом мер по предотвращению и (или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

осуществления лицом предпринимательской деятельности;

вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ ее структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Лицо, замещающее муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

Указанным федеральным законом унифицированы права, обязанности, ограничения и запреты, установленные для муниципальных служащих и лиц, занимающих муниципальные должности. Кроме того, внесенными изменениями конкретизированы нормы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», направленные на урегулирование конфликта интересов на гражданской службе, определены взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.

Оценивая состояние правового регулирования в рассматриваемой сфере, также необходимо отметить существенное значение судебной практики по отдельным вопросам в области муниципальной службы, ставшим предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации. Так, например:

- Определением Верховного Суда Российской Федерации от 09.04.2008 №74-Г08-23 «Об отмене решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22.01.2008 и удовлетворении заявления о признании недействующей части 1 статьи 13 Закона Республики Саха (Якутия) «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)» от 11.07.2007 в части слов «владеющие государственными языками Республики Саха (Якутия)» определено, что установление субъектом Российской Федерации требования о владении государственным языком республики, входящей в состав Российской Федерации, является по существу ограничительным условием поступления на муниципальную службу, однако федеральное законодательство не содержит норм, предоставляющих законодателю субъектов Российской Федерации право каким-либо образом расширять либо дополнять объем предъявляемых требований к гражданам при поступлении их на муниципальную службу;

- Определение Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2009 №59-Г08-20 «Об отмене решения Амурского областного суда от 30.10.2008 и отказе в удовлетворении требований о признании недействующими статей 4, 5 Закона Амурской области «О муниципальной службе в Амурской области» от 31.08.2007 №364-ОЗ и приложений №1, 2, 4 к названному Закону в части классификации должностей муниципальной службы в Амурской области по категориям» признало, что введение Законом субъекта Российской Федерации в классификацию должностей муниципальной службы категорий муниципальных служащих не противоречит части 1 статьи 8 Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ (предусматривающей подразделение должностей муниципальной службы лишь на группы), поскольку, исходя из системного анализа положений статей 5, 6, 7, части 2 статьи 8, статей 9 и 10 Федерального закона №25-ФЗ, следует, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, который утверждается законом субъекта Российской Федерации и представляет собой классификацию должностей муниципальной службы не только по группам, но и по функциональным признакам в виде деления на категории (руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты);

- Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2010 №44-Г10-5 «Об отмене решения Пермского краевого суда от 27.11.2009 и признании недействующим реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утв. Законом Пермского края от 01.07.2009 №465-ПК» признало, что классификация должностей муниципальной службы по критерию «численность населения в муниципальном образовании» не предусмотрена федеральным законодательством и введение такого дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы ведет к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

- Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.12.2010 №1611-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Субботкина Геннадия Петровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 13 Закона Красноярского края «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае» отмечено, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств муниципальным служащим дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся финансово-экономических возможностей, и такое изменение, осуществленное с учетом конституционных принципов равенства и социальной справедливости, право граждан на социальное обеспечение не нарушает (см. также определения от 11 мая 2006 года №88-О, от 3 апреля 2007 года №332-О-П, от 15 января 2008 года №107-О-О и №108-О-О, от 1 октября 2009 года №1060-О-О);

- Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.03.2011 №44-Г11-7 «Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 20.01.2011, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта «в» части 3 статьи 5 Закона Пермского края от 14.04.2008 №228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» установило, что нормативное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, устанавливающее иные квалификационные требования к должностям муниципальной службы по сравнению с квалификационными требованиями к должностям гражданской службы, установленными Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ, не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, т.к. не обеспечивает соблюдение принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации;

- Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2010 №41-В10-17 установило прецедент в части включения в стаж муниципальной службы периодов работы на должностях в органах социальной защиты населения.

Вместе с тем, несмотря на достаточно подробную правовую регламентацию вопросов муниципальной службы, в указанной сфере имеются определенные правовые коллизии.

1. Предусмотренный в Федеральном законе №273-ФЗ такой способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов как отвод и самоотвод (часть 5 статьи 11) не нашел своей регламентации в законодательстве о муниципальной службе.

2. Статья 8 Федерального закона №273-ФЗ обязывает муниципального служащего - кандидата на вакантную должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Однако Федеральный закон №25-ФЗ (пункт 8 части 1 статьи 12, статья 15, пункт 10 части 3 статьи 16) не приведен в соответствие с указанными положениями и предусматривает предоставление таких сведений только самого муниципального служащего (кандидата на должность муниципальной службы), но не содержит аналогичного требования в отношении его родственников (супругов и несовершеннолетних детей).

3. Часть 6 статьи 8 Федерального закона №273-ФЗ устанавливает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. №561, принятый в целях реализации вышеуказанной нормы, действует только в отношении размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей. Данный указ не содержит указаний на осуществление правового регулирования аналогичных вопросов в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В целях дальнейшего совершенствования действующего законодательства Российской Федерации полагаем необходимым с учетом позиции Министерства юстиции Чувашской Республики, изложенной в письме от 22.12.2011 №02/29-5140, отметить следующее.

1. Федеральный закон №25-ФЗ не дает четкого представления (на уровне отдельных статей) о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту нормативного правового акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах.

2. Кроме того одной из приоритетных задач правового регулирования федерального уровня является регулирование вопросов денежного содержания муниципальных служащих. На сегодняшний день гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, имеют различный характер и во многом обусловлены финансовыми возможностями муниципальных образований и регионов, хотя очевидно, что льготы и гарантии должны быть едиными. В противном случае если муниципальный служащий переходит или переводится на работу в другое муниципальное образование или в субъект Российской Федерации, то льготы и гарантии, предоставляемые муниципальному служащему по прежнему месту работы, могут быть не сохранены.

3. Не в полном объеме решены вопросы обязательного государственного страхования муниципальных служащих на случай причинения вреда их здоровью и (или) имуществу в связи с исполнением ими должностных обязанностей. Такое обязательное государственное страхование признается в качестве одной из гарантий, предоставляемых муниципальным служащим Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (пункт 6 части 1 статьи 1).

Вместе с тем положения Федерального закона в данной части не согласованы с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (глава 48), который закрепляет возможность установления законом обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества только в отношении определенных категорий государственных служащих. Полагаем, что разрешить данную коллизию возможно путем внесения дополнений в гражданское законодательство.

III. Анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере муниципальной службы

В соответствии с положениями Федерального закона №25-ФЗ к компетенции субъектов Российской Федерации отнесены следующие вопросы, которые подлежат урегулированию законом субъекта Российской Федерации:

- утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (часть 2 статьи 6);

- установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8);

- определение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 9);

- установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту (часть 3 статьи 9);

- установление классных чинов муниципальных служащих и порядка их присвоения, а также сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы часть 1 статьи 9.1);

- утверждение типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (часть 7 статьи 16);

- утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих (часть 7 статьи 18);

- установление случаев предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 4 статьи 21);

- определение порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 5 статьи 21);

- определение ежемесячных и иных дополнительных выплат, к должностному окладу муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (часть 1 статьи 22);

- установление дополнительных гарантий муниципальным служащим (часть 3 статьи 23);

- установление порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности помимо указанных в части 1 статьи 25 (часть 2 статьи 25);

- определение видов поощрения муниципального служащего и порядка его применения (статья 26).

Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должны регулироваться следующие правоотношения:

- установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 35).

Современная муниципальная служба недостаточно реализует одну из важнейших своих функций - связь с населением управляемых территорий в решении вопросов местного значения. Это приводит к отрыву субъекта управления от его объекта, что противоречит сущности и назначению местного самоуправления. Наблюдается смещение целей управления на средства, когда приверженность правилам, поначалу понимаемое как средство, трансформируется в самоцель, вследствие чего "инструментальная ценность становится целевой ценностью", возможность саботажа официальных целей организации, когда "корпоративный дух" заставляет защищать свои интересы вместо оказания помощи клиентуре; сопротивление изменениям, когда любые попытки внести изменения в сложившуюся рутину воспринимаются определенной частью профессионального сообщества как посягательство на их свободу, инициативу и мастерство.

Заключение

Актуальность взаимодействия муниципального управления с населением определяется сущностью и назначением местного самоуправления. Под последним понимается признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций1. Из этого следует, что тесное взаимодействие местной власти с населением управляемой территории не просто желательно, но является законодательным императивом. Однако, как показывают исследования, этого взаимодействия недостаточно.

Муниципальная служба может быть представлена в нескольких аспектах: в социальном аспекте - это профессиональное осуществление общественно полезной деятельности служащими; в политическом - как деятельность по реализации муниципальной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве. От стабильности и эффективности деятельности муниципальных органов власти зависит устойчивость общественных отношений.

Как тмечает Е.Н. Татаурова, что сами муниципальные служащие недостаточно четко представляют и осознают суть и назначение муниципальной службы, ее место в управлении государством: 46% респондентов считают (в соответствии с законом) муниципальную службу формой самоорганизации населения; 38% муниципальных чиновников полагают, что это представительство государственных органов на местах, 16% затруднились с определением сущности муниципальной службы и муниципального управления. Не случайно, что лишь 10% муниципальных служащих согласны с тезисом о том, что население их муниципального образования озабочено проблемой возможности принятия участия в местном самоуправлении.

Причиной этому, с точки зрения муниципальных служащих, является недооценка населением значения местного самоуправления.

Резюмируя вышеизложенное, приходим к следующим выводам.

1. В настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной и муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и иное.

Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации.

2. Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты правовые принципы, имеющие и регулятивную функцию. В работе подробно проанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующим Законом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

3. Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч.4 ст.32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие "государственная служба" трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст.12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти.

4. Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами.

5. Правовой статус муниципального служащего представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего соответственно от обычного работника.

...