Местные органы власти и управления в СССР

Во второй половине 1960-х годов основной тенденцией политического развития Советского государства стало усиление роли партийной и государственной бюрократии, создание условий для образования нового правящего класса. Во времена сталинских репрессий состав правящей политической элиты был нестабилен: на смену репрессированным кадрам выдвигались новые, которые впоследствии также были репрессированы. В хрущевский период репрессии прекратились, но в ходе постоянных реорганизаций и управленческих экспериментов шла постоянная ротация руководящих кадров. Поэтому новое руководство КПСС, пришедшее к власти в середине 1960-х годов, создало стабильный слой партийно-государственных чиновников.

Важнейшей составляющей нового политического курса стала концепция «развитого социализма», заменившая концепцию развернутого строительства коммунизма. В 1966 году была опубликована статья Ф.М. Бурлацкого «О строительстве развитого социалистического общества»; в 1967 году по случаю 50-летия Октябрьской революции Л.И. Брежнев объявил, что в СССР построено развитое социалистическое общество. Официально этот вывод был закреплен решениями XXIV съезда партии в марте - апреле 1971 года. Эта концепция позволяла, с одной стороны, констатировать «большие успехи», достигнутые страной под руководством партии, а с другой - снять какую-либо определенность в достижении конкретных целей повышения благосостояния народа, демократизации общества, перехода к общественному самоуправлению. Концепция «развитого социализма», объявив существовавший в стране порядок высшим достижением социального прогресса, по существу создавала теоретическую базу для увековечивания и апологетики тоталитарной системы.

Именно на укрепление власти партийной номенклатуры было направлено и принятие в 1977 году новой Конституции СССР и конституций союзных республик в 1978 году. Конституция закрепила монопольное положение КПСС в политической системе, определив Коммунистическую партию как руководящую и направляющую силу общества, ядро его политической системы. В поддержку официально провозглашенного курса политического развития, в Конституции в особую главу была выделена проблема прав и свобод человека, их список был значительно расширен, но с различными оговорками, к тому же механизм их реализации отсутствовал. В отношении государственного механизма Конституция закрепила принцип демократического централизма органов власти, что означало их выборность на всех уровнях, подотчетность народу, их вертикальную соподчиненность, подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим. Конституция СССР 1977 года окончательно оформила консервативный курс брежневской внутренней и внешней политики, узаконила жесткий идеологический контроль партии над обществом, законсервировала взрывоопасные противоречия в национальном вопросе, а также законодательно оформила строгую иерархическую советскую систему органов государственной власти, которая подробно рассмотрена в следующих главах работы.

Целью работы является изучение местных органов власти и управления в СССР.

1. Общая характеристика системы Советов народных депутатов ССР

депутат компетенция совет министр

Единую систему органов государственной власти в 1960-х - 1980-х годах составляли Советы народных депутатов: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов.

Советы народных депутатов работали в сессионном порядке, т.е. важнейшие вопросы, отнесенные к их ведению, обсуждались и решались во время сессии соответствующего Совета народных депутатов. Для эффективного функционирования Советы народных депутатов создавали ряд подотчетных им исполнительных и распорядительных органов, а также избирали постоянные комиссии.

В работе Советов народных депутатов сочетался государственный и общественный контроль общественной жизни путем создания органов народного контроля на предприятиях, организациях, в учреждениях и организациях. Данные органы контролировали выполнение государственных планов и заданий; вели борьбу с нарушениями государственной дисциплины, бесхозяйственностью, расточительностью, бюрократизмом; в целом способствовали совершенствованию работы государственного аппарата.

Советы народных депутатов функционировали на основе коллективного, делового, свободного обсуждения и решения вопросов, гласности и регулярной отчетности всех исполнительных и распорядительных органов, а также на основе широкого привлечения граждан к их работе. Данные начала в деятельности Советов позволили отнести к их компетенции руководство всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие и воплощение в жизнь важнейших решений в подконтрольных сферах.

Советы народных депутатов формировались путем проведения выборов, основанных на демократических началах формирования органов государственной власти: «Выборы депутатов во все Советы народных депутатов производятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Выборы носили также всеобщий характер - активным и пассивным избирательным правом обладали граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста, возрастной ценз был установлен только для депутатов Верховного Совета СССР - на момент избрания они должны были достигнуть 21-летнего возраста. Не имели права участвовать в выборах лица, признанные умалишенными в законном порядке.

Согласно ст. 2 Конституции СССР 1977 года, вся власть в СССР принадлежит народу. Полномочными представителями народа в Советах народных депутатов являлись избранные на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании народные депутаты. Такая схема делегирования властных полномочий составляла политическую основу СССР. Народные депутаты обладали различными полномочиями в зависимости от того, депутатами Совета какого уровня они являлись. Однако, в любом случае, в своей деятельности народные депутаты должны были руководствоваться двумя приоритетами: общегосударственными интересами и претворением в жизнь наказов избирателей.

Помимо идеологических и политических основ концепции «развитого социализма», Конституция СССР 1977 года также подробно регламентировала статус высших органов государственной власти, подробно рассмотренный в следующих главах.

2. Верховный Совет СССР: компетенция, структура и порядок функционирования

Верховный Совет являлся высшим органом государственной власти СССР.

В компетенцию Верховного Совета входили вопросы, отнесенные Конституцией к ведению Союза ССР. Данное положение относило к компетенции Верховного Совета следующие вопросы:

1) принятие в состав СССР новых республик; утверждение образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик;

2) определение государственной границы СССР и утверждение изменений границ между союзными республиками;

3) установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления;

4) обеспечение единства, законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик;

5) проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страны; определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов; разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, утверждение отчетов об их выполнении;

6) разработка и утверждение единого государственного бюджета СССР, утверждение отчета о его исполнении; руководство единой денежной и кредитной системой; установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета СССР; определение политики в области цен и оплаты труда;

7) руководство отраслями народного хозяйства, объединениями и предприятиями союзного подчинения; общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения;

8) вопросы мира и войны, защита суверенитета, охрана государственных границ и территории СССР, организация обороны, руководство Вооруженными Силами СССР;

9) обеспечение государственной безопасности;

10) представительство СССР в международных отношениях; связи СССР с иностранными государствами и международными организациями; установление общего порядка и координация отношений союзных республик с иностранными государствами и международными организациями; внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической деятельности на основе государственной монополии;

11) контроль над соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР;

12) решение остальных вопросов общесоюзного значения.

Также Верховный Совет обладал рядом исключительных полномочий общесоюзного значения, среди которых: принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений; принятие в состав СССР новых республик, утверждение образования новых автономных республик и автономных областей; утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, государственного бюджета СССР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов Союза ССР.

Важнейшей функцией Верховного Совета являлась его законодательная функция: законы СССР в 1960-х - 1980-х годах принимались Верховным Советом или всенародным референдумом, проводимым по решению Верховного Совета СССР.

Срок полномочий Верховного Совета СССР составлял пять лет.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат с равным числом депутатов в каждой из них: Совета Союза и Совета Национальностей.

Совет Союза избирался по избирательным округам с равной численностью населения. Совет Национальностей избирался согласно следующим квотам представительства: 32 депутату от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и 1 депутат от каждого автономного округа.

Совет Союза и Совет Национальностей по представлению избираемых ими мандатных комиссий принимали решение о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства о выборах -- о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Также палаты Верховного Совета обладали правом законодательной инициативы и голосовали за принятие того или иного закона.

3. Состав, функции и порядок работы Совета министров СССР

Совет Министров СССР -- Правительство СССР -- представлял собой высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР.

Совет Министров СССР образовывался Верховным Советом СССР на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей в составе: Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя, министров СССР, председателей государственных комитетов СССР. В состав Совета Министров СССР также входили по должности председатели Советов Министров союзных республик. По представлению Председателя Совета Министров СССР Верховный Совет СССР мог включить в состав Правительства СССР руководителей других органов и организаций СССР.

Срок полномочий Совета министров зависел от срока полномочий Верховного Совета СССР: Совет Министров СССР слагал свои полномочия перед вновь избранным Верховным Советом СССР на его первой сессии.

Совет Министров СССР был ответствен перед Верховным Советом СССР и подотчетен ему, в период между сессиями Верховного Совета СССР Совет министров был подотчетен Президиуму Верховного Совета СССР. Совет Министров СССР отчитывался о своей работе перед Верховным Советом СССР регулярно.

Совет Министров СССР был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза ССР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР.

В пределах своих полномочий Совет Министров СССР:

1) обеспечивал руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством; разрабатывал и осуществлял меры по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов, по укреплению денежной и кредитной системы, проведению единой политики цен, оплаты труда, социального обеспечения, организации государственного страхования и единой системы учета и статистики; организовывал управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиям и объединениями, предприятиями транспорта и связи, банками, а также иными организациями и учреждениями союзного подчинения;

2) разрабатывал и вносил в Верховный Совет СССР текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития СССР, государственный бюджет СССР; принимал меры по осуществлению государственных планов и бюджета; представлял Верховному Совету СССР отчеты о выполнении планов и исполнении бюджета;

3) осуществлял меры по защите интересов государства, охране социалистической собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан;

4) принимал меры по обеспечению государственной безопасности;

5) осуществлял общее руководство строительством Вооруженных Сил СССР, определял ежегодные контингенты граждан, подлежащих призыву на действительную военную службу;

6) осуществлял общее руководство в области отношений с иностранными государствами, внешней торговли, экономического, научно-технического и культурного сотрудничества СССР с зарубежными странами; принимал меры к обеспечению выполнения международных договоров СССР; утверждал и денонсировал межправительственные международные договоры;

7) образовывал в случае необходимости комитеты, главные управления и другие ведомства при Совете Министров СССР по делам хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства.

Для решения вопросов, связанных с обеспечением руководства народным хозяйством, и других вопросов государственного управления в качестве постоянного органа Совета Министров СССР действовал Президиум Совета Министров СССР в составе: Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя.

Совет Министров СССР также обладал правом законодательной инициативы. На основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума Совет Министров СССР издавал постановления и распоряжения а также проверял их исполнение. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР были обязательны к исполнению на всей территории СССР.

Совет Министров СССР обладал также дополнительными полномочиями в законотворческой сфере. В пределах этих полномочий Совет Министров СССР имел право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров союзных республик, а также отменять акты министерств СССР, государственных комитетов СССР, других подведомственных Совету Министров органов.

Как высший исполнительный и распорядительный орган, Совет министров имел комплекс полномочий по координации деятельности органов исполнительной власти СССР. Совет Министров СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов.

В системе органов исполнительной власти, подотчетных Совету Министров СССР, выделяли министерства и государственные комитеты общесоюзного и союзно-республиканского уровня в зависимости от государственной значимости порученной им отрасли управления.

Общесоюзные министерства и государственные комитеты СССР, находящиеся в зоне координации и управления Совета министров СССР, руководили порученными им отраслями управления или осуществляли межотраслевое управление на всей территории СССР непосредственно или через создаваемые ими органы.

Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР руководили порученными им отраслями управления или осуществляли межотраслевое управление, как правило, через соответствующие министерства, государственные комитеты, другие органы союзных республик, а непосредственно управляли отдельными предприятиями и объединениями, находящимися в союзном подчинении.

Министерства и государственные комитеты СССР несли ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления; в пределах своей компетенции могли издавать акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР; министерства и государственные комитеты самостоятельно организовывали и проверяли исполнение изданных ими актов.

Компетенция Совета Министров СССР и его Президиума, порядок их деятельности, отношения Совета Министров с другими государственными органами, а также перечень общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР определялись изданным на основе Конституции СССР Законом о Совете Министров СССР.

4. Местные Советы депутатов трудящихся

Советское административно-территориальное деление. В советских республиках в целях государственного управления проведено деление на края, области, округа, районы.

Устанавливая такое административно-территориальное деление, Советская власть учитывала как экономические условия каждой республики, так и национальные особенности её населения, его культуры и быта. Советское административно-территориальное деление проведено таким образом, чтобы облегчить плановое ведение народного хозяйства, местное управление, удовлетворение материальных и культурных потребностей населения.

В разных республиках административно-территориальное деление различно, в зависимости от местных условий. Основным делением являются район и область, состоящая из районов.

Полномочия местных Советов. Соответственно административно-территориальному делению образуются в краях, областях, округах, районах, в городах, в селениях местные органы Советской государственной власти. Местные Советы депутатов трудящихся избираются на срок в 2 года. Советское правительство всегда придавало и придаёт первостепенное значение местным Советам. Ленин говорил, что социалистическая революция обязана своими успехами именно тому особому вниманию, которое уделяли Советское правительство и коммунистическая партия местным органам Советской власти. Это понятно. Ведь законы и постановления центральной власти проводят в жизнь местные Советы, они имеют дело непосредственно с населением, по их работе судит население о Советской власти.

Каковы полномочия местных Советов депутатов трудящихся? По Сталинской Конституции местные Советы принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР, законами союзных республик, автономных республик. Местные Советы обеспечивают охрану государственного порядка на своей территории, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчинённых им органов управления. Более подробно устройство местных органов Советской государственной власти, их права и обязанности установлены Конституциями союзных и автономных республик. В них говорится, что местные Советы содействуют усилению обороноспособности страны, имеют право решать любые вопросы местного политического, хозяйственного и культурного строительства, могут отменять и изменять решения и распоряжения нижестоящих Советов. Как видим, местные Советы депутатов трудящихся, от краевого до сельского, пользуются широкими полномочиями.

5. Исполнительные Комитеты местных Советов