Происхождение государства. Муниципальное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Происхождение и сущность государства

2. Управление ресурсами на местном уровне

3. Методы управления муниципальной собственностью

Литература



Введение

В современной политологии с учетом психологических аспектов межличностных отношений принято считать, что процесс трансформации первобытных общин в древние формы государства происходил в условиях разложения примитивных общинных взаимоотношений и представлял собой реконструкцию всей системы социальной жизни людей. В процессе разложения родоплеменного строя возникли следующие предпосылки для создания государства:

- развитие общественного разделения труда и выделение управленческого труда в особую отрасль;

- появление частной собственности и необходимость в создании законов и институтов, регулирующих имущественные отношения;

- усиление неравенства в распределении дохода требовало развития вооружения с целью захвата территории и другой собственности.

История знает множество различных концептуальных подходов, по-разному объясняющих характер этих изменений, и причины возникновения государства. Многообразие этих теорий связывают с принципиальным политическим значением вопроса о происхождении государств для последующих территориальных переделов и захвата новых территорий, а также противоречивостью исторических данных, создаваемых людьми с субъективными интересами своего времени.

Одновременное сосуществование множества различных, иногда противоположных, теорий происхождения государства демонстрирует относительность человеческого познания, недостижимость абсолютного разрешения данного вопроса, который всегда будет спорным и неоднозначным для политиков.

С другой стороны, различные теории вносят свой вклад в создание многогранного представления о происхождении государства. Дополняя друг друга, они содействуют воссозданию полной исторической картины развития сложного многофункционального процесса. Эмифологических представлений встречаются в патриархальных, эволюционистских (органических) концепциях происхождения и сущности государства. В литературе имеются также всевозможные варианты сочетания патриархальных и органических концепций. Первой классификацией государств по организационно-правовой форме правления считается классификация Аристотеля, которая является основой современного деления государств на авторитарные, тоталитарные и демократические. Современное общество характеризуется смешением различных форм социальной общности еще благодаря длительному историческому опыту развития государственных форм, когда на одной и той же территории последовательно существовали разные организационно-правовые формы правления, что приводит к одновременному сосуществованию демократических, авторитарных и тоталитарных способов функционирования политических институтов в рамках одного государства.



1. Происхождение и сущность государства

Государство - это организация политической власти, содействующая преимущественному осуществлению конкретных интересов (классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и т. п.) в пределах определенной территории.

Государство возникает на определенном этапе общественного развития и представляет собой центральный институт власти в политической системе конкретного общества.

Вопрос о происхождении государства является обсуждаемым и поныне, так как этнографическая и историческая науки дают все новые знания о причинах его происхождения.

Различные теории высказывают различные причины возникновения государства: теологическая - Божественная сила; договорная - сила разума, сознания; психологическая - факторы психики человека; органическая - биологические факторы; материалистическая - социально-экономические факторы; теория насилия - военно-политические факторы и т. д.

Формирование государства - длительный процесс, у различных народов мира он шел разными путями.

На Востоке (Египет, Вавилон, Китай, Индия и т. п.) устойчивыми оказались социально-экономические структуры родового строя - земельная община, коллективная собственность и др. Первые государства, возникшие на Древнем Востоке, были доклассовыми, они одновременно и эксплуатировали сельские общины, и управляли ими, т. е. выступали организаторами производства.

В Афинах и Риме рабовладельческое государство возникло в результате появления частной собственности и раскола общества на классы.

В Риме образование государства было ускорено борьбой бесправных плебеев против римской родовой аристократии (патрициев). Формирование древнегерманского государства в значительной степени связано с завоеванием обширных чужих территорий, для господства над которыми родовая организация не была приспособлена.

Существует мнение, что Германия, Россия и некоторые другие государства возникли не как феодальные (закрепление крестьянства и крупная частная собственностью на землю), а как профеодальные (знать еще не имела крупной частной собственности на землю, а крестьяне сохраняли как свободу, так и собственность на землю).

Подходы к изучению сущности государства:

1) классовый - государство определяется как организация политической власти экономически господствующего класса. В таком понимании функции государства ограничиваются весьма узкими целями: средство для обеспечения интересов господствующего класса. Первоочередное удовлетворение интересов каких-либо классов не может не вызывать сопротивления у других слоев населения;

2) общесоциальный - государство определяется как организация политической власти, создающая условия для компромисса интересов различных классов и социальных групп. При таком подходе государство понимается как средство для обеспечения общественных интересов, концентрирующих интересы различных классов и слоев, большинства населения страны.

Выделяют также и религиозный, и национальный, и расовый подходы в понимании сущности государства, в рамках которых будут доминировать религиозные, национальные, расовые интересы в политике конкретного государства.

Итак, Государство есть основной институт политической системы общества, осуществляющий управление обществом, охрану его политической и социальной структуры на основе права с помощью специального механизма (аппарата).



2. Управление ресурсами на местном уровне

В течение 2000-х гг. законодательная база местного самоуправления в России значительно улучшилась. Инновационные модели муниципального управления были апробированы, распространены и обобщены Институтом экономики города в кодексах лучших практик, которые, в свою очередь, содействовали повышению качества предоставляемых муниципальных услуг и использования муниципальных ресурсов, а также открыли новые возможности для выявления местных приоритетов и реализации ответственных политических решений на местном уровне.

Однако большинство из распространявшихся практик на данный момент являются всего лишь простыми моделями управления, а не более сложными инструментами формирования согласия между различными государственными ведомствами и государственными и частными учреждениями. Кроме того, стало очевидно, что местные сообщества не вполне готовы к тому, чтобы ответить на новые вызовы времени, связанные с развитием рыночной экономики и возросшей мобильностью населения, например, на вопросы расселения мигрантов, проблемы безработицы, проблем людей с отклонениями в поведении и т.д. Поэтому необходимо разработать модели решения и этих проблем.

С 2006 года начался новый этап реформы местного самоуправления в России (вступил в силу закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующие поправки к Бюджетному и Налоговому Кодексам).

Тем не менее, есть опасность того, что возросшая несбалансированность между ресурсами и обязанностями местных органов самоуправления, возникшая из-за принятых новых законов, значительно ограничит способность этих органов обеспечивать потребности населения и снизит эффективность и результативность предоставления услуг. Этот риск усугубляется еще и тем, что наметился общий сдвиг в сторону централизации принятия решений, между тем как сам характер местных проблем скорее требует взаимодействия на межтерриториальном уровне.

Можно сделать вывод о том, что Россия по-прежнему находится на перепутье и в обозримом будущем может пойти по разным дорогам в вопросах:

- распределения полномочий между государственными и местными органами власти;

- достижения баланса между централизацией и децентрализацией;

- баланса между моделями вертикальной интеграции и горизонтального взаимодействия.

Конституция РФ проводит четкое разграничение между местным самоуправлением и государственным управлением. Однако местные органы власти по-прежнему лишены реальной самостоятельности; решения федеральных и региональных властей зачастую сводят на нет многие важнейшие решения местных органов власти, и эта тенденция все возрастает.

Между тем, институт местного самоуправления является ключевым элементом гражданского общества и базовых демократических ценностей. Местные органы самоуправления - это та точка, в которой встречаются представители власти и простые люди. Они достаточно близки к местному населению, чтобы понять и решить местные проблемы и удовлетворить потребности людей. Пока люди будут по-прежнему воспринимать местные органы власти как своих представителей, способных оказывать действенную помощь местному населению, эти органы власти будут также и самым эффективным противовесом для возрождения полной централизации власти в России.

Проект "Совершенствование системы управления на местном уровне" разработан на трехлетний период и призван решить следующие проблемы:

- недостаточный авторитет муниципальных органов власти в плане эффективного управления местными ресурсами;

- отсутствие механизмов достижения согласия в обществе, что препятствует выработке оптимальных схем развития на местном уровне;

- отсутствие единства и сплоченности местного населения;

- отсутствие нормативно-правовых и подзаконных актов по ключевым проблемам реформ;

- нехватка кадровых ресурсов на всех уровнях.

Цели программы:

Важнейшая цель Проекта (Программы) "Совершенствование системы управления на местном уровне" заключается в том, чтобы в России были более прозрачные и ответственные органы местного самоуправления.

Предлагаемая Программа поможет решить те проблемы, которые подрывают устойчивость и авторитет местных органов власти и ограничивают их способность воспользоваться новыми возможностями с существующей экономической ситуации в России.

Цели Программы состоят в следующем:

- укрепление местного самоуправления в России за счет лучшей координации работы органов самоуправления с местным населением и содействие формированию ответственного отношения к принятию решений на местном уровне;

- наращивание потенциала лиц, занятых управлением на местном уровне (администрация местных органов власти, представители местного бизнес-сообщества и руководители невластных структур), в вопросах развития и управления финансовыми, кадровыми и материальными ресурсами;

- повышение информированности местных органов власти и укрепление их готовности работать на основе прозрачности принимаемых решений и устойчивого сотрудничества с местным населением.

Задачи программы

Программа "Совершенствование системы управления на местном уровне" ставит следующие задачи:

- обеспечение принятия и внедрения лучших практик местного самоуправления;

- содействие повышению компетентности лиц, занятых управлением на местном уровне;

- содействие все большему участию граждан в процессе управления на местном уровне;

- развитие потенциала представителей местной общественности в плане формирования единого мнения в отношении общественных интересов;

- содействие институциональному развитию Института экономики города по мере его продвижения к цели достижения полной устойчивости.

Кроме того, важнейшей задачей является укрепление роли Института экономики города как аналитического центра и привлечение общественного внимания к его деятельности, сочетающей в себе функции независимого исследовательского центра, непосредственного участника процесса разработки и проведения политического курса, организации «гражданского контроля» и посредника между представителями местной общественности, неправительственными организациями, научными работниками, представителями деловых кругов, местными органами власти, региональными и федеральными законодательными и исполнительными структурами власти.

Краткое описание рабочего плана

Рабочий План кооперативного соглашения по проекту "Совершенствование системы управления на местном уровне" включает в себя следующие компоненты:

Совершенствование лучших практик управления на местном уровне;

Повышение профессиональной компетенции и квалификации лиц, занятых управлением на местном уровне;

Управление на местном уровне с активным участием в нем граждан;

Формирование единого мнения в отношении общественных интересов;

Институциональное развитие.

3. Методы управления муниципальной собственностью

государство управление муниципальный

Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

- прямое управление;

- муниципально-подрядная система;

- муниципально-арендная система;

- муниципальная концессия.

Прямое управление.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями. Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется муниципальная собственность. Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.

Теперь несколько слов о преимуществах и недостатках прямого управления.

Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально - экономического развития территории.

Так же, в рамках этого метода управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.

При наличии в стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, небольшие муниципальные образования могли бы в полной мере реализовать свои полномочия на основе межмуниципального сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ, для совместного решения вопросов местного значения.

Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами "Об обществах с ограниченной ответственностью", "Об акционерных обществах".

К преимуществам хозяйственных обществ относят:

- возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;

- ограничение ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;

- наличие органов управления, в которых участвует учредитель (муниципальное образование);

- возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;

- возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.

Уточним, что основными критериями выбора той или иной формы использования имущества является значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника.

Муниципально-подрядная система

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Муниципально-арендная система

Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это передача в аренду муниципального имущества.

Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи.

Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования.

Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.

Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку:

сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т.д.

При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно.

Олицетворяя собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:

- регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;

- действовать в интересах всех членов местного сообщества;

- обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.

Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц.

Муниципальная концессия

Представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.

В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.

В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

Следующий опыт применения определяет преимущества и проблемы применения концессионного механизма, к преимуществам относит:

- ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов:

- создание конкурентной среды в отрасли;

- приток дополнительных денежных средств на территорию;

- создание дополнительного числа рабочих мест, за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;

- расширение числа возможных инвесторов, так как в управлении могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры;

- пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.

Но реализация концессионного механизма связана и с такими проблемами, как:

- отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;

- необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло - и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);

- потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;

- отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров.

Так же имущество можно продать, и сравнительно быстро получить относительно крупную сумму денежных средств единовременно и получать в дальнейшем доход в виде земельного налога. Но недостатками продажи являются потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, а также трудности в поиске покупателей, которые обладали бы достаточно крупными средствами для полного выкупа.

Конечно, в рамках контрольной работы не возможно подробно рассмотреть все методы управления муниципальной собственностью, но необходимо обозначит, что существуют и другие методы, например передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям или безвозмездное пользование муниципальным имуществом.

Какую бы форму управления органы местного самоуправления ни выбрали, они должны, стремится максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует. Например, необходимость в муниципальных унитарных предприятиях можно обосновать исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут эффективно реализовываться предприятиями других форм собственности.

Кстати, в зарубежной практике такой формы, как хозяйственное ведение, не существует.

При выборе способа управления собственностью следует учитывать и отраслевую специфику. Например, при реорганизации муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) следует руководствоваться тем, что не всегда можно использовать рыночные механизмы.

Выбор метода распоряжения муниципальным имуществом должен зависеть от возможности конкуренции на рынке конкретных услуг или же нецелесообразности, в том числе экономической, создания альтернативных предприятий.

Также, необходимо чтобы все мероприятия, связанные с управлением муниципальным имуществом, были увязаны как по срокам, так и по ресурсам (финансовым, материальным, трудовым), а также, при решении проблем должны учитываться интересы развития местного сообщества и территории.

Для этого нужна Программа повышения эффективности управления муниципальным имуществом.

Наряду с разработкой программы следует ужесточить всесторонний контроль над использованием муниципального имущества, продолжить работу по сокращению дебиторской задолженности в местный бюджет со стороны недобросовестных арендаторов муниципального имущества.

В ряде муниципальных образованиях есть немало организаций, которые, имея в собственности здания, юридически не оформляют муниципальную землю под строениями, что означает не только незаконное пользование земельными участками, но и сокращение потенциальных доходов в местный бюджет от использования имущества.

Таким образом, при выполнении этих условий эффективное управление муниципальной собственностью в рамках Федерального закона от 06 октября 2003г №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" будет не только способствовать повышению доходности муниципального имущества, но и изменению роли имущества в социально-экономическом развитии муниципального образования.

Это станет реальностью, если при выборе способа распоряжения муниципальным имуществом будут учитываться не только интересы различных сторон (населения, органов местного самоуправления, организаций разных форм собственности), но и будут изыскиваться средства для текущего функционирования и стратегического развития территории.



Литература

1. Григорьев В.В. Острина И.А. Руднев А.В. Управление муниципальной Недвижимостью. Учебно-практическое пособие. М.: Дело 2001г.

2. Демидов А.И. Политология. М. Гардарики. 2006.

3. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного Управления Курс лекций. - Ростов н/Д: издательский центр "МарТ", 2000. С.311.

4. Моисеев А.Д. Муниципальное управление: учеб.для вузов/ А.Д Моисеев, Л.В. Московцева, А.С. Шурупов.-М.: ЮНИТИ-ДАНА,2010.

5. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление - М.: Ассоциация авторов и издателей "Тандем" Издательство "Экмос", 2001 г. - 304с.

6. Чеботарев Г.Н. Муниципальное право РФ: Учебно-методический комплекс. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. С.91.

7. Черкасов Г.И. Общая теория собственности: Учеб. пособие для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - С.11.

Размещено на Allbest.ru

...