Исполнение постановления о наложении административного штрафа

Кроме того, в соответствии с положениями КоАП РФ должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.

Однако в соответствии с положениями КоАП РФ за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, иностранные граждане и лица без гражданства в случае, если они своевременно не уплатили административный штраф, который был назначен им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, не привлекаются.

Вместе с тем, анализ практики реализации административного наказания рассматриваемого вида показывает, что имеется множество случаев неуплаты штрафа в установленный срок. Как показывает судебная практика, выдворяемые за пределы Российской Федерации иностранные граждане не выполняют судебного решения об уплате штрафа, а судебные исполнители не имеют надлежащих возможностей для реального исполнения судебных актов, поскольку эти граждане, как правило, не имеют на территории России имущества, на которое может быть обращено взыскание.

Как правило, это граждане республик бывшего Союза ССР, ныне суверенных государств. Невозможность взыскать административный штраф с граждан сопредельного государства связана с тем, что механизм такого взыскания не разработан, соответствующих договоров со странами СНГ в этом вопросе не заключено.

Обозначенная проблема заслуживает серьезного внимания и дальнейшей научной проработки с целью подготовки соответствующих предложений на уровне правительств стран - участниц СНГ.

Еще одна причина неудовлетворительного состояния взыскания административных штрафов за административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в том, что судебные приставы-исполнители не всегда успевают выполнять эту работу из-за значительной загруженности. Исходя из норм загрузки судебного пристава, на принудительное взыскание административного штрафа по одному постановлению необходимо 8 часов (один рабочий день), в действительности же средняя нагрузка на одного судебного пристава может в разы превышать рекомендованную нормативную загрузку.

По данному поводу отечественными учеными-административистами высказываются мнения о том, что для исправления этой ситуации необходимо в разы увеличивать численность службы судебных приставов либо менять метод правового регулирования по принудительному взысканию штрафа с должника, поскольку безнаказанность приводит к правовому нигилизму, что наглядно проявляется в циничном игнорировании установленных государством правил поведения.

В заключение необходимо отметить, что миграционные отношения слишком сложны и последствия их далеко не однозначны, следовательно, они не поддаются упорядочению только лишь путем ужесточения штрафных санкций. Поэтому в целях повышения эффективности контроля со стороны государства над миграционными процессами, а также решения проблемы взыскания административных штрафов за административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации необходима дальнейшая законопроектная работа государства в данной сфере регулирования. При этом проблема исполнения административного наказания в виде административного штрафа за правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации требует дальнейшей научной проработки как в теоретических, так и в прикладных исследованиях.

3.3 Проблемы принудительного исполнения и пути решения

Административный штраф - наказание, чаще всего используемое в борьбе с административными правонарушениями, без большого преувеличения можно сказать, что и в борьбе с неправомерными действиями вообще. Не случайно карательные санкции нередко называют «штрафными», а административную ответственность - «штрафной». Штраф как мера воздействия, помимо превентивных и ряда иных свойств, интересен еще одним качеством, не связанным с карательным воздействием: он пополняет бюджет. В качестве особенности штрафа как административного наказания, отличающего его от одноименного уголовного наказания, практика применения которого в России находится далеко не на первом месте, следует отметить и то, что его назначение осуществляется как судами, так и органами, наделенными юрисдикционными полномочиями.

Согласно ведомственной статистической отчетности количество исполнительных производств, возбужденных на основании постановлений уполномоченных органов о назначении административного наказания в виде штрафа, по сравнению с количеством исполнительных документов иных категорий значительно.

В 2009 г. на исполнении находилось 16,3 млн исполнительных производств. Окончено по раз?личным основаниям 13,4 млн исполнительных производств, из них 11 млн - фактическим исполнением. Взыскано 5,4 млрд рублей.

В 2010 г. на исполнении находилось 17,7 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 14,5 млн исполнительных производств, из них 11,2 млн - фактическим исполнением. Взыскано 5,9 млрд рублей.

В 2011 г. на исполнении находилось 14,8 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 12,3 млн исполнительных производств, из них 8,3 млн - фактическим исполнением. Взыскано 6 млрд рублей.

В 2012 г. на исполнении находилось 16,1 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 11,9 млн исполнительных производств, из них 9,6 млн - фактическим исполнением. Взыскано 6,6 млрд рублей

В 2013 г. количество находящихся на исполнении исполнительных производств о взыскании административных штрафов, наложенных уполномоченными органами, составило около 18,5 млн исполнительных производств. Окончено и прекращено 13,4 млн исполнительных производств, из них фактическим исполнением - 10,1 млн. Взыскано 7,1 млрд руб.

Количество исполнительных производств данной категории в 2013 г. составило 91 % от общего количества исполнительных документов, вынесенных по делам об административных правонарушениях, и 33,8 % от общего количества исполнительных производств всех категорий.

Основную часть постановлений уполномоченных органов, вынесенных по делам об административных правонарушениях, составляют постановления органов Госавтоинспекции.

В частности, в 2013 г. на принудительном исполнении находилось около 14,3 млн исполнительных документов, выданных органами Госавтоинспекции, или 77,5 % от общего количества постановлений уполномоченных органов о назначении административных штрафов.

Тенденция увеличения количества возбужденных исполнительных производств обусловлена в большей степени активным применением органа?ми Госавтоинспекции работающих в автоматическом режиме специальных технических средств фото- и видеофиксации. А. И. Каплунов отмечает, что закрепленная в КоАП РФ правовая модель привлечения к административной ответственности за превышение установленной скорости движения, обусловленная использованием современных технологий для выявления и фиксации данного вида административных правонарушений, в целом является эффективным инструментом решения задач, стоящих перед законодательством об административных правонарушениях, позволяет достичь целей административного наказания и обеспечить водителями транспортных средств установленного Правилами дорожного движения скоростного режима на российских дорогах.

Полноценное правоприменение, то есть обеспечение исполнения законов и судебных решений всей мощью государства, является одним вариантов понимания законности

Однако в большинстве случаев добиться реального исполнения административного штрафа достаточно сложно и требует от правоохранительных органов дополнительных усилий. Как справедливо подчеркнула Л. В. Кинчене, «процедура и сроки его исполнения зависят от ряда факторов: добровольности уплаты правонарушителем штрафной суммы, наличия жалобы или протеста на постановление, места наложения штрафа и т. д.

Практика взыскания административных штрафов свидетельствует о наличии целого ряда проблем, препятствующих исполнению данного вида административного наказания. В частности, ненадлежащее уведомление правонарушителей о вынесении в отношении их постановлений по делам об административных правонарушениях. Например, в результате проведенных рядом территориальных органов ФССП России рейдовых мероприятий в мае 2013 г. установлено, что около 50 % правонарушителей узнают о вынесении органами внутренних дел постановлений о взыскании административных штрафов только в рамках исполнительных производств.

Отсутствие системы надлежащего уведомления правонарушителей не только лишает их права на добровольную оплату административного штрафа, но и приводит к незаконному применению в отношении их мер принудительного воздействия.

Кроме того, продолжают иметь место факты нарушения уполномоченными органами сроков направления постановлений по делам об административных правонарушениях на принудительное исполнение, предусмотренных административным законодательством. Нарушение данных сроков ведет к массовому одномоментному предъявлению их в службу судебных приставов. Например, в УФССП России по Республике Татарстан в декабре 2013 г. сотрудниками УГИБДД МВД по Чувашской Республике одновременно предъявлено 7300 постановлений об административных правонарушениях, вынесенных в период с февраля по октябрь 2013 г.

В свою очередь, одномоментное поступление большого количества исполнительных документов приводит к физической невозможности своевременной их регистрации, а также существенно сокращает сроки принудительного исполнения.

В литературе отмечается, что принудительное взыскание административных штрафов в указанном случае осуществляется формально. Все это создает ситуацию, когда должнику можно не исполнять свои обязательства, так как с большей долей вероятности у судебного пристава не хватит времени на применение в отношении его принудительного исполнения. В итоге нарушенные интересы взыскателя (в случае административного штрафа это государство) остаются незащищенными.

ФССП России принимается исчерпывающий организационно-методический комплекс мер, направленных на надлежащую регистрацию, прием и учет исполнительных документов данной категории. В частности, в обязательном порядке осуществляется присвоение каждому входящему исполнительному документу регистрационного номера. При этом на копии исполнительного документа либо на сопроводительном письме к исполнительному документу проставляется отметка о принятии, информация о принятии сообщается лицу, предъявившему исполнительный документ.

Не менее важной проблемой остается поступление на принудительное исполнение постановлений, штрафы по которым уплачены правонарушителями до возбуждения исполнительного производства.

Исходя из положений ст. 32.2 КоАП РФ до направления исполнительного документа на принудительное исполнение органы, принявшие решение по делам об административных правонарушениях, обязаны проверить факт уплаты административного штрафа, в том числе в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (далее - ГИС ГМП).

Вместе с тем на сегодняшний день ГИС ГМП функционирует не в полной мере. Это связано с рядом проблем - неподключение всех банков к этой системе, технические проблемы идентификации платежей и др. Наличие данных проблем приводит к неполноте информации о произведенных платежах в ГИС ГМП и, как следствие, к поступлению на принудительное исполнение исполнительных документов, по которым административные штрафы уплачены правонарушителем добровольно в установленный законом срок.

В целях исключения случаев нарушения прав граждан Федеральной службой судебных приставов разработан и с 2011 г. успешно функционирует механизм, не допускающий возбуждение исполнительных производств в отношении правонарушителей, добровольно уплативших административный штраф. В частности, если факты уплаты штрафов устанавливаются до возбуждения исполнительного производства, судебным приставом-исполнителем принимается решение об отказе в возбуждении исполнительного производства. Если такая информация поступает к нему после возбуждения производства, постановление о возбуждении исполнительного производства отменяется.

По нашему мнению, решение существующей проблемы ненадлежащего функционирования ГИС ГМП представляется в законодательном закреплении единых правил формирования первичных документов, перечня обязательных реквизитов распоряжений о переводе денежных средств, идентификаторов плательщика и получателя, а также ответственности банков и иных организаций за недобросовестное исполнение обязанностей, возложенных на них действующим законодательством в части незамедлительного представления информации об уплате штрафа в ГИС ГМП.

В связи с большим объемом поступающих исполнительных документов особое значение в современных условиях следует придавать организации электронного взаимодействия с уполномоченными органами и кредитными организациями, в том числе предусмотреть в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральном законе «Об исполнительном производстве» возможность предъявления на принудительное исполнение исполнительных документов в виде юридически значимого электронного документа.

Федеральной службой судебных приставов на постоянной основе ведется работа, направленная на обеспечение фактического взыскания административных штрафов, в частности, по оптимизации способов добровольной оплаты задолженности гражданами и информированию граждан об имеющихся обязательствах.

Так, в целях обеспечения возможности получения гражданином информации об имеющихся обязательствах на официальном интернет-сайте ФССП России в разделе «Информационные системы» действует сервис «Банк данных исполнительных производств», который содержит общедоступные сведения о наименовании должника, дате возбуждения исполнительного производства и предмете исполнения, наименовании и адресе подразделения судебных приставов, в котором возбуждено исполнительное производство, о фамилии и телефоне судебного пристава-исполнителя.

Банк данных исполнительных производств содержит реквизиты для оплаты задолженности в кредитных учреждениях, в отделениях почтовой связи либо через платежные системы.

На интернет-сайт ФССП России можно выйти не только с персонального компьютера, но и с мобильного телефона, находясь в любой точке мира.

Для удобства доступа граждан к банку данных исполнительных производств Федеральной службой судебных приставов разработано приложение для мобильных операционных систем.

В рамках межведомственного взаимодействия в части оптимизации взыскания административных штрафов, наложенных уполномоченными органами, ФССП России на постоянной основе сотрудничает с органами ГУОБДД МВД России, ГУОООП МВД России, ГУТ МВД России, ФМС России, Федеральным казначейством, Центральным банком и иными кредитными организациями.

Фактором, влияющим на эффективность взыскания административных штрафов, выступает исключение из правоприменительной практики случаев незаконного и необоснованного окончания исполнительных производств по основаниям, предусмотренным Законом «Об исполнительном производстве».

Так, окончание исполнительных производств о взыскании административных штрафов с актом о невозможности взыскания происходит в исключительных случаях. В частности, такое основание окончания возможно при возбуждении исполнительных производств в отношении юридических лиц, не осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность.

В рамках возбужденного исполнительного производства судебным приставом-исполнителем должны быть приняты все предусмотренные законодательством меры к фактическому исполнению требований исполнительного документа (в том числе обращение взыскания на денежные средства, находящиеся в банках или иных кредитных организациях, обращение взыскания на заработную плату и иные выплаты должника, осуществление выходов по адресу его проживания, обращение в суд с заявлением об ограничении выезда за пределы Российской Федерации при наличии оснований по постановлениям уполномоченных органов о взыскании административных штрафов и др.).

Кроме того, в случае отсутствия должника по месту проживания и отсутствия сведений о его местонахождении судебным приставам-исполнителям необходимо принимать меры к розыску должника и его имущества в соответствии с положениями ст. 65 Закона «Об исполнительном производстве».

3.4 Совершенствование норм об исполнении наказания в виде административного штрафа

Причины нестабильности российского законодательства об административных правонарушениях заключены в неправильном, нелогичном построении и воплощении основных принципов базовой части КоАП РФ. Необходимо серьезно реформировать правила производства по делу об административном правонарушении, а также провести ревизию всех нормативных актов, сосредоточив в итоге все штрафы в КоАП РФ в качестве составов административных правонарушений.

1. Основные проблемы существующего нормативного регулирования.

В настоящее время законодательство об административных правонарушениях отличается нестабильностью, частными поправками, особенно в отношении санкций по различным составам правонарушений. Такая практика не может быть признана правильной.

Основные проблемы, возникающие в процессе привлечения к административной ответственности, кроются не в формулировке статьи, содержащей состав правонарушения, не в формулировке санкции, а в том, насколько верно и логично построены и воплощены основные принципы общей части КоАП РФ, где раскрываются важные понятия административного права - административная ответственность, формы вины, наказание за совершение административного правонарушения, процесс привлечения к административной ответственности, вопросы вйдения Российсской Федерации и ее субъектов.

В качестве примера можно привести нормы, предусматривающие принцип презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ). Несмотря на то что данный принцип обозначен как один из основных принципов законодательства об административных правонарушениях, согласно примечанию к данной статье он не распространяется на значительное число правонарушений, например тех, которые зафиксированы в автоматическом режиме с использованием технических средств.

Единый подход отсутствует при определении такого важного понятия, как вина правонарушителя. В статье 2.2 КоАП РФ вина определяется через субъективное отношение лица к содеянному. Такой подход применим при определении вины физического лица. В отношении юридического лица вина определяется иначе, по объективным обстоятельствам: в зависимости от того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил (ст. 2.1 КоАП РФ).

Разные определения вины не исключают ситуаций, когда вина организации при производстве по делу об административном правонарушении определяется через вину руководящих органов юридического лица. Так, в отдельных случаях арбитражный суд устанавливает вину юридического лица на основании решения суда общей юрисдикции о привлечении директора организации к административной ответственности.

Статьей 2.2 КоАП РФ предусмотрена вина в форме умысла и по неосторожности. В случае привлечения к ответственности по основной массе составов КоАП РФ формы вины не имеют никакого значения. Например, при ответственности за нарушение сроков представления налоговой декларации по ст. 15.5 КоАП РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что законодательство об административных правонарушениях требует реформирования, основной целью которого должна стать разработка базовых понятий общей части КоАП РФ.

2. Определение цели административной ответственности. Административная ответственность - подотрасль административного права, предметом которого являются отношения, возникающие в процессе государственного или муниципального управления или в связи с ними.

Основной целью административной ответственности должно являться достижение целей государственного управления. Иначе говоря, если запрет и наказание за его нарушение могут стимулировать гражданина или организацию действовать так, как того требует государство, - такой запрет должен быть в КоАП РФ. Если запрет прямо не связан с государственным управлением, его нарушение не должно влечь за собой наступление административной ответственности.

Существуют составы КоАП РФ, основная цель которых - защита частного интереса, но поскольку степень их общественной опасности невелика, за их совершение не предусмотрена уголовная ответственность. Их нахождение в КоАП РФ объясняется просто: какая-то реакция государства все равно должна быть, так пусть это будет административная ответственность - как менее суровая в сравнении с уголовной.

Например, ст. 7.27 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за мелкое хищение. В этой связи такой состав должен либо стать уголовно наказуемым с аналогичным мягким штрафом по сравнению с обычной кражей или иным хищением, предусмотренным УК РФ, либо должен быть исключен в принципе.

Статьей 7.17 КоАП РФ установлена ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинения значительного ущерба, с максимальной санкцией в 500 рублей. Данный состав не содержит никакого интереса с точки зрения государственного управления; да и собственнику поврежденного имущества он вряд ли будет интересен. Все вопросы в таком случае нужно решать путем применения гражданско-правовой ответственности, если у собственника есть на то частный интерес.

В этих целях также необходимо исключить из квалификации административного правонарушения признак общественной опасности как основополагающий. Любое нарушение можно признать общественно опасным в целом. Так, нарушение договорных обязательств является общественно опасным, потому что приводит к нестабильности гражданского оборота. Поэтому общественно опасным должно остаться преступление, а для привлечения к административной ответственности характер общественной опасности не должен быть квалифицирующим.

Такое понимание цели административной ответственности (как достижение целей государственного управления) поможет выработать иные постулаты общей части нового кодекса.

3. Пресекательная и предупредительная функция административной ответственности. Привлечение к административной ответственности должно иметь пресекательную функцию. В процессе государственного управления используются в основном императивные методы. Поэтому любое нарушение отдельных государственных императивов, наиболее критичных для процесса управления, должно пресекаться путем привлечения к административной ответственности. Это должно предупреждать также совершение новых административных правонарушений, неприемлемых для государственного управления.

Иные функции административной ответственности, например восстановление социальной справедливости, исправление нарушителя, упоминаются только потому, что они свойственны целям уголовного наказания за преступление, которое по структуре сходно с административным правонарушением. Но между преступлением и административным нарушением - существенная разница, т.к. последнее нарушает отношения прежде всего в сфере государственного управления.

Стоит отметить, что целью наказания в настоящее время ст. 3.1 КоАП РФ называет предупреждение совершения новых правонарушений. Таким образом, в работе над новой редакцией КоАП РФ необходимо подчинить все нормы Кодекса данной цели.

4. Принцип реформирования - обеспечить неотвратимость административной ответственности. Любой участник отношений в сфере управления должен быть уверен в неотвратимости наказания. Для этого необходим стройный и четкий процесс привлечения к административной ответственности.

Сегодня КоАП РФ содержит разные процедуры административного процесса. Этим занимаются суды, государственные и муниципальные органы. В одних случаях предусмотрено административное расследование, в других для установления события правонарушения достаточно составления протокола об административном правонарушении. Иногда протокол составляет госорган, а решение по нему о привлечении к ответственности принимает суд.

Разнообразие административных процедур, их непростое регулирование, соотношение разных статей позволяют правонарушителям ссылаться на допущенные процессуальные правонарушения, признавать незаконными действия органов власти в судебном порядке и тем самым уходить от справедливого наказания.

В качестве примера можно привести такое нарушение при производстве по делу об административном правонарушении, как ненадлежащее извещение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Правонарушители очень часто прибегают к смене своего местонахождения, избегают получения почтовой корреспонденции, оспаривают полномочия своих представителей, которые такое извещение получили. Вместе с проблемами работы почтовой службы, а также в связи с короткими сроками привлечения к административной ответственности по основной массе составов КоАП РФ это создает значительные трудности для органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Чтобы исключить подобные ситуации, необходимо серьезно реформировать правила производства по делу об административных правонарушениях, разделив все составы на две группы.

1. Административные правонарушения с упрощенным процессом привлечения к ответственности.

Такие правонарушения должны составлять основную массу составов Кодекса.

К данной группе необходимо отнести правонарушения, по которым установление состава не требует производства по делу об административном правонарушении, проведения административного расследования. Например, ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ предусмотрена ответственность арбитражных управляющих за неисполнение своих обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве). Данное правонарушение требует возбуждения производства по делу об административном правонарушении, проведения административного расследования. На практике все обстоит следующим образом. Факт неисполнения арбитражным управляющим своих обязанностей становится известен органам Росреестра после ознакомления с материалами дела о банкротстве, в частности с определением суда, которым удовлетворена жалоба на действия арбитражного управляющего. В этот момент органам понятно, что в действиях управляющего есть состав правонарушения, и для этого не требуются лишние процедуры. Но обязательность административного расследования приводит к тому, что допущенные в ходе него формальные нарушения могут стать причиной отказа суда в привлечении к административной ответственности.

В отношении данной группы составов важно, чтобы орган, имеющий право составлять протокол по делу об административном правонарушении, имел также полномочия привлекать нарушителя к ответственности без передачи административного материала другому органу, в том числе суду.

Гарантией прав лиц, к которым применено административное наказание, будет возможность обжаловать данное наказание в суд до того момента, пока оно не вступило в законную силу. После обжалования в суд орган власти должен будет доказать законность своих действий, что уже сейчас происходит при рассмотрении таких дел в судах.

Примером может быть применение наказания в виде лишения права управления транспортным средством за нарушения Правил дорожного движения. В настоящее время протокол по делу об административном правонарушении составляет инспектор ГИБДД, а далее материалы дела направляются в мировой суд. Срок привлечения гражданина к ответственности за такие нарушения весьма короткий, и его истечение ведет к прекращению производства по делу независимо от наличия вины нарушителя. Эффективным было бы предоставить инспектору ГИБДД право уже в момент оформления протокола выносить решение о лишении прав, которое вступало бы в действие по истечении некоторого времени; на этот период оформлялось бы временное удостоверение на право управления транспортным средством, срок действия которого можно было бы продлить в случае обжалования решения инспектора в суд.

2. Административные правонарушения, по которым ответственность налагается в судебном порядке.

К данной категории следует отнести сложные по составу правонарушения, для доказывания которых необходима независимая судебная оценка.

Сегодня административное расследование проводят различные органы власти. Основная проблема в том, что в силу своего статуса они не могут заменить суд, в процессе рассмотрения в отношении их должностных лиц не действуют гарантии, предоставленные судьям, в связи с чем вероятность объективного расследования весьма низка. Кроме того, основная масса таких дел из-за их сложности и так становится предметом судебного обжалования, и часто наказания отменяются вследствие нарушений правил производства по делу об административном правонарушении.

По данной категории дел необходимо установить правило, согласно которому после обнаружения признаков совершения административного правонарушения орган власти обязан обратиться в суд с заявлением о привлечении лица к административной ответственности, после чего суд устанавливает основания для применения административного наказания.

Далее процедура должна регулироваться процессуальными кодексами, в частности кодексом административного судопроизводства, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ.

Административная ответственность - только в КоАП РФ. Необходимо провести ревизию всех нормативных актов, чтобы исключить из них всевозможные штрафы и иные наказания и собрать соответствующие им нарушения в качестве составов административных правонарушений только в КоАП РФ. Например, сегодня существует целая глава 30 Бюджетного кодекса РФ, содержащая подобные санкции.

Необходимо принять федеральный закон об общих принципах административной ответственности за нарушение нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Цель принятия такого закона - обеспечить единые стандарты, по которым может устанавливаться административная ответственность органами власти субъектов РФ.

Для примера можно взять принцип построения налоговой системы, согласно которому Налоговый кодекс РФ определяет виды региональных и местных налогов, а также элементы налогообложения.

В рамках такого закона необходимо определить составы правонарушений, которые могут вводиться законами субъектов, а также предельные размеры санкций по ним.

В противном случае продолжится практика, когда на уровне регионов административная ответственность будет устанавливаться бессистемно, санкции за аналогичные по сути правонарушения будут несоразмерно разными.

Например, ст. 8.11 Закона Тульской области от 09.06.2003 № 388-ЗТО «Об административных правонарушениях в Тульской области» установлена административная ответственность за «совершение иных действий (бездействия), запрещенных правилами благоустройства территорий, в том числе несоблюдение чистоты и порядка, если это нарушение не подпадает под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при этом для юридических лиц предусмотрен штраф до 300 000 рублей. Не требуется глубокого анализа, чтобы прийти к выводу о том, что диспозиция статьи сформулирована весьма широко и позволяет применить весьма суровую ответственность за практически неограниченный круг действий, что может повлечь злоупотребления со стороны органов власти.

Резюмируя изложенное, стоит отметить, что реформирование законодательства об административных правонарушения - очень сложная задача. По нашему мнению, в процессе ее решения следует воздержаться от копирования понятий и определений из других отраслей права, например из уголовного права, которое предусматривает ответственность для физических лиц, следовательно, его правила невозможно скопировать и применить к организации.

В связи с этим главной задачей реформы будет разработка собственных принципов и понятий, применимых в процессе привлечения к административной ответственности.

На сегодняшнем этапе развития отечественной правовой системы, когда серьезным изменениям подвергаются гражданское, уголовное, налоговое законодательство, нормативная база об административных правонарушениях, усилия российского законодателя по развитию тех или иных правовых институтов могут оказаться тщетными без принятия соответствующих решений, направленных на создание эффективной системы защиты права.

В этой связи вопросы совершенствования законодательства в сфере исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, на наш взгляд, приобретают все большую актуальность.

Особого внимания заслуживают последние изменения правового регулирования отдельных аспектов исполнения судебных и иных юрисдикционных актов, а также некоторые законодательные инициативы, представляющие большой интерес для правоприменителей.

Продолжает оставаться актуальной проблема чрезмерно большого количества исполнительных документов, которые поступают в Федеральную службу судебных приставов для исполнения именно в принудительном порядке , что не может не оказывать негативное влияние на нагрузку судебных приставов-исполнителей и, как следствие, - на эффективность исполнительного производства.

Анализ категорий и содержания поступающих исполнительных документов свидетельствует, что значительную часть исполнительных документов составляют решения различных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования) о взыскании незначительных, а иногда даже абсурдно малых (1 копейка) денежных сумм. Например, в 2012 году в Службу поступило более 3,4 млн. исполнительных документов о взыскании незначительных сумм.

Исполнение подобного рода исполнительных документов ФССП России создает нагрузку судебных приставов-исполнителей, не оправданную результатом исполнения. Расходы, связанные с исполнением исполнительных документов на незначительные суммы, зачастую существенно превышают суммы взыскания , что ведет к необоснованным затратам средств федерального бюджета.

Ранее эта проблема была характерна для исполнительных документов судов, которые выдавались на основании решений по заявлениям налоговых органов о взыскании различных налоговых платежей с граждан. Однако она во многом решена с внесением в законодательство изменений, скорректировавших правила обращения налоговых органов в суд с заявлением о взыскании налоговой задолженности с граждан. Так, в соответствии со ст. 48 Налогового кодекса РФ заявление подается налоговым (таможенным) органом в суд, если сумма задолженности превышает 1500 руб. Данный механизм сегодня позволяет избежать неоправданных трудозатрат судов и судебных приставов, а также затрат средств бюджета на судебную деятельность и осуществление исполнительного производства, зачастую в разы превышающих сумму задолженности по уплате налога, пеней и штрафов. Реальным результатом реализации этих изменений в законодательстве стало сокращение в 2012 году количества судебных актов о взыскании небольших налоговых задолженностей с граждан более чем на 1 млн. (с 1,8 млн. до 753 тыс.).

В целях дальнейшей оптимизации работы налоговых органов, судов, а также ФССП России Федеральным законом от 04.03.2013 N 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в НК РФ, которыми увеличена до 3000 руб. общая сумма налогов, сборов, пеней, штрафов для обращения налогового органа в суд с соответствующим заявлением о ее взыскании с гражданина.

Чрезвычайно актуальным является вопрос применения аналогичного подхода на законодательном уровне и в отношении принимаемых различными внебюджетными фондами решений по взысканию сумм задолженности по страховым взносам, налогам, сборам, пеням за счет иного имущества должника, что, на наш взгляд, будет способствовать оптимизации работы самих фондов и существенно отразится на работе судебных приставов. Минюстом России при участии заинтересованных министерств и ведомств подготовлен законопроект, направленный на разрешение названной проблемы. В настоящее время данная законодательная инициатива проходит соответствующие процедуры согласования.

Оптимизация нагрузки судебных приставов-исполнителей невозможна без разрешения отдельных проблем организации взыскания штрафов, наложенных за административные правонарушения. Сегодня постановления о взыскании административных штрафов составляют около 35% (более 17 млн.) всех исполнительных документов, находящихся на исполнении в ФССП России, из них 10,7 млн. - это постановления должностных лиц Госавтоинспекции.

Анализ административной практики, проведенный ФССП России, свидетельствует, что неисполнение данных исполнительных документов правонарушителями в добровольном порядке в большинстве случаев обусловлено наличием сокращенных сроков для добровольной уплаты штрафов, а также отсутствием разумных сроков направления постановления о наложении административного штрафа для исполнения судебному приставу-исполнителю. В установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях сроки уполномоченные органы не успевают проверять информацию об уплате административного штрафа.

В 2012 году из более чем 970 тыс. отмененных судебными приставами-исполнителями постановлений о возбуждении исполнительного производства, вынесенных ими на основании постановлений уполномоченных органов о взыскании административных штрафов, свыше 600 тыс. составили постановления должностных лиц органов Госавтоинспекции. При этом в 85% случаев основанием для такой отмены являлась уплата административных штрафов правонарушителями еще до возбуждения исполнительного производства, т.е. в добровольном порядке.

Значительная часть административных штрафов, наложенных за правонарушения, зафиксированные с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, уплачивается правонарушителями только на 55 - 60-й день, т.е. по истечении установленного КоАП РФ 30-дневного срока добровольной уплаты. Эта ситуация складывается потому, что гражданин получает информацию о вынесенном в его адрес постановлении об административном правонарушении уже по истечении сроков для добровольной уплаты штрафа.

При указанных обстоятельствах фактически исключается использование по отношению к нарушителю мер превентивного характера в части мотивации добровольной уплаты штрафов вне рамок принудительного исполнения.

Кроме того, практика показывает, что предусмотренный ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ срок направления в ФССП России судьей, уполномоченными органами постановления о наложении административного штрафа (трое суток) практически неисполним, поскольку указанный срок носит технический характер и не включает в себя время на проверку факта уплаты административного штрафа, рассмотрение административного дела и составление протокола согласно ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

С удовлетворением следует отметить, что указанные проблемы охвачены вниманием законодателя и нашли правовое регулирование в Федеральном законе от 05.04.2013 N 49-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон N 49-ФЗ).

Так, Законом N 49-ФЗ предусмотренные КоАП РФ сроки добровольной уплаты административного штрафа увеличены до 60 суток, а сроки направления постановления о наложении административного штрафа для исполнения судебному приставу-исполнителю - до 10 суток. Кроме того, введен альтернативный вид административного наказания за неуплату административного штрафа - обязательные работы.

Важным стало введение в ст. 3.8 КоАП РФ позиции, предусматривающей возможность лишения правонарушителя соответствующего специального права и за уклонение от исполнения административного наказания, назначенного за нарушение порядка пользования этим правом (надеемся, эти изменения впоследствии найдут свое логическое продолжение в Особенной части КоАП РФ). Таким образом, в перспективе не исключается, что, к примеру, правонарушитель, уклоняющийся от уплаты административного штрафа, назначенного в связи с нарушением им порядка пользования правом управления транспортным средством, может быть лишен такого права на определенный срок.

На наш взгляд, подобные законодательные шаги позволят не только мотивировать должника на добровольное исполнение своих обязательств, исключить излишнее администрирование, но и обеспечат соблюдение принципа неотвратимости административного наказания. Представляется, что при условии надлежащего функционирования данного механизма процедура принудительного исполнения будет носить исключительный характер.

Законодатель серьезно расширяет сферу применения нового для отечественной правовой системы вида административного наказания - обязательных работ. При этом не остаются без внимания и вопросы процедуры исполнения данного вида наказания.

С января 2013 года полномочие по контролю за исполнением правонарушителями административного наказания в виде обязательных работ возложено на Федеральную службу судебных приставов .

В развитие данных законодательных нововведений Законом N 49-ФЗ Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее - Закон об исполнительном производстве) дополнен ст. 109.2, которая определяет порядок принудительного исполнения постановления судьи о назначении этого нового вида наказания. Установлено, что принудительное исполнение в данном случае заключается в осуществлении судебным приставом-исполнителем контроля за поведением должника при отбывании обязательных работ и принятии соответствующих мер в случае его уклонения от отбывания обязательных работ.

Следует также отметить, что внесенные в нормативную базу изменения предполагают активное взаимодействие территориальных органов ФССП России и органов местного самоуправления в вопросах определения вида обязательных работ и перечня организаций, в которых должники будут их отбывать.

Законом N 49-ФЗ предусмотрены также новеллы, очень важные для деятельности правоприменителей. Так, впервые в законодательстве об исполнительном производстве регламентирован порядок заявления и рассмотрения ходатайств (заявлений) в рамках процедуры принудительного исполнения судебных и иных актов; в целях исключения коррупционных рисков установлен безальтернативный срок для добровольного исполнения требований исполнительного документа - 5 дней (ранее предусматривалась возможность предоставления срока для добровольного исполнения до 5 дней).

Общая концепция оптимизации системы принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов сейчас исходит из необходимости исключения из сферы исполнительного производства отдельных процедур, хотя и направленных на исполнение соответствующего юрисдикционного акта, но не требующих применения механизмов собственно принудительного исполнения.

В частности, Федеральным законом от 05.04.2013 N 33-ФЗ «О внесении изменений в статью 32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 5 Федерального закона «Об исполнительном производстве» предусмотрена передача полномочий по исполнению постановления судьи о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения в области таможенного дела, от службы судебных приставов таможенным органам. При этом важным, на наш взгляд, является положение, дополнившее ст. 1 Закона об исполнительном производстве, согласно которому условия и порядок исполнения отдельных судебных актов, актов других органов и должностных лиц могут устанавливаться иными федеральными законами (применительно к рассматриваемой конфискации это КоАП РФ).

Таким образом, вопросы условий и порядка именно принудительного исполнения судебных и иных актов законодателем оставлены исключительно в сфере ведения Закона об исполнительном производстве.

Полагаем, что дальнейшее развитие российского законодательства об исполнительном производстве должно идти по пути создания серьезной системы мотивации сторон к урегулированию конфликта кредитора и должника без применения к последнему принудительных мер со стороны государства, развития и эффективной работы так называемых негосударственных, альтернативных форм исполнения судебных актов (деятельность коллекторских агентств, медиаторов, нотариусов, частных детективов, адвокатов и иных посредников).

Необходимо создать возможности для урегулирования спора без обращения в службу судебных приставов. У взыскателя и должника должен быть выбор способа поведения, исключающий излишние административные процедуры. Это снизит и нагрузку судебных приставов. Однако какие-либо законодательные процессы в данном направлении фактически не осуществляются. Например, вопрос об организации коллекторской деятельности в России остается открытым уже не первый год; законодательный акт, определяющий порядок оказания данного вида услуг, отсутствует, хотя де-факто такие услуги существуют.

Безусловно, мотивация на урегулирование спора посредством медиации будет только тогда сильной, когда использование мер принудительного исполнения для должника станет заведомо невыгодным. Поэтому работа по созданию альтернативных форм исполнения судебных актов, на наш взгляд, должна проводиться наряду с совершенствованием мер государственного принуждения.

Сегодня система принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов требует внедрения дополнительных превентивных механизмов, эффективно воздействующих на граждан и юридических лиц и в конечном счете побуждающих обязанных лиц к законному поведению и добровольному исполнению возложенных на них судом или иным органом обязательств.

В настоящее время широко обсуждается вопрос расширения видов личных ограничений должника по исполнительному производству, уклоняющегося от добровольного исполнения судебного или иного акта. Некоторые предложения по совершенствованию законодательства в этой части уже реализованы в законодательной инициативе ряда сенаторов и депутатов Государственной Думы

Учитывая особую значимость эффективного взыскания алиментных платежей и исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, выданных судами по результатам разрешения споров, связанных с воспитанием детей, данной законодательной инициативой предлагается наделить судебного пристава-исполнителя правом ограничения права должников по такой категории исполнительных документов на управление транспортным средством (предоставления права управления транспортным средством).

В целях соблюдения баланса интересов сторон исполнительного производства законопроектом предусмотрено, что такое ограничение не может применяться, если его установление лишит должника по исполнительному производству его основного законного источника дохода, в случае если должник является лицом, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью либо на иждивении которого находится лицо, признанное в установленном законодательством Российской Федерации порядке инвалидом I или II группы, ребенком-инвалидом, а также если сумма задолженности по алиментам не превышает 5000 руб.

С учетом эффективности применения к должнику в рамках исполнительного производства аналогичной по своему характеру меры - ограничения его права на выезд за пределы Российской Федерации, а также зарубежной практики подобных ограничений прав должников полагаем необходимым внесение в законодательство вышеуказанных изменений.

Более того, представляется, что распространение данного института на принудительное исполнение иной категории судебных актов существенно повлияло бы на эффективность их исполнения. На наш взгляд, в настоящее время арсенал мер, применяемых судебными приставами к должникам по исполнительным документам, обязывающим их совершить определенные действия либо воздержаться от совершения каких-либо действий, недостаточен, что вызывает проблемы в их исполнении. Временное ограничение таких должников в правах на управление транспортным средством могло бы стать серьезным мотивирующим инструментом в руках органа принудительного исполнения.

Характерно, что российская система принудительного исполнения судебных и иных актов, во многом уже прогрессивная, передовая, до сих пор не применяет институт декларирования должником своего имущественного положения, который с большим успехом используется зарубежными органами принудительного исполнения в целях не только быстрого составления полной картины имущественного положения должника, но и мотивации его к добровольному исполнению возложенных на него судом обязательств.

Сегодня институт декларирования должником своего имущества существует и успешно применяется в Израиле, США, Австрии, Финляндии, Португалии, Испании, Словении, Румынии, Болгарии, Чехии и др.

Необходимо отметить, что практически во всех странах Европейского союза разрешен прямой допрос должника органами принудительного исполнения или судом в целях раскрытия его имущественного положения или источников дохода. В большинстве стран общего права (Англия, Уэльс, Ирландия, США) можно потребовать от должника подтвердить декларации документальными доказательствами (свидетельствами). В странах континентального права (Австрия, Германия, Румыния, Словения, Латвия, Литва, Эстония) принято представлять декларации в официальной форме по установленным шаблонам.

В связи с широким распространением в зарубежном законодательстве декларирования должником своего имущественного положения как действенной меры принудительного исполнения представляется целесообразным имплементировать данный правовой институт и в российское законодательство, предоставив судебному приставу-исполнителю полномочия по самостоятельному получению от должника исполнительной декларации либо по обращению в суд (наряду со взыскателем) с соответствующим заявлением о вызове должника для дачи суду необходимой информации о своем имущественном положении в целях исполнительного производства.

Вместе с тем институт исполнительной декларации представляется эффективным только при одновременном установлении уголовной ответственности за непредставление такой декларации или включение в нее заведомо ложных сведений. При этом целесообразно предусмотреть некий порог размера имущественного требования по исполнительному документу для применения этой меры. Такое правовое регулирование, на наш взгляд, будет носить характер общей превенции и позволит решить актуальную в настоящее время проблему сокрытия должниками своего имущества, в том числе путем заключения мнимых сделок, а также будет способствовать оперативному установлению сведений об имуществе должника, исключению необходимости объявления его розыска и тем самым сокращению сроков исполнительного производства.