миграция государственный правовой надзор

На данном этапе исследования был осуществлен анализ нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля в сфере миграции населения.

Миграционное законодательство Российской Федерации формировалось на протяжении длительного периода и прошло несколько этапов эволюции. Изменения, происходящие в структуре нормативно-правового обеспечения регулирования миграционных процессов, затрагивали как внешнюю, так и внутреннюю миграцию. Фундаментальным моментом, который по мнению многих исследователей, в частности С.Э. Деникаевой является основоположником принципов свободного перемещения граждан, является отмена крепостного права в 1861 году [19].

Обращаясь к более современному периоду, можно отметить, что в советское время свобода иммиграции и эмиграции формально признавалась, однако получение всех необходимых документов, необходимых для выезда за границу, было часто затруднительно [40, с. 16]. Внутреннюю иммиграцию регулировал институт прописки, несмотря на то, что в других странах уже существовали эквивалентные ограничения, аналогичные прописке, но более эффективные.

Новый этап развития института миграционного права был начат в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Также, в период принятия Конституции Россия присоединилась к Конвенции ООН О статусе беженцев 1951 года, Международному пакту о гражданских и политических правах, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и другим международным нормам, устанавливающим, в том числе, миграционные права и свободы. Таким образом, к концу XX века была сформирована не только внутренняя, но и международная правовая основа государственного регулирования миграции, ставшая базисом актуального правового поля исследуемой сферы.

На сегодняшний день регулирование миграционных потоков первоочередная цель государственной миграционной политики. Оно направлено на достижение определенных целей, которые заложены в концептуальную основу нормативно-правовой базы исследуемой сферы контроля:

- признание и соблюдение прав человека и гражданина на свободу перемещения, свободный выбор страны пребывания и места работы, а также возвращения на родину;

- улучшение экономической и научно-технической сферы за счет привлечения специалистов из-за рубежа, трудоустройства российских граждан за границей;

- получение достоверной информации о выезде граждан за пределы Российской Федерации;

- обеспечение защиты прав российских граждан на всех стадиях миграционного процесса;

- совершенствование системы внешней миграции и организации межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в области контроля и надзора миграции на федеральном и региональном уровнях [22, с. 133].

Достижения данных целей является основным целеполагательным аспектом в основе нормативно-правового обеспечения, которое можно разделить на несколько уровней (см. рисунок 5).

Рисунок 5. Уровни нормативно-правового обеспечения государственного регулирования миграции в России

Конституция Российской Федерации, составляющая первый уровень нормативно-правовой базы государственного регулирования миграции в России, определяет, что в введении страны находится регулирование и защита прав национальных меньшинств (пункт В статьи 71), а в совместном ведении Федерации и ее субъектов защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (пункты б и м части 1 статьи 72). Вместе с тем, Конституция гарантирует гражданам Российской Федерации право на выбор места жительства и трудовой деятельности, свободное территориальное перемещение, о чем было сказано нами ранее.

С целью повышения эффективности государственного контроля в области миграционных процессов на Федеральном уровне Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №314 О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти была сформирована специальная Федеральная миграционная служба (ФМС), наделенная функциями контроля и надзора миграции, оказания государственных услуг соответствующих категорий. Именно этот орган исполнительной власти является ключевым субъектом контроля и надзора миграции в России. Следующим шагом стало принятие Положения о Федеральной миграционной службе, которое было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года №928. В настоящий момент названный Указ Президента утратил силу, как и упомянутое положение. С 2013 года вступил в действие Указ Президента Российской Федерации от 15 января 2013 года №30 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службе. Новое Положение о деятельности ФМС было внедрено Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 года №711 О вопросах Федеральной миграционной службы.

Цель функционирования ФМС обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан страны, а также прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, представительства ФМС России за рубежом, а также иные входящие в её систему организации и подразделения. Вопросами миграции населения, въезжающего и выезжающего с территории страны, в рамках структуры ФМС России ведает Управление внешней трудовой миграции. Это подразделение организует и непосредственно осуществляет работу по реализации законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации по вопросам трудовой миграции. Организацией и непосредственным осуществлением работы по формированию предложений о совершенствовании правовых основ деятельности ФМС России занимается Управление правового обеспечения. Обеспечение интересов ФМС России при осуществлении международного сотрудничества возложено на Управление международного сотрудничества.

Наряду с нормативно-правовыми актами, регламентирующими деятельность ФМС России, выделяется ряд и других, не менее значимых документов, определяющих правовые основы государственной политики в отношении контроля и надзора миграционных процессов.

Основным из них является Федеральный закон РФ от 18 июля 2006 года №109-ФЗ О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Названный Федеральный закон регулирует отношения, которые возникают при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства в рамках процессов, связанных с въездом в страну, передвижением по ее территории при выборе и изменении места пребывания и жительства в пределах России, либо выездом из страны. Исходя из названия нормативно-правового акта следует, что субъектами учета являются иностранные граждане и лица, не имеющие российского гражданства.

Рисунок 6. Обстоятельства, необходимые для постановки и снятия с миграционного учета субъектов процесса миграции

Примечательным является и перечень обстоятельств, при которых субъекты ставятся и снимаются с миграционного учета (см. рисунок 6).

Ранее упомянутое право граждан страны на свободное передвижение относится к внутренней миграции, и регулируется Федеральным законом РФ от 25 июня 1993 года №5242-ФЗ О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. На основании данного закона в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Что касается внешних миграционных процессов, то они регулируются Федеральным законом РФ от 15 августа 1996 года №114-ФЗ О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Данным законом предусмотрено, что гражданин страны не может быть лишен права на въезд в Россию. Выезд же осуществляется также в свободной форме при условии препятствующих обстоятельств, согласно законодательству Российской Федерации. При этом выезд гражданина из страны не может повлечь за собой для супруга или близких родственников мигранта ограничения прав, гарантируемых законодательством и международными обязательствами России.

Государственная политика в отношении иммигрантов регулируется на основе Федерального закона РФ от 25 июля 2002 года №115-ФЗ О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Этот закон регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации.

В системе законодательства России на федеральном уровне выделяется нормативно-правовой акт, отдельно регулирующий политику в отношении такой категории мигрантов, как беженцы. Так, Федеральный закон от 17 февраля 1993 года №4528-1 О беженцах предусматривает, что лицо, признанное беженцем, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности при сохранении в данном государстве обстоятельств, предусмотренных Федеральным законом.

Примечательно, что права и обязанности граждан, находящихся на территории Российской Федерации и не являющихся гражданами страны также закреплены на федеральном уровне. К примерам таких нормативно-правовых актов можно отнести Постановление Правительства РФ от 24 марта 2003 года №167 О порядке предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации.

Особое место в системе нормативно-правовой базы миграционной политики России занимает Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данная Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции. Целями государственной политики в сфере миграции в соответствии с Концепцией являются:

1) Обеспечение национальной безопасности государства, максимальная комфортность, защищенность и благополучие граждан;

2) Стабилизация и увеличение численности постоянного населения России;

3) Содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

Реализация обозначенных целей Концепции планируется в несколько этапов. Первый этап (2012-2015 годы) включает в себя создание центров содействия иммиграции в РФ и медицинского освидетельствования иммигрантов, создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства, создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры РФ.

На втором этапе (2016-2020 годы) планируется обобщать и анализировать правоприменительную практику принятых нормативных правовых актов, расширять использование информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения государственной миграционной политики РФ. По итогам реализации второго этапа предполагается к 2021 году приостановить миграционный отток населения из районов Сибири и Дальнего Востока.

На третьем этапе (2021-2025 годы) будет проводиться оценка эффективности принятых программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики; уточнение основных стратегических ориентиров, приоритетов и основных направлений реализации государственной миграционной политики РФ и корректировка соответствующих программ [31, с. 72-73].

Анализируя сущность Концепции миграционной политики, мы можем сделать вывод о том, что в ней охвачены самые разнообразные направления государственного регулирования миграционных процессов, предполагающие комплексный и последовательный процесс оптимизации государственного контроля и надзора в данной сфере.

Таким образом, нами было рассмотрено нормативно-правовое обеспечение государственного контроля в сфере миграции населения. Подводя итоги параграфа, можно сделать вывод о том, что законодательство, регламентирующее контрольные и надзорные инициативы государства в отношении миграции населения, представлено на трех уровнях (Конституция РФ, федеральное законодательство, региональное законодательство). Отдельными законодательными актами регулируются частные вопросы в сфере миграции. Основные тенденции и перспективы развития государственной политики контроля миграционных процессов резюмированы в одноименной Концепции, являющейся на сегодняшний день центральным звеном в правовом аспекте.

3. Зарубежный опыт осуществления государственного контроля за миграцией

Совершенствование государственного миграции предполагает не только оптимизацию контрольных функций и инициатив наряду с повышением эффективности правового обеспечения, но и обобщение мирового опыта миграционной политики, которое позволяет в сравнительном ракурсе определить актуальные проблемы отечественного подхода к государственному регулированию миграционных процессов. На данном этапе исследования был рассмотрен опыт зарубежных стран в формировании государственных политик, направленных на контроль миграции (см. рисунок 7).

Рисунок 7. Субъекты анализа мирового опыта государственного контроля в сфере миграции

На фоне распространяющегося представления о миграции, как о важнейшем компоненте социально-экономической жизни современного государства, все большее внимание уделяется совершенствованию миграционной политики и повышению эффективности механизмов управления миграционными процессами. По утверждению А.С. Николаева А.С., В современном мире все больше стран избирают путь диверсификации направлений миграционной политики, что позволяет предметно и эффективно работать не только с трудовыми мигрантами, но и с членами их семей (воссоединение семей), со студентами (образовательная миграция), с беженцами (гуманитарная миграция), и расширения каналов не только для временной, но и для постоянной миграции [33, с. 65].В то же время, миграционная политика зарубежных граждан также не лишена недостатков, о чем свидетельствуют результаты осуществленного исследования.

Например, миграционная политика Франции до конца прошлого столетия была направлена на исключительную ассимиляцию и предполагала постепенное, но устойчивое ужесточение въездного режима, что привело к естественному росту миграции, причем как легальной, так и не легальной. Такие результаты определили французскую миграционную политику неэффективной, ввиду чего правительству того времени пришлось пересмотреть старые принципы управления миграционными процессами и ослабить ассимиляционный режим миграции [36, с. 232].

Последние годы в миграционной политике Франции происходит много изменений. Остановимся на итогах заседания национального управления по иммиграции и интеграции конца 2012 года Глава МВД Франции Мануэль Вальс по итогам заседания заявил о существенных изменениях в миграционной политике страны. Государство значительно сокращает финансовую помощь иммигрантам. Так, с 1 марта 2013 г. пособия французским иммигрантам уменьшаются на 83%. Сокращаются суммы возмещения иммигрантам, которые добровольно хотят вернуться на родину. Если раньше государство выдавало на эти цели каждому совершеннолетнему 300 евро, а несовершеннолетнему 100, то с марта 2013 г. эти суммы уменьшаются соответственно до 50 и 30 евро [21].

В отличие от французской, миграционная политика Великобритании представляется принципиально иной. Первоначально она имела либеральную направленность, однако такой подход спровоцировал резкий рост иммиграции, ввиду которого уже в середине XX века был принят Иммиграционный Акт Британского Содружества, ограничивающий иммиграцию даже для граждан стран, входивших в Содружество. Вместе с ужесточением въездной политики Соединенное Королевство приняло первые нормативно-правовые акты, связанные с контролем незаконной миграции и создало Комиссию по межобщинным отношениям, ответственную за соблюдением миграционного законодательства.

Основным этапом формирования миграционной политики Германии стало вступление в силу права получения гражданства (2000 год) и принятие Закона о миграции (2005 год). В результате проведения названных реформ в государственном регулировании миграционных процессов Германия фактически стала страной мигрантов. Н.А. Куличенко Н.А., подчеркивает, что в законодательстве Германии вряд ли найдется другая проблема, привлекающая столько внимания, как миграция. Очевидно, что современная Германия является одним из зарегламентированных на мировом уровне государств в вопросах пребывания и работы иностранцев на своей территории [26, с. 293]. Исходя из этого, мы можем сделать вывод о том, что интеграция является важнейшим аспектом государственного регулирования миграции в Германии. Подтверждением тому служит и Правительственная коалиция, проведенная в ноябре 2005 года Ангелой Меркель, которая приняла решение об оказании активного воздействия на привлечение в Германию нового потока лиц, представляющих для государства научный, трудовой, экономический интерес. Позже, в 2010 году Меркель подчеркивала важность принятия иностранцами христианских ценностей и безупречного знания немецкого языка.

Отметим, что Федеральное Правительство Германии реализовало в 2011 2012 гг. комплекс мер, направленных на привлечение высококвалифицированной рабочей силы, включающих:

- разработку концепции сохранения квалифицированных кадров в Германии июнь 2011 г.;

- принятие Закона об улучшении оценки и признания профессиональной квалификации, полученной за рубежом, вступил в силу в апреле 2012 г.;

- введение визы Голубая карта ЕС вступила в силу в августе 2012 г.

Обобщая основы государственной политики Германии в сфере регулирования миграционных процессов, мы приходим к выводу о том, что решение этой страны является продуктивным. Правительство Германии относится к иностранным гражданам не как к гастарбайтерам, а как к новым гражданам, остающимся в стране на длительное время для реализации своего интеллектуального, трудового потенциала, способного внести вклад в общее развитие страны. Это отмечается и в миграционном законодательстве Германии.

Следующая страна, в отношении которой был осуществлен анализ основ государственной политики в сфере миграции, - это Соединенные Штаты Америки. Наиболее давними, но действующими нормативно-правовыми актами, регламентирующими контроль и надзор миграционных процессов в США, являются Иммиграционный акт, принятый в 1990 году, и Закон о реформе нелегальной иммиграции и ответственности иммигрантов от 1996 года [46].

Особую популярность в мировом масштабе имеет один из путей получения легального права на иммиграцию в США Грин-карта. Получить Грин-карту могут иностранцы, являющиеся родственниками граждан США, супруги, дети, родители, братья, сестры граждан США, а также собирающиеся вступить в брак с гражданином США. Право на приобретение вида на жительство США имеют также вдовствующие супруги, которые прожили в браке с гражданином США не менее двух лет. Родственник или лицо, вступающее в брак с иностранным гражданином, подает прошение в Службу по делам гражданства и иммиграции США, либо в консульское учреждение государства, гражданином которого данное лицо является[47].

Исходя из принципов получения Грин-карты можно сделать вывод о том, что миграционная политика США базируется на принципе селективной, или, иными словами, избирательной иммиграции. Также, это прослеживается в законах, регулирующих труд иностранных граждан и привлечение трудовой миграции.

Основы государственного регулирования миграции в Китае вызваны рядом социально-экономических факторов. Динамика изменений на трудовом рынке во многих странах имела аналогичную тенденцию, выражающуюся в сокращении рабочих мест. В таких условиях многие государства остаются вынужденными вносить коррективы в проводимую миграционную политику, в частности сокращать количество рабочих мест для иностранцев, уменьшать поток трудовых мигрантов. Особенно остро эти негативные факторы социально-экономических трансформаций выражены в Китае, что обусловлено существенной перенасыщенностью населения внутри страны. В связи с этим, Китай был вынужден значительно ограничить въезд иностранцев по трудовым направлениям миграции [44, с. 201].

Китай является не единственной страной с относительно закрытой миграционной системой. В группу этих стран также входит Япония и Южная Корея. В соответствии с действующим иммиграционным законодательством Японии из числа иностранных граждан легально на неквалифицированную работу могут претендовать лишь иностранцы японского происхождения, иностранные студенты и стажеры. Японское законодательство запрещает использовать неквалифицированную рабочую силу. Тем не менее, представители малого бизнеса достаточно часто привлекают неквалифицированных трудовых мигрантов из-за рубежа, что способствует росту нелегального сектора мигрантов. Однако причина, по которой Япония проводит такую миграционную политику, обусловлена не высокой численностью населения, как в Китае, а миграционной привлекательностью, как страна с высокоразвитой экономикой [17, с. 189].

Следует обратить внимание и на опыт Швеции в формировании принципов государственного контроля миграционных процессов в контексте скандинавской поликультурной модели. В международной интерпретации миграционных процессов страны Скандинавии никогда не рассматривались как аналогичные. Эти страны имеют столь схожее государственное устройство и политику, культурные ценности и нормы, но в то же время используют принципиально различные подходы к регулированию миграции. Швеция приемлем либеральный подход к интеграции мигрантов, ввиду чего можно отметить схожесть ее миграционной политики с Францией. Либеральный подход, как было установлено при анализе французского опыта, не является самым продуктивным, из чего вытекает ряд проблем, связанных с контролем миграции. Большаков Г.А. считает, что основными проблемами Швеции в сфере миграционной политике является постепенный переход к политике интеграции [16, с. 226]. Дания преимущественно стремится к повышению числа иммигрантов на основе трудоустройства, в то поскольку в стране не хватает высококвалифицированных кадров. Норвегия проводит собственную политику по отношению к мигрантам, однако, более жесткую по сравнению со Швецией и Данией в плане доступности иммиграции. Таким образом, можно сказать, что все государства Скандинавии, безотносительно друг друга стремятся к схожей миграционной политике, в которой мигранты интегрируются через рынок труда, становясь полноценными гражданами.

Подводя итоги анализа особенностей основ государственного регулирования миграционных процессов в зарубежных странах и России, можно сделать вывод о том, что в рассмотренных миграционных политических концепциях есть как плюсы, так и минусы, положительное или отрицательное влияние которых наблюдается уже сегодня, и было отмечено нами в контексте исследования. Основываясь на его результатах, выделим ряд критериев успешной миграционной политики, способной обеспечить эффективный государственный контроль миграции:

четкое разграничение и определение категорий мигрантов, которым гарантирован допуск в страну и пребывание в ней (к примеру, временные и постоянные иммигранты; трудовые, образовательные, бизнес-мигранты; средней квалификации и высококвалифицированные; члены семей мигрантов);

прозрачные критерии отбора для каждой категории (к примеру, обладание востребованной квалификацией, поступление в учебное заведение, готовность инвестирования установленного объема денежных средств в существующий или новый бизнес в принимающей стране);

прозрачность и простота процедур миграции, получения информации о правах и обязанностях мигрантов, обретения (изменения) статуса мигранта, возможности легализации незаконного пребывания в стране; простота порядка воссоединения семей и гуманитарной миграции (получения статуса беженца), в том числе в случаях, когда гуманитарные мигранты не отвечают требованиям для въезда, в общемпорядке предъявляемым к иммигрантам.

Выводы