Мониторинг в системе государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Общая характеристика мониторинга в системе государственного управления
• 1.1 Сущность и функции мониторинга
• 1.2 Задачи и принципы мониторинга в государственном и муниципальном управлении
• 2. Особенности проведения мониторинга в системе государственного управления
• 2.1 Объекты и предметы мониторинга
• 2.2 Организация мониторинга в Российской Федерации
• Заключение
• Список литературы


Введение

Контроль нередко рассматривается как одна из правовых форм осуществления функций государства, так как нормативная формализация контрольных действий всегда сопровождает управление и нормотворчество, что приводит к разработке и принятию административных регламентов.

Авторы определяют понятие «правовой контроль» и его виды в системе понятий (надзор, оценивание правового регулирования, мониторинг, экспертиза), рассматривают правовой мониторинг как вид правового контроля, в том числе на примере мониторинга муниципальных правовых актов и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Мониторинг опирается на теорию управления, учение о развитии, концепцию циклов, кризисов и катастроф и т.п. Это позволяет:

- посредством сравнения выявлять происходящие в объектах наблюдения изменения;

- на основе корреляций между переменными устанавливать механизмы происходящих в объектах наблюдения процессов и явлений;

- посредством статистических заключений обогащать знания, повышая тем самым достоверность представлений об исследуемом объекте.

Полученные с помощью мониторинга данные активно используются в различных областях теории и практики.

Объективные предпосылки и возможности проведения мониторинга заключаются в органическом единстве прошлого, настоящего и будущего, прерывности и непрерывности развития, усиливающихся взаимосвязях - материального и нематериального, экономического и социального, экологического и материального и др. Мониторинг - технология управления, отличающаяся повышенной наукоемкостью; он предполагает наличие квалифицированных специалистов, способных к теоретическому переосмыслению сложных явлений. Его применение сопряжено со все более масштабным использованием новейших научных сведений о глобальных природных, геополитических процессах, о социально-экономических и научно-технических тенденциях.

Цель работы - рассмотреть мониторинг системы государственного управления.

Поставленная цель может быть реализована с помощью следующих задач:

- рассмотреть сущность и функции мониторинга в системе государственного управления;

- изучить задачи и принципы мониторинга в государственном управлении;

- исследовать предмет и объект мониторинга;

- рассмотреть организацию мониторинга в России.

Объектом курсовой работы является мониторинг в системе государственного управления.

Предмет работы - комплекс мер по проведению мониторинга в России.

При написании курсовой работы были использованы частно- и общенаучные методы.



1. Общая характеристика мониторинга в системе государственного управления

1.1 Сущность и функции мониторинга

Мониторинг происходит от латинского montor, что означает «предостерегающий» - это технология наблюдения и анализа изменений объекта управления, характеризуемая постоянством, регулярностью осуществления в течение всего управленческого цикла. Традиционные объекты мониторинга сегодня - это политические, экономические, социальные и научно-технические явления. Вольманн Х. iОценивание реформ государственного управления: «Третья волна» // Социс. 2010. № 10. С. 93.

Мониторинг появился в технических системах управления как постоянный (периодический) контроль определенных параметров, которые должны сохраняться в заданных пределах. Мониторинг в социальном управлении первоначально заключался в наблюдении за социально-экономическими процессами. И в том и в другом случае мониторинг был, по существу, пассивным. Постепенно он стал применяться также для целей отслеживания, анализа и прогнозирования текущего состояния экономических, социальных и других объектов, тенденций их развития. В результате мониторинг все более превращается в активную форму познавательной деятельности, развивается как предпосылка преобразования социально-экономических систем.

Новая роль мониторинга утвердилась с появлением и распространением стратегического планирования.

Мониторинг в настоящее время может быть представлен как:

- особенная технология управления;

- способ контроля над ситуацией, выявления причин расхождения между фактическим и ожидаемым во внутренней и внешней среде страны, региона, муниципального образования;

- аспект снижения риска при определении стратегии, при подготовке к предпринимательской деятельности.

Управленческие задачи, решаемые с помощью мониторинга, относятся к типу слабоструктурированных. Они характеризуются преобладанием качественных характеристик, не имеют жестко заданного алгоритма разрешения, предполагают творческий подход, использование оригинальных методов. Один из таких приемов состоит в применении принципа «двадцати процентов». Он заключается в выделении посредством экспертных оценок той пятой части факторов, от которых в наибольшей степени зависит общий результат.

В современной ситуации решающим фактором, определяющим состояние и развитие политики, экономики, социальной сферы, обеспечения прав и свобод граждан во многом является деятельность органов власти и государственного или муниципального управления. Все остальные субъекты политической, экономической и общественной деятельности вынуждены подчиняться решениям этих органов власти и управления, согласовывать с ними многие свои действия и решения, а также осуществлять свою деятельность в условиях, определяемых этими органами в силу слабости лоббистов иных интересов. Таким образом, с целью обеспечения успешной и продуктивной деятельности негосударственных организаций состояние и деятельность органов власти должна подвергаться постоянному мониторингу.

В зависимости от специфики деятельности и складывающейся ситуации при проведении мониторинга органов власти можно использовать различные методы.

Основные методами проведения мониторинга в деятельности органов власти являются следующие:

- изучение документов;

- изучение статистических показателей деятельности;

- изучение периодических публикаций средств массовой информации о деятельности;

- социологические опросы и сводки;

- изучение отдельных подобных случаев (case studes);

- проведение экспертиз.

Изучение документов в ходе мониторинга деятельности органов власти

Деятельность государственных органов власти, производится работающими в них чиновниками в ходе исполнения ими тех или иных бюрократических процедур. Результаты исполнения данных процедур практически всегда фиксируются в тех или иных документах. Поэтому довольно полное и объективное представление о деятельности органов власти, государственного и муниципального управления можно получить, анализируя поступающие в них документы, циркулирующие внутри организаций и поступающие из них в другие организации.

Анализ документов позволяет изучить систему решений, принимаемых в том или ином органе государственного и муниципального управления. Это безусловно способствует достижению целей мониторинга: описанию деятельности этого органа, разработки методики её оценивания и получение соответствующей оценки, а также разработке рекомендаций по развитию его деятельности. правовой мониторинг государственный

Изучение документов в ходе мониторинга упрощается при достижении достаточно высокого уровня открытости информации о деятельности соответствующих органов власти, государственного и муниципального управления. Поэтому структурам гражданского общества целесообразно лоббировать повышение уровня информационной открытости всех органов власти, государственного и муниципального управления.

Оценки деятельности органов власти, государственного и муниципального управления позволяют формировать изучение не только документов, но и статистических данных, статистических показателей их деятельности. Статистическими показателями в данном случае могут быть показатели отчетности по установленным государством или органами местного самоуправления формам, которые сдаются объектами мониторинга в те или иные органы власти, обычно - в контролирующие инстанции (налоговые службы, социальные фонды и другие) и в органы государственной статистики. Муниципальный контiроль в Российской Федерации (аналит. докл.). М.: Минэкономразвития России, 2011. С. 67. i

Исследование статистических показателей всегда проводиться достаточно долгое время, чтобы была возможность исследования динамики изменения этих показателей. Кроме того, желательно собирать данные о целой системе показателей деятельности органов власти, чтобы получить системное представление о них. Но такой сбор данных может быть затруднён по финансовым или организационным соображениям. В этих случаях следует тщательно отбирать показатели деятельности органов власти, чтобы не упустить значимые для получения достаточно объективных результатов мониторинга.

Изучение публикаций средств массовой информации о деятельности органов власти

Оценки деятельности органов власти, государственного и муниципального управления позволяет сформировать изучение публикаций о них в средствах массовой информации.

В мониторинге органов власти можно использовать любые из средств массовой информации, но наиболее эффективны для этих целей -пресса, радио и телевидение.

В последние годы значимым источником информации стала сеть Интернет, особенно её информационные сайты. Информационные сайты сети Интернет не всегда зарегистрированы как средства массовой информации, но по сути выполняют аналогичные им функции. В настоящий период аудитории сайтов Интернет значительно уже, чем аудитории прессы, радио и телевидения, но именно на них нередко можно найти информацию, не публикуемую в средствах массовой информации, но полезную для включения в данные мониторинга деятельности органов власти.

Фактором, способствующим представлению в совокупности средств массовой информации разнообразия событий и оценок, является необходимость для них получать прибыли от продажи своих аудиторий рекламодателям и представителям тех или иных политических сил. А для обеспечения таких прибылей средствам массовой информации приходится завоёвывать и поддерживать доверие к себе достаточно широких социальных групп, представители которых читают прессу, слушают радио и смотрят телевидение. Если аудитории средств массовой информации им доверяют, то это доверие и является основой доверия организаторов мониторинга к сведениям, получаемым из таких средств массовой информации. Но насколько следует доверять публикациям средств массовой информации, в каждом конкретном случае проведения мониторинга следует решать отдельно.

Фиксация и публикация всегда предполагается в сборе данных в средствах массовой информации. Легче всего это осуществить для прессы и сайтов сети Интернет, поскольку их публикации уже подготовлены в печатном или электронном виде. Для мониторинга с использованием компьютерных технологий ведения баз собранных данных наиболее удобны электронные формы публикаций прессы.

В настоящий период многие газеты и журналы имеют свои сайты в сети Интернет, на которых можно получить доступ к их публикациям в электронной форме, правда, в некоторых случаях такой доступ можно осуществить только за деньги.

Фиксация радиопередач возможна на аудионосители информации, а телевизионных передач - на видеоносители. Но наиболее удобно впоследствии либо перекодировать звуки этих записей в текстовые компьютерные файлы (расшифровать), либо попытаться найти такие расшифровки на сайтах соответствующих радиостанций и телевизионных компаний. В настоящий период практически все ведущие радиостанции и телевизионные компании имеют свои сайты в сети Интернет.

Перед началом использования средств массовой информации в мониторинге необходимо отобрать из них такие, которые с одной стороны будут представлять достаточно полную информацию о соответствующих органах власти, а с другой - представлять разные оценки органов власти. Поэтому необходимо в мониторинг включать ведомственные средства массовой информации, сайты соответствующих органов власти, но необходимо включать и источники альтернативной информации, оппозиционные издания и сайты в сети Интернет, издания и сайты в сети Интернет, способные представлять мнения и оценки экспертов по соответствующим проблемам, если таковые имеются.

В ходе проведения мониторинга необходимо использовать как данные для него:

- Статьи различного содержания, подготовленные руководителями и специалистами органов власти, ставших объектами мониторинга.

- Взятые интервью с руководителями и специалистами таких органов власти.

- Ежедневные программы новостей, так как в них есть возможность отследить сюжеты, относящиеся к его объектам.

- Авторские информационно-аналитические программы на телевидении и радио.

- Новости об объектах мониторинга, т.е. оперативные информационные сообщения, появляющиеся в том числе, и в лентах новостей информационных агентств.

- Публикации с отчётами, справочными и статистическими данными о деятельности органов власти, выбранных в качестве объектов мониторинга.

Анализ данных в ходе изучения публикаций средств массовой информации можно проводить различными методами. В частности, можно количественно оценить насколько часто встречаются в массиве публикаций те или иные фамилии или темы, относящиеся к объектам мониторинга. Это позволит показать уровень представленности соответствующих должностных лиц и тем в совокупности актуальных суждений, отражённых средствами массовой информации. При определённых условиях можно считать, то такой уровень представленности характеризует внимание общества или отдельных социальных групп к тем или иным должностным лицам или органам власти.

Социологические исследования деятельности органов власти Как известно, социология (socology, от латинского socetas - общество и греческого logos - учение) - это наука об обществе, о его социальной организации, о происходящих в нём социальных процессах, о взаимодействии личности и общества, о закономерностях социального поведения индивидов и т.п. Арзамасов iЮ.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М.: Юрлитинформ, 2011. С. 38.

В мониторинге деятельности органов власти используются методы эмпирической социологии, но при разработке конкретных методов проведения мониторинга желательно использовать знания, накопленные в теоретической социологии.

Целями использования методов мониторинга органов власти могут быть, в частности, следующие:

Изучение реальных, а не декларируемых проблем органа власти как объекта мониторинга.

Изучение реальных, а не декларируемых методов принятия решений и методов лоббирования решений в этом органе власти.

Изучение эффективности регулирования тех или иных процессов в обществе, которые входят в компетенцию органа власти как объекта мониторинга.

Изучение руководителей и служащих этого органа власти как представителей той или иной социальной группы чиновников.

Изучение взаимодействия этого органа власти с гражданами и объединениями граждан, со структурами гражданского общества.

Изучение оценок деятельности этого органа власти теми или иными социальными группами и другие.

Формализованные методы социологических исследований чаще всего применяются для получения количественных, числовых оценок социальных процессов и явлений. Наиболее часто такими количественными оценками становятся проценты ответов корреспондентов на вопросы анкет. Но существуют и другие более глубокие методы социологического анализа количественной информации, которые можно применять только к числовым данным анкетных опросов, в частности: факторный, кластерный, корреляционный, регрессионный и дисперсионный анализ.

Неформализованные методы социологических исследований структурированы обычно не жёсткой программой, примерным планом, гидом, в котором заранее не определяются детально все элементы процессов или явлений, подлежащих изучению. Обычно неформализованные методы социологических исследований используются для изучения, понимания проблемных ситуаций.

Наиболее распространены следующие неформализованные методы социологических исследований:

- фокус - группы;

- глубинные интервью с гражданами;

- экспертные интервью со специалистами, экспертами по тематике их специализации. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества: информ.-аналит. отчет / координаторы: Г.Э. Бурбулис, М.С. Савин. М., 2010. С. 45.



1.2 Задачи и принципы мониторинга в государственном и муниципальном управлении

В сфере государственного и муниципального управления мониторинг широко используется для комплексной сравнительной оценки социально-экономического развития территориальных структур РФ - федеральных округов, субъектов Российской Федерации, городов федерального значения. Мониторинг способствует выработке стратегии, налаживанию взаимодействия федерального Центра и территориальных органов власти и управления, укреплению экономического пространства страны и строительства федеративного государства.

Основными задачами мониторинга, осуществляемого в рамках государственного и муниципального управления, являются:

- получении объективной информации о социально-экономических и общественно-политических процессах в стране в целом и ее субъектах;

- анализ и всесторонняя оценка угрозы общественного развития в настоящем и в будущем, доведение полученных результатов до сведения органов государственной, муниципальной власти и населения;

- обоснования мер по ускорению позитивных изменений;

- разработка мер, гарантирующих безопасность систем жизнеобеспечения населения.

Для общего случая государственного системного управления это принцип формулируется следующим образом: «является обязательным установление критериев, мониторинг (анализ, оценка и прогноз) качеств государственной системы управления в смысле этих критериев; должен осуществляться мониторинг качеств всех соответствий «цель - процесс - структура государственного системного управления».

Основными принципами мониторинга в государственном и муниципальном управлении являются:

- комплексность, обеспечивающая наблюдение за всеми основными социально-экономическими и общественно-политическими процессами, и учет дифференциации важнейших параметров развития регионов, городов и районов;

- системность оценки результатов, заключающейся в иерархической взаимосвязанности частных и обобщающих показателей развития регионов и страны;

- однородность систематически исследуемых объектов;

- адаптивность системы мониторинговых индикаторов к существующей в России статистической отчетности;

- стандартизация оценок мониторинга.

Таким образом, для задач мониторинга и оценки принципов государственного управления наиболее актуальны показатели результативности и индикаторы непосредственных результатов реализации отдельных целей и задач реформы государственного управления.

Как показывает анализ подходов к мониторингу реализации реформ государственного управления в международной практике гораздо больше инструментов, позволяющих производить диагностические исследования состояния государственного управления, нежели осуществлять постоянный мониторинг процесса реформ в данной области.

Среди диагностических инструментов можно отметить инструменты для проведения исследований в области коррупции, страновых обзоров по вопросам государственных закупок и состоянию финансовой подотчетности, а также ряд отраслевых диагностических инструментов. Югов А.А., Игишеiв К.А. Некоторые аспекты правовiого обоснования понятия «закiонопроектный процесс» // Конституц. и муницип. право. 2007. № 3. С. 4.

В то время как диагностические инструменты обеспечивают создание адекватной информационной базы для оценки первоначального состояния системы государственного управления и позволяют определить наиболее узкие места этой системы, т. е. направления реформ, инструменты мониторинга в большей мере нацелены на периодическое измерение эффекта от реализации программных мероприятий, преследующих цели преодолеть данные недостатки.

Мониторинг должен обладать гибкостью и быть ориентированным на решение поставленных перед организацией задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Целесообразней всего использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т.д, это приведет к более эффективному осуществлению мониторинга за выполнением большого числа работ и принятых решений. Эффективное функционирование системы государственного муниципального мониторинга невозможно без ЭВМ и современных систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений.

Вол многих местных администрациях были предприняты успешные попытки компьютеризации мониторинга, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автоматизированная система мониторинга исполнения документов значительно повышает оперативность управления, позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.



2. Особенности проведения мониторинга в системе государственного управления

2.1 Объекты и предметы мониторинга

Объекты и предметы мониторинга в государственном и муниципальном управлении определяются функциями, целями и задачами органов власти и управления, а также состоянием научно-методической, организационно-правовой и информационной базы его проведения.

Как уже упоминалось, направлениями мониторинга являются: экологическое, экономическое, общественно-политическое, социальное, научно-техническое, медико-биологическое. Объекты, предметы и организацию мониторинга можно группировать, исходя из ряда частных признаков. Например, по угрозам устойчивости процессов и явлений (устойчивые, неустойчивые, представляющие потенциальную опасность, реальную угрозу в настоящее время и т.п.); по возможности воздействовать на них со стороны отдельных структур и общества в целом, его органов власти и институтов управления и т.п.

Мониторинг может быть направлен на процессы и явления как на континентальном, национально-государственном, региональном, а также уровне отдельных городов, районов или территорий.

Например, международными организациями проводится мониторинг геополитических подвижек, развития культуры и здравоохранения на континентах и в странах мира. Систематическое наблюдение за метеорологическими процессами позволило составить соответствующие прогнозы о солнечной активности, принять соответствующие меры в связи с магнитной бурей в марте 2001 г. Мониторинг болезней крупного рогатого скота в Европе помог понизить риск распространения эпизоотии на другие страны и континенты.

Национальные системы мониторинга участвуют в проведении глобальных наблюдений, представляют международным организациям соответствующую информацию, а также используют полученные материалы.

Проблемы России в переходный период сложны. Почти десятилетие страна имела отрицательные показатели, в перспективе же необходимо не только наверстать упущенное, но и выйти на новые рубежи.

По оценкам Международной организации труда, для развивающихся стран темпы экономического роста должны составлять минимум 6%. Лишь при этих темпах возможны высокий уровень занятости, получение необходимых доходов населением и т.п. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защите от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных споров, является Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). Данная Федеральная служба находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

В Положении о Роструде, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324, сказано, что Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Для Российской Федерации темпы экономического возрождения и устойчивого последующего роста имеют исключительное значение и должны в ближайшие годы составлять менее 8-10% прироста ВВП в расчете на душу населения.

В 2013 году российское законодательство о государственном финансовом контроле претерпело существенные изменения. Однако укрепление финансово-контрольной системы началось еще в 2011 году с принятием Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». До этого времени в Российской Федерации вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации оставались не урегулированными на федеральном уровне. Складывалась чрезвычайно пестрая картина регионального финансового контроля, которая в ряде случаев негативно сказывалась на результативности самих контрольных мероприятий.

Концептуальные изменения 2013 года коснулись как внешнего, так и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Новый Федеральный закон от 5 апреля 2013 года «О Счетной палате Российской Федерации» значительно расширил полномочия данного контрольного органа. В этом Федеральном законе четко обозначены механизмы правового воздействия на участников финансово-контрольных отношений в целях реализации предоставленных Счетной палате Российской Федерации прав. В Федеральном законе от 7 мая 2013 года «О парламентском контроле» Счетная палата Российской Федерации названа органом парламентского контроля, а также подтвержден ее статус конституционного органа государственного финансового контроля. Напомним, что согласно ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

И наконец, в новой редакции принят разд. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», гл. 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля» установивший новый концептуальный подход в организации бюджетного контроля. Преобразования коснулись организационно-правовых основ осуществления государственного и муниципального финансового контроля с приращением антикоррупционных задач, вопросов наделения финансовых органов субъектов Российской Федерации полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в бюджетной сфере.

Общесоциальные индикаторы, используемые при проведении мониторинга, весьма многообразны. С точки зрения экономики наибольший интерес имеют данные об экономической активности населения, самореализации людей в труде, старения (или омоложения) населения и др.

Доля пожилых людей в обшей численности населения России достигла 21 %. В 36 регионах удельный вес пожилых и престарелых существенно превышает среднероссийские показатели. Территории страны, где он достигает значений от 26 до 28,5%, характеризуют как «зоны демографического бедствия».

В качестве пороговых мониторинговых индикаторов используются также данные о генетических изменениях (увеличение на 1-3% ежегодно врожденных уродств свидетельствует о том, что роковая черта пройдена); сокращении продолжительности жизни (пороговое значение обычно принимается за 70 лет); характере и динамике заболеваний населения; превышении допустимых коэффициентов загрязнения среды; потреблении отдельных видов продуктов. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д., Демиiн А.В. Административное право России. М.: Норма, 2012. С. 60.

Установлено, например, что относительно безопасное для генофонда потребление алкоголя составляет до 8 л чистого спирта на человека в год. В России его потребление более чем вдвое больше; это неминуемо отразится на будущих поколениях россиян, хотя и по-разному в различных регионах страны. Предметом мониторинга служит также структура потребления домашних хозяйств. Согласно оценкам, если из бюджета семьи ежемесячно тратится на питание 80% средств, то со временем может наступить деградация человека как личности и т.п.

Перспективным является использование индекса развития человеческого потенциала, индикаторов предпринимательского и инвестиционного климата на территории страны. Эти показатели достаточно сложны. Индекс развития человеческого потенциала, в частности, включает показатели: прогнозируемая при рождении продолжительность жизни; процент грамотного взрослого населения; количество обязательных лет обучения в школе; количество людей с высшем образованием на 1000 человек и др.

Относительно широко распространен мониторинг благосостояния населения на основе анализа потребительской корзины. В разных странах и регионах она различается существенно - и по набору товаров, услуг, и по стоимости. В России в нее включено около десятка основных предметов, в Люксембурге - 173, в Великобритании - 600 и т.д.

оценивать такие категории, как бедность, нищета, прожиточный минимум и др. позволяет мониторинг данного вида.

Анализ процессов маргинализации позволил, в частности, выделить среди тех, кто ниже черты бедности, различные группы и слои, относительно которых требуется проводить специфические меры социальной защиты, поддержки, а также стимулирования к самообеспечению.

Экономическим и политическим центром страны осуществляется мониторинг политических процессов, международных экономических связей и отношений, статуса России в мировом сообществе, а также отслеживается динамика развития регионов страны, оценивается мера развития и стагнации отдельных из них, действенность помощи по вертикали, основные характерные социальные и экономические процессы в регионах, соответствие индикаторов и показателей предельным уровням и др.

В регионах реализуются все основные виды общественных отношений и жизнедеятельности. Их социально-экономическое развитие проявляется как органическая часть глобальных (общемировых) и национальных процессов, однако при этом оно осуществляется с учетом региональных особенностей.

Специфическими объектами мониторинга в регионах являются:

- демографические процессы, в том числе естественное движение населения;

- состояние воздушного и водного бассейнов;

- качество питьевой воды;

- радиационное загрязнение;

- транспортное загрязнение (в крупных индустриальных центрах и городских агломерациях) и др.

Предметом экономического мониторинга регионов все более становятся:

- экономическая динамика в целом;

- устойчивость предприятий экспортной ориентации на внешних рынках, процессы потери (уступка) или завоевания ими новых рыночных позиций;

- криминализация экономических структур;

- изменение трудовой мотивации населения;

- движение финансовых потоков и финансового обеспечения, прежде всего, отраслей специализации и социальной сферы;

- состояние технологического потенциала и др.

Следует различать тотальный (всеобщий) и проблемно-ориен-тированный региональный мониторинг. Задачей тотального мо-ниторинга являются постоянный анализ и диагностика региональ-ной ситуации, в масштабах всей страны и основных единиц ее го-сударственного устройства, в масштабах любой выделенной по какому-либо признаку территории (ареалу, зоне и т.п.); при этом предметом тотального мониторинга становится региональная си-туация как таковая во всем разнообразии ее составляющих.

Цель проблемно-ориентированного мониторинга - отслеживание тенденций развития (разрешения) той или иной региональной проблемы, которая отобрана по определенным критериям, при-знана общественно значимой и требует особого государственного внимания в течение ряда лет. В отличие от тотального проблем-но-ориентированный мониторинг имеет предметом не постоян-но и повсеместно наблюдаемую и диагностируемую региональную ситуацию, а конкретные региональные явления, спорадически возникающие в недрах той или иной ситуации, на определенной территории. Пробелы и дефектыi в конституционном праве и пути их iустранения / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2008. С. 7.

Для целей же стратегических, своевременного выявления и устранения факторов, сдерживающих развитие муниципальных образований в средне- и долговременной перспективе, целесообразно использовать также иные индикаторы и показатели. Их разработка активно ведется во многих странах мира.

2.2 Организация мониторинга в Российской Федерации

В последние годы основной импульс организации мониторинга в переходный период исходил из федерального Центра.

В Программе Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг.» предусматривалось повышение предсказуемости экономической и социальной ситуации. Такие же задачи содержались в Программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах».

В 1995 г. Аналитическое управление Администрации Президента РФ опубликовало «Концепцию региональной стратегии России» и проект «Программы помощи депрессивным районам». В них отмечалось, что региональный мониторинг (т.е. слежение за региональным развитием для своевременного предупреждения граждан о тревожных тенденциях, корректировок курса и т. п. целей), по существу, приобрел статус приоритетного.

В последующем была укреплена правовая основа мониторинга. Приняты были, в частности, постановления Правительства РФ: «Об организации Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы» (18 июня 1994 г.); «Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге» (6 октября 1994 г.); «О мониторинге социально-экономического потенциала семей» (14 января 1994 г.) и др. Существенные ориентиры содержатся в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию России.

Все это способствует превращению мониторинга в институт государственного и муниципального управления, фактор стабилизации общества, эффективной пространственной стратегии и региональной политики.

В настоящее время мониторинг осуществляется:

- федеральными органами власти и управления;

- отраслевыми министерствами и ведомствами, Администрацией Президента;

- региональными структурами власти и управления, органами местного самоуправления;

- научными государственными и негосударственными организациями, независимыми структурами, выполняющими аналитические разработки.

В 2007 г. Правительством Российской Федерации было принято новое Положение об осуществлении государственного мониторинга водных объектов. В соответствии с Положением организация и осуществление мониторинга закреплены за Росводресурсами, Роснедрами, Росгидрометом и Росприроднадзором с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственная наблюдательная сеть за загрязнением поверхностных вод Росгидромета предназначена для решения следующих задач:

- наблюдения за уровнем загрязнения вод и донных отложений рек, озер, водохранилищ и морей по физическим, химическим и гидробиологическим (для водных объектов) показателям с целью изучения распределения загрязняющих веществ во времени и пространстве, оценки и прогноза состояния водных ресурсов, определения эффективности мероприятий по их защите;

- обеспечения органов государственного управления, хозяйственных организаций и населения систематической и экстренной информацией об изменениях уровней загрязнения (в том числе и радиоактивного) водных объектов под влиянием хозяйственной деятельности и гидрометеорологических условий, прогнозами и предупреждениями о возможных изменениях уровней загрязненности;

- обеспечения заинтересованных организаций материалами для составления рекомендаций в области охраны и рационального использования водных ресурсов, составления планов развития экономики с учетом состояния водных ресурсов.

В настоящее время с помощью Государственной сети мониторинга поверхностных вод, базовую основу которой составляют наблюдательные органы Росгидромета, проводятся следующие основные виды наблюдений:

- за состоянием загрязнения поверхностных вод суши и морей;

- за химическим составом и кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова;

- за фоновым загрязнением водных объектов;

- за радиоактивным загрязнением водных объектов.

Система базируется на сети пунктов режимных наблюдений, которые устанавливаются на водоемах и водотоках как в районах с повышенным антропогенным воздействием, так и на незагрязненных участках.

В соответствии с Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга ОС, утвержденным Постановлением Правительства РФ № 177 от 31.03.2003 при проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:

1.Организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями, характеризующими состояние ОС, в том числе за состоянием ОС в районах расположения антропогенного воздействия и воздействием этих источников на ОС;

2.Оценка состояния ОС, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние ОС, выработка рекомендаций по предотвращении вредных воздействий на нее;

3.Информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния ОС;

4.Формирование государственных информационных ресурсов о состоянии ОС;

5.Обеспечение участия РФ в международных системах экологического мониторинга.

Вопросы осуществления государственного мониторинга ОС регулируются Земельным, Водным и Лесным кодексами РФ. Они регулируются также законами: Федеральными законами «Об охране окружающей среды» , «Об охране атмосферного воздуха», «О гидрометеорологической службе», «О недрах», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об охране озера Байкал», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации».

В состав комплексной системы входит государственная и территориальные системы наблюдения, а также организации и учреждения, осуществляющие сбор, обработку, учет, хранение и распространение фактической и прогнозируемой информации.

Мониторинг организуется и осуществляется Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу ОС совместно с другими органами исполнительной власти.

С 2010 г. Правительство РФ ввело в практику ежемесячный и ежеквартальный мониторинг. В его основу положен контроль и оценка показателей социально-экономического развития отраслей и регионов. С 2011 г. Минэкономики России представляет Правительству РФ ежемесячные и ежеквартальные доклады о ситуации в России и тенденциях на ближайшую перспективу. Это позволяет принимать оперативные меры, упреждать негативное развитие событий.

Данная модель мониторинга осуществляется с использованием 22 социально-экономических показателей: объемных (характеризующих абсолютные величины), относительных (показывающих удельные веса в общих объемах), а также показателей уровня жизни населения.

В число первых входит показатель «объем промышленной продукции (с учетом объемов производства малых, совместных предприятий и промышленных подразделений при непромышленных организациях)». Из него выделяется показатель промышленной продукции, произведенной крупными и средними предприятиями, что дает, в частности, представление о развитии малого предпринимательства в регионах.

Используются также показатели «инвестиции в основной капитал за счет всех источников», «платные услуги населению», большая группа показателей по внешнеэкономической деятельности, включая «внешнеторговый оборот», «экспорт в государства - участники СНГ», «экспорт в страны вне СНГ», «иностранные инвестиции», в том числе доля прямых и портфельных.

К числу показателей, характеризующих уровень жизни, относятся

«денежные доходы в расчете на душу населения (в последний месяц отчетного периода)»,

«денежные потребительские расходы в среднем на душу населения (в последний месяц отчетного периода)»,

«реальные располагаемые денежные доходы населения (в последний месяц отчетного периода)»,

«величина прожиточного минимума в среднем на душу населения (на конец отчетного периода)»,

«задолженность по заработной плате (на конец отчетного периода)», «численность безработных (на конец отчетного периода)»

«уровень зарегистрированной безработицы в процентах от экономически активного населения (на конец отчетного периода)».

Систематическим стал мониторинг социально-экономического потенциала семей. Государственный комитет Российской Федерации по статистике и Министерство труда и социального развития России осуществили выпуск серии сборников, содержащих оригинальную информацию.

В отраслях народного хозяйства также накапливается опыт организации мониторинга в условиях переходного периода к рыночным отношениям.

Создан, в частности, аграрный институт социально-экономического мониторинга. Минсельхоз России с начала 90-х гг. XX в. осуществляет проект по созданию государственной системы рыночной информации. Цель проекта - обеспечение хозяйствующих субъектов оперативными сведениями о закупочных, отпускных и розничных ценах на основные сельскохозяйственные и продовольственные продукты и объемах их фактических продаж.

В структурах управления сельского хозяйства областей и районов созданы специализированные подразделения, осуществляющие сбор, обработку и распространение данных сведений о конъюнктуре в этой сфере.

Практическая польза мониторинга обусловила инициативы, проявляемые в регионах и муниципальных образованиях. Его предметом обычно являются процессы и явления, обусловленные спецификой развития того или иного региона, города или района, сложившимися в них историческими традициями, а также характером и интенсивностью процессов трансформации и развития. Чеснокова М.Д. Монiиторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журн. рос. права. 2010. № 8. С. 6.

Например, в Республике Татарстан налажен мониторинг 11 социально-демографических групп. В этих целях отработан механизм исчисления совокупного среднедушевого дохода семьи, разработаны социальные стандарты и нормативы,

В Барнауле организован институт мониторинга земель и экосистем, осуществляющий научную поддержку проекта «Устойчивое развитие Алтая как очага древней цивилизации».

В Таганроге внедрена оригинальная технология сбора, хранения и использования данных о городской земле.

Рыночный оборот земли стал одним из источников пополнения городского бюджета. При этом были использованы данные зарубежной и отечественной практики: количество земельных участков на территории соотносится с количеством жителей в отношении около 1:5. Сделки с конкретными земельными участками совершаются в среднем один раз в 15-20 лет, причем количество сделок в более крупных поселенческих структурах, например административных центрах регионов, существенно выше.

Расчет показывает, что для региона (города) с населением в 100 000 человек количество земельных участков может составить около 20 000, а сделок с землей - 3,5-4 в день.

Последовательное включение земли в рыночный оборот может принести существенные бюджетные поступления, так как количество землепользователей, работающих или работавших ранее на сельскохозяйственных предприятиях, в фермерских хозяйствах, садово-огородных и т.п. объединениях, превышает 50 млн человек, т.е. третью часть населения России.

Мониторинг доли местной продукции и услуг в Ставропольском крае позволил, во-первых, выявить причины крайне незначительной ее величины в конце 90-х гг. XX в., и, во-вторых, наметить меры по повышению ее удельного веса, в том числе посредством системы госзаказов, организации сети специализированных магазинов и др.

По данным мониторинга можно судить о качественных изменениях в общественно-экономических отношениях в регионе: структуры собственности; развития конкурентной среды; динамики предпринимательства; финансово-экономического состояния отраслей специализации и градообразующих предприятий; зависимости; инвестиций; конкурентоспособности отечественной продукции; «прозрачности» финансовых потоков, в том числе бюджетных средств и т.п.

О процессах в социальной сфере можно судить по динамике экономической активности населения; его участию в корпоративных формах управления (кондоминиумы, кооперативы, товарищества взаимной помощи и др.); изменениям степени дифференциации общества по денежным доходам и потреблению основных видов продуктов питания и услуг; соотношению минимальной и средней заработной платы и др.

Объектами специального мониторингового наблюдения и анализа становятся процессы формирования нового качества управления.

О новациях в этой сфере можно судить по таким основным признакам, как динамика затрат на научное обслуживание управления, подготовку и переподготовку персонала и техническое оснащение управленческого труда; количество предложений специалистов о мерах по совершенствованию условий для саморазвития экономических структур и социальной сферы.



Заключение

Современный уровень развития общества в России требует от органов государственной и муниципальной власти уделять все больше внимания формированию концептуальной модели повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства. Для достижения этой цели на протяжении последних лет в России проводится реформа администрирования, которая направлена на внедрения в работу органов государственной власти эффективных методик управления, соответствующих по уровню сложности современным условиям и требующих от системы государственного администрирования прозрачности, открытости, своевременности и адаптивности по отношению к запросам внешней среды.

В системе государственного и муниципального управления ключевым моментом, опровергающим или поддерживающим определенные методы и формы деятельности, является эффективность. В связи с этим большую часть проблем механизма государственного управления можно объединить в одну проблему, которая является актуальной и важной как для федерального и регионального уровней, так и межгосударственного уровня, Это проблема эффективной организации деятельности сферы государственного и муниципального управления.

Мониторинг является универсальным методом управления, значение которого возрастает в связи с усиливающейся многовариантностью внешней и внутренней среды, усложнением причинно-следственных связей и отношений, опасностью возникновения и нарастания негативных процессов в системах жизнеобеспечения и социально-экономических комплексах.

Мониторинг позволяет не только отслеживать сложившуюся динамику и сигнализировать об отклонениях от желательной траектории, но и корректировать соотношения, добиваясь качественно новых результатов.

Все более широкое использование технологий мониторинга свидетельствует о росте наукоемкости управления. Овладение приемами мониторинга можно также рассматривать как средство повышения профессионализма специалистов государственного и муниципального управления, заключающегося в их способности обеспечивать раннее распознание надвигающихся событий, достоверную оценку открывающихся перспектив и возможных сценариев развития, разработку предложений о стратегических и оперативных мерах.

Становление нового качества мониторинга связано с осуществлением следующих действий переориентацией его на поиски путей радикального повышения эффективности, разработку технологий предупреждения о развитии нежелательных тенденций и особо - об опасности наступления необратимых разрушительных процессов; принятием в качестве мониторинговых явлений, критериев и показателей для систематического отслеживания, которые наиболее достоверно характеризуют признаки нового качества развития экономики и системы управления; разделением мониторинга кризисных процессов, мониторинга функционирования и мониторинга развития экономики и социальной сферы.



Список литературы

1. «Парламент открыт для общества»: интервью С. Нарышкина // Огонек. - 2012. - № 28.

2. Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журн. рос. права. - 2010. - № 8.

3. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М.: Юрлитинформ, 2011.

4. Бабичев И.В., Кодина Е.А. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2008.

5. Баранов В.М. Теневое право. Н. Новгород: Изд-во Нижегор. акад. МВД, 2010.

6. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д., Демин А.В. Административное право России. М.: Норма, 2012.

7. Бобылева А.З. К разработке концепции перехода государственных организаций на «управление по результатам». // Государственное управление. Электронный вестник ФГУ МГУ. 2010. - № 9.

8. Вольманн Х. Оценивание реформ государственного управления: «Третья волна» // Социс. 2010. № 10. С. 93-99.

9. Глазкова М.Е., Нанба С.Б. Оценка эффективности действия нормативноправовых актов: современные подходы // Журн. рос. права. 2011. № 9.

10. Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институционализации, состояние законодательства и перспективы // аконодательство и экономика. 2009. № 7.

11. ГулягинА.Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции. М.: Юрист, 2009.

12. Ефремов А.А. Оценка регулирующего воздействия в системе институтов повышения эффективности нормотворчества Москва, 5 апр. 2012 г.

13. Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления. Красноярск, 2009.

14. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / С.И. Неделько, А.В. Осташков, С.В. Матюкин, В.Н. Ретинская, И.А. Мурзина, И.Г. Кревский, А.В. Луканин, О.С. Кошевой. Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - Москва, 2008.

15. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества: информ.-аналит. отчет / координаторы: Г.Э. Бурбулис, М.С. Савин. М., 2010.

16. Муниципальный контроль в Российской Федерации (аналит. докл.). М.: Минэкономразвития России, 2011.

...