Правовые основы государственного и муниципального управления в зарубежных странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы. Современные формы государства, судебно-правовые системы не даны человечеству в готовом виде. Это результат многовекового опыта цивилизованных народов, который важно творчески усвоить. муниципальный государственный управление

Актуальность темы дипломной работы состоит в том, чтобы рассмотреть и проанализировать теорию вопроса муниципального управления как составной части местного самоуправления, связанной с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета, а также особенности государственного управления в зарубежных странах.

Внутри муниципального управления, также как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная - в руках городского совета, и судебная - в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

- муниципальный орган не создает законов, это прерогатив государственных законодательных органов;

- государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.). Также муниципальное управление отличается от частного предприятия тем, что одним из источников его финансирования являются налоги. Муниципалитет является бюджетной, а не коммерческой общностью. Еще одно отличие состоит в том, что частное предприятие поставляет товары на рынок, а муниципальная служба - только жителям определенной территории.

История государства и права играет основную роль в изучении традиций и опыта государственного строительства, судебно-правовой системы в зарубежных странах, а также государственного строя, правовых отношений с древнейших времён и до наших дней.

Без этого не только невозможно познать закономерные процессы эволюции таких важнейших элементов цивилизации, как государство и право, но и современные государственно-правовые реалии, ибо инструменты государства и права, сложившиеся в прошлом, действуют с теми или иными изменениями и сегодня.

Особого внимания заслуживает рассмотрение правовых основ государственного и муниципального управления.

Цель данной работы - рассмотреть и проанализировать правовые основы построения государственного и муниципального управления в отдельных зарубежных странах

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть исторический аспект становления и развития государственного и муниципального управления в отдельных зарубежных странах;

-проанализировать все государственно-правовые явления и события исследуемых стран;

- раскрыть понятия «общественный строй», «государственный строй», т.е. форму правления, государственного устройства, структуру, полномочия центральных и местных органов власти и управления.

- обозначить особенности правовых основ государственного и муниципального управления на современном этапе в отдельных странах дальнего зарубежья.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с построением государственного и муниципального управления в ряде зарубежных стран.

Предметом исследования выступает совокупность норм, регулирующих правовые основы государственного и муниципального управления в обозначенных странах.

Теоретические и методологические основы.

Теоретическую основу дипломной работы составляют основные положения курса истории государства и права зарубежных стран, всеобщей истории государства и права, научных трудов таких ученых как Графского В.Г., Муромцева Г.И., Топорнина Б.Н., Крашенинниковой Н.А., Черниловского З.М. и др.

Методологическую основу составляет метод системного анализа правовых проблем государственного и муниципального управления в зарубежных странах. Также используются такие методы исследования как логический, аналитический, исторический, сравнительно-правовой.

По своей структуре дипломная работа состоит из введения, двух разделов, шести подразделов, заключения и списка использованных источников.

1. Исторический аспект становления и развития государственного и муниципального управления в зарубежных странах

1.1 История становления и развития государственного и муниципального управления в странах Средней Азии

Средняя Азия в III-ХIII вв. (до монгольского завоевания). История среднеазиатских земель: Хорезма, Мавераннахра, Северного Хорасана, Гургана и др. - тесно связана с историей соседних земель (Иран, Сеистан, Дешт-и Кипчак и др.). Общность исторических судеб привела к выработке сходных традиций, но не к их единообразию. Традиции домусульманской старины приспосабливались к государственным и общественным институтам, сформировавшимся на базе мусульманского мировоззрения.

В III-VII вв. южные области Средней Азии испытали на себе влияние сасанидской государственности. Об этом свидетельствуют, в частности, многочисленные находки сасанидских монетных кладов в областях современного Южного Туркменистана. Завоевание Сасанидами Хорасана и Гургана относится ко второй половине III в. В IV в. ими предпринимались также завоевательные походы в Хорезм и в Заамударьинские области, не имевшие, впрочем, решительного успеха.

Средняя Азия была населена преимущественно ираноязычными народностями. Иранцами по языку были как обитатели земледельческих оазисов: хорезмийцы, бактрийцы, согдийцы, - так и кочевники: саки, массагеты и др. К первым векам нашей эры относится проникновение в северо-восточные области Мавераннахра и в Хорезм тюркоязычных групп. В пестрой гамме религиозных верований преобладали близкие к сасанидскому зороастризму дуалистические культы, восходящие своими корнями к древним арийским (индоевропейским) верованиям. Почитанием пользовались также небесные светила (Солнце, Луна), силы природы (огонь, вода, ветер). Значительное место занимали культ предков, вера в таинственные силы некоторых растений ("хаома") и животных (собака, ёж, петух и др.), добрых и злых духов [1].

Власть на местах принадлежала крупным земельным собственникам - дихканам; руины их многочисленных замков-крепостей до сих пор возвышаются на равнинах Средней Азии (так называемые кешки) как память о господствовавшей здесь некогда политической раздробленности. Сасанидская административная система могла оказать влияние только на те области, которые непосредственно входили в состав империи шаханшахов.

Об устройстве других среднеазиатских областей в III-IV вв. практически ничего не известно.

В ранней истории Средней Азии исключительно велика роль кочевых племен и объединений. Нашествия "степных варваров" приносили немало бед и разрушений населению земледельческих оазисов и городов. В то же время торговые связи скотоводов-кочевников с горожанами и земледельцами носили взаимовыгодный характер. Происходившее время от времени полное или частичное оседание номадов на землю приводило к взаимопроникновению элементов традиционных хозяйственно-экономических укладов и этноплеменных особенностей, в результате чего формировался своеобразный тип духовной и материальной культуры.

В V в. в Средней Азии возникла могущественная держава эфталитов, представлявших собой союз ирано- и тюркоязычных племен при значительном доминировании первых как в области социальной, так и культурной. Согласно ранним китайским источникам, эфталитское государство было преимущественно кочевым, а по более поздним, греческим, - оседлым и земледельческим, что отражает, по-видимому, постепенную эволюцию этого государства на протяжении V-VI вв. Эфталиты были могущественными соперниками Ирана на международной арене. В середине V в. им удалось отвоевать у Сасанидов весь Северный Хорасан с Мервом, Несой и Серахсом, а также Дихистан и некоторые другие прикаспийские области. На протяжении целого столетия военные действия между двумя государствами протекали с переменным успехом. В царствование Пероза (456-486) и Кавада I (488-531) эфталиты нередко вмешивались во внутренние дела Ирана и брали с него дань [2].

Между 563-567гг. государство эфталитов было разгромлено объединенными силами Тюркского каганата и сасанидского Ирана. При этом Хорезм и Мавераннахр вошли в состав тюркских владений, а земли к югу от Амударьи вновь перешли под контроль Сасанидов. После ослабления Западно-тюркского каганата в 30-х годах VII в. в Хорезме вновь происходит усиление правившей здесь еще до эфталитского завоевания династии Афригидов, представители которой владели Хорезмом во второй половине VII - начале VIII в. как независимые правители.

Социальный строй Средней Азии в VI-VII вв. был сословным. Как и в Иране, здесь существовали сословия жрецов, воинов и земледельцев. Дихкане и торговцы составляли, по-видимому, основное население среднеазиатских городов, крупнейшими из которых были Самарканд, Бухара, Мерв, Балх. Жреческое сословие Средней Азии, родственное по происхождению иранскому, не пользовалось здесь столь же широкими правами и влиянием. В IV-VII вв. в Средней Азии наряду с зороастризмом существовали другие религии, распространившиеся из соседних стран: христианство, буддизм, манихейство, иудаизм и др.

В IV-VI вв. христиане играли большую роль в жизни Мерва и его округи. Уже в 334г. здесь была создана самостоятельная епископия, преобразованная в 420 г. в митрополию. В V-VII вв. Мерв был одним из важнейших духовных центров Средней Азии и восточноиранских областей. Таковым он остался и в первые века арабского владычества.

Растянувшееся почти на столетие арабское завоевание Средней Азии и последующее включение ее в состав могущественной мусульманской державы - Халифата - является одной из важнейших вех в истории Среднего Востока. Арабское завоевание принесло народам завоеванных территорий новую религию и государственный язык. Мелкие независимые княжества оказались включенными в состав обширного централизованного государства. Установление прочных культурных, экономических и политических связей привело к постепенному изменению всего облика материальной и духовной культуры, способствовало формированию не только политического, но и в значительной мере культурного единства на обширной территории от Малой Азии до Семиречья.

Первым был завоеван Хорасан. В 651г. арабы захватили Мерв, Нишапур и другие города Хорасана; которые были обложены контрибуцией; пытавшийся сопротивляться Серахс был взят после упорной осады, а жители его большей частью истреблены или обращены в рабство. После завоевания Хорасана Мерв превратился в естественный плацдарм для дальнейших завоевательных походов арабов в глубь Средней Азии, продолжавшихся еще в течение нескольких десятков лет. В 712 г. благодаря внутренним смутам и неурядицам в Хорезме, вызванным борьбой хорезмшаха против одного из своих мятежных родственников-вассалов, войска арабского полководца Кутейбы ибн Муслима практически без сопротивления овладели Хорезмом. В 720 г. завершилось завоевание Гургана, долго и упорно противостоявшего захватчикам. К середине VIII в. завершилось покорение отдаленных северовосточных областей Мавераннахра, находившихся под контролем тюркских каганов [3].

Образованная силой оружия, арабская империя включала различные племена и народности. Крупнейшими этнополитическими группировками в регионе при арабских халифах были арабская и ирано-среднеазиатская, первой из которых долгое время принадлежало юридическое и фактическое господство. В середине VIII в. регион как бы в миниатюре сконцентрировал в себе все противоречия, скопившиеся в Халифате. Хищнический характер омейядского господства в завоеванных землях привел к росту массового недовольства. Раздоры внутри правящей группировки, этнические противоречия и религиозные разногласия привели к кризису государства. Лучше других сумели использовать сложившуюся ситуацию Аббасиды, питавшие надежды на захват верховной власти. В 747 г. их представитель Абу Муслим поднял восстание в Хорасане, в окрестностях Мерва, где наряду с исламом и арабо-мусульманской элитой сохранялось сильное влияние старой иранской землевладельческой аристократии и зороастрийского жречества, враждебного арабам и исламу. Сильны здесь были также межэтнические и социальные противоречия. Абу Муслиму удалось объединить в своих рядах всех недовольных династией и существующими порядками. Неоднородность исходных предпосылок движения в поддержку Аббасидов предопределила и пестрый состав его участников: крупные и мелкие землевладельцы, сельское население, армейские подразделения, отряды тюрок-кочевников и т.д., представители различных исповеданий (зороастрийцы-дуалисты, шииты, сунниты, хариджиты и др.). В армии Аббасидов значительная, едва ли не ведущая роль принадлежала выходцам из среднеазиатских областей Халифата, особенно из Северного Хорасана.

К IХ-Х вв. относятся свидетельства об оживленных связях среднеазиатских земель с их северными соседями. Основываясь на сообщениях восточных авторов, можно прийти к выводу, что в конце IX - начале Х в. имели место по крайней мере три похода дружин русских князей на юго-восточное побережье Каспийского моря [4].

Во внешней торговле Средней Азии ведущая роль принадлежала в Х-ХI вв. Хорезму. Хорезмийские купцы славились своей предприимчивостью на всем Востоке. Они поддерживали торговые связи с Хазарией, Волжской Булгарией, Киевской Русью, Скандинавией, Китаем, Индией, Хорасаном, Гурганом и Восточной Европой. Интенсивная торговля велась также с кочевниками Приаралья, Дешт-и Кипчака и Семиречья. В Х в. хорезмийские купцы захватили в свои руки практически всю среднеазиатскую торговлю. Им принадлежало много земель, строений и торговых складов в Мерве, Несе и других крупных городах Хорасана и сопредельных стран. Вывозили главным образом ткани и оружие, ввозили меха, рабов и др.

В IХ-Х вв. интенсивно развивались также торгово-экономические связи прикаспийских областей (Гурган, Табаристан) с Хазарией и Русью. Торговля велась главным образом через порт Абескун на юго-восточном побережье Каспийского моря (ныне Гюмюш-тепе), служивший гаванью для расположенного вверх по р.Атреку города Гурган. Свидетельством этой оживленной торговли является огромное количество саманидских и других восточных средневековых монет, находимых на территории Европейской России. О широких торгово-экономических связях Хорасана и Мавераннахра с соседними странами: Индией, Китаем, Ираном, Малой Азией и др. - свидетельствуют как средневековые письменные источники, так и сохранившиеся до наших дней памятники материальной культуры (монеты, произведения искусства, бытовые предметы).

В Х-ХI вв. в Средней Азии наблюдается интенсивный рост городов и ремесленного производства, связанный с дальнейшим развитием социальных и экономических отношений на Среднем Востоке. Продолжается упадок знатных аристократических родов. В XII - начале XIII в. дихканство быстро исчезает как социальный слой, хотя отдельные его представители продолжают жить в родовых замках в Хорасане и Мавераннахре вплоть до монгольского завоевания, которое окончательно уничтожило потомственное военно-землевладельческое сословие в Средней Азии. На смену ему пришла служилая знать, обязанная своим возвышением практической деятельности в государственных ведомствах в большей степени, чем происхождению и знатности [5].

В XI в. начинается процесс быстрой тюркизации населения Средней Азии, связанный с проникновением на территории значительных масс тюркских кочевников: огузов, карлуков, кимаков и др. В Х-ХI вв. в различных местностях Средней Азии происходит утверждение власти тюркских династий: Караханидов, Газневидов и Сельджукидов.

Государство Караханидов сложилось первоначально в Восточном Туркестане и Семиречье. Основой его стал союз тюркских племен, главную роль среди которых играли карлуки, чигили и ягма. Из среды последних вышла и правящая династия - Караханиды. Приняв ислам в середине Х в. и частично сохранив пережитки прежних шаманистских верований и обрядов, караханиды представлялись мусульманскому населению Средней Азии варварами и иноверцами. Однако ослабевшее Саманидское государство не способно было остановить новых завоевателей.Богра-хан Харун захватил Бухару. В 1005г. его приемник Наср I, стал владыкой всего Мавераннахра.

Государство Караханидов не было централизованным. Оно делилось на уделы, в которых правили представители царствующего рода - илек-ханы (ханы племен). Столицами их государства были Кашгар, Баласагун и позднее Узген.

После распада государства под ударами Сельджукидов вXI в., а затем кара-китаев XII в. отдельные караханидские княжества продолжали существовать вплоть до полной их ликвидации хорезмшахом Мухаммедом.

Газневидская империя выросла из небольшого владения ираноязычных эмиров Газны. Узурпировавшая здесь власть тюркская династия вынуждена была опираться не только на вооруженную силу своих соотечественников, но и на местную аристократию, переняв от нее элементы государственного устройства. Основанная силой оружия и административно-государственным талантом Махмуда Газневи, империя рухнула при его сыне и преемнике Масуде, не обладавшем качествами отца, к тому же потерпевшем тяжелое поражение от сельджуков, завоевавших в исторически короткий промежуток времени громадные пространства в Иране, Ираке, Средней и Малой Азии. Первоначальная организация империи Великих Сельджуков была предельно упрощена. В государственном устройстве ощущалось сильное влияние кочевых традиций. Лишь со временем происходит эволюция теории и практики государственной жизни в сторону сближения с традициями покоренных народов, нашедшая наиболее яркое воплощение в деятельности знаменитого везира Низам аль-Мулька, автора известного трактата "Сиасет-наме" ("Книга о политике").

До начала завоевательных походов на Среднем Востоке кочевники-огузы жили на Сырдарье и в Приаралье родовым строем. Среди них были распространены языческие культы войны, сил природы, культ волка и др. Есть сведения о распространении среди огузов также зороастризма, манихейства и, возможно, христианства. Вместе с продвижением огузов из северных степей в культурные области Средней Азии происходит их исламизация.

В конце Х - начале XI вв. часть огузов, получивших по имени своего предводителя наименование сельджукской группировки, ушла через владения илек-ханов на юг и попала в Северный Хорасан. Усиление сельджуков происходило в постоянных столкновениях с эмирами Хорезма, Бухары и Газны. В XI в. им удалось захватить земли в предгорьях Копетдага и на Балханах. Борьба завершилась полным разгромом газневидских войск под Денданаканом, был покорен Хорезм, а при Малик-шахе - караханидские княжества в Мавераннахре.

В государствах Караханидов, Газневидов и Сельджукидов получила значительное распространение практика раздачи земель в условное держание в виде военных ленов (акта) взамен уплаты денежного жалованья войску. В Средней Азии иктадары имели, как и в других регионах, право на получение части денежной ренты, но не на жизнь и имущество подданных, однако новая система служебного землевладения сильно стеснила в правах рядовое земледельческое население, хотя это и не привело к установлению крепостного права. Кроме икта продолжали существовать частновладельческие (мильковые), общинные и вакуфные земли.

В ХI в. началась эпоха формирования новой культуры Средней Азии на основе синтеза иранских и тюркских элементов, причем роль последних со временем возрастала. Под властью Сельджукидов Хорасан стал центром восточных провинций империи. Резиденцией его правителей, начиная с Чагры-бека, был Мерв. В конце XI - начале XII вв. произошел раскол Сельджукского султаната на несколько независимых и полунезависимых владений. В этой обстановке в Хорасане возвысился энергичный и предприимчивый Санджар, четвертый сын Малик-шаха - владетель Мерва, правитель Восточносельджукского султаната в состав которого входили практически вся Средняя Азия, Иран и Газна. Расцвет этого государства был пышным, но кратковременным. При Санджаре велись большие строительные и ирригационные работы. Достигла совершенства система искусственного орошения в долине Мургаба, основой которой являлась грандиозная по тем временам плотина Султан-бенд, и на Атреке. Основными занятиями населения оазисов Средней Азии были поливное земледелие, садоводство, виноградарство и подсобное скотоводство [6].

Однако, созданное силой оружия, государство Санджара не имело прочной внутренней опоры. Вооруженные силы восточных Сельдужкидов были разгромлены киданями в битве в степи Катаван, после чего империя начинает быстро клониться к упадку. Вассалы Санджара открыто перестают повиноваться мервскому правительству. Первым из таких мятежников являлся хорезмшах Атсыз, трижды поднимавший бунт против Санджара. Последний удар по султанату был нанесен восстанием огузских племен в Хорасане.

Разгромив войска Санджара, огузы стали полными хозяевами Хорасана. Крупнейшие города региона: Мерв, Нишапур, Серахс и др. - были подвергнуты опустошению. Началась растянувшаяся почти на четыре десятилетия эпоха феодальных войн и усобиц.

Одновременно с этим происходит возвышение государства хорезмшахов опиравшихся на Хорезм как на единое географическое и этническое целое. Основателем его можно по праву считать Атсыза, хотя он и оставался до конца своей жизни ленником Санджара. Именно Атсыз значительно расширил территорию своего владения, поставил в зависимость соседей-кочевников в Приаралье и Прикаспии, создал наемную тюркскую гвардию и заложил основы независимого государства. Наследовавший ему Иль-Арслан смог стать уже вполне независимым правителем и продолжать политику своего предшественника.

При сыне Иль-Арслана территория государства продолжала расширяться. После долгой и упорной борьбы с огузами и мятежным братом Султан-шахом хорезмшаху Текешу удалось прочно овладеть Хорасаном. Однако в этот же период сформировались основы государственного устройства, оказавшиеся впоследствии гибельными для его сына и преемника Ала ад-Дина Мухаммеда. Речь идет о преобладании светского правления и опоре шахов на сильное привилегированное военное сословие, всегда готовое к неповиновению, мятежам и заговорам, при одновременном открытом пренебрежении авторитетом духовенства [7].

В ХI-ХII в. хорезмийское государство добилось значительных успехов в области культуры и хозяйственного развития. Хорезм являлся, по сути дела, форпостом восточной мусульманской цивилизации в евразийских степях, связующим звеном славяно-булгаро-хазарского, тюркского кочевого и средневосточного культурных миров. К этому времени относятся строительство прекрасных шатрово-купольных мавзолеев Ургенча, расцвет ремесленного производства и художественного творчества. В Хорезме производятся славящиеся во всем тогдашнем культурном мире оружие, ткани, ювелирные изделия, художественная и бытовая керамика. В XII в. при хорезмшахах достигают наивысшего расцвета международная торговля, поливное земледелие, градостроительство и архитектура.

При последних хорезмшахах сохраняется институт икта, усиливается могущество военного сословия, и особенно тюркской гвардии. Государство по своему внутреннему устройству было схоже с сельджукским. Здесь бытовали те же должности: визир, казий, мустоуфи, мушриф, векиль и др. Главы диванов (ведомств), как в центре, так и в провинциях, назначались лично шахом. Внутри подведомственного аппарата каждый из них назначал чиновников сам.

В 1215г. хорезмшаху Мухаммеду удалось сломить сопротивление своих основных внешнеполитических противников - султанов Гура. Несколькими годами ранее были ликвидированы караханидские владения в Мавераннахре. Таким образом, накануне монгольского нашествия Хорезм стоял во главе огромной империи, границы которой простирались от северных берегов Каспийского моря до Персидского залива и от Кавказа до Гиндукуша. Глава его не имел равных соперников среди владык мусульманского мира. События ближайших лет показали, однако, что это был колосс на глиняных ногах.

Однако для любого государственного строительства нужны были народности. Тогда как в Туркестане, в отличие от европейской части России и Кавказа, этническая ситуация была довольно запутанной. Грубо говоря, в Средней Азии не было этнических групп, которые были бы способны в тот момент сыграть роль нации при реализации идеи национально-государственной автономии. В этой связи, сложилась довольно сложная ситуация, которая, в свою очередь, носила двухуровневый характер - этнический и территориальный уровень.

В этническом отношении, наиболее трудно разрешимые вопросы оказались между тремя крупными этносами Средней Азии - казахами, таджиками и узбеками, поскольку четкие этнические границы среди трех указанных этносов практически отсутствовали. Как ни парадоксально, но ситуация с кыргызами и туркменами была несколько проще. Они занимали вмещающий их ландшафт: кыргызы - горные районы, туркмены - пустыни в районе Каракум. Процесс выделения их в качестве государствообразующей народности не вызывал большой сложности. Но в территориальном плане имелись и до сих пор существуют проблемы границ между кыргызами, таджиками и узбеками в южной части Ферганской долины, которая просто изобилует спорными участками. Возникает вполне правомерный вопрос, - зачем и почему понадобилось советскому руководству проводить национально-государственное размежевание?

Существует точка зрения, что в период становления советского государства, Туркестанский край мог представлять собой угрозу для молодой Советской республики. Это было обусловлено тем, что в регионе, с многомиллионным мусульманским населением могли возникнуть идеи сопротивления укреплению советской власти в Туркестане на основе конфессиональной общности. В этой связи советское руководство решило покорить Среднюю Азию - тюркские народы, а также таджиков в республиках (Хорезмская, Бухарская и Туркестанская на 20-гг.), с привлекательной идеей обустройства каждого крупного этноса, с искусственно перекроенной территорией, развитием своего языка, культуры и т.д.

Этот национальный процесс имел два противоречивых момента: с одной стороны это положительный - узбеки, таджики, кыргызы, казахи и туркмены получили территорию и государственность в рамках Союза, каждый умудрился из тюркско-могольской и персидско-таджикской культуры выделить собственную, развить ее и т.д., с другой, - политика большевиков помешала возможному сплочению Туркестанского края.

В тех условиях, вероятно, верх взяла национальная идея каждого народа Туркестана, а их разобщенность стала благодатной почвой для раскола (были и противники этого процесса). Республики Туркестана увлеклись своей государственностью.

Относительно же конкретных процессов национально-государственного размежевания Средней Азии, то можно сказать, что они проходили преимущественно, с учетом экономической целесообразности, т.е. с учетом традиционного хозяйствования оседлых и кочевых народов. А с другой стороны, когда малые народы поднимали вопрос о том, что эта территория всегда принадлежала им, то ссылались на идеи интернационализма и на зарождающие процессы единой общности советского народа. Вполне возможно, что эта увязка преследовала интересы, прежде всего узбекского и казахского населения, как самых крупных этнических групп на то время. Хотя в политическом плане культурно-этнографическое деление народов не всегда учитывалось. Кыргызы, казахи, узбеки, таджики и туркмены остались жить как в сопредельных союзных республиках, так и в зарубежье: в Афганистане, Китае, Иране и т.д. Здесь есть еще один момент, который сыграл большую роль в этом процессе, как наличие политической элиты у узбеков и казахов, которая входила в центральные союзные органы советской власти и естественно, поддерживала интересы своего народа, чего нельзя сказать о кыргызах и таджиках. В результате по данным архивных материалов, процесс определения границы у разных народов получился несправедливым и неодинаковым: туркмены, узбеки и казахи получили сверх достаточной территории, а кыргызы и таджики получили куски от «большого пирога». Киргизы, как кочевой народ сезонно уходил на пастбищные угодья, а места их крупных оседлых поселений перешли к узбекам и таджикам. Например, на 1924 г. в Андижане кыргызов насчитывалось до 60% всего населения этой области. Исключением является Ош, который, «практически при голосовании в один голос удалось удержать в составе Кыргызстана».

В отношении таджиков, узбеки поступили иначе. Поскольку Таджикская автономная Республика находилась до 1929г. в составе Узбекистана, вероятно, узбекская сторона посчитала, что имеют полное право на лишение их национально-культурных центров как Бухара, Самарканд, население которых до 90% состояло из таджиков. Можно сказать, что эта акция болезненно отразилась на узбекско-таджикских отношениях и, служит почвой для острых противоречий вплоть до настоящего времени.

Материалы, подготовленные этой комиссией, сначала рассматривались Ликвидационным комитетом, задача которого состояла в распределении госимущества, предприятий и организаций, состоящих на государственном бюджете. В него входили представители Узбекистана, Кыргызстана и Туркмении. Позже Ликвидационный комитет был дополнен представителями таджикского, каракалпакского и казахского народов. Материалы, подготовленные Комиссией и рассмотренные Комитетом, в последующем направлялись в высшие законодательные органы для окончательного узаконения. В работе Комиссии и Комитета тон задавали представители Узбекистана, представляющие более многочисленную народность. Значительную роль сыграло и месторасположение этих органов в Ташкенте. В силу этих причин, в основу принципов разграничения территорий были положены предложения, подготовленные партийным бюро по организации Узбекской ССР.

Среди работников уполномоченных органов Центра, призванных выражать интересы не только Центра, но и трудящихся народов региона, преобладало отношение к разграничению границ новых государственных образований не столько как к процессу, определяющему дальнейшие судьбы народов, сколько к процессу административно-территориального районирования региона единой страны с целью облегчения политико-экономического управления Средней Азии.

Поэтому принципы разграничения территорий, выдвинутые Узбекским бюро, несмотря на то, что они были спорными, принимались на том этапе размежевания всеми высшими инстанциями. С ними приходилось считаться представителям других народов, которые стремились к своей государственности, даже в том случае, когда за ними оставили практически, малые территории.

1.2 Становление и развитие государственного управления в странах Западной Европы

Развитие теории государственного управления в Германии. Особенностью теории государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. С момента своего возникновения в немецкой школе обозначился дуализм философского и социологического осмысления проблем государственного управления. Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это проявилось в работах Х.Куна, Э.Форстхоффа, Э.Хиппеля. Так, Х.Кун считал, что основой предмета теории государственного управления является человеческая природа, и, следовательно, рассматривать его необходимо с философских позиций: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу».

По мнению А.Гелена, основой государственного управления является стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Административные институты сложились «путем стабилизации порядка и правил» и являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В его концепции современные структуры государственного управления предстают как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».

Гелен считал, что такая трактовка государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей, однако он считал, что эта управляемость не является репрессивной.

Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М.Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.

Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».

Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие - это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.

Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.

Несомненный интерес представляет концепция государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот политик и крупный ученый сочетал научно-исследовательскую и практическую работу. Он считал, что эффективность государственного управления определяет усиление мер по государственному регулированию экономики. Для их реализации был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, в который вошли крупные ученые. Этот орган должен был готовить обоснования для принятия правительством политических решений. Эрхард предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.

Им была разработана концепция общества, в котором все группы населения подчинялись общему благу, возрастала роль правительства, все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.

Новая концепция закрепляла определяющую роль государственного управления в развитии общества. Предусматривалось, что все государственные должности должны занимать специалисты по общим интересам, они же должны определять политику страны. Нельзя не признать, что принцип подбора специалистов, профессионалов на государственную службу должен основываться, прежде всего, на понимании социальных интересов.

Нашел свое отражение в немецкой научной школе и структурно-функциональный подход. Наиболее последовательно он изложен в работах Н.Лумана, который полемизирует с Т.Парсонсом. По мнению Лумана, в системной теории понятие структуры подчинено понятию функции, что неправомерно, так как получается, что любая, даже самая нелепая, структура государственного управления, в сущности, выполняет свою функцию. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видел в предложении постоянного исследования конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности, т.к. только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы. Сама структура государственного управления при этом не рассматривалась им как нечто всеобъемлющее и законченное.

Характеристика германской школы была бы неполной без упоминания научного вклада Р.Дарендофа. В центре его научных интересов - проблемы социальной структуры современного общества, организация управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».

Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, Р. Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. С одной стороны, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы, не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. С другой стороны, в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Она является «резервной армией власти». Р. Дарендоф опасался утраты легитимности существующей политической системы в условиях доминирования безликой бюрократии и отсутствия групп, способных осуществлять политическое господство. В таких условиях появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории, и на практике, тоталитарна.

Абсолютная монархия во Франции. Установление абсолютной монархии во Франции связано, главным образом, с именами кардинала Ришелье и короля Людовика XIV, нельзя сказать, что она была их творением. Они только достроили то здание, которое постепенно возводилось в течение нескольких столетий. Рост королевской власти во Франции самым тесным образом связан с постепенным территориальным и национальным объединением страны после Столетней войны. Причем объединение обособленных первоначально феодальных территорий в королевский домен способствовало естественным образом и сплочению национальному; и то, и другое вместе способствовали упрочению королевской власти. Объединенная в руках короля Франция давала прочную реальную опору королевскому могуществу и тем самым обеспечила процесс дефеодализации королевской власти, то есть процесс постепенного ее отрыва от средневековых феодальных основ и утверждения ее на новых, государственно-правовых началах.

Французское королевство, возникшее в IX веке с распадом франкской державы Королингов внесло существенное изменение в социально-экономическое развитие областей, входивших в ее состав. В период с IX-XIII вв. господствуют феодальная раздробленность и соответствующие ей производственные отношения. Они определили классовую структуру общества и антагонистические отношения между феодалами и зависимыми крестьянами. Земля, как основное средство производства, стала монопольной собственностью господствующего класса.

Начиная с XVI века формируются новые прогрессивные капиталистические отношения в промышленности и сельском хозяйстве. Появляется мануфактура в судостроении, в горном деле, в металлургии, в книгопечатании. Образовались крупные экономические центы в Париже, Марселе, Лионе, Бордо.

Развитие товарно-денежных отношений привело к формированию единого общенационального рынка, а зарождение капиталистических отношений вызвало важные сдвиги в социальной структуре общества. Наряду с основным классом эксплуататоров- феодалов появился новый класс эксплуататоров - буржуазия, основу которого составляли купцы, ростовщики, мануфактуристы. В этот период возрастает внешняя торговля Франции с древне-европейскими странами.

Но сдвиги в сторону капитализма медленно меняли характер французского общества. Феодальные производственные отношения были по-прежнему господствующими.

В этот период происходит перевод части крестьянской повинности в соответствующие денежные платежи.

Многие буржуа покупают должности в королевских судах или административных органах, которые передаются по наследству (эдикт 1604 г.). Некоторые должности давали право носить дворянский титул. Правительство Франции шло на это, так как постоянно нуждалось в средствах. Король передает значительную часть налоговых поступлений привилегированным сословиям в виде жалований, субсидий, пенсий. Королевский фиск становится важнейшим инструментом эксплуатации крестьянства. И дворянство, желая увеличить доходы, постоянно требует от короля увеличения налогообложения.

К началу XVI века Франция предстает единым государством. Формой этого государства становится абсолютная монархия.

Абсолютизм характерен, прежде всего, тем, что вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти концентрировалась в руках наследного главы государства - короля. Ему был подчинен весь централизованный государственный механизм: армия, полиция, административный аппарат, суд. Все французы, включая и дворян, были подданными короля, обязанные беспрекословно повиноваться.

При этом абсолютная монархия последовательно защищала классовые интересы дворянства.

Феодалы так же понимали, что в условиях обострения классовой борьбы подавление крестьянства возможно лишь с помощью жесткого государственного абсолютизма. В расцвет абсолютной монархии в стране утвердилось социально-политическое равновесие двух основных эксплуатационных классов - привилегированного и имеющего государственные посты дворянства и набирающей силы буржуазии [8].

Значимую роль в становлении существующего строя во Франции сыграл первый министр Людовика XIII - Ришелье. В период с 1624- 1642 гг. он, оказывая огромное влияние на короля, практически правил страной. При этом его политика защищала интересы дворянства, в чем Ришелье видел укрепление абсолютизма.

При Людовике XIV (вторая половина XVII - начало XVIII века) французский абсолютизм достигает высшей ступени своего развития.

С XVI века по первую половину XVII века абсолютная монархия, безусловно, играла прогрессивную роль в развитии Французского государства, так как сдерживала раскол страны, содействовала росту капиталистической промышленности и торговли. В этот период поощрялось строительство новых мануфактур, устанавливались высокие таможенные пошлины на ввозимые товары, основывались колонии.

Но формирование абсолютизма постепенно лишало феодальную знать страны влияния в королевском совете и в провинциях.

В XVIII веке в промышленности окончательно утвердился капиталистический уклад, а в сельском хозяйстве усилился. Феодально-абсолютистский строй стал затруднять дальнейшее развитие производительных сил.

Концентрация всей государственной власти в руках короля привела к прекращению деятельности общефранцузского собрания сословий - Генеральных штатов (образованного в 1302 году, где каждое сословие: - духовенство, дворянство были представлены отдельной палатой и решение выносилось простым большинством голосов). В этот период также ограничиваются права парламентов. Парламентам запрещалось брать в ведение дела, касающиеся государства, администрации и правительства. Светская власть, в лице короля, подчиняет своему контролю и церковь, и именно у него через некоторое время появляется исключительное право назначать кандидатов на высшие посты во французской церкви.

В период политических кризисов, охвативших Францию в XVI веке, особенно во времена религиозных войн, правительство, с целью привлечения влиятельной знати на свою сторону, передало ей некоторые важные посты в государственном аппарате, которые впоследствии стали достоянием отдельных аристократических семей [9].

Проблемы, возникшие при формировании старого государственного аппарата, были решены путем создания новой системы государственных органов. Важнейшие посты в новой системе занимали лица, назначаемые правительством, и которые в любое время могли быть отозваны. Как правило, это были люди незнатные, образованные и преданные монархии.

В итоге в стране одновременно функционировали государственные органы, которые условно делились на две категории. К первой относились учреждения, унаследованные от продаваемых должностей, контролируемых знатью. В их ведении находилась второстепенная сфера государственного управления. Вторую категорию представляли органы, созданные абсолютизмом, где чиновники назначались правительством, и именно они составляли основу управления.

Бюрократический механизм абсолютизма был громоздкий, сложный, коррумпированный и дорогостоящий. Сочетание различных учреждений, созданных в различные периоды, представляло центральные органы государственного управления Франции. Высшим совещательным органом при короле был Государственный совет. Его дополняли: Совет финансов, Совет депеш, Тайный совет, аппарат канцлера и др. Служащие получали огромные жалования. Так король привлекал на свою сторону знать.

Во главе органов государственного управления стоял Генеральный контролер финансов, он же являлся министром финансов, и четыре государственных секретаря, курировавших военные, иностранные, морские дела и дела двора. Значение и влияние Генерального контролера финансов определяла его компетенция, куда входили сбор и распределение денежных и иных ресурсов королевства, а также контроль и проверка должностных лиц на местах. В его ведении находились промышленность, финансы, государственные работы по строительству портов, крепостей, дорог и т.д.

Важнейшие вопросы внутренней и внешней политики решались королем в узком кругу лиц. Этот круг назывался Малым королевским советом. Структура аппарата Генерального контролера походила на систему министерства.

В период абсолютизма территория Французского королевства имела многоступенчатое деление, куда входили женералите, губернаторства, диоцезы, интендантства и др.

Важное место, как и в структуре любого государства, заняла полиция, которая была наделена королевской властью широкими полномочиями. При этом необходимо отметить, что произвол и коррупция были нормой поведения чиновников полицейского ведомства. Значительное внимание уделяется цензуре книг и рукописей. Процветает частная корреспонденция.

Основной опорой для всего государственного устройства являлись финансы, которые в основной своей массе формировались из налогов. Для увеличения денежных средств, поступающих в казну государства, король был наделен правом самостоятельно вводить новые налоги и различные сборы. Регулярно увеличивались косвенные налоги на основные продукты и другие товары потребления. Следует отметить налоги на соль, табак, бумагу и др.

Установленная во Франции откупная система налогов делала положение податных сословий особенно тяжелым. Суть системы заключалась в том, что правительство передало право сбора налогов частным лицам - откупщикам, которые еще до начала сборов выплачивали ему всю сумму налогов. Затем откупщики собирали с населения налоги в свою пользу со значительным превышением. Откупщиками, как правило, были богатые буржуа. В случае необходимости помощи для сборов налогов посылались войска.

Несмотря на объединение Франции и ликвидацию раздробленности, продолжали существовать внутренние таможни. Фискальные меры позволяли правительству собирать значительные средства от пошлин не только за счет границ, но и внутри страны. В пользу короля взимались судебные платежи, штрафы, различные сборы, средства от продажи прав на производство определенных видов продукции (таких как порох, соль) и т.д.

В период абсолютной монархии во Франции установилось несколько судебных систем. Был суд королевский, сеньориальный, городской, церковный. При этом четкого разграничения компетенции установлено не было.

Очевидно, просматривается в этот период усиление роли королевских судов. Королевская юстиция получила право принимать к судебному производству любые дела из некоролевского суда на любой стадии рассмотрения. Королевский суд состоял из трех инстанций: судов превотальных, бельяжных и судов парламентов. На рассмотрении особо важных дел присутствовал король, возглавляющий заседание.

Наряду с общими судами функционировали специальные суды. Практически каждое государственное ведомство имело свой суд, где рассматривались дела, затрагивающие ведомственные интересы. Были военные, морские и таможенные суды.

В период правления Ришелье 1624-1948гг. в практику вошло бессрочное заключение по приказу короля.

Абсолютизм завершил создание регулярной армии, которая была многочисленна и хорошо оснащена. Армия имела четко выраженный классовый характер. Желающий стать офицером должен был доказать свое дворянское происхождение [10].

По мере укрепления экономических позиций буржуазии и усиление ее во всех сферах жизни росла ее оппозиционность по отношению к абсолютной монархии. Она требовала отмены внутренних таможен, понижения пошлин, ликвидации привилегий духовенства и дворянства, уничтожения феодальных порядков в деревне и т.д.

При Людовике XV Франция вступила в период острейшего кризиса абсолютизма. При Людовике XVI Генеральный контролер Тюрго пытался провести реформы буржуазного характера, но они были сорваны противодействием привилегированных сословий, что еще более обострило революционную ситуацию.

Характеризуя основные звенья государственного механизма абсолютной монархии необходимо отметить основные черты существующего в рассматриваемый период права. В IX-XI вв. во Франции устанавливается принцип территориального действия права, то есть население подчинялось тем нормам, которые сложились на территории его проживания. Появление этого принципа можно объяснить, во-первых, господством натурального хозяйства, обособлявшим отдельные феодальные сеньории, и, во-вторых, сосредоточением в руках сеньоров политической, в частности судебной, власти. Происходила замена племенных обычаев местными.

Здесь необходимо подчеркнуть, что в период феодально-раздробленного государства источником права являлись обычаи.