Сущность конституции, обеспечение ее верховенства и эффективности в конституционной практике зарубежных стран

Возросшая роль народных масс в политической жизни привела к тому, что по способу своего принятия большинство ныне действующих конституций является народным. Источником такой конституции является избирательный корпус, который выбирает парламент или учредительное собрание либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме.

Чаще всего конституция вырабатывается учредительным собранием - выборным органом, который имеет главной или единственной целью создание конституции и иногда временно также выполняет задачи парламента. В литературе встречается деление учредительных собраний на суверенные (окончательно принимающие конституцию) и несуверенные - вырабатывающие лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом, чаще всего референдумом (например, в той же Франции первое и второе учредительные собрания 1946 года). Иногда конституция вырабатывается правительством с последующей передачей на утверждение парламента или народа. В последнем случае проект конституции выносится на референдум, который зачастую превращается в плебисцит, на котором голосуется по существу вопрос о доверии правительству.

В гибких конституциях изменения достигаются путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулирующиеся либо регулирующиеся обычным законом. Принятие последующего закона производиться в том же порядке, что и предыдущего. Так изменяются конституции Великобритании, Новой Зеландии, Израиля, Индии. Жесткие конституции чаще всего устанавливают требование квалифицированного большинства в палатах парламента. Иногда требуется повторное голосование парламента того же созыва через определенный срок. Для изменения особо жестких конституций предусматривается утверждение поправок на референдуме или определенным большинством субъектов федерации или повторное принятие поправок парламентом следующего созыва. Например, для изменения Конституции США необходимо, чтобы поправку одобрили - 2/3 общего числа членов каждой палаты Конгресса и законодательные собрания в 3/4, т.е. в 38 штатов.

Жесткость является одной из причин неизменности таких конституций, как Конституция Японии 1946 года, Конституция Дании 1953 года.

В конституциях смешанного типа различные их части изменяются по-разному. Таких конституций немного. Например, для внесения поправок в большую часть положений Конституции Мальты требуется абсолютное большинство голосов всех членов Палаты представителей (для обычного закона нужно простое большинство голосов присутствующих членов Палаты). Другая часть Конституции (например, о Президенте республики) может быть изменена лишь единогласным решением всех членов Палат. Отдельные же положения конституции изменяются решением 2/3 членов Парламента с последующим утверждением на референдуме.

Не менее интересен вопрос о способах инкорпорирования поправок в текст конституции. Это возможно несколькими способами: простая замена прежних положений вновь утвержденными, либо исключение прежних положений, либо добавлением новых и, наконец, прибавлением новых положений к действующему тексту без формального исключения тех норм, которые перестали действовать. США первыми применили этот способ.

В конституциях иногда устанавливается определенный период времени, в течение которого запрещается внесение в них поправок. Такие положения преследуют цель обеспечить в течение какого-то времени стабилизацию вновь установленного конституционного строя. Первой такой конституцией была Французская 1791 года. В ряде конституций содержится запрещение их пересмотра в условиях чрезвычайной ситуации в стране. Конституция Франции 1946 года в ст. 94 запрещала начало оккупации иностранными войсками всей или части страны.

Что касается процедуры изменения конституций, то она также чрезвычайно разнообразна. Субъекты права инициативы конституционного пересмотра обычно те же, что и в нормальном законодательном процессе. Процедуру конституционного пересмотра можно условно разделить на два этапа: а) принятие поправок парламентом, б) их ратификация. В отдельных конституциях содержится норма устанавливающая необходимость ратификации референдумом. Ратифицирующие референдумы могут быть как факультативными, так и обязательными.

Процедура рассмотрения проекта конституционных поправок зачастую сложнее процедуры рассмотрения обычного законопроекта. Обычно предусматриваются повышенные требования к большинству голосов, необходимому для утверждения проекта (например, в Японии 2/3 от общего числа членов каждой палаты Парламента), устанавливаются специальные сроки для рассмотрения проекта после его внесения и т.д.

Для подготовки конституционных поправок иногда образуют специальные органы. Например, в Австралии в 1927 и 1958 годах образовывался специальный консультативный орган, предварительно рассматривавший проекты пересмотра Конституции. Иногда парламент образует из своего состава конституционную комиссию для подготовки проекта (Швеция, Финляндия).

В большинстве стран в изменении конституции обязательно участвует глава государства. Обычно он промульгирует поправки. Иногда (например, в Италии) он не может вернуть законопроект в парламент для повторного обсуждения. Во Франции главе государства принадлежит право инициативы пересмотра Конституции (по предложению Премьер-министра), а также право выбора способа ратификации поправок, если они были предложены правительством. Президент США даже промульгирует поправки.

Проблема в отношении отмены конституций возникает только в том случае, если речь идет о жесткой конституции, так как с гибкими конституциями проблем не возникает. Как мы убедились выше, они прекращают свое действие автоматически.

Чаще всего конституции отменяются в результате революций. Однако иногда послереволюционные акты оставляют в силе некоторые положения свергнутого режима.

Конституция может отменяться в предусмотренном ею же порядке в результате коренных изменений в жизни страны, когда складывается новая расстановка политических сил. Иногда в новых основных законах содержится упоминание о юридической отмене предшествующего акта. Так, Конституция Бельгии в ст. 137 устанавливает: "Основной закон от 25 августа 1815 года отменяется".

В новые конституции часто переходят многие положения прежних. Сохраняется терминология, подчас структура, фразеология, хотя в последнее время все больше наблюдаются черты схожести конституционных актов различных стран.

Нередко конституции предусматривают более сложный порядок для полной конституционной реформы по сравнению с частичной. Так, согласно ст. 120 Конституции Швейцарии, общий ее пересмотр осуществляется путем, "установленным для федерального законодательства", однако сначала должен состояться референдум по вопросу о целесообразности общего пересмотра; в случае положительного решения обе палаты Федерального Собрания должны быть переизбраны. Более жесткие требования для полного пересмотра по сравнению с частным установлены испанской, кубинской конституциями.

2. Вопросы обеспечения верховенства Конституции В Зарубежных странах

2.1 Органы конституционного контроля в зарубежных странах

Необходимость охраны и защиты конституции была осознана практически одновременно с появлением первых современных конституций. В 1780 г. в Нью-Джерси по делу Holmes v. Walton закон штата впервые был провозглашен судом недействительным по мотивам его противоречия конституции штата. А в 1803 г. решением по делу Мэрбери Верховный Суд США впервые провозгласил недействительность общефедерального закона.

В Европе проверка конституционности судами утвердилась в Швейцарии (конституции 1848 и 1874 гг.), а также в Дании и Норвегии на основании обычая, без внесения каких либо дополнений в конституции. Практически одновременно оформлялась и парламентская форма контроля за соответствием законов конституции. Впервые она предусматривалась Конституцией Франции 1795 г., возлагавшей данную обязанность на Сенат, вновь созданный согласно Конституции 1852 г.

После первой мировой войны на европейском континенте возникают специализированные органы правовой охраны конституции в виде конституционных судов с исключительными полномочиями по проверке конституционности законодательных актов. Первый такой орган - Высший Конституционный суд Австрии, был создан в сентябре 1919 года, а институт конституционного судопроизводства был закреплен в Конституции 1920 года. Наиболее широкое распространение конституционные суды получили после окончания второй мировой войны.

В СССР специализированные органы правовой охраны конституции отсутствовали вплоть до 1990 г., что было связано, в первую очередь, с тем, что господствовавшая в социалистических странах государственно-правовая доктрина не признавала идею правового государства и его основополагающего принципа - разделения властей. В социалистической теории государства и права подчеркивалось единство и неделимость государственной власти, полновластие представительных органов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. Различие законодательства, управления и правосудия проводилось в мягкой форме как принцип простого разделения труда в рамках единства государственной власти в лице ее представительных органов (Советов и др.). Но и этот теоретический постулат не был реализован на практике, так как все органы государственной власти, в конечном счете, были подконтрольны и подотчетны руководящим органам коммунистической партии. Именно они на деле осуществляли свое полновластие. В социалистических странах сложился единый государственно-партийный механизм, в чем и состояла сущность тоталитарной системы организации политико-государственной жизни. Функция правовой охраны конституции принадлежала в первую очередь высшим представительным органами государственной власти, которые могли осуществлять ее непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно действующих органов общей компетенции.

Во всех Конституциях СССР предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции относится к ведению высших органов государственной власти и управления СССР (п. "г" ст.14 Конституции СССР 1936 года, п. 11 ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Анализ конституционных норм дает основание полагать, что охрана Конституции, осуществляемая высшими органами государственной власти и управления СССР, включает две самостоятельные функции: контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР [23, с. 6].

Под контролем понимают такую систему отношений между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может изменять акты подконтрольного органа.

Термин "конституционный контроль" подразумевает любую форму проверки на соответствие конституции актов и действия органов публичной власти, а так же общественных объединений, осуществляющих публичные функции или созданных (формально и/или фактически) для участия в осуществлении публичной власти.

Считается, что сама идея конституционного контроля появилась в начале XVII века в Великобритании и была связана с деятельностью Тайного совета, который признавал законы легислатур (законодательных собраний) колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента, изданным для этих колоний или общему праву. Однако конституционный контроль в современном понимании, изложенном выше, впервые появился в США: в деле У. Мэрбери против Дж. Медисона в 1803 году. Верховный суд под представительством Дж. Маршала объявил, что федеральная Конституция - высший Закон страны и любой Закон Конгресса, противоречащий Конституции, может быть признан судом неконституционным. Этот примет позднее был заимствован рядом латиноамериканских государств (Бразилией в 1891 г., Уругваем в 1917 г. и др.). До первой мировой войны ему последовали некоторые европейские страны - Норвегия, Греция, частично Швейцария.

После первой мировой войны в Европе была выработана собственная модель конституционного контроля, которая в настоящее время стала распространяться и на других континентах. Во всяком случае ее восприняли все или почти все пост - "социалистические" страны. Идея европейской модели принадлежит ученному с мировым именем - австрийскому юристу Гансу (правильнее Хансу) Кельзену, участнику разработки австрийского Федерального конституционного закона 1920 года, а затем числу Конституционного суда этой страны.

Для обоснования конституционного контроля использовались три основные теории.

1. Органическая теория исходила из того, что поскольку конституция - акт учредительной власти, то акты органов, предусмотренных конституцией и обладающих властью, нижестоящей по отношению к учредительной, не должен противоречить акту учредительной власти.

2. Институциональная теория исходит из того, что конституция устанавливает "правила игры" для органов власти, ни один из которых не должен посягать на полномочия другого, а для федеративных государств особенно важно соблюдение сфер компетенции центра и субъектов федерации.

3. Естественно-правовая теория или теория общественного договора, считает, что конституция устанавливает правила для управляющих и управляемых, прежде всего гарантии прав человека и гражданина и конституционный контроль призван следить за их соблюдением.

Все эти теории верны и дополняют друг друга. Конечно же, необходимость конституционного контроля обусловлена прежде всего иерархичностью правовых норм, которая, в свою очередь, во многом есть следствие иерархичности в системе органов власти, управомоченных на правотворчество. К тому же число правовых норм в ХХ веке, можно сказать, обвально возросло, и риск их противоречивости и неконституционности многократно увеличился.

Естественно, что конституционный контроль возможен только там, где действует писаное право, в том числе писаные конституции, положения которых обладают более высокой юридической силой по сравнению с любыми другими национальными и местными правоположениями.

Особенность конституционного контроля в некоторых мусульманских странах (в частности в Иране) заключается в том, что законы и иные акты проверяются на соответствие не только конституции, но и Корану.

Многие современные ученые-правоведы задавались вопросом о сущности конституционного контроля и входе исследований пришли к следующим выводам.

Во-первых, конституционный контроль не ограничивается только рамками судебного контроля. Ибо следует иметь в виду также и функциональную роль законодательной и исполнительной властей, порядок и традиции сохранения нравственных, национальных и духовных ценностей. Во-вторых, конституционный контроль как система, как совокупность сложных и требующих гармоничного функционирования органов, имеющих разные правомочия, может существовать и результативно действовать, только при наличии определенных предпосылок. Из них необходимо выделить конституционное упорядочение общественных отношений, закрепление демократических принципов развития общества (во время революции или при диктатуре данной системы нет места), независимость контроля, его всеобъемлющий характер, доступность членам общества, гласность конституционного контроля и т.д.

Различаются несколько основных разновидностей органов конституционного контроля:

а) обыкновенные суды общей юрисдикции всех инстанций (США, Норвегия. Япония, Мексика), но окончательно решение может быть принято только высшей судебной инстанцией;

б) верховный суд (Швейцария, Ирландия, Колумбия);

в) специальные конституционные суды, обособленные от других судебных органов (Италия, Испания, Австрия);

г) специальные органы несудебной юрисдикции. Например, во Франции и ряде других стран конституционность законов проверяются конституционным советом, а конституционность актов исполнительной власти, если речь идет о превышении своих полномочий - государственным советом, который возглавляет систему административной юстиции;

д) своеобразный орган конституционного контроля учрежден конституцией исламской Республики Иран 1979 года, действующий Нине в редакции 1989 года. Таким органом является Попечительный Совет.

Насколько конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью, настолько конституционное правосудие (или конституционная юстиция) находится в центре системы органов конституционного контроля. Введение государством в свою правовую систему конституционно-правовых вопросов специализированным учреждениям, стоящим над обычными судами, так как решение таких вопросов может оказаться не под силу обычным судам.

Специфика судебной власти по сравнению с "политическими властями" - законодательно и исполнительной, заключается в ее относительном постоянстве и нейтральности, поэтому именно орган конституционного правосудия и есть основной орган конституционного контроля. Конституционный Суд, как орган государственной власти, имея все его характерные черты, тем не менее, обладает особой правовой природой. Во-первых, это орган правосудия, специализированный в решении конституционно-правовых вопросах. Это, прежде всего, конституционно-правовые споры: именно толкование и примечание конституции образует подлинное ядро этих споров.

Во-вторых, конституционный суд обеспечивает верховенство и прямое действие конституции на всей территории государства и применительно ко всем субьектам права. Именно это является основной обязанностью конституционного суда, в то время как для большинства государственных органов лишь соблюдение и исполнение конституции является достаточным.

Конституционный суд призван не допустить узурпации государственной власти, постоянно поддерживать состояние, при котором возможна лишь ограниченная власть.

Общество вправе и через конституционный суд оспаривать форму и содержание государственной власти, способы ее осуществления. Но своими решениями конституционный суд сам влияет на конституционное волеобразование и волеопределение союза граждан. Через конституционный суд можно оспорить любой акт власти, имеющий основополагающее значение и решением суда объявить неконституционной любую серьезную политическую акцию, противоречащею принципам права.

Таким образом, конституционный суд является высшим конституционным органом специализированного конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства, в целях ограничения публичной власти и обеспечения баланса властей, верховенства естественного права над позитивным, конституцией над законом, принципов права над политичесим и административным усмотрением. Достижением этих целей составляют содержание деятельности конституционного суда, то есть осуществление конституционного правосудия, и тем самым раскрывается юридическая природа и предназначение, место конституционного суда в механизме государственной власти.

В современной конституционной практике в ходе практического осуществления конституционного контроля были выработаны следующие подходы.

К числу общих подходов можно отнести:

- наличие специального органа конституционного контроля (почти во всех странах Европы принято, что конституционный суд своеобразным, живым воплощение конституции и стоит выше политической конъюнктуры);

- во всех странах конституцией и законами, закреплено, что органы конституционного контроля независимы и подчиняются только конституции, а их деятельность регламентируется специальным законом;

- все члены органа судебно-конституционного контроля, назначаются и избираются разными ветвями власти и перед вступлением в должность дают клятву;

- члены органа конституционного правосудия не могут состоять в какой-либо партии, заниматься политической деятельностью (частично также общественной деятельностью) выполнять другую оплачиваемую работу, занимать место в парламенте или в системе исполнительной власти;

- органы конституционного контроля имеют определенную законом самостоятельность в работе по организации деятельность суда, распоряжение финансовыми средствами, организации работы с аппаратом;

- важным фактором в обеспечении независимости является обеспечение гласности в их деятельности.

Кроме отмеченных выше, есть и заслуживающие внимания особенности, которые в разных странах создают дополнительные гарантии для осуществления независимого конституционного контроля.

В рамках исследования анализируются примеры, когда конституционный суд сам становится субъектом конституционного контроля, ему предоставляется право законодательной инициативы, а объектам предварительного обязательного контроля становятся конституционные изменения. Есть страны, где с целью обеспечения независимости всей судебной системы, конституционному суду предоставляются некоторые функции контроля в отношение последней.

Независимость конституционного контроля нуждается в постоянном укреплении им устойчивых гарантиях. Считаем необходимым обратиться к практике нового государства, Молдова. Система органа конституционного контроля, закрепленного в данном государстве наглядно демонстрирует основные тенденции развития данной проблематике в новых демократических государствах.

В Республике Молдова единственным органом конституционной юрисдикции является Конституционный Суд.

23 февраля 1995 года после принесения присяги первыми шестью судьями Конституционного суда начал свою деятельность единственный орган конституционной юрисдикции в Республике Молдова, абсолютно новый институт, ставшим по праву символом независимости находящегося в начале пути государства с демократическими традициями.

Впервые в истории государства был создан институт, гарантирующий верховенство Конституции. Конституционный суд обеспечивает реализацию принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную и гарантирует ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством. Конституционный суд в совей деятельности независимо от любой другой публичной власти и подчиняется только Конституции.

Статус конституционного суда, его полномочия, структура, права и обязанности судей регламентируется Разделом V Конституции. Полномочия суда установленные конституцией, не могут быть изменены другим законом. В своей деятельности Конституционный суд руководствуется также Законом о Конституционном суде и Кодексом конституционной юрисдикции.

Следует подчеркнуть, что судьи Конституционного суда независимы в осуществлении мандата и подчиняются только конституции. При рассмотрении дел исключается любое воздействие с чьей-либо стороны. Судьи конституционного суда не могут привлекаться к судебной ответственности за поданные голоса или высказанные мнения при выполнении полномочий. Согласно закону о конституционном суде субьи неменяемы в течении срока полномочий.

Являясь абсолютно независимым от любой другой публичной власти конституционным суд осуществляет свою деятельность на принципе независимости, коллегиальности, законности и гласности.

В соответствии со ст. 135 Конституции (ст.4 Закона о Конституционном суде) единственный орган конституционной юрисдикции осуществляет контроль по запросу конституционность законов и постановлений Парламента, указов Президента РМ, постановление и ордонансов Правительства, а также международных договоров одной из сторон которых являться Республика Молдаван.; дает толкование конституции; высказывается о приложении и пересмотре конституции; подтверждает результаты республиканских референдумов; подтверждает результаты выборов Парламента и Президента Республики Молдова; констатирует обстоятельства, оправдывающие роспуск Парламента, временное отстранение от должности Президента Республики Молдова или временное исполнение обязанностей Республики Молдова, а также невозможность исполнения Президента Республики Молдова своих полномочий более 60 дней; разрешает исключительные случаи неконституционности правовых актов, представленных высшей судебной палатой; принимает решения по вопросам, предметом которых является конституционность партии.

В соответствии со ст. 25 Закона о конституционном суде субъектами, имеющими право на обращение в конституционный суд являются: Президент Республики Молдова, Правительство, Министр Юстиции, высшая судебная палата, Экономический суд, Генеральный прокурор, депутат Парламента, Парламентская фракция, Парламентский адвокат и Национальное собрание Гагаузии (Гагауз-Ери) - в случае когда контролю конституционности подвергаются нормативные акты Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства, а также международные договора, одной из сторон которой является Республика Молдова и которыми нарушаются полномочия Гагаузии.

Конституционный суд поддерживает отношения сотрудничества с различными международными органами, конституционными судами и юрисдикционными учреждениями. Среди них Совет Европы играет главную роль. Конституционный суд Республики Молдова является членом Ассоциации Конституционных Судов франкоязычных стран. Она поддерживает отношения сотрудничества и обменивается опытом с аналогичными институтами из Румынии, Армении, России и других государств.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что конституционный суд Республики Молдова утвердился как институт конституционной юрисдикции и соответствует условиям необходимым для его принятия в качестве члена Ассоциации Европейских конституционных судов.

Субъектами конституционного контроля могут быть физические и юридические лица, а также государственные органы, обладающие правом запроса о конституционности того либо иного акта. Круг субъектов конституционного контроля устанавливается законодательством и надзорной практикой соотвествующей страны.

Система субъектов конституционного контроля включает в себя:

1. Органы публичной власти:

а) органы государственной власти или наделенные самостоятельными правами их структурные подразделения или части их состава:

- президент (глава) государства надзиратель за соблюдение Конституции посредством права вето, обращение в Конституционный Суд, отстранение должностных лиц, виновных в нарушении Конституции и т.д.;

- парламент или установленная законом часть его членов;

- сами конституционные суды в случае, если они наделены правом рассмотрения дел по собственной инициативе;

- правительство;

- суды общей юрисдикции как субъекты обращения в Конституционный Суд;

- субъекты федераций;

- защитник народа (прав человека) или прокурор;

б) органы местного самоуправления;

2. Союзы физических лиц как субъекты права на обращение в Конституционный Суд:

а) политические партии;

б) общественные объединения;

3. Физические лица как субъекты права на обращение в Конституционный суд:

а) граждане;

б) иностранные граждане;

в)лица без гражданства.

Объектами конституционного контроля могут быть конституционные, органические и ординарные законы, поправки к конституции, парламентские регламенты, нормативные акты исполнительных органов государственной власти.

Конституционные или органические законы могут обладать более высокой юридической силой, чем законы обыкновенные. Проверка обыкновенных законов на непротиворечие органическим входит в этом случае в понятие конституционного контроля. В это же время законы, принятые путем референдума, проверке на конституционность обычно не подлежат, поскольку представляют собой непосредственное проявление народного суверенитета. Но если для принятия или изменения конституции путем референдума требуется особое большинство (например абсолютное), то законы принятые референдумом при отсутствии такого требования, вполне могут проверяться на конституционность.

Законы, принимаемые Парламентом Республики Молдова могут быть конституционными, органическими и ординарными.

1. Конституционными законами являются лишь те, которые формируют нормы конституционного права, выполняют функцию источников данного права, а именно ее отрасли. В соответствии со ст. 72, п.2 Конституции Республики Молдова" Конституционные законы - это законы по пересмотру Конституции". Их принятие регулируется ст. 141-143 Конституции Республики Молдова, глее указывается, что инициатива по принятию таких законов может исходить от:

а) не менее чем 200 000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать. При этом, гарждане, от которых исходит инициатива пересмотра конституции, должна представить не менее половины районов и муниципиев, в каждом из которых должны быть собрано 5 000 подписей в поддержку этой инициативы;

б) не менее чем 1?3 депутатов Парламента;

в) президента Республики Молдова;

г) правительства;

Проекты конституционных законов представляются парламенту только вместе с заключением Конституционного Суда, принятый не менее, чем четырьмя судьями.

Парламент вправе принять закон о внесении изменений в конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

Закон принимается двумя третями (2/3) голосов депутатов. Если в течении года после изменения в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу.

2. Органические законы - регулирующие, как правило, какой-либо конституционно-правовой институт в целом или все его существенные стороны, а их здание производится на основе бланкетных норм, содержащихся в Конституции.

В ст. 72, п.3 Конституции Республики Молдова, что органическим законом регламентируется:

- избирательная система;

- организация и проведение референдума;

- организация и деятельность Парламента;

- организация и деятельность Правительства;

- организация и деятельность Конституционного Суда, Высшего совета магистратуры, судебные инстанции, административного суда;

- организация местного управления, территории, а также общий режим местной автономии;

- организация и деятельность политических партий;

- порядок создания особой экономической зоны;

- общий правовой режим собственности и наследования;

- общий режим трудовых отношений, профессиональные союзы и социальная защита;

- общая организация образовании;

- общий режим религиозных культов;

- режим чрезвычайного, осадного и военного положения;

- правонарушения, наказания и режим отбывания наказания;

- объявление амнистий и помилования;

- другие области по которому конституцией предусмотрено принятие органических законов.

Органические законы принимаются в соответствии со ст. 74, п.1 Конституции Республики Молдова, большинством голосов избранных депутатов, после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

3. Ординарные законы - все другие законы принимаемые Парламентом Республики Молдова в порядке текущего законодательства, регулирующие менее важные общественные отношения, образующие предмет конституционного права.

Среди законов выделяются кодифицированные законы: основы законодательства, кодексы.

Во многих странах конституциями устанавливается примат международного права над национальным правом. Отсюда следует, что проверка соответствия национальных законов международным договором также охватывается конституционным контролем. Нередко проверяются подготовленные проекты международных договоров или пописанные международные договора до их вступления в силу. Однако сложнее обстоит дело в случае, когда имеются расхождения между действующим международным договором и конституцией. Некоторые конституции содержат нормы, направленные на недопущение таких расхождений.

Так, Конституция Франции в ст. 54 закрепила: "Если Конституционный Совет по запросу Президента Республики, Премьер-министра или Председателя одной из палат установит, что международное обязательство, содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию может быть дано только после пересмотра Конституции".

Но как быть если выяснилось расхождение между вновь принятой конституцией и ранее заключенным международным договором или в результате реформы для раннее заключенных международных договоров перестал ей соответствовать? В этом случае подлежит применению международный договор до тех пор, пока расхождение не будет устранено либо путем изменения в соответствии с международным правом международного договора, либо путем внесения соответствующего изменений в конституцию.

К объектам конституционного контроля относятся так же проверка на соответствие конституции действий должностных лиц. Как правило, это относится к президентам, премьер-министрам, их заместителям, другим членам правительства, верховным, а нередко и вообще всем судьям и т.д. Следствием такого несоответствия обычно является лишение должности посредством процедуры импичмента.

В качестве объектов конституционного контроля могут быть акты и действия общественных объединений, на которые государство возложило определенные властные функции. Например, объединяющая производителей определенного рода товаров или услуг палата может быть правомочна на их сертификацию и допускать при этом запрещенную конституцией дискриминацию.

Конституционный контроль часто распространяется на создание и деятельность политических общественных объединений.

Возможна и проверка конституционности частноправовых актов, которыми не исключаются нарушения конституционных принципов - равноправия решений, запрещенные расовой дискриминацией и т.д. равно как и судебных решений.

2.2 Виды конституционного контроля

Основной задачей конституционного контроля является деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различных актов конституции и законам. Кроме того, органами конституционного контроля разрешается и целый ряд спорных вопросов, имеющих конституционное значение. Прежде всего, следует определить, что такое спорный вопрос конституционного значения. Сложно дать однозначное определение. Отметим лишь, что такие споры имеют глобальное значение для жизни страны, для ее социально-экономической, политической системы, для жизни каждого гражданина и, в конечном счете, для конституционного строя. Они могут затрагивать интересы государственных органов, должностных лиц, партий, общественных организаций, наций, народностей и т.д. Перечень таких вопросов, их характер определены в конституциях и других законодательных актах по-разному. Например, в Германии Федеральный конституционный суд принимает решение об антиконституционности партий; по поводу жалоб на решения бундестага, которые касаются действительности выборов либо приобретения или утраты членства его депутатом; по поводу обвинений, представленных бундестагом или бундесратом Федеральному президенту; по поводу обвинений против судей судов Федерации и судов земель. Во Франции Конституционный совет решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, если он оспаривается. В Италии Конституционный суд рассматривает обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против президента.

Кроме перечисленных также необходимо рассмотреть одну из важнейших сторон деятельности органов конституционного контроля -- участие в нормотворческом процессе. Следует особо остановиться на понятии "участие". Оно показывает, что органы конституционного контроля не являются основными в осуществлении правотворчества. Главная роль здесь отведена законодательной и исполнительной властям. Участие же органов конституционного контроля в процессе правотворчества обладает существенной спецификой по сравнению с основным правотворчеством [24, с. 85-86]. Специфика состоит, в частности, в том, что это деятельность органов, относящихся к правоохранительной системе; правотворчество в сфере конституционного контроля связано, прежде всего, с выявлением противоречиий в сфере правового регулирования фактических общественных отношений; правотворческая деятельность для органов конституционного контроля является второстепенной по сравнению с их основной функцией -- обеспечением верховенства, высшей юридической силы конституции [25, с.26-27]. Участие в нормотворческом процессе органов конституционного контроля осуществляется в различных формах. Так, в ходе рассмотрения вопросов, связанных с проверкой соответствия правовых актов конституции или законам, разрешения спорных вопросов, имеющих конституционное значение, такие органы выявляют недостатки правовых норм, тех или иных актов, отменяют антиконституционные, антизаконные акты (так называемое "негативное правотворчество") [26, с.29] или подтверждают конституционность, законность актов, высказывают соображения о состоянии, перспективах развития законодательства, а в ряде стран осуществляют и право законодательной инициативы. Таким образом, налицо еще одна важная задача, которую кратко можно определить как участие в развитии и совершенствовании законодательства.

В ходе конституционного контроля естественно осуществляется и толкование конституции, иных правовых актов. И здесь наблюдается определенная специфика. Дело в том, что право такого толкования, как правило, закреплялось за парламентом, а в бывших социалистических странах - за его постоянно действующими органами общей компетенции президиального типа, которые входили в систему органов конституционного контроля. Иначе дело обстоит в отношении специализированных органов конституционного контроля, которым, как известно, в данной области принадлежит важная роль. Но право толкования конституции, иных нормативных актов специализированными органами конституционного контроля редко регламентируется законодательством. Объем таких полномочий различен. Так, в Венгрии и Испании конституционные суды наделены правом толкования всех положений конституции. Причем в Испании Конституционный суд считается верховным толкователем Основного закона. В Германии Федеральный конституционный суд вправе толковать положения Конституции лишь по определенным видам производства. Конституционный Суд Российской Федерации имеет право толковать все положения Конституции, но лишь при наличии запроса, который дается строго определенными органами.

Представляется, что деятельность специализированных органов конституционного контроля по толкованию конституции, иных нормативных актов осуществляется независимо от того, закреплена она в законодательстве или нет. Эта функция обусловлена самой юридической природой данных органов. Без нее невозможен эффективный конституционный контроль. Таким образом, деятельность по толкованию конституции и иных нормативных актов - одна из ответственных и важных задач органов конституционного контроля. Вместе с тем она носит вполне самостоятельный характер, хотя и осуществляется в рамках конституционного контроля.

Конституционный контроль обладает рядом специфических черт по сравнению с контрольной деятельностью в целом, что и позволяет придать ему особый ранг. Это своеобразие хорошо показала Ж. И. Овсепян на примере судебного конституционного контроля, выделив следующие его особенности: 1) это связанная с реализацией государственных полномочий разновидность института социального, государственного контроля, осуществляемого постоянно действующими органами государства;

2) это форма профессионального государственного контроля, причем высшая среди специализированных форм контрольной деятельности;

3) судебный конституционный контроль есть контрольная, правоохранительная деятельность, основанная на преобладании юрисдикционных способов, черт;

4) по сравнению с общим государственным контролем судебный конституционный контроль распространяется не только на сферу управления, но, прежде всего, охватывает сферу нормотворчества; он включает не только нормотворчество, осуществляемое аппаратом управления, но и нормотворчество в системе законодательной власти;

5) судебный конституционный контроль представляет собой специализированный механизм охраны нормативного акта высшей юридической силы - конституции государства;

6) судебный конституционный контроль есть высшая (после парламента и референдума) форма конституционного контроля [25, с.45-46].

Для глубокого и всестороннего анализа сущности конституционного контроля необходимо определить сферу его действия. В связи с этим следует выяснить имеющий ключевое значение вопрос об объектах конституционного контроля. Как свидетельствует мировая практика, число объектов конституционного контроля постепенно росло и для каждого государства этот набор объектов индивидуален. В связи с этим назовем лишь основные.

К ним относятся в первую очередь нормативные акты (законы, нормативно-правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, внутригосударственные договоры (в федерациях и конфедерациях), международные договоры). Помимо нормативных актов объектами конституционного контроля являются правоприменительные акты, в том числе и акты судебных органов, действие должностных лиц в порядке их конституционной ответственности, организация и проведение, подтверждение итогов референдумов и выборов. Остановимся на рассмотрении некоторых из перечисленных объектов.

Подход к проблеме установления конституционности нормативных актов основывается на установившейся их иерархии, которая выступает гарантом единства системы законодательства государства, важнейшим условием осуществления законности. В свою очередь иерархия нормативных актов, как правило, зависит от субъекта и условия принятия. На вершине правовой пирамиды стоят акты, принятые путем референдума, которые являются высшей формой непосредственной демократии, или парламентом, служащим высшей формой представительной демократии.

Конституция и законы являются двумя основными видами актов, служащих объектом конституционного контроля. Конституции должны соответствовать все законы, а Конституции и законам - все иные нормативные акты органов государства.

Конституция обладает наивысшей силой по отношению ко всем иным правовым актам, в связи с чем последние должны исходить из конституционных предписаний и строго им соответствовать. Приоритет основного закона - неотъемлемый и непременный признак правового государства[27, с.25]. Следовательно, в сфере конституционного контроля конституция выступает в качестве отправной точки. Все вопросы в данной области рассматриваются, прежде всего, под углом зрения соответствия основному закону всех иных нормативных актов.

Для осуществления конституционного контроля важное значение имеет вопрос о том, что следует понимать под текстом конституции, все ли ее части имеют равную юридическую силу. Дело в том, что в большинстве конституций содержится преамбула. В Китае, например, она названа "Введением", во Франции -- "Преамбулой", в России, Японии, Украине вообще не имеет названия. Текст преамбулы носит обычно политический характер и отражает различные аспекты: итоги пройденного пути, характеристику состояния общества на современном этапе его развития, цели и задачи и т.д. Преамбула выполняет служебную роль по отношению к собственно конституции, является своего рода ключом к конституционному тексту. Вместе с тем, как отмечается в научной литературе, преамбула имеет и нормативный характер, поскольку ее содержание выступает общеобязательным (нормативным) мерилом толкования и применения всех положений конституции и действующих законов. Таким образом, дается утвердительный ответ на поставленный вопрос: преамбула - это составная часть конституции, имеющая правовой характер. В связи с этим оценку конституционности следует проводить с учетом положений, содержащихся в преамбуле.

Ряд ученых - конституционалистов обращают внимание на следующий важный момент: оценка конституционности правового акта должна осуществляться с учетом того, что из текста конституции могут быть сделаны выводы, помогающие определить принципы конституционного порядка, даже если эти принципы не были в ней точно сформулированы. Такие принципы имеют огромное значение для жизни общества, государства и должны строго соблюдаться.

Этот факт учитывать необходимо и в связи с еще одним важным обстоятельством. Мировой опыт показывает, что глубочайшие социально-экономические, политические изменения, которые происходят в тех или иных странах, как правило, связаны с конституционными реформами. В ходе их осуществления принимаются новые конституции, временные конституции, вносятся изменения в прежние основные законы. Это, как правило, бывает связано с недостатком времени для глубокой и всесторонней проработки и учета различных, порой диаметрально противоположных точек зрения всего спектра политических сил. В результате важнейшие правовые документы не идеальны в юридическом плане. В таких условиях большое значение имеют конституционные принципы, служащие основным критерием выявления несоответствий в тексте конституции. Следовательно, вопрос о соответствии правовых актов основному закону должен решаться с учетом не только прямого постановления конституции, но и принципов, выводимых из ее норм. Таким образом, требование соответствия правовых актов конституции следует понимать в том смысле, что текст конституции - это не только конкретные ее постановления, но и принципы, вытекающие из них.

Кроме того, в конституциях ряда государств, в том числе и Украины (ст. 156), существуют нормы, изменяемые в более сложном порядке, чем остальные или не изменяемые вообще. Конечно, усложненный порядок изменения определенной конституционной нормы еще не означает, что она обладает более высокой юридической силой, чем остальные нормы конституции. Однако если учесть, что конституция в принципе не должна содержать противоречий, то норма, принимаемая или изменяемая в более сложном порядке, не может не иметь преимущества перед нормой, порядок принятия или изменения которой менее сложен. Очевидно, что первая норма для конституции принципиально более важна, чем вторая. В подтверждение этого тезиса можно сослаться на решение французского Конституционного совета, который в 1966 г. взял на себя функцию проверки соответствия обычных законов органическим, хотя Конституция Франции не говорит о более высокой силе органических законов[28, с.77].

Конституционный контроль в узком смысле слова обращен только на акты законодательной власти, прежде всего на законы, принимаемые парламентом. Здесь необходимо обратиться к вопросу о конституционных законах, которые существуют в ряде государств достаточно длительное время. Их место в иерархии нормативных актов различно в разных странах. Так, в соответствии со ст. 116, 137, 138 Конституции Италии конституционными называются, во-первых, законы, изменяющие конституцию, и, во-вторых, другие конституционные законы, регулирующие вопросы исключительной важности. Первый вид приравнивается по статусу к конституции, второй имеет уровень обычных законов. Существовали конституционные законы и в ряде бывших социалистических стран. В Чехословакии они представляли собой органическую составную часть федеральной конституционной системы и действовали наряду с Конституцией. В прежней Югославии на уровне федерации, республик, автономных краев дополнения и изменения к Конституции оформлялись в виде отдельных самостоятельных актов, называвшихся поправками. Здесь одновременно действовали как оставшиеся в силе предписания Конституции, так и принятые к ней поправки. По положению в правовой системе, юридической силе, порядку принятия конституционные законы Чехословакии и конституционные поправки Югославии были аналогичны их Конституциям. Во многом сходное положение занимали законы СССР, изменявшие и дополнявшие Конституцию СССР или конституции союзных и автономных республик. Они также действовали наравне с Конституцией. Вместе с тем, в конечном счете, эти законы переносились в текст конституций. Налицо определенные сложности, так как раздельное их существование наряду с конституциями лишь затрудняло пользование их нормами. В Российской Федерации конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, причем предусмотрен особый, более строгий, порядок принятия федерального конституционного закона и указывается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации), из чего можно сделать вывод, что в иерархии источников права последние занимают более высокое место, следуя сразу же за Конституцией Российской Федерации.

Конституции СССР и союзных республик, не содержали понятие конституционный закон. Однако данный вопрос достаточно широко обсуждался в специальной литературе. В частности, заслуживающей интереса в данном аспекте являлась позиция Л.П. Юзькова, указывавшего, что современная модель конституционной системы сочетает в себе единство собственно юридической конституции и конституционных законов, что связанно с одной стороны тем, что Конституция, как Основной Закон, объединяет достаточно общие юридические положения, определяющие начала общественного и государственного строя, а с другой - реально действующий акт, реализующийся посредством конкретных правоотношений. Исходя из содержания конституционных законов выделялись органические конституционные законы - законы о внесении изменений в действующую Конституцию, после принятия непосредственно включаемые в текст Конституции и становящиеся ее неотъемлемой частью; номинальные конституционные законы - их перечень и наименование непосредственно предусмотрены Конституцией, в основном являющиеся статусными актами и их главное предназначение - конкретизировать и детализировать определенные конституционные нормы; ординарные конституционные законы - законы, принимаемые в случаях, когда нормы Конституции отсылают к закону без указания на него, что указывает на особое внимание с позиции Основного Закона к данным общественным отношениям.

В положениях конституций многих государств постсоветского пространства предусматривается принятие конституционных законов в случаях, предусмотренных Основными Законами конкретных государств.

Однако, например, действующая Конституция Украины не определяет понятия конституционный закон. Но, несмотря на это, в среде конституционалистов существует ряд мнений о наличии в Украине конституционных законов. Так, В. Шаповал относит к конституционному закон, принятие которое предусмотрено ст. 20 Конституции Украины, устанавливающий описание и порядок использования государственных символов Украины, утверждая, что принятие такого закона, запрограммированного самой Конституцией, должно подробно регламентировать вопросы, отнесенные к содержанию такого важного конституционно-правового института, как институт государственных символов [26, с.49]. Также конституционные законы определяются как "особые нормативно-правовые акты в системе украинского законодательства по своему политико-правовому содержанию, предмету правового регулирования и юридической силе, занимающие после Конституции особое место, органически развивая и продолжая ее. Их близость с Конституцией состоит прежде всего в том, что в самой Конституции существует непосредственное указание на необходимость принятия того или иного закона" [29, с.50].

...