Анализ нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Одна из особенностей действующего законодательства состоит в множественности и неоднородности правовых актов, регулирующих различные институты местного самоуправления. Особенно их разнобой по различным отраслям права и законодательства наблюдается в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

Среди нерешенных проблем формирования правовой базы органов местного самоуправления можно выделить следующие:

неполнота федерального законодательства;

отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

внутренняя несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении;

неэффективность законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

несовершенство системы судебной защиты интересов органов местного самоуправления.

Касаясь недостатков правового регулирования органов местного самоуправления, отмечают, в частности, что до настоящего времени существует ряд нерешенных проблем, вызванных неполнотой законодательного регулирования в разграничении компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, наблюдается несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами государственной власти субъектов РФ, т.е. принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, не выполняются нормы муниципального права должностными лицами органов государственной власти, что приводит к ущемлению прав граждан и органов местного самоуправления.

Все это развивается на фоне несовершенства механизмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе при отсутствии права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

В рекомендациях парламентских слушаний по проблемам законодательства в области местного самоуправления от 19 января 2007 г. отмечается, что развитие муниципального права, становление институтов местного самоуправления сталкиваются с рядом значительных проблем, наиболее существенными из которых являются:

несистемность регулирования правоотношений в федеральном законодательстве; наличие несоответствий отдельных норм федеральных законов положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ

выявившиеся в правоприменительной практике пробелы в регулировании федеральными законодательными актами правоотношений в сфере местного самоуправления;

противоречия законов субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных образований положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ;

несоответствие Конституции РФ федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Среди общих проблем, выявленных в процессе становления местного самоуправления за последние годы, в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ, выделяются следующие:

1) несогласованность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь, принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;

2) серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;

3) несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, в том числе:

* принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;

* принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;

* невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;

4) бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

5) отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности его органов, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

6) недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.;

7) несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;

8) нехватка квалифицированных муниципальных кадров.

Дальнейшее совершенствование нормативного правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой -- с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, определяющей типы, виды, уровни самоуправления.

Одновременно существуют тактические задачи, решать которые необходимо уже сегодня в возможно ускоренном порядке и в органической взаимосвязи с государственной модернизацией.

Депутатами, учеными и практическими работниками вносится множество предложений, направленных на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. В числе основных направлений такого совершенствования можно выделить следующие.

1. Повышение ответственности органов местного самоуправления перед государством (усиление властной вертикали).

2. Повышение ответственности органов местного самоуправления перед населением (развитие демократических начал местного самоуправления).

3. Обеспечение баланса между полномочиями (правами и обязанностями) органов местного самоуправления и материально-финансовыми ресурсами, находящимися в их распоряжении (совершенствование межбюджетных отношений).

4. Совершенствование механизмов судебного разрешения конфликтов, связанных с осуществлением местного самоуправления (защита прав местного самоуправления, а также защита от злоупотребления властными полномочиями органами и должностными лицами местного самоуправления).

Особого внимания заслуживают вопросы повышения ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. Неоднократно высказывались и высказываются предложения об установлении административной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти, в частности о назначении мэров городов главами субъектов Федерации.

Представляется, что как задаче укрепления власти, так и конституционной модели государственного устройства Российской Федерации будет соответствовать внесение в законодательство норм:

* излагающих процедуры государственного надзора и контроля за законностью в деятельности органов местного самоуправления;

* регулирующих порядок государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

* устанавливающих требования к обеспечению доступности муниципальной власти населению

Особое беспокойство вызывает состояние налогового и бюджетного законодательства в отношении местного самоуправления. Проблемы системы межбюджетных отношений в России определяются как объективными, так и субъективными факторами. Наиболее существенным объективным фактором является критический уровень экономической дифференциации регионов. Разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным регионом до выравнивания (с учетом ИБР) составляет более сотни раз, коэффициент вариации в 2010 г. был равен 91,3%. При любой проводимой политике проблема значительной межрегиональной дифференциации уровня предоставления бюджетных услуг вряд ли будет решена, и обеспечение базового уровня социальных услуг любому гражданину вне зависимости от места его проживания во многом останется утопией. В то же время это предопределяет дотационность значительной части субъектов Федерации, а тем самым и наличие иждивенческих настроений, незаинтересованности в мобилизации внутренних резервов.

Отдельной проблемой являются предпринимающиеся в некоторых субъектах РФ попытки введения помимо или вместо органов местного самоуправления нового уровня органов местной власти -- представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц.

Выводы и рекомендации

Можно сделать вывод, о том, что необходима дальнейшая постепенная, последовательная и продуманная модернизация существующей системы местного самоуправления.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

1. Необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Заключение

Принципы, заложенные в Европейской хартии о местном самоуправлении, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.

Несмотря на то, что понятие муниципального образования прочно утвердилось в Российской Федерации, его правовой статус как субъекта права на осуществление местного самоуправления еще нельзя считать до конца оформленным. Гипотеза о том, что в законодательной базе местного самоуправления в Российской Федерации на данной стадии развития существует ряд проблем - подтвердилась.

Все составляющие реализации местного самоуправления находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

В этой связи необходима дальнейшая постепенная, последовательная и продуманная модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993

2. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

3. Учебник «Конституционное право РФ.» Суперека С.В. Учебный минимум - Москва: Юриспруденция, 2009 Электронно - библиотечная система образовательных и просветительских изданий http://www.iqlib.ru/book/preview/2290D5D207104F07AAF8C99BA3E024C7

4. Учебник «Система муниципального управления учебник для вузов» под редакцией Зотова В.Б Электронная версия

5. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Под ред. Ю.А. Тихомирова.

6. Сборник статей по итогам работы секции на Международной конференции «Российские общественные науки: новая перспектива» - «Перспективы самоуправления и самоорганизации в России» ред. И.А. Бутенко. М.: МОНФ, 2000.

7. Статья «Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона» Авакъян С.А Весник МГУ. Серия 11. Право. 2008. - №2.

8. Статья «Правовая основа местного самоуправления» Интернет портал «ЗонаЗакона.ru» http://zonazakona.ru/

9. Статья «Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, перспективы» Е.М. Ковешников. М.: Издательство НОРМА, 2007.

Размещено на Allbest.ru