Система местного самоуправления в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Становление местного самоуправления от древнерусского государства до современности

2. Современное состояние реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода

3. Проблемы развития и пути оптимизации местного самоуправления в России

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность темы курсовой работы. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов - системы местного самоуправления. Основное его назначение - приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления - объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических институтов проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и, прежде всего, экономических и социальных.

Во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление - это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления - реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление - это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Так, Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» . Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 02.01.2008. [электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона №131-ФЗ, в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Сейчас уже можно сделать первые выводы, оценить практику реализации нового Федерального закона, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют с октября 2003 г., констатировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, определить пути оптимизации существующей муниципальной практики.

Вышеизложенное определило выбор темы курсовой работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в России.

Предметом исследования является процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России.

Цель работы - исследование проблем, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ итогов муниципального реформирования в современной России.

Для реализации указанной цели поставлены следующие задачи:

- раскрыть сущностные характеристики системы местного самоуправления в России;

- проанализировать становление института местного самоуправления в условиях российской системы власти;

- охарактеризовать политико-правовые особенности развития муниципальных образований в России;

- рассмотреть основы взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти и выявить особенности принципа разграничения полномочий между органами государственной и местной власти в современной России;

- обосновать правовые проблемы формирования системы местного самоуправления в современной России в контексте опыта ее реформирования;

- на основе проведенного анализа выявить тенденции, перспективы реформирования российской муниципальной власти, подвести основные итоги реформы местного самоуправления в современной России.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в которых в широком спектре анализируются проблемы развития института местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В ходе исследования важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что ее основные выводы могут быть использованы в научных целях при определении возможных перспектив развития института местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Становление местного самоуправления от древнерусского государства до современности

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается Положение "О городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло.

Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские.

Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

2. Современное состояние реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода

Основные цели реформы системы местного самоуправления в России 2000-х гг. состояли, во-первых, в приближении власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, во-вторых, в четком разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений), в-третьих, в разграничении расходных обязательств между уровнями публичной власти. Кодина Е.А., Филиппов В.Н., Хромов Д.Р. и др./ Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году.// М., 2007;  С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ реформа местного самоуправления вступила в фазу, результатом которой должно стать существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению, в том числе и через следующие механизмы: создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

В результате реформы территориальную основу местного самоуправления, осуществляющегося на всей территории РФ, составляют муниципальные образования, которые функционируют на двух уровнях: муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений (сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов, городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа); городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга). Местное самоуправление в Российской Федерации.Учеб.пособие/ под ред. Кабашов С.Ю. // М., 2009. С. 29--53.

В этой связи базовым уровнем местного самоуправления стал именно поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения». Другими словами, только тогда, когда местные сообщества станут воспринимать органы местного самоуправления как выразителей собственных интересов, а не как управляющую надстройку, местное самоуправление станет эффективной силой, способной решать в стране проблемы самого широкого спектра. Все предпосылки для решения данной задачи сегодня уже есть: это и формирование муниципалитетов на уровне сельских и небольших городских поселений, и проводимая государственная политика, которая все больше ориентирует людей на необходимость участия в общественных процессах, в том числе и через формирование органов местного самоуправления. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции. Учеб.пособие/ под ред. Бабичев И.  // Муниципальная власть. 2009. № 2. С.532;  Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. Учеб.пособие/ Под общ.ред. Лапин В.А. // М., 2005.С.240

Уже на стадии подготовки реформы было очевидно, что процесс становления местного самоуправления по своей природе не может являться «самостоятельной реформой», а должен рассматриваться и проектироваться как неотъемлемая часть процесса государственного строительства, поэтому он должен осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства государственности в целом, т. е. строительство федеративного государства, создание системы органов государственной власти и становление института местного самоуправления должны координироваться. Главный уровень координации в этом случае - уровень взаимодействия ветвей власти. Вследствие этого в ходе реформы затрагивался широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической, экологической и другим сферам. Перечисленные вопросы относятся к предметам совместного ведения. Таким образом, реформа потребовала высокого уровня координации действий федеральных и региональных структур государственной власти.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления [Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г]. // Муниципальная власть.// 2008. № 3. С. 73--75. Россией эта Хартия была ратифицирована в 1998 году.

Федеральный закон № 131-ФЗ, вступивший в силу 1 января 2009 г. (со времени его принятия 06.10.2003 г. до вступления в силу Законом был установлен переходный период), заменил одноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Новый Федеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон № 131-ФЗ обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.// М., 2004. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.

Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает принятие законов, регулирующих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т. п. Особенностью Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ, впрочем, как и законодательство о местном самоуправлении в целом, не является статичным. В этой связи мониторинг изменений, которые вносятся в законодательство о местном самоуправлении (прежде всего в сам Федеральный закон) на уровне Российской Федерации, а также на уровне субъектов РФ становится незаменимым инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов муниципальных образований. Работа по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ ведется постоянно. С июня 2004 г. поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились 36 федеральными законами, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей. Однако изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции.

Таким образом, в ходе реформы местного самоуправления были реализованы его компетенционные основы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии с Законом на данный момент существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления: представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

Результатом реформы явилось и то, что экономическую основу местного самоуправления составляют теперь находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и районных фондов финансовой поддержки поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Если главной целью всей реформы можно назвать полномасштабное становление института местного самоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионов для подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплекса решений соответствующего уровня. Для достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

С 1 января 2009 г. переходный период муниципальной реформы официально закончен. Тем не менее, на данный момент потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления не только не ослабла, но и, на наш взгляд, возросла. Причиной тому стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху», в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проекты и др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органов власти.

Несмотря на очевидные успехи реформы, местное самоуправление «прививается» с большим трудом и в муниципальных районах, и в городских округах. Анализируя первые результаты муниципальной реформы 2000-х годов, член Общественной палаты P.P. Туфетулова отмечает, что главная причина этого в том, что «в нашей стране местное самоуправление в течение многих лет воспринималось как один из атрибутов государственной системы. В наши дни, к сожалению, приходится сталкиваться с тем же самым заблуждением, хотя смысл местного самоуправления заключается в том, чтобы каждому гражданину предоставить возможность личного участия во всех делах и заботах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами муниципальных образований». Страницы истории местного самоуправления в России. //[электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.reforma-mo.ru/msu-history. Подтверждают опасения эксперта и данные мониторинга, проведенного в 2006 г. Министерством финансов, который показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований. Ленин В.И. Государство и революция. // Ленин В.И. Полное собрание сочинений.// Т. 33. М., 1974. С. 192.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников. Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят:

- формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

- четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий;

- более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.

Противники же Закона приводят аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в его принятии, а последствия принятия - отрицательные, разрушающие сложившуюся систему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потери управляемости». См. об этом: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII -- начало XX в.). М., 2009. С. 290; Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д., 2010. С. 108--111. 

Федеральный закон № 131-ФЗ, как подчеркивалось, был принят еще в 2003 г., однако вступал в силу несколькими этапами. Причина этому - сложность и масштабность задачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой быть системе местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутаты и главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловило необходимость решения сложной задачи перераспределения собственности между уровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенные дискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезные нарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.

Среди очевидных успехов реформы уже сегодня можно выделить достижение ряда количественных показателей. Так, с момента принятия закона количество муниципальных образований в стране выросло более чем в два раза - до 24 244, из которых 516 имеют статус городских округов, 1801 - муниципальных районов, 1732 - городских поселений, 19849 - сельских поселений, 236 - внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 года и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» (см.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010).

Кроме того, депутатский корпус местных представительных органов власти превысил 240 тысяч человек, а число муниципальных служащих достигло почти 330 тысяч человек. На всех уровнях власти в основном сформирована нормативно-правовая база местного самоуправления.

К числу достижений реформы на сегодняшний день можно отнести и формирование Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, который является совещательным органом, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления на основании Указа Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451. Конституция Российской Федерации.// М., 1993.

Совет вырабатывает предложения по осуществлению Государственной политики в области развития местного самоуправления, определяет приоритетные направления ее реализации, обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, рассматривает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.

На прошедшем в декабре 2008 г. Президиуме Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, премьер-министр В.В. Путин объявил пять главных муниципальных антикризисных мер и определил направления поддержки муниципалитетов в условиях финансового кризиса:

- решение проблем занятости;

- поддержка малого бизнеса;

- выверенная тарифная политика;

- эффективное использование федеральных ресурсов на местах;

- разработка механизма дополнительной адресной поддержки людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

На заседании Президиума Совета также обсуждались вопросы готовности муниципалитетов к исполнению в полном объеме требований закона, укрепления финансовой базы местного самоуправления. Одновременно были сформулированы направления поддержки муниципалитетов, а именно:

- продление сроков описания и утверждения границ муниципальных образований и разграничения муниципального имущества;

- передача муниципалитетам дополнительных источников налоговых поступлений;

- направление трансфертов в местные бюджеты;

- содействие муниципалитетам в обновлении муниципального транспорта.

В современных условиях наличие такой площадки, как Совет по развитию местного самоуправления, является важным инструментом поддержания стабильности в российском обществе, так как многое зависит от эффективности региональных и местных администраций, от их способности брать на себя ответственность, действовать энергично, Грамотно, своевременно в условиях кризисной ситуации.

Что касается отношения граждан к институту местного самоуправления, то, как показали результаты социологических исследований, в массовом сознании россиян до сих пор не сформировалось однозначное понимание его сущности: «грань между государственным и негосударственным управлением осознается населением довольно слабо». 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население. Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления. //[электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.igpi.ru/monitoring/ 1047645476/jun 2007/gov.html.

На сегодняшний день в России общественный интерес к проводимой реформе местного самоуправления невысокий: о Законе 2003 г. информирован только каждый десятый из опрошенных горожан. Население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации, его готовность к участию в работе добровольных объединений, как и вообще в общественной жизни населенного пункта, находится на достаточно низком уровне. Наиболее распространенной формой участия в мероприятиях, организуемых горожанами, продолжают оставаться лишь субботники и иные мероприятия по уборке двора, улицы. В целом граждане в большей степени склонны направлять свою активность на обращения в соответствующие инстанции, тогда как намерение приложить усилия к тому, чтобы объединиться для самостоятельного решения тех или иных проблем (выполнения общественных работ, организации акций протеста и т. д.), они выражают гораздо реже. При этом в качестве главного мотива участия в общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т. п. Вместе с тем, примерно пятая часть граждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольную безвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятиях с возможностью заработать . Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

По данным опроса ВЦИОМ в 2008 г. мнение населения относительно предлагаемых муниципальных реформ было следующим: скорее не согласны с их проведением 29%, полностью не согласны - 19%, поддержало реформы 39%, затруднились ответить 13% опрошенных.

Каковы же основные проблемы местного самоуправления, без решения которых невозможно представить функционирование этого уровня социальной организации? Изменились ли они за последние десять лет?

Они остались прежними, смещены лишь их акценты в ту или иную сторону. Особенностью является и то, что все проблемы, как были, так и остались, связанными с удовлетворением витальных потребностей. По-прежнему современные заботы населения отражает и количественное соотношение их актуальности, преимущественно связанных с развитием экономики. Исходя из этого, можно сделать вывод, что выявленный спектр проблем, указывает на реальную злободневность направлений деятельности местного самоуправления.

Подавляющее большинство респондентов, заявило, что только экономическое развитие обеспечивает благополучие и счастье людей (2000 г. - 81,3%, 2005 г. - 90,3%, 2005 г. - 86,9%), поэтому органам местного самоуправления необходимо заботиться о перспективах экономики (1995 г. -74,8%, 2005 г. - 84,5%). Актуальность этой проблемы связана и с тем, что муниципальные образования - это первичные территориальные звенья промышленного хозяйства, самоорганизованные в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов, включая потребность в труде.

Еще одним фактором, подчеркивающим слабую степень вовлечения населения в процесс формирования института местного самоуправления на данный момент, является уровень заинтересованности граждан в формировании органов местного самоуправления, проявляющаяся в средней явке на муниципальных выборах.

В целом, результаты социологических исследований по вопросам доверия населения к местной власти показывают, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о формах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления.

Понятие «местное самоуправление» превратилось в одно из самых распространенных словосочетаний, которое используется как на официальном, так и повседневном уровнях. Достаточно сказать, что оно включено во все новые энциклопедические издания, образовательные стандарты обучения, присутствует почти в каждом ежегодном президентском послании и программах основных политических партий России. Но вместе с тем теоретическое осмысление самого содержания понятия «местное самоуправление» было и остается одним из самых дискуссионных вопросов в научных исследованиях, посвященных этому общественному явлению.

Итак, в ходе реформы местного самоуправления в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в общем завершен. Реформа местного самоуправления стала шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов. Как отмечает И.Ю. Юргенс, «при всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития». См., например: Сумская Т.В. Бюджетная политика и местное самоуправление.// Новосибирск, 2010.С. 126

В то же время, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства и иных решений.

Таким образом, формирующаяся модель местного самоуправления в современной России имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ - не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, порой вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.

В связи с изложенным, становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

3. Проблемы развития и пути оптимизации местного самоуправления в России

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. В связи с этим, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, Премьер министр России Д.А. Медведев заметил, что «роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере». И это, продолжая данную мысль, заметил Премьер министр РФ «непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всем мире, - без указаний и распоряжений сверху. Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление - когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере само обеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами ». Местное самоуправление в Россиичеб. Пособ./ под ред. Уваров А.А. // М., 2008 С другой стороны, «созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию “сверху”) демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению». Собрание законодательства Российской Федерации.// 2003. № 40. Ст. 3822 На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что, конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях.

На реализации реформы и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, - с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении. См.: Доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». М., 2007. С. 59. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

Наряду с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей. Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного толкования.  Муниципальная реформа: что сделано и куда двигаться дальше? // [электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.politcom.ru/6330.html.Необходимо констатировать, изменения налогового и бюджетного законодательства в последнее время ограничивают финансовую обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В последующие четыре года наметилась тенденция к росту этого показателя, который все-таки к 2011 году так и не смог достичь дореформенного уровня. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет по данным Минфина России 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, - от региональных налогов. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые считает необходимыми субъект Федерации. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются как раз самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003--2008 гг. и пути совершенствования. Юргенс И.Ю.// [электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.urc.ru/doclads.