Исполнительная власть Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

"Исполнительная власть Российской Федерации"



Введение

В России формируется правовое государство, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества, в котором высшей ценностью считаются права и свободы человека и гражданина, отсутствие стагнации в экономике страны, духовное развитие народа.

Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, то есть общественным признанием.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей -- на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти ее субъектов.

На ветвь исполнительной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Законодатель не устанавливает понятие органа исполнительной власти ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий.

Исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих совокупность полномочий по управлению государственными делами. Основное назначение исполнительной власти в России -- организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения.



1.Понятие и функции исполнительной власти

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения Уманская В.П. «Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика: монография» Издательство: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право (2013). Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и возможность подчинять своей воле других. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).

Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.

Содержание исполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность по непосредственному управлению всеми общественно значимыми сторонами жизни государства. Эта деятельность является подзаконной: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т.е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов, она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:

· Издание правовых актов управления.

· Использование распорядительных и контрольных полномочий.

· Заключение административных договоров.

· Проведение организационных мероприятий.

В институциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру, которая включает:

· Органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения между ними (отношения субординации, координации, контроля и т.д.)

· Корпус государственных служащих.

· юридическую структуру, которая представлена системой норм, определяющих различную по объему компетенцию органов и должностных лиц.

Иерархическая структура - организационная основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры. Эти властные полномочия, характеризующие иерархическую подчиненность, представлены целым спектром административных правомочий, среди которых выделяются:

§ Право решать, т.е. определять содержание деятельности, осуществлять волевой акт с целью позитивного или негативного решения проблемы.

§ Право командовать, т.е. отдавать обязательные к исполнению распоряжения.

§ Право назначать.

§ Право осуществлять легитимное принуждение.

§ Право замещать, т.е. возможность действовать вместо нижестоящей инстанции, когда ее деятельность осуществляется неправильно.

§ Право отменять акты нижестоящей инстанции в случае их незаконности или нецелесообразности.

§ Право расходовать вверенные ресурсы.

§ Право контролировать деятельность нижестоящей инстанции.

§ Право разрешать конфликты между нижестоящими по вопросам их прав и компетенции.

Государственно-властные полномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административной процедуры и призваны обеспечить реализацию ее функций. Административная процедура представляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем и разрешению конкретных индивидуальных дел. Она может регулировать, например, порядок издания правовых актов управления, порядок оформления пенсий, рассмотрения обращений граждан и т.д. Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции. К основным функциям этой ветви государственной власти относятся:

ь Осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества.

ь Административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование)

ь Административное правоприменение, осуществляется в двух формах (оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов; юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений)

ь Административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований)

ь Осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация)

ь Непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция)

ь Информационное обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.

Можно выделить признаки исполнительной власти:

1. Первый признак -- ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2. Второй признак -- ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Исполнительная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет исполнительная власть, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них -- имуществом и общественными процессами.

3. Исполнительная власть -- это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.

4. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и чиновники, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).

Исполнительная власть сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

5. Существенный признак исполнительной власти -- наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов -- правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное, правонаделение.

6. Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит, она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.

Исполнительная власть -- это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений -- административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

7. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке -- важная черта исполнительной власти.

8. Названные выше признаки содержания исполнительной власти-- универсальность, принудительность, организующий характер -- детерминируют ее организационную форму -- единую, большую по объему, иерархически построенную государственную исполнительную власть. Единство многоуровневой административной машины -- важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация исполнительной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации -- чиновник.

10. Исполнительная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть -- исполнительной.

Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.

11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими. В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей. Альберт Пиголкин, А. Головистиков, Юрий Дмитриев «Теория государства и права» Издательство: Юрайт (2011)

2.Исполнительная власть в политико-административной системе

государственный исполнительный власть

Система исполнительной власти представляет собой подсистему государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого и целостного организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема, по мнению исследователей, имеет определенное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы (органы исполнительной власти).

Для характеристики системы исполнительной власти, как правило, используют четыре параметра: название системы, определение ее элементов, признаков и назначения. Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти.

Ко вторичным структурам в системе исполнительной влас­ти специалисты относят «виды» органов в системе и исполнительно-распорядительные органы. Кроме того, исследователи отмечают наличие «типов», т. е. уровней органов в системе. Назначение органов исполнительной власти -- решение задач государственного управления, что осуществляется через определение и достижение целей системы и ее функций, реализующих полномочия органа.

Наиболее общими признаками органа исполнительной власти являются:

-- выполнение публичных государственных функций на основе государственно-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;

-- оформление правового статуса этого органа, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;

-- право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме нормативно-правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, соответствующим действующему законодательству и обязательным для исполнения в сфере ведения данного органа;

-- сложная внутренняя структура, аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии со штатным расписанием;

-- финансирование из государственного бюджета -- федерального или субъекта федерации;

-- включение органа в систему соподчинения в структуре исполнительной власти и отчетность перед органами государственной власти, учреждающими его.

Исполнительная власть -- это прежде всего ветвь управления, ответственная за осуществление политики и соблюдение законов, выработанных законодательной властью, неизменное ядро любой формы правления. Главной задачей исполнительной власти, которая формулирует политику государства и обеспечивает ее выполнение, является руководство, управление общими делами государства. В настоящее время в политологической литературе ведутся дискуссии относительно структуры, функций и компетенций исполнительной власти в современных политико-административных системах. Определенный интерес в этой связи представляют точки зрения Р.Хейга и Э.Хейвуда.

Функциями исполнительной власти, по определению Р.Хейга, являются:

1) определение основных направлений политики государства;

2) осуществление основных направлений политики;

3) мобилизация поддержки проводимой политики;

4) «церемониальное» (формальное) руководство как символ единства национального государства;

5) руководство в период кризисов, в силу того, что исполнительная власть имеет очень широкие узаконенные полномочия.

Развивая и конкретизируя эти положения, Э.Хейвуд называет важнейшую функцию исполнительной власти -- «бюрократическое руководство». Исполнительная власть обладает огромным бюрократическим и административным аппаратом, задачей которого является контроль за осуществлением поли­тики. Однако, по мнению Э.Хейвуда, возникают сомнения относительно эффективности бюрократического руководства.

Во-первых, самим политикам, составляющим политическую исполнительную власть, зачастую не хватает компетентности, опыта управления и административных знаний для эффективного контроля за разрастающимся бюрократическим аппаратом.

Во-вторых, определенные департаменты правительства могут преследовать собственные интересы, в особенности, если они связаны с могущественными группами интересов.

В-треть­их, сами бюрократы могут преследовать те же интересы, что и политики, что может способствовать снижению политического контроля над исполнительной властью.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Конституция Российской Федерации не регулирует структуру кабинета, а лишь устанавливает, что Правительство России состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. Исходя из этого, структурные изменения в системе управления федеральной исполнительной власти проводятся указами Президента Российской Федерации. Деятельность правительства строится на основе закона «О Правительстве Российской Федерации». В нем определены основные принципы деятельности исполнительного органа, состав и порядок его образования, отношения с Федеральным Собранием и Президентом, конкретные полномочия, организация и деятельность, общие положения организации исполни­тельной власти, соподчиненность применительно к разным системам исполнительной власти, порядок формирования структуры федеральных органов и др.

Правительство имеет двойную подчиненность: перед Президентом, который фактически осуществляет кадровые перемены в нем, и перед Государственной Думой, которая дает согласие на назначение Председателя Правительства. Инициатива кадровых решений здесь принадлежит главе государства. В то время как в странах с парламентским режимом отправной точкой формирования нового кабинета служат парламентские выборы, в России Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Президент Российской Федерации единолично может отправить кабинет министров в отставку.

Правительство -- самостоятельный институт, существующий наряду с институтом президента. Правительство наделено значительными полномочиями, включая разработку и представление в парламент федерального бюджета, а также его исполнение, обеспечение проведения единой государственной политики в сфере экономики, культуры, здравоохранения, управления федеральной собственностью, осуществления мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики.

Система органов исполнительной власти образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах их ведения. В России формируется три уровня органов исполнительной власти:

1. Федеральные органы исполнительной власти. Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их формирования и организации деятельности находятся, согласно ст. 71 Конституции, в ведении Федерации.

2. Органы исполнительной власти субъектов Федерации. Система органов власти субъектов Федерации устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

3. Органы местной исполнительной власти. Органом местно­го самоуправления, осуществляющим исполнительную власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах, уездах и других территориях является местная администрация.

В рамках своей компетенции органы исполнительной власти призваны: своевременно издавать нормативно-правовые акты, обеспечивающие исполнение законов; выделять необходимые материально-финансовые средства для реализации закона; осуществлять организационно-управленческие мероприятия в соответствии с законом; совершенствовать правозащитные процедуры и деятельность правоохранительных органов; контролировать результаты действия закона и готовить предложения по его улучшению; собирать информацию и оценивать реальные изменения в регулируемой сфере.

Принцип единства, положенный в основу взаимодействия исполнительной власти разных уровней, должен способствовать установлению управленческой «вертикали». Однако взаимоотношения по вертикали могут иметь жесткий характер или принимать более мягкие формы. Многие проблемы в этой сфере остаются еще не урегулированными законом.

Современное формирование и развитие единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации предполагает оптимизацию взаимодействия федеральных и региональных органов власти, определение для каждого ее уровня объема полномочий и ответственности, задач, функций и ресурсов.

В последние годы меняются формы и методы осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов. Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более многообразными и гибкими. Их отличают очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условий для всех видов социально полезной деятельности. Главными элементами деятельности органов исполнительной власти становятся информация, прогноз, программирование и обеспечение единых условий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание инфраструктуры, контроль и надзор.

Законодательные органы, парламенты занимают важное место в механизме государственного управления. В существующих конституциях их обычно ставят на первое место, прежде исполнительных и судебных. К парламентам традиционно особое отношение, потому что в их состав входят политики, претендующие на роль представителей всего народа, а не государственные чиновники. На парламенты возложена официальная функция законодательства, которая дает им определенную способность формировать публичный порядок, оказывать на него влияние.

Законодательство -- важнейшее средство политического управления, характерное для правового государства. Оно ведет к принятию обязательных для всех правил и процедур решения государственных проблем, нуждающихся в регулировании. Законодательная власть должна отражать как общенародные, так и групповые интересы в процессе государственного управления, служа своеобразной ареной для конкуренции и соперничества между партиями. Она охватывает систему тех органов государства, которые принимают законы, нормативные акты, обладающие, после конституции, высшей силой. Этой власти дано право решать ключевые государственные дела -- принимать бюджет, финансовые законы, определять законотворческие приоритеты во всех сферах деятельности общества. Законодательная власть играет определяющую роль в процессе правотворчества и принятия решений.

Высшим законодательным органом выступает собственно парламент -- со всем широким кругом его прав и обязанностей, со своими структурами, штатами, задачами, функциями. Специфический характер законодательной власти в каждой стране, особенности ее формальных и неформальных процедур, ее руководящей роли и взаимоотношений с другими институтами государственного управления связан с огромным числом факторов.

3.Взаимодействие исполнительной и законодательной властей

Одна из главных черт любой политико-административной системы -- отношения между законодательным органом и правительством, между законодательной и исполнительной властью. В редких случаях возможно «правление ассамблеи», когда исполнительную и законодательную власть возлагают на законодательное собрание (без отдельного исполнительного органа). Такая система на короткое время появлялась при Робеспьере и якобинцах в период Французской революции под влиянием радикальных демократических идей Руссо. Однако обычно соотношение между законодательной и исполнительной властью соответствует одному из основных устройств: парламентской или президентской системе правления. Большинство либерально-демократических стран ввели у себя парламентскую форму правления. Чаще всего они брали за образец парламент Великобритании, называемый «матерью парламентов» и восходящий к Великой хартии вольностей XIII в. Парламентская система правления -- это система, при которой правительство управляет в рамках и с помощью законодательного органа.

Основные особенности парламентской системы:

· Правительство формируется в результате парламентских выборов.

· Кандидаты в состав правительства набираются из числа депутатов, принадлежащих к партии большинства.

· Правительство ответственно перед законодательным органом в том смысле, что опирается на доверие законодательного органа и может быть им смещено.

· В большинстве случаев законодательный орган может распустить правительство.

· Поскольку правительство возглавляет должностное лицо, поддержанное законодательной властью (обычно премьер-министр), то во главе государства стоит конституционный монарх или не возглавляющий правительство президент.

Подобные парламентские системы существуют в Австралии, Великобритании, Германии, Индии, Новой Зеландии, Швеции, Японии. Сильная сторона этой системы заключается в том, что она предполагает эффективное, но ответственное правительство, которое отвечает перед парламентом или подотчетно этому выборному законодательному органу, а через него -- народу. В рамках теории разделения властей парламент часто рассматривается только в связи с возложенной на него функцией законодательства и понимается только как законодательная власть. В действительности же даже Монтескье вовсе не выступал за абсолютное разделение властей; он писал о том, что они скрещиваются и взаимодействуют друг с другом. Как невозможно однозначно разделить государственные задачи на законодательные, исполнительные и судебные, так и сами эти задачи не могут решаться только соответствующими органами (например, законодательные задачи -- только органами законодательной власти). Неограниченная самостоятельность и независимость отдельных государственных органов является лишь «идеальной» исходной позицией конституционной политики, поскольку теория разделения властей не имеет догматического характера. Это, скорее, прагматический подход, разработанный с целью избежать злоупотребления властью. Даже если Локк и Монтескье разделяли ветви власти по их функциям и связывали это разделение с организационными и структурными признаками, то их цель состояла не столько в том, чтобы наметить четкие линии разграничения властей, а напротив, показать их внутреннее переплетение и перекрещивание.

Немецкий исследователь Б.Гугенбергер в этой связи отмечает, что сегодня нельзя более говорить о правительстве как «исполнительном», а о парламенте как «законодательном» органах. Известно, что из 624 законопроектов, рассмотренных первым немецким бундестагом (1949 -- 1953 гг.), не менее 417 были предложены органами исполнительной власти, т. е. это были разработки министерств и работающих в них чиновников, привлеченных кабинетом министров к законотворческой деятельности. В то же время, на заседаниях бундестага обсуждаются доклады о положении нации, договоры с иностранными государствами, правительственные заявления и т. д. Поэтому очевидно, что парламент принимает участие в формулировке общих принципов политики. Возможно, именно репрезентативные функции, критика и контроль за исполнительной властью сегодня относятся к наиважнейшим функциям парламента.

В целом отношения между исполнительной и законодательной властями в современных политико-административных системах можно охарактеризовать как отношения взаимозависимости. При этом очевидно, что правительство, исполнительная власть сохраняют ведущие позиции. Это можно сказать практически обо всех западных системах правления. Власть переместилась от парламента к главе правительства, главе государства. Конечно, в парламентских системах парламент формально выбирает руководителя правительства, контролирует его деятельность, отзывает путем «конструктивного вотума недоверия» (ФРГ). Однако подобные меры применяются редко. Уверенному в своих силах премьеру не трудно сделать парламент (или верную правительству фракцию) своим политическим союзником в выполнении правительственных задач. Оппозиция, составляющая численное меньшинство в парламенте, фактически чаще занимается риторикой и не в состоянии осуществлять эффективный контроль за правительством.

Исполнительная и законодательная власть уже не противопоставляются друг другу. Правительство и поддерживающие его фракции в парламенте противостоят парламентской оппозиции.

Горизонтальное сдерживание властей дополняется целой сетью элементов их вертикальной дифференциации. Механизмами, помогающими удерживать власти в определенных рамках, принуждающими их к постоянному политическому самооправданию, являются партии, союзы, объединения, СМИ, общественное мнение, активность граждан, действующих в рамках гражданских инициатив.

Через механизмы федерализма или регионализма, через децентрализацию, партийный плюрализм, законы о выборах и партиях, через расширение возможностей участия граждан в политике создается большой выбор элементов реального разделения и взаимодействия властей в современных политико-административных системах.

4.Взаимодействие исполнительной и судебной властей

Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы. Задачи, стоящие перед государством в целом, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.

Однако в рамках осуществления этих общих задач важно наметить и определить специфические функции и правомочия соответствующих систем органов государственной власти, исследовать их связи, формы взаимного влияния, пути снятия противоречий. В связи с этим определенный интерес (с позиций научного исследования и практической необходимости соответствующих выводов) представляет вопрос о соотношении исполнительной и судебной ветвей власти в современном российском обществе.

Основной функцией судебных органов является реализация задач правосудия. Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану не только прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, но и законные интересы и права исполнительных органов государственной власти в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах.

Отправление правосудия -- основная, но не единственная функция судов. В процессе своей работы они осуществляют также функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Суды как органы, в исключительную компетенцию которых входит отправление правосудия, обязаны защищать не только интересы граждан, но и интересы государства, в частности законные интересы и права исполнительных органов государственной власти, от нарушений со стороны граждан и негосударственных организаций в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и в других сферах.

Кроме того, связь исполнительной и судебной ветвей власти просматривается в ходе формирования органов правосудия, обеспечения их кадрами, материальными и финансовыми ресурсами, средствами оргтехники, служебными зданиями и т.п. Таким образом, можно говорить о многообразии правоотношений, возникающих между органами, представляющими две ветви власти -- исполнительную и судебную. Наиболее обширная область отношений -- те, что складываются в ходе осуществления правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Административное судопроизводство, на наш взгляд, должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти (административная юстиция).

Следует также отметить, что во взаимоотношениях исполнительной и судебной ветвей власти участвуют все звенья системы исполнительных органов (от Правительства Российской Федерации до руководителя конкретного государственного учреждения, предприятия) и все звенья судебной системы, осуществляющие конституционное, административное, гражданское и уголовное судопроизводства. В каждом из видов судопроизводства можно заметить специфические особенности полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти особенности зафиксированы в Конституции Российской Федерации и в законодательных актах по вопросам судопроизводства, в Федеральном конституционном законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.), в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах, в Кодексе об административных правонарушениях.

Представляется целесообразным проследить конкретные связи между исполнительными и судебными органами, в частности, путем анализа действующего законодательства и практики его применения. Становление новой государственности в современном мире сопряжено с созданием органов конституционного контроля.

В нашей стране попытки образования института конституционного контроля были сделаны еще при создании Союза СССР, когда был учрежден Верховный Суд СССР. Он должен был по заданиям Президиума ЦИК СССР давать заключения о законности постановлений СНК СССР и ЦИК союзных республик. Это была первая в нашем государстве, по мнению профессора Б.М.Лазарева, попытка учреждения органа конституционного надзора. Но в начале 30-х гг. он прекратился. Такой надзор и складывающаяся административно-командная система были несовместимы.

В декабре 1988 г. в соответствии с Законом СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР” ( ВВС СССР. 1988. № 49. Ст. 727.) был образован Комитет конституционного надзора СССР. Это был несудебный орган, осуществляющий предварительный и последующий конституционный надзор за актами Съезда Народных Депутатов, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Кабинета Министров СССР. Однако данный орган не был наделен большими полномочиями. Его заключения не имели непосредственного действия, кроме случаев, когда они касались конституционных прав и свобод граждан. Акты Комитета лишь формально приостанавливали действие неконституционных актов, а по существу игнорировались различными союзными структурами. Его заключения могли быть отклонены Съездом Народных Депутатов СССР. Кроме того, исключалась возможность обращения в Комитет граждан. Несмотря на отмеченные недостатки в правовом статусе этого органа, Комитет конституционного надзора СССР сыграл положительную переходную роль в деле развития института конституционного контроля.

В дальнейшем российское законодательство стало развиваться в ином направлении. Основываясь на ст. 119 Конституции РСФСР 1978 г., в 1991 г. был принят Закон РСФСР “О Конституционном Суде РСФСР” ( ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621; № 30. Ст. 1017.). Конституционный Суд был провозглашен высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. После событий октября 1993 г. Президентом РФ был подписан Указ “О Конституционном Суде Российской Федерации” (САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 392.), в котором содержались обвинения в адрес этого органа, а также запрет на проведение его заседаний до принятия новой Конституции РФ.

Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г., сохранила Конституционный Суд как самостоятельный орган, но существенно изменила многое, связанное с его организацией и компетенцией, что нашло нормативное закрепление в новом Законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” 1994 г. В соответствии со ст. 1 этого Закона судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд РФ.

Конституция Российской Федерации (ст. 125) предусматривает право Конституционного Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ: нормативных актов Правительства РФ ( Поскольку вопрос об отнесении президентской власти к одной из трех ветвей государственной власти является дискуссионным, авторы не касаются сути президентской власти и взаимоотношений ее с судебной властью. -- Прим. авт.); нормативных актов администрации (правительств) субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов РФ и субъектов Федерации; административных договоров между органами исполнительной власти РФ и соответствующими органами субъектов Федерации; договоров между органами субъектов Федерации. Следует особо отметить, что перечисленные выше дела Конституционный Суд вправе рассматривать только в том случае, если запрос поступил от Президента РФ, палаты Федерального Собрания или от одной пятой депутатов Государственной Думы, либо одной пятой членов Совета Федерации, от Правительства РФ, от органов законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации, а также от Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ. Характерно при этом, что сам Конституционный Суд лишен права по собственной инициативе возбуждать такое дело.

Вместе с тем, рассматривая дело о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также договоров между ними, Конституционный Суд вправе признать такие акты неконституционными. В силу ст. 125 (п. 6) такие акты или их отдельные положения утрачивают силу.

В соответствии со ст. 79 Закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” решение суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Если на основе акта, признанного неконституционным, приняты решения суда или иного органа, такие решения не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в случаях, установленных федеральным законом.

Согласно ст. 80 Закона “О Конституционном Суде” его решение подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения официального текста решения, если иное специально в нем не оговорено. Таким образом, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, какими являются правительства (Российской Федерации и ее субъектов), администрация субъектов РФ. Заметим, что речь идет только, так сказать, о высшей ступени исполнительной власти, поскольку федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов Федерации уже не являются объектами судебно-конституционного контроля. В отношении этих органов действуют контрольные полномочия вышестоящих органов управления (министерство -- правительство), судов общей юрисдикции, а также прокурорский надзор в виде так называемого в литературе общего надзора прокуратуры.

Законом о Конституционном Суде установлены определенные пределы, вмешательства Конституционного Суда в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных актов управления. В Законе дан исчерпывающий перечень оснований для такой проверки, а именно: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с позиций разделения государственной власти на три ветви; 5) с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной); 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, в том числе между соответствующими органами исполнительной власти. Пределы проверки конституционности нормативных актов управления сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд не имеет возможности оценить целесообразность принятия того или иного акта управления, а решает лишь один главный вопрос о законности такого акта по отношению к нормам Конституции. На Конституционный Суд РФ возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Федерации и между высшими государственными органами субъектов Федерации. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет, во-первых, о возможных спорах между Федеральным Собранием и Правительством РФ (но не о спорах внутри каждой из ветвей власти, например, между министерствами). Во-вторых, предполагается, что в споре о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации в качестве сторон могут выступать правительства (главы администрации) как “высшие” государственные органы в системе исполнительной власти.

5.Органы исполнительной власти и суды общей юрисдикции

Взаимоотношения указанных органов нас интересуют лишь с позиции оценки судом законности действий органа исполнительной власти. Поэтому мы не будем касаться вопросов, связанных с участием в гражданском процессе и в уголовном процессе представителей органов исполнительной власти в целях защиты законных интересов последних.

Проблема судебной оценки деятельности администрации связана прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту. В ст. 46 Конституции РФ подчеркивается, что решения и действия органов государственной власти (следовательно, и органов исполнительной власти) могут быть обжалованы гражданином в суд.

Предоставление гражданам права в судебном порядке защищать свои права, в том числе в сфере исполнительной власти, несомненно, дает положительный эффект. Подчас несколько громоздкая судебная процедура способствует быстрейшему достижению результата, соответствующего закону.

Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд определенных преимуществ перед решением спора в органах исполнительной власти. Достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключается в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса.

Независимость суда, отсутствие у судей какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры.

Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, имеющих равные процессуальные права и обязанности, возможность доказывать правильность своих утверждений или опровергать доводы противоположной стороны. Таким образом, судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора с должностным лицом и государственным органом.

Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращения с жалобой в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.

Однако надо сказать, что изложенные выше положительные стороны правосудия порой носят чисто теоретический характер. Не секрет, что оно находится в запущенном состоянии. В этой связи проведение судебной реформы не может дать сиюминутный результат, а потребует длительного времени. Поэтому, видимо, не следует чрезмерно идеализировать судебную процедуру рассмотрения жалоб граждан. Практика свидетельствует о загруженности судов Российской Федерации большим количеством жалоб, что влечет за собой нарушение сроков рассмотрения дел, волокиту.

6.Президент РФ и исполнительная власть

Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий "над всеми ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти. Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.

Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ Конституция РФ гл. 4 Президент РФ (ст.83). С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.

Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении N 28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру.

...