Анализ процесса реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов - системы местного самоуправления. Основное его назначение - приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления - объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических институтов проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных.

Во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление - это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления - реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление - это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Так, президент Российской Федерации обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона №131-ФЗ, в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Сейчас уже можно сделать первые выводы, оценить практику реализации нового Федерального закона, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют с октября 2003 г., констатировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, определить пути оптимизации существующей муниципальной практики.

Вышеизложенное определило выбор темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в России.

Предметом исследования является процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России.

Цель работы - исследование состояния, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ муниципального реформирования в современной России, выявление проблем функционирования данного института и разработка предложений и рекомендаций по их решению.

Для реализации указанной цели поставлены следующие задачи:

- раскрыть сущностные характеристики системы местного самоуправления в России;

- проанализировать возникновение и становление института местного самоуправления в условиях российской системы власти;

- охарактеризовать субъекты и предмет местного самоуправления;

- рассмотреть основные уровни правового регулирования местного самоуправления в современной России;

- выявить и провести анализ правовых и организационных проблем формирования системы местного самоуправления в современной России в контексте дальнейшего совершенствования разработать предложения и рекомендации по их решению.

1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Понятие местного самоуправления и его основные признаки

Термин «местное самоуправление» (далее МСУ) в силу своей сложной многоаспектной природы обусловил противоречивость взглядов на свою сущность и породил множество теорий, объясняющих свое содержание и происхождение. В связи с этим обстоятельством, представления о нем постоянно варьировались в зависимости от различных исторических периодов, национальных традиций, государственных приоритетов.

Одной из главных проблем трактовки местного самоуправления является факт ее неоднозначности. При рассмотрении научной литературы можно столкнуться с самыми разнообразными определениями МСУ, число которых свыше тридцати и каждое из них различно по форме и содержанию.

Словосочетание «местное самоуправление» впервые в истории встречается в научной литературе XIX столетия. Экономист А.И. Васильчиков дает понятию такое определение: «участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества».

Рассматривая сущность института, автор приходит к выводу о том, что «местное самоуправление» определяется смежным понятием - «самоуправление». Этот термин (англ. - self-government) возникает еще раньше - во времена буржуазно-демократической революции Англии в XVII веке. На этом историческом этапе под ним подразумевалась специфическая, самоуправляющаяся при помощи парламента общественная система, исключающая, однако административный контроль со стороны правительства. В середине прошлого столетия термин был заимствован Россией и Германией.

Если говорить о фактическом проявлении института, истории известны такие его формы проявления как муниципии, сложившиеся еще в глубокой древности. В средневековой России подобная организация называлась общиной. Традиционно считается, что община - наиболее ранняя из известных ячеек общества, которая обладает своей территориальной границей и самостоятельностью в хозяйственно-экономическом смысле.

Несмотря на различные авторские интерпретации, надо отметить, что основная суть института состоит в предоставлении гражданам, проживающим на одной территории, права решать возникающие проблемы, и тем самым управлять своей жизнью.

В отдельных моделях института местного самоуправления подчеркивается его экономическая самостоятельность, связанная с возможностью распоряжения сборами и налогами, по результатам местных сходов.

Диалектическая природа МСУ является его главной сущностной особенностью. Состоит она, по мнению В.Г. Игнатова, в том, что с одной стороны, муниципальная власть - ветвь государственная, навязывающая свою волю, а с другой - ветвь общественная, наиболее полно учитывающая нужды и потребности населения.

К тому же мнению подобно Игнатову склонялся и известный ученый Г.В. Барабашев: «Оно призвано защищать права и свободы населения от диктата Центра и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра».

Именно неоднозначное понимание природы института местного самоуправления, сочетающего в себе как общественные, так и государственные элементы, привело к отсутствию в современной науке универсального подхода к идентификации явления.

В политологическом толковом словаре, например, встречается следующее определение местного самоуправления - это «административное учреждение, власть которого распространяется на определенную территорию внутри страны».

Местное самоуправление по определению В.Н. Коновалова - это «самостоятельная, ответственная деятельность местных сообществ людей по решению вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью в соответствии с Конституцией России, федеральными и иными законами, нормами, правовыми актами».

В первом контексте местное самоуправление фигурирует в качестве «административного учреждения», своеобразной политической структуры, осуществляющей власть на отведенной территории. Во втором случае речь идет о некоторой деятельности людей, предполагающей принятие самостоятельных решений по вопросам местного порядка, прослеживается определение сущности местного самоуправления как источника и формы народовластия.

Как «организацию власти на местах» рассматривает местное самоуправление В.Г. Игнатов, акцентируя внимание на его третьем понимании.

Несколько иначе определяет самоуправление С.И. Ожегов. В словаре русского языка им выделено два основных значения:

- Право на внутреннее управление своими местными делами;

- Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы.

Основываясь на этом определении, справедливо сравнить местное самоуправление с иными типами общественного управления, организованными по тому же принципу, что позволит выявить общие закономерности, функции и четче определить сущность явления.

К первому такого рода типу можно отнести территориальное общественное самоуправление (ТОС), под которым федеральный закон подразумевает самоорганизацию граждан по месту их жительства для самостоятельной реализации инициатив в вопросах местного значения. На практике такой вид управления представлен в виде совета микрорайона, уполномоченных от улиц, избираемых «старших» на уровне улицы или дома. Общим у ТОС с местным самоуправлением - право на внутреннее управление своими делами, а существенным отличием служит отсутствие у ТОС обязательного властного полномочия, которое закреплено законом за местным самоуправлением.

Второй вид управления - коллективный. В наибольшей степени он преобладает в сфере предприятий, учреждений, образовательных структур. На практике же представлен профсоюзными, студенческими и иными советами. Примечательным является тот факт, что в начале XIX века в России университетский совет осуществлял выборы ректора, присвоение научных званий, занимался подготовкой кадрового аппарата.

В качестве сословного самоуправления может быть приведено в пример казачество, которое осуществляло свое управление по средствам общины, каждый из членов которой по достижению шестнадцатилетнего возраста имел право голоса на выборах атамана и есаула.

Проявление очевидных принципов самоуправления на религиозной основе иллюстрирует шведский религиозный приход, на уровне которого решения о местных вопросах принимаются церковными уполномоченными.

Сравнив местное самоуправление с иными видами самоуправления, мы можем выделить его основные функции и характеристики.

К функциям относятся: организация участия лиц с целью решения вопросов местного характера, контроль муниципальной собственности и средств, обеспечение общественного порядка и др.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить основные параметры (признаки), в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закреляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

- признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;

- самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;

- организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия;

- признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;

- обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.

2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права - прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления относятся:

- участие в муниципальных выборах;

- участие в местном референдуме;

- участие в собраниях (сходах) граждан;

- реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;

- реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

- участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понимаются:

- выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;

- иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Это право включает в себя также:

- право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

- равный доступ к муниципальной службе;

- право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

- право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

- право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

- право отзывать избранных представителей;

- право состоять на муниципальной службе;

- право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;

- судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.

3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся (назовем основные):

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

10) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

11) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

12) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

13) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

14) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

15) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

- право на судебную защиту;

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

Таким образом, местное самоуправление можно определить как специфическую форму активности граждан, направленную на решение вопросов местного значения через непосредственное или опосредованное их волеизъявление.

1.2 История возникновения и развития местного самоуправления в Российской Федерации

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы местного самоуправления в современной России, ее первых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитием государства.

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее истории характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление.

Вечевая демократия - наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей - вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин древней Руси являются Новгород и Псков. Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов управления и разделение функций между центральными и местными органами в этих городах, - все говорит о наличии там элементов местного самоуправления.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось, прежде всего, стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы налогов.

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как институт не получило должного правового оформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредством системы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях - волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго - к 1720 г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору.

Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление.

Включенные Петром I в структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные (решение дел публичной сферы) и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами). Необходимо подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых - отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Основной чертой политики Российской Империи в сфере местного самоуправления стали попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства уделяли основное внимание таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение. Кроме того, на земства возлагались, помимо вопросов местного значения, также и государственные полномочия, а также вопросы, составляющие задачи одновременно разных уровней власти. Так, после 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле; помощь местному земледелию, торговле, промышленности; обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, исполнению земских повинностей; обеспечение потребностей общегосударственной администрации и суда, пожарной безопасности и др.

Названные подходы характеризуются принципами политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделением местного самоуправления от системы органов государственной власти и, в то же время, встраиванием местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.

Особого внимания заслуживает опыт самоуправления крестьян. Жители одной или нескольких деревень составляли мир, сельское общество, со своим собранием - сходом - и выборным управлением. На сходах демократическим путем обсуждались дела по общинному владению землей, раскладу податей, проведению выборов, вопросы пользования лесом, строительства плотин, сдачи в аренду рыболовных угодий и общественных мельниц, согласия на отлучку и удаление из общины, пополнения общественных запасов на случай стихийных бедствий и неурожаев. Кроме того, регулировались все основные стороны жизни села: сроки начала и окончания сельскохозяйственных работ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пастухов и сторожей, штрафы за самовольные порубки, неявку на сход, нарушение общинных запретов, семейные разделы и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов, конфликты между членами общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборы денег на общие расходы и т. д.

Несколько сельских общин образовывали волость. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся в большом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных крестьян. На сход могли свободно приходить все крестьяне, желавшие участвовать в собрании. Волостнoe правление вело книги для записывания решений схода, а также сделок и договоров, заключенных крестьянами как между собой, так и с посторонними для волости лицами.

Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

Несмотря на декларируемое разрешение свобод в области местного самоуправления, государство проявляло перманентное стремление подчинить себе земства и встроить их в структуру единого государственного организма. Бюрократия прибегала к регулярному, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность, которых была, таким образом, существенно уменьшена.

Формирование местного самоуправления в России и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, создание идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года.

Одной из наиболее серьезных проблем местного самоуправления рассматриваемого периода является практически полное отсутствие связей между соседними самоуправляющимися территориями. Подобная замкнутость управления послужила одной из причин разрушения системы местного самоуправления в 1917 г.

Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы - Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

По мнению некоторых исследователей, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (в качестве органов государственной власти). Как считают эксперты, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику. В то же время, «ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное». К тому же, несмотря на то, что хозяйственные функции Советов совпадали с земским местным самоуправлением, в первую очередь они являлись политическим институтом советской системы и выполняли роль проводника государственной воли.

Ленинские взгляды на самоуправление были тесно связаны с развитием его взглядов на Советы. Придя к идее о необходимости слома буржуазной государственной машины, он раскрыл роль и место Советов в структуре государственного управления. «Задача пролетарской революции: разбить, сломать эту машину, заменить ее полнейшим самоуправлением внизу на местах и прямой властью вооруженного пролетариата, его диктатурой наверху. Чем объединить, связать общины?.. Союзом, организацией вооруженных рабочих (“Советом рабочих депутатов”)». Это высказывание В.И .Ленина дает право считать, что на этапе становления структуры управления советского государства он был противником местного самоуправления как автономного института, независимого от государственной власти.

С конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм, включая институт частной собственности, гражданские права. Партийным руководством были приняты решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконила систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советской модели организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, были присущи: формальное преобладание представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами; формальная выборность органов местной власти (советов); наличие формальной сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами. Кроме того, в этот период каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня. Таким образом, понимание советов как органов государственной власти означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась в ведении местных органов власти, имевших сильную связь с населением, защищавших его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением [27, с.60].

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался. В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990-1991. Местным советам был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти, а также решали стихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления.

После принятия Конституции Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправления Самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и др.

С 1994 г. после серии указов Президента и принятия Конституции в России проводилась первая реформа системы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г. Эксперты считают, что, фактически, речь шла о «реализации так называемой общественной модели, основанной на принципе самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления». Указанные важные шаги федеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не дали ожидаемых результатов: местнoe самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержал, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

С принятием этого закона весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти: к середине 1990-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития; с другой стороны, к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста власти публичной. В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов стала приводить к конфронтациям. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления: доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза; местная власть оказалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия; муниципалитеты встроились в локальную вертикаль региона, занимая в ней подчиненное положение.

К началу 2000-х гг. в отдельных субъектах Федерации отношения между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления существенно различались. Если в 1990-х гг. решающая роль в этих отношениях принадлежала центральной власти, то в начале нового века все большую роль стали играть объективные факторы, определяющие специфику региона. Роль центра все больше стала проявляться не непосредственно в отношении к местному самоуправлению как к институту публичной власти, а через региональную политику.

В ходе реформы федеральный центр фактически защищал местное самоуправление от притязаний органов государственной власти субъектов Федерации. Органы местного самоуправления нередко апеллировали к центральной власти в своей борьбе с губернаторами или главами республиканской власти. По мере укрепления «вертикали власти» статус субъекта Федерации и местного самоуправления стал более определенным, было снято политическое напряжение в отношениях между региональной и местной властью. Центр дал понять, что вопросы политической борьбы не должны стоять на повестке дня в деятельности региональных и местных властей. Политика федеральной власти была направлена на формирование схемы, при которой регионы и муниципалитеты должны заниматься делами подведомственных территорий строго в рамках своей компетенции. Однако нерешенными до сих пор оставались вопросы, связанные с принципиальным отличием сфер деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, с одной стороны, и муниципальных органов - с другой.

Так, сфера деятельности муниципальных органов формировалась постепенно. В 1990-е гг. распространенной была практика «перекладывания» на муниципальные органы ответственности за выполнение решений, принятых на государственном (федеральном или региональном) уровне без соответствующего финансирования (практика «нефинансируемых мандатов»). Это, несомненно, ограничивало возможности тех муниципалитетов, которые стремились реализовать свою самостоятельность в процессе хозяйственно-экономической деятельности.

Кроме того, как отмечают исследователи, отсутствие четкого разделения полномочий и обоснованного распределения расходов и доходов «способствовало росту иждивенческих настроений, отстранению некоторых органов местного самоуправления от исполнения своих прямых обязанностей».

В конце 1990-х - начале 2000-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местного самоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектов Федерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления и расширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи ей всей социальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Другое мнение инициировалось муниципальными органами, располагающими положительным результатом своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемов полномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т.д.

За первое десятилетие реформирования института местного самоуправления в России появился целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в муниципальной сфере. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время во многом противоречили друг другу; многие вопросы, связанные с правом передачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, оставались нерешенными. Как результат, в начале 2000-х гг. на менявшую свое направление муниципальную реформу смотрели с глубоким пессимизмом.

Итак, неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую. Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собственно этот закон позволяет констатировать появление в России национальной модели местного самоуправления.

1.3 Субъекты и предмет местного самоуправления

Субъекты местного самоуправления определены как субъекты права, которые законом уполномочены на осуществление деятельности по реализации собственной компетенции местного самоуправления. Ключевым признаком субъектов местного самоуправления, таким образом, является наличие собственной компетенции, установленной законом.

Нормами ст. 130 Конституцией Российской Федерации определены концептуально-дефинитивные положения, определяющие, субъекты местного самоуправления. Так, определяя субъектный состав местного самоуправления, ч. 1 указанной статьи использует понятие «население», а ч. 2 - «граждане». В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. «Население» - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера. В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований наряду с понятием «население» используется понятие «местное сообщество». Подобное понимание местного сообщества соответствует и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

Индивидуально-личностный (субъективный) уровень конституционной системы первичных субъектов местного самоуправления отражается с помощью используемого в ч. 2 ст. 130 понятия «граждане» как индивидуализированные участники местного самоуправления, обладающие конституционными правами на осуществление местного самоуправления. Что же касается выборных и других органов муниципальной власти (ч. 2 ст. 130), то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав населения и индивидуальных прав граждан как членов местных сообществ на осуществление местного самоуправления.

Принципиальным положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» является указание на то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образовании. Под муниципальными образованиями Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления.

Ими могут быть:

- городские и сельские поселения;

- части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т.п.);

- совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа - волости, сельсоветы и т.д.).

Именно эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

Большинство российских исследователей вслед за Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении.

Таким образом, субъектами МСУ являются: муниципальные образования; население муниципальных образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы МСУ; граждане; депутаты представительных органов МСУ; члены других выборных органов МСУ; должностные лица МСУ; органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; госорганы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты МСУ можно условно подразделить на три вида. К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование, представляющее собой населенную территорию (ее границы устанавливаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законодательством) в пределах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальное образование принимает также свой устав, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом. Виды муниципальных образований: а) муниципальный район; б) входящие в состав муниципального района городские и сельские поселения; в) городской округ; г) внутригородские муниципального образования, создаваемые в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это, прежде всего, население муниципального образования. Население избирает представительный орган МСУ, другие выборные органы, а также выборных должностных лиц МСУ, определяет структуру органов МСУ. С учетом мнения населения соответствующей территории (а в случаях, предусмотренных законом, - с согласия населения) решаются вопросы о преобразовании муниципального образования, установлении или изменении его территории. По инициативе населения проводятся публичные слушания для обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования. В целях выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления могут проводиться опросы граждан на всей территории муниципального образования или на части его территории. В соответствии с законодательством и уставом муниципального образования население может выступать субъектом и иных муниципальных отношений. Вопросы местного значения могут решаться, сходом, собранием (конференцией) граждан. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане реализуют свое право на местное самоуправление путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы МСУ.

...