Адмінстративно-правове регулювання туристичною галуззю

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адмінстративно-правове регулювання туристичною галуззю

Бедрак Наталія Олександрівна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ УкраїниНауковий керівник доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Діхтієвській Петро Васильович, Інститут повітряного і космічного права та масових комунікацій Національного авіаційного університету, завідуючий кафедри конституційного і адміністративного права

кандидат юридичних наук, доцент Манжула Андрій Анатолійович, Кіровоградський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративного права та процесу

Захист відбудеться 21.04. 2010 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03. у Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий 17.03.2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.В. Савченко

1. Загальна характеристика роботи

туризм адміністративний правовий ліцензування

Актуальність теми. ХХІ століття - це століття науково-філософського прогресу, етнічного ренесансу та відкритих суспільств, що розвиває інтерес етносів до пізнання надбань народів світу. Усе це реалізується через розвиток і використання туризму.

Підвищення рівня культури, науки, освіти, зростання обсягів міжнародної торгівлі, засобів транспорту, зв'язку, платежів сприяє збільшенню кількості та розмаїтості контактів, поїздок громадян, викликаних не тільки професійно-діловими, а й пізнавальними, оздоровчими та іншими цілями.

Сьогодні незаперечним визнають той факт, що в багатьох країнах світу індустрія туризму давно сформувалась і стабільно розвивається, маючи матеріальну базу і забезпечуючи роботою мільйони людей, що, безперечно, позитивно впливає на розвиток окремих держав.

Протягом останніх років побудова ринкової моделі економіки в нашій країні вимагає розроблення принципово нових підходів щодо формування ефективних механізмів регулювання саме у сфері вітчизняного туризму. В Україні існує ціла низка проблем, що не сприяють розвиткові туристичної сфери, призводять до суттєвого руйнування економічних і соціальних відносин у туристичній сфері. Причинами неефективної реалізації конкурентних переваг унікального ресурсного потенціалу України є відсутність цілісної системи публічного управління туризмом у регіонах; підпорядкованість закладів розміщення туристів, санаторно-курортних, оздоровчих та рекреаційних закладів, які надають туристичні послуги, різним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади; недосконалість нормативно-правової бази; повільні темпи зростання обсягів інвестицій у розвиток матеріальної бази туризму; недостатність державної підтримки та комплексного підходу до рекламування національного туристичного продукту на внутрішньому та міжнародному ринку туристичних послуг; недостатність рівня розвитку інформаційної інфраструктури; недосконалість бази даних стосовно об'єктів туристичної сфери. В той же час, світова економічна криза також негативно вплинула на туристичні потоки. Так, у 2009 р. Україну відвідали 16,5 млн. в'їзних (іноземних) туристів, що на 18 % або майже на 3,7 млн. осіб менше, ніж у 2008 р. Спадання в'їзного турпотоку з країн ЄС відбулося за рахунок зменшення кількості подорожуючих з країн: Польща (на 52 % або на 2,2 млн. осіб), Словаччина (на 20 % або на 111,5 тис. осіб), Угорщина (на 30 % або на 250,1 тис. осіб), Німеччина (на 6 % або на 12 тис. осіб), Румунія (на 27 % або на 301,2 тис. осіб). Виїзний турпотік у 2009 р. зменшився порівняно з 2008 р. на 2 % або на 223,1 тис. осіб та становив 11,6 млн. осіб. Виїзний турпотік зменшився за рахунок поїздок з метою організованого туризму та службових поїздок.

Зазначені проблеми потребують поглибленого аналізу та негайного вирішення, оскільки в умовах розбудови української держави туризм є дієвим засобом формування ринкового механізму господарювання і надходження значних коштів до бюджету. Україні, чиї туристичні ресурси використовуються лише незначною мірою, налагодження ефективного регулювання туристичної індустрії є вельми злободенним. За таких умов виникає потреба в дослідженні складових механізму адміністративно-правового регулювання цієї галузі, внесення пропозицій щодо їх удосконалення відповідно до міжнародних стандартів.

У вітчизняній науковій літературі правовий аспект регулювання туристичної галузі висвітлено частково у працях таких українських учених, як Л.Г. Агафонова, В.Д. Безносюк, А.М. Виноградської, В.К. Євдокименка, В.С. Кравціва, М.П. Крачила, В.І. Мацола, В.К. Федорченка.

При підготовці дисертаційного дослідження використано праці дослідників адміністративного права, зокрема: О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, П.В. Дєхтієвського, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, А.Т. Комзюка, А.В. Манжули, Т.О. Коломоєць, Д.М. Лук'янця, Н.В. Хорщак.

Значний вплив на це дослідження мали теоретичні праці таких науковців, як: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, А.О. Селіванова, Ю.С. Шемшученка.

Проте проблеми адміністративно-правового регулювання туристичної галузі спеціально не вивчались, в існуючих наукових працях ці питання досліджувалися фрагментарно, без відповідного комплексного підходу. Особливої актуальності ця проблема набуває в умовах реалізації в Україні адміністративно-правової реформи.

Таким чином, глибоке дослідження проблем правового регулювання і практичної реалізації розвитку туристичної галузі набуває особливого змісту й актуальності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (Пріоритетні напрямки наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 роки, затверджені наказом МВС України від 05.07.04 № 755) і Київського національного університету внутрішніх справ («Основні напрями наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005-2010 роки»). Її проблематика безпосередньо стосується Концепції адміністративної реформи в Україні, упровадженої Указом Президента України від 22.07.98 № 810, та Державної програми розвитку туризму на 2002-2010 роки, що затверджена Постановою Кабінету Міністрів від 29.04.02 № 583.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити сутність, зміст й особливості адміністративно-правового регулювання туристичної індустрії і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення зазначеної сфери регулювання і підвищення ефективності її практичної реалізації.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі завдання:

- дослідити організаційні форми туризму, запропонувати дефініції понять «туризм», «турист», «внутрішній туризм», «зовнішній туризм», «міжнародний туризм»;

- здійснити аналіз представлених у законодавстві та науковій літературі класифікацій видів туризму, запропонувати авторські критерії їх розмежування;

- вивчити природу та особливості туристичних ресурсів України, виокремити їх види;

- дослідити сутність правового поняття «туристичний режим»;

- проаналізувати поняття «механізм адміністративно-правового регулювання туристичної галузі», запропонувати визначення цієї категорії та виокремити його елементи;

- розглянути особливості правового регулювання туристичної галузі;

- з'ясувати зміст та особливості діяльності організаційно-структурних формувань, що здійснюють регулювання туристичною галуззю;

- здійснити аналіз засобів адміністративно-правового регулювання туристичної галузі;

- дослідити особливості адміністративної відповідальності за порушення законодавства України про туризм;

- виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання туристичної галузі.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають в сфері публічного адміністрування туристичної галузі.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання туристичною галуззю.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат у туристичній галузі - запропоновано дефініції «туристичний режим», «турист», «міжнародний туризм», «адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері туризму» (підрозділи 1.1., 2.1., 3.1.), виокремлено класифікаційні групи видів туризму (підрозділ 3.1.). Для аналізу організаційних форм туризму, туристичних ресурсів України використано метод єдності логічного та історичного‚ методи аналізу та синтезу (підрозділи 1.1., 1.3.). Методи системно-структурний, логіко-семантичний, структурно-функціональний застосовано для дослідження особливостей діяльності організаційно-структурних формувань, що здійснюють регулювання туристичною галуззю (підрозділ 2.3.). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей правового регулювання туристичної галузі, специфіки відповідальності за порушення законодавства, яким урегульовано туристичну галузь (підрозділи 1.1., 3.2.). За допомогою історико-правового методу досліджено становлення й розвиток туристичної галузі та її нормативно-правове забезпечення (підрозділи 1.1., 2.2.). Структурно-логічний метод використано для аналізу заходів публічної адміністрації із забезпечення законності в галузі туризму (підрозділ 3.1.). Методи класифікації ‚ групування застосовано для систематизації туристичних ресурсів та видів туризму (підрозділи 1.2., 1.3.). За допомогою статистичного методу й документального аналізу визначено недоліки правового регулювання туристичної сфери (підрозділи 2.2., 3.2.). Документальний аналіз використано для вироблення пропозицій стосовно удосконалення законодавства, яким урегульовано туристичну галузь (підрозділи 2.2., 2.3., 3.2.). Використання соціологічного та статистичного методів надало можливість узагальнити юридичну практику, проаналізувати емпіричну базу Державної служби туризму і курортів за 2005-2009 рр., що стосується теми дисертаційного дослідження, здійснити анкетування працівників Міністерства культури та туризму України (проанкетовано 250 осіб) та споживачів туристичних послуг (250 осіб).

Емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності Державної служби туризму і курортів України, туроператорів і турагентів, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним з перших комплексних досліджень адміністративно-правового регулювання туристичної галузі. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що в поданій роботі

вперше:

- запропоновано дефініції категорій «туристичний режим», «засоби регулювання туристичної галузі», «ліцензування у сфері туристичної діяльності», «сертифікація туристичної галузі», «дозволи на туристичний супровід», «категорійність об'єктів туристичної інфраструктури», «контроль за діяльністю в галузі туризму», «адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері туризму»;

- здійснено класифікацію туризму за такими ознаками: за метою здійснення туризму; за транспортом, що використовується; за способом організації туру; за віковим критерієм; за характером географічного середовища; за сезонністю; за кількістю учасників туру; за соціальним статусом учасників; за джерелами фінансування;

- визначено, що туристичні ресурси поділяються на види: за походженням; за функціональним призначенням; за цінністю; за ступенем залучення до туристичної сфери;

- виокремлено елементи механізму правого регулювання туристичної галузі;

- досліджено зміст та особливості туристичного режиму, визначено його місце в системі правових режимів;

- сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до деяких чинних нормативно-правових актів України, зокрема, законів України «Про туризм», «Про внесення змін до Закону України «Про туризм», «Про курорти»;

удосконалено:

- дефініції категорій «туризм», «турист», «виїзний туризм», «внутрішній туризм», «внутрішній турист», «міжнародний туризм»;

- систему публічних органів управління, що здійснюють регулювання туристичною галуззю;

- систему правових санкцій за правопорушення в туристичній сфері;

дістало подальший розвиток:

- характеристика організаційних форм туризму;

- система засобів регулювання туристичної галузі;

- ознаки адміністративної відповідальності за правопорушення в туристичній галузі.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розроблення питань адміністративно-правового регулювання туристичної галузі, проблем забезпечення прав та свобод громадян в умовах реалізації туристичного режиму;

правотворчості - у результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, до законів України «Про туризм» та «Про курорти» (акт впровадження у нормотворчу діяльність Департаменту зв'язків із громадськістю та міжнародної діяльності МВС України від 18.02.09 № 247/34-5);

правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів надасть можливість покращити практичну діяльність організаційно-структурних формувань, які здійснюють регулювання туристичною сферою з метою забезпечення максимальної ефективності її функціонування, сприятиме практичному забезпеченню реалізації Концепції розвитку цієї системи (акт впровадження у практичну діяльність Державної служби туризму та курортів Міністерства культури і туризму України від 15.05.09 № 214/41-4 );

навчальному процесі - матеріали дисертації використовуються під час проведення занять з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність» (акт впровадження в навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 15.05.09 № 47/3222).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розроблення проблеми загалом, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки оприлюднено дисертантом у формі доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях: «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 2008), «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 2009), міжвузівський науково-практичній конференції «Актуальні проблеми національного законодавства» (м. Кіровоград, 2009), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено в шести наукових статтях, чотири з яких опубліковано у фахових виданнях України, дві - у тезах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що об'єднують вісім підрозділів, висновків, трьох додатків на 12 сторінках, списку використаних джерел (181 найменування). Повний обсяг дисертації становить 215 сторінок, загальний обсяг тексту - 184 сторінки.

2. Основний зміст

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне та практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 «Організаційні форми та види туризму» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Організаційні форми туризму» наголошується, що туризм як соціально-правове явище має свої характерні форми. Однією з форм туризму є організаційна форма, в основі якої лежить ознака країни. Іншими словами, організаційна форма туризму пов'язана із зовнішнім характером перетинання туристом державного кордону. Зазначено, що турист - це особа, яка здійснює подорож у межах своєї країни або в іншу країну з різною, не забороненою законом країни перебування, метою на термін до одного року підряд або не менше однієї ночівлі, без здійснення будь-якої оплачуваної діяльності та із зобов'язанням залишити країну або місце перебування в зазначений термін. Законодавцем виокремлюються дві організаційні форми туризму: внутрішня та міжнародна.

На підставі проведеного аналізу суті організаційних форм туризму визначено, що внутрішній туризм - це діяльність осіб, які здійснюють туристичні поїздки всередині своєї країни, відповідно, внутрішній турист - це тимчасовий відвідувач, який постійно проживає у визначеній місцевості й подорожує, з метою туризму, в іншу місцевість, у межах кордонів своєї країни. Міжнародний туризм - це діяльність, пов'язана зі здійсненням туризму в іншу країну, тобто іноземний туризм, який поділяється на виїзний і в'їзний. Виїзний туризм - це туристична діяльність осіб та надання їм туристичних послуг на території іншої країни, а в'їзний - це туристична діяльність та надання туристичних послуг на території країни іноземним особам. Сьогодні міжнародний туризм є інтернаціональною та демократичною сферою суспільної діяльності. І ця самостійна галузь світової економіки характеризується досить високими темпами розвитку. Так, за даними Всесвітньої туристичної організації, якщо у 1950 р. туристичні подорожі здійснило 25 млн. осіб, то за півсторіччя їх кількість збільшилася у 30 разів, і у 2002 р. вже становила 750 млн. осіб, у 2005 р. - 900 млн. чоловік, а, за прогнозами тієї ж організації, у 2010 р. кількість туристів становитиме близько 937 млн.

У підрозділі 1.2. «Класифікація видів туризму» акцентовано увагу на тому, що сьогодні існує велика кількість видів туризму, які потребують класифікації. У результаті проведеного дослідження представлених у науковій літературі поглядів щодо систематизації видів туризму, автор дійшов висновку, що туризм можна класифікувати за такими ознаками: 1) за метою здійснення туризму: рекреаційний, культурно-пізнавальний, діловий, екологічний, релігійний, навчальний, пригодницько-екстримальний, спортивний та етнічний туризм; 2) за тривалістю туристичної поїздки: короткочасний туризм (до трьох діб), туризм середньої тривалості (до 30 діб), довготривалий туризм (більше 30 діб); 3) за транспортом, що використовується: гужовий, залізничний, автомобільний, морський (річковий), авіаційний туризм; 4) за способом організації туру: плановий, самодіяльний туризм; 5) за віковим критерієм: дитячий, молодіжний, дорослий, зрілий туризм; 6) за характером географічного середовища: повітряний, міський, водний, підводний, гірський, підземний, сільський туризм; 7) за сезонністю: постійний, сезонний туризм; 8) за кількістю учасників туру: індивідуальний, сімейний, груповий туризм; 9) за соціальним статусом учасників: масовий, елітний туризм, туризм для інвалідів; 10) за джерелами фінансування: комерційний, соціальний, заохочувальний туризм (інтенсивний).

У підрозділі 1.3. «Зміст та особливості туристичних ресурсів» зазначено, що туристичні ресурси - це об'єкти природи, історії, культури, поточні дії, явища, які можуть бути використані для задоволення туристичних потреб людини, при цьому є доступними для ознайомлення і використання незалежно від форм власності, якщо до того немає законодавчо накладених обмежень.

Туристичні ресурси як головну мету туристичних подорожей можна поділити на такі види: за походженням: природні туристичні ресурси (об'єкти та явища натурального походження, залучені до сфери туризму, а саме: унікальні явища природи, клімат, водні ресурси, рельєф, печери, мінеральні джерела), історико-культурні туристичні ресурси (об'єкти, що представляють історичне та культурне минуле країни, а саме: музеї, пам'ятники, пам'ятні місця, пов'язані з історичними подіями), соціально-економічні туристичні ресурси (об'єкти, що демонструють сучасні здобутки країни у промисловості, будівництві, сільському господарстві, науці, культурі); за функціональним призначенням: відпочинкові туристичні ресурси (становлять основу розвитку відпочинкових функцій туризму і досить залежні від умов природного середовища, а саме: різні види курортів (морські, гірські), парки відпочинку), спеціальні туристичні ресурси (пов'язані з особливостями природного середовища і сприяють розвитку різних форм кваліфікованого туризму, а саме: печерні місця, гірський ландшафт, лікувальні грязі та мінеральні води, краєзнавчі туристичні ресурси (об'єкти пізнавального інтересу: історичні та археологічні пам'ятки, фольклор, етнографічні особливості території); за цінністю: туристичні ресурси необмеженого доступу (не потребують особливої охорони та нагляду, а отже, туристи мають необмежений доступ до цих ресурсів), унікальні туристичні ресурси (неповторні, рідкісні, надзвичайні, єдині у своєму роді туристичні ресурси, що потребують відповідного контролю); за ступенем залучення до туристичної сфери: наявні туристичні ресурси (що повною мірою використовуються для задоволення туристичних потреб), потенційні туристичні ресурси (становлять собою туристичний потенціал певної території, і що можуть бути задіяні за певних умов, а саме: реставрації, реконструкції, розвитку транспортної інфраструктури).

Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового регулювання туристичної галузі» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття механізму адміністративно-правового регулювання туристичної галузі» зазначається, що механізм адміністративно-правового регулювання - це система адміністративно-правових засобів, які спрямовані на урегулювання відносин, що виникають у процесі задоволення публічно-правових інтересів публічними органами управління. Механізм адміністративно-правового регулювання як спосіб реалізації відповідного адміністративно-правового режиму можна розглядати у двох аспектах: по-перше, механізм адміністративно-правового регулювання є структурним елементом правового режиму; по-друге, є рушійною силою щодо забезпечення відповідного режиму.

Механізм правового регулювання за галузевим напрямом впливу розмежовується за окремими сферами та галузями життєдіяльності суспільства. Однією з таких галузей, яка використовує відповідні механізми правового регулювання, є туристична галузь. Завдяки йому здійснюється організація та функціонування зазначеної галузі. Головним же призначенням такого регулювання є спонукання відповідних суб'єктів права діяти самостійно та здійснювати свої права й виконувати обов'язки в межах установлених режимів забезпечення стабільності їх функціонування. Сьогодні феномен правового режиму дає змогу по-новому досліджувати комплексні явища, розглядати систематизацію інститутів у праві та комплексність публічного управління. Так і туристична сфера є спеціалізованим галузевим напрямом у державі, яка розвивається в межах відповідного спеціалізованого правового режиму. Туристичний режим реалізується завдяки механізму правового регулювання, що забезпечує його виконання. Таким чином, механізм адміністративно-правового регулювання туристичної галузі - це система адміністративно-правових засобів, які спрямовані на урегулювання відносин у сфері туризму, із задоволення рекреаційних інтересів осіб публічними органами управління, що наділені владними повноваженнями.

Зазначений механізм забезпечується відповідними засобами: нормами права різного призначення, актами застосування права і діяльністю організацій та посадових осіб щодо втілення їх у життя.

Саме механізм правового регулювання та механізм забезпечення є структурними частинами туристичного режиму, що має на меті процвітання туристичної індустрії. Отже, туристичний режим - це система засобів (правових актів, організаційно-структурних формувань та організаційно-правових прийомів), які становлять систему організаційно оформлених механізмів, що спрямовані на розвиток й удосконалення туристичної сфери.

Метою туристичного режиму є забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав; безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав та законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд; збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорона культурної спадщини та довкілля, урахування державних і громадських інтересів при плануванні та забудові територій; створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримка пріоритетних напрямів туристичної діяльності.

У підрозділі 2.2. «Правове регулювання туристичної галузі» розглядаються зміст та особливості нормативно-правових актів, якими урегульована туристична галузь.

Зазначається, що фундаментальну основу правової бази у сфері туризму становить Закон України «Про туризм» у редакції 1995 р. та Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» у редакції 2003 р., який сьогодні є основоположним законодавчим актом, що визначає загальні правові, організаційні, виховні та соціально-економічні засади реалізації державної політики у сфері туризму, всебічно регламентує туристичну діяльність в Україні, створює умови для стимулювання ділової активності суб'єктів туристичного підприємництва, забезпечує оптимальний рівень державного регулювання процесу розвитку вітчизняного туризму. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» став правовим підґрунтям для розроблення цілого комплексу галузевих нормативно-інструктивних документів, що регламентують конкретні аспекти туристичної діяльності.

Існуюча система нормативно-правових актів, якими сьогодні урегульована туристична галузь Україні, складається з великої кількості майже неупорядкованих правових норм. У зв'язку з цим, виникає необхідність у створенні певного уніфікованого нормативно-правового акта, яким повинен стати Кодекс України про туризм, що визначатиме головні засади організації та здійснення туризму в Україні.

У підрозділі 2.3. «Організаційно-структурні формування, що здійснюють регулювання туристичної галузі» акцентується увага на розумінні термінів «суб'єкт» та «учасник туристичних правовідносин». Зауважується, що суб'єктами туристичних правовідносин є публічні органи управління, які визначають та реалізовують політику в галузі туризму, а також юридичні та фізичні особи, які створюють туристичний продукт, надають туристичні послуги чи здійснюють посередницьку діяльність, а учасниками туристичних правовідносин у сфері туризму є суб'єкти відносин, які безпосередньо беруть участь у туристичній діяльності. Відповідно до цього, пропонується доповнити закони України «Про туризм» та «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» розділом ІІІ «Суб'єкти туристичних правовідносин» та включити до нього такі статті: Органи, що здійснюють регулювання в галузі туризму; Повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування в галузі туризму; Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі туризму; Повноваження центральних органів виконавчої влади в галузі туризму; Повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевого самоврядування в галузі туризму; Виконавчі органи місцевого самоврядування; Туристичні агенти; Туристичні оператори; Суб'єкти підприємницької діяльності, що надають послуги з тимчасового розміщення (проживання), харчування, екскурсійних, розважальних та інших туристичних послуг; Гіди-перекладачі, екскурсоводи, спортивні інструктори, провідники та інші фахівці туристичного супроводу; Учасники туристичних правовідносин.

Розділ 3 «Адміністративно-правові засоби регулювання туристичної галузі» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Характеристика адміністративно-правових засобів регулювання туристичної галузі» встановлено, що адміністративно-правові засоби регулювання туристичної галузі - це сукупність встановлених нормами адміністративного права прийомів і способів, за допомогою яких держава впливає на суспільні відносини в зазначеній сфері з метою вироблення якісного туристичного продукту, охорони інтересів фізичних і юридичних осіб, які користуються туристичними послугами, та розвитку туристичної індустрії відповідно до міжнародних стандартів. Серед адміністративно-правових засобів регулювання туристичної галузі можна виокремити дві групи. До першої групи (адміністративно-правові засоби дозвільного характеру) належать: 1) ліцензування туристичної діяльності; 2) дозволи на туристичний супровід; 3) сертифікація і стандартизація у сфері туристичної діяльності; 4) категорійність об'єктів туристичної інфраструктури. До другої (адміністративно-правові засоби впливового характеру) належать: 1) контроль за діяльністю в галузі туризму; 2) відповідальність за порушення законодавства України про туризм.

Ліцензія у сфері туристичної діяльності - це документ державного зразка, виданий уповноваженим органом публічного управління, що засвідчує право на проведення туристичних операцій та надання туристичних послуг. Водночас ліцензування туристичної діяльності - це засіб регулювання туристичної галузі, який засвідчує право на проведення туристичних операцій та надання туристичних послуг.

Дозвіл на право здійснення туристичного супроводу - це засіб регулювання туристичної галузі, який виявляється у формі офіційного документа, що підтверджує кваліфікаційний рівень фахівця туристичного супроводу, і надає відповідні права на надання туристичних послуг у межах кваліфікаційного рівня суб'єкта туристичної діяльності.

Стандартизація - діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування в певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усунення бар'єрів у торгівлі та сприяння науково-технічному співробітництву. Однією з основних форм забезпечення високої якості і безпеки продукції визнається сертифікація, сформульована Міжнародною організацією із стандартизації. Сертифікат у туристичній сфері - це документ державного зразка, виданий уповноваженим органом публічного управління, що підтверджує якість товарів, робіт, послуг у сфері туристичної діяльності, а сертифікація туристичної галузі - це засіб регулювання туристичної галузі, спрямований на підтвердження якості товарів, робіт, послуг у сфері туристичної діяльності.

Категорійність об'єктів туристичної інфраструктури - це засіб регулювання туристичної галузі, спрямований на оцінювання якості надання послуг курортними закладами з розміщення та харчування, відповідно до встановленої державними стандартами системи категорії.

Контроль за діяльністю в галузі туризму - це різновид державного контролю, який здійснюється уповноваженим органом публічного управління щодо оцінювання здійснення туристичної діяльності та надання туристичних послуг суб'єктом підприємництва в межах отриманих дозволів (ліцензія, сертифікат тощо ) відповідно до встановлених форм контролю.

Доведено, що наглядові повноваження публічних органів управління за туристичною діяльністю мають характер та зміст контрольних. Запропоновано внесення зміни та доповнення до законодавства України, а саме: у Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» у ст. 20 замінити термін «нагляд» на «контроль» і привести законодавство у відповідність із запропонованими змінами.

У підрозділі 3.2. «Адміністративна відповідальність за порушення законодавства України про туризм» визначено, що адміністративна відповідальність за правопорушення в туристичній галузі - це застосування до осіб‚ які вчинили проступки в туристичній сфері, адміністративних санкцій, що спричиняють для цих осіб обтяжливі наслідки майнового та організаційного (правообмежувального) характеру і застосовуються спеціально уповноваженими публічними органами та їх посадовими особами, які регулюють туристичну діяльність, на підставах і в порядку, встановленому нормами адміністративного права.

Система заходів відповідальності за порушення правопорушення в туристичній галузі характеризується множинністю складів правопорушень, за вчинення яких передбачено складну систему відповідальності. Проведене автором інтерв'ювання показало, що адміністративна відповідальність за правопорушення в галузі туризму не є дієвою, оскільки вона не враховує сучасних тенденцій розвитку галузі та ставлення суб'єктів туристичної діяльності до виконання обов'язків. Так, 64 % опитаних державних службовців, які працюють у Державній службі туризму і курортів, зазначають, що сьогодні адміністративна відповідальність у галузі туризму є неефективною, а 78 % опитаних споживачів туристичних послуг, узагалі, вважають її не дієвою.

Автором проаналізовано склади та види відповідальності за вчинені протиправні вчинки у сфері туристичної діяльності та запропоновано низку змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст. 24, ст. 164, ст. 170, ст. 188-9 тощо), які спрямовані на удосконалення законодавства в цій сфері.

Висновки

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукових завдань, що виявляється у правовому аналізі адміністративно-правового регулювання туристичної галузі та формулюванні пропозицій щодо удосконалення туристичної діяльності і приведення її у відповідність з міжнародними стандартами.

Так, по-перше, туризм - це специфічна діяльність, пов'язана з реалізацією відповідних конституційних прав (на відпочинок, на освіту, на лікування тощо), відповідних суб'єктів та колективів, які самостійно, або користуючись послугами суб'єктів туристичної діяльності, подорожують у місцях, що знаходяться за межами їх звичайного середовища, в період до одного року підряд, яка не має на меті отримання комерційних прибутків;

по-друге, існують дві організаційні форми туризму, а саме: внутрішній та міжнародний. Внутрішній туризм - це діяльність осіб, які здійснюють туристичні поїздки всередині своєї країни. Внутрішній турист - це тимчасовий відвідувач, який постійно проживає у визначеній місцевості й подорожує з метою туризму в іншу місцевість у межах кордонів своєї країни;

по-третє, механізм адміністративно-правового регулювання туристичної галузі - це система адміністративно-правових засобів, які спрямовані на урегулювання відносин у сфері туризму, із задоволення рекреаційних інтересів фізичних осіб публічними органами управління, що наділені владними повноваженнями. Зазначений механізм забезпечується відповідними засобами: нормами права різного призначення, актами застосування права і діяльністю організацій та посадових осіб щодо втілення їх у життя;

по-четверте, туристичний режим - це система засобів (правових актів, організаційно-структурних формувань та організаційно-правових прийомів), які становлять систему організаційно оформлених механізмів, що спрямовані на розвиток та удосконалення туристичної сфери;

по-п'яте, суб'єктами туристичних правовідносин є публічні органи управління, що визначають та реалізовують політику в галузі туризму, а також юридичні та фізичні особи, які створюють туристичний продукт, надають туристичні послуги чи здійснюють посередницьку діяльність, тоді як учасниками туристичних правовідносин у сфері туризму є суб'єкти відносин, які безпосередньо беруть участь у туристичній діяльності;

по-сьоме, адміністративно-правові засоби регулювання туристичної галузі - це сукупність встановлених нормами адміністративного права прийомів і способів, за допомогою яких держава впливає на суспільні відносини в зазначеній сфері з метою вироблення якісного туристичного продукту, охорони інтересів фізичних і юридичних осіб, які користуються туристичними послугами, та розвитку туристичної індустрії відповідно до міжнародних стандартів;

по-восьме, серед адміністративно-правових засобів регулювання туристичної галузі можливо виокремити дві групи: адміністративно-правові засоби дозвільного характеру (ліцензування туристичної діяльності; дозволи на туристичний супровід; сертифікація і стандартизація у сфері туристичної діяльності; категорійність об'єктів туристичної інфраструктури) й адміністративно-правові засоби впливового характеру (контроль за діяльністю в галузі туризму; відповідальність за порушення законодавства України про туризм);

по-дев'яте, адміністративна відповідальність за правопорушення в туристичній галузі - це застосування до осіб‚ які вчинили проступки в туристичній сфері, адміністративних санкцій, що спричиняють для цих осіб обтяжливі наслідки майнового та організаційного (правообмежувального) характеру і застосовуються спеціально уповноваженими публічними органами та їх посадовими особами, які регулюють туристичну діяльність, на підставах і в порядку, встановленому нормами адміністративного права;

по-десяте, система нормативно-правових актів, якими урегульована туристична галузь Україні, складається з великої кількості майже неупорядкованих правових норм. У зв'язку з цим, виникає необхідність у створенні певного уніфікованого нормативно-правового акта, яким повинен стати Кодекс України про туризм, що визначатиме основні засади організації та здійснення туризму в Україні.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Бедрак Н. О. Адміністративна відповідальність за проступки в туристичній галузі / Н. О. Бедрак // Науковий вісник КНУВС. - 2009. - № 2(63). - С. 31-38.

2. Бедрак Н. О. Детермінація механізму адміністративно-правового регулювання туристичної галузі / Н. О. Бедрак // Науковий вісник КНУВС. - 2009. - № 4(65). - С. 53-60.

3. Бедрак Н. О. Зміст та особливості механізму адміністративно-правового регулювання туристичної галузі / Н. О. Бедрак // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 6(162). - С. 56-59.

4. Бедрак Н. О. Адміністративно-правове регулювання туристичних ресурсів України / Н. О. Бедрак // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правових органів : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (11-12 грудня 2008 р.). - Сімферополь : Кримський юридичний інститут ОДУВС, 2008. - С. 142-144.

5. Бедрак Н. О. Природа туристичного режиму / Н. О. Бедрак // Актуальні проблеми національного законодавства : зб. матеріалів міжвуз. наук.-практ. конф. - Кіровоград, 2009. - Вип. 14. - С. 41-45.

6. Бедрак Н. О. Адміністративна відповідальність за правопорушення в туристичній галузі / Н. О. Бедрак // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правових органів: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. - Сімферополь : Кримський юридичний інститут ОДУВС, 2009. - С. 21.

Анотація

Бедрак Н.О. Адміністративно-правове регулювання туристичною галуззю. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2010.

Дисертація присвячена дослідженню адміністративно-правового регулювання туристичної галузі. Акцентовано увагу на особливостях механізму правового регулювання, завдяки якому забезпечується реалізація туристичного режиму. Зазначено, що засоби правового регулювання цього механізму утворюють дві групи: до першої групи належать: адміністративно-правові засоби дозвільного характеру (ліцензування туристичної діяльності; дозволи на туристичний супровід; сертифікація і стандартизація у сфері туристичної діяльності; категорійність об'єктів туристичної інфраструктури), до другої - адміністративно-правові засоби впливового характеру (контроль за діяльністю в галузі туризму; відповідальність за порушення законодавства України про туризм).

Ключові слова: туристична галузь, режим, механізм правового регулювання, ліцензія, сертифікат, адміністративна відповідальність, адміністративні санкції.

Аннотация

Бедрак Н.А. Административно-правовое регулирование туристической отраслью. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел, Киев, 2010.

Работа посвящена исследованию административно-правового регулирования туристической отрясли, в ней акцентировано внимание на понятии туризма и его организационных формах. Отмечается, что туризм как социально правовое явление имеет свои характерные формы. Одной из форм туризма есть организационная форма, в ее основе лежит признак страны. Другими словами, организационная форма туризма связана с внешним характером пересечения туристом государственной границы. Законодателем отделяется две организационные формы туризма: внутренняя и международная.

На основании проведенного анализа сути организационных форм туризма установлено, что внутренний туризм - это деятельность лиц, совершающих туристические поездки внутри своей страны. Международный туризм - это деятельность, связанная с осуществлением туризма в иную страну, то есть иностранный туризм, который можно подразделить на выездной и въездной.

Отмечено, что туристические ресурсы - это объекты природы, истории, культуры, текущие действия, явления, которые могут быть использованы для удовлетворения туристических потребностей человека, при этом являющиеся доступными для ознакомления и использования независимо от форм собственности, если в отношении их нет правовых ограничений.

Установлено, что механизм административно-правового регулирования туристической отрасли - это система административно-правовых средств, которые направлены на урегулирование отношений в сфере туризма по удовлетворению рекреационных интересов физических лиц публичными органами управления, наделенных властными полномочиями. Отмеченный механизм обеспечивается соответствующими средствами: нормами права, актами применения права и деятельностью организаций и должностных лиц, которые воплощают их в жизнь.

Именно механизм правового регулирования и механизм обеспечения есть структурными частями туристического режима, основной целью, которого является процветание туристической индустрии. Таким образом, туристический режим - это система средств (правовых актов, организационно структурных формирований и организационно-правовых приемов), которые составляют систему организационно оформленных механизмов, направленных на развитие и усовершенствование туристической сферы.

Акцентировано внимание на понимании категорий субъект и участник туристических правоотношений. Отмечено, что субъектами туристических правоотношений являются публичные органы управления, которые определяют и реализовывают политику в туристической отрасли, а также юридические и физические лица, которые создают туристический продукт, предоставляют туристические услуги или осуществляют посредническую деятельность, а участниками туристических правоотношений в сфере туризма выступают субъекты отношений, которые непосредственно принимают участие в туристической деятельности. В соответствии с этим предлагается внести в законы Украины «О туризме» и «О внесении изменений в Закон Украины «О туризме» раздел ІІІ «Субъекты туристических правоотношений».

Установлено, что среди административно-правовых средств регулирования туристической отрасли можно выделить две группы. К первой группе (административно-правовые средства разрешительного характера) относятся: 1) лицензирование туристической деятельности; 2) разрешения на туристическое сопровождение; 3) сертификация и стандартизация в сфере туристической деятельности; 4) категорийность объектов туристической инфраструктуры, ко второй (административно-правовые средства воздействующего характера) относятся: 1) контроль за деятельностью в отрасли туризма; 2) ответственность за нарушение законодательства Украины о туризме.

Определенно, что административная ответственность за правонарушения в туристической отрасли - это применение к лицам, совершившим правонарушения в туристической сфере, административных санкций, которые влекут для этих лиц отягчающие последствия имущественного и организационного (правоограничительного) характера и применяются специально уполномоченными публичными органами и их должностными лицами, которые регулируют туристическую деятельность, на основаниях и в порядке, установленном нормами административного права.

Система мер ответственности за нарушение правонарушения в туристической отрасли характеризуется множественностью составов правонарушений. Автором проанализированы составы и виды ответственности за совершенные противоправные поступки в сфере туристической деятельности, а также предложен ряд изменений и дополнений к Кодексу Украины об административных правонарушениях (ст. 24, ст. 164, ст. 170, ст. 188-9), которые направлены на усовершенствование законодательства в этой сфере.

Ключевые слова: туристическая сфера, режим, механизм правового регулирования, лицензия, сертификат, административная ответственность, административные санкции.

Summary

Bedrak N.O. Administrative-Legal Regulation of Tourist Sector. - Manuscript.

Dissertation for obtaining of the Scientific Degree of the Philosophy Doctor in Legal Sciences in the speciality 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law. - Kyiv National University of Internal Affairs, Kyiv, 2010.

Dissertation is dedicated to investigation of the administrative-legal regulation of tourist sector. Attention is accentuated on peculiarities of the legal regulation mechanism, thanks to which a tourist regime realization is ensured.

It was noticed that means of the legal regulation of the above mechanism create two groups: the first one comprises: administrative-legal means of leisure nature (tourist business licensing; permits for tourist support; certification and standardization in field of tourist business; categorical belonging of tourist infrastructure objects), the second one - administrative-legal means of influential nature (control of business of the tourist sector; responsibility for violation of the legislation of Ukraine for tourism).

Key words: tourist sector, regime, legal regulation mechanism, license, certificate, administrative responsibility, administrative sanctions.

Размещено на Allbest.ru

...