Адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 342.922:352/354]:37(477)

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ У СФЕРІ ОСВІТИ

Хохленко

Ольга Миколаївна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київській державній академії водного транспорту імені гетьмана Петра Конашевича-Сагайдачного

Науковий керівник доктор юридичних наук, доцент

Юлдашев Олексій Хашимович,

Інститут права імені князя Володимира Великого,

завідувач кафедри цивільного права (м. Київ)

Офіційні опоненти доктор юридичних наук, доцент

Заросило Володимир Олексійович,

завідувач кафедри адміністративного права

та організації адміністративної діяльності

Академії управління МВС (м. Київ)

кандидат юридичних наук, старший

науковий співробітник

Константий Олександр Володимирович,

радник голови Верховного Суду України (м. Київ)

Захист відбудеться 15 вересня 2010 року о 13.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 в Академії управління Міністерства внутрішніх справ за адресою: 02660, м. Київ, вул. Колекторна, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Академії управління Міністерства внутрішніх справ за адресою: 02660, м. Київ, вул. Колекторна, 4.

Автореферат розісланий 12 серпня 2010 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.М. Шестопалова

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Згідно з Основним законом України наша держава позиціонується як суверенна, незалежна, демократична, соціальна, правова, яка повинна забезпечувати ефективний розвиток економіки. Чи не найважливішим чинником у досягненні цієї мети є освіта. Згідно з Національною доктриною розвитку освіти, затвердженою Указом Президента України від 17 квітня 2002 року № 347/2002, державна політика в галузі освіти спрямовується на посилення ролі органів місцевого самоврядування, активізацію участі батьків, піклувальних рад, меценатів, громадських організацій, фондів, засобів масової інформації у навчально-виховній, науково-методичній, економічній діяльності навчальних закладів, прогнозуванні їх розвитку, оцінці якості освітніх послуг.

Ефективне функціонування освітянської сфери, громадського самоврядування в освіті є неможливим без чіткого адміністративно-правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади і особливо місцевих державних адміністрацій у сфері освіти.

На законодавчому рівні на сьогодні це забезпечення ще не повністю розроблено. Зокрема, не всі чинні нормативно-правові акти спрямовані на реалізацію таких пріоритетних напрямів, передбачених Національною доктриною розвитку освіти, як постійне оновлення змісту освіти, організація навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, органічне поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій, прозорість розроблення, експертизи, апробації та затвердження нормативно-правових документів тощо. Не закріплені юридично критерії оптимального поєднання державного управління і громадського самоврядування в освіті і т.д.

Практика застосування відповідних положень нормативних актів свідчить про недостатню спрямованість їх на ефективне функціонування освітянської сфери, неповноту адміністративно-правового забезпечення, суперечливість окремих його норм, відсутність чіткого розмежування компетенції між органами виконавчої влади, що призводить, зокрема, до дублювання окремих функцій, зниження відповідальності за неналежне виконання завдань реформування системи освіти, зниження рівня якості освітніх послуг.

В адміністративно-правовій науці дотепер не було комплексних досліджень питань правових і організаційних засад діяльності місцевих органів виконавчої влади в сфері освіти, не формулювалося рекомендацій щодо удосконалення їх діяльності в напрямку реформування освітньої галузі в Україні на європейських стандартах.

Однак вибору теми роботи сприяли думки та пропозиції, сформульовані в загальнотеоретичних конституційно - та адміністративно-правових дослідженнях з проблем організації та функціонування виконавчої влади в Україні таких відомих вітчизняних вчених, як: В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, В.Л. Грохольський, В.А. Дерець, В.О. Заросило, Р.А. Калюжний, О.Д. Крупчан, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, А.М. Колодій, В.В Копєйчиков, Б.М. Лазарєв, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал.

Крім того, основу роботи склали й спеціальні дослідження з питань організаційно-правових засад функціонування окремих галузей державного управління, зокрема, економіки, освітянської сфери, а також функцій управління у них (Є.Б. Кубко, І.І. Пасінович, Н.С. Ракша, О.П. Рябченко, О.Х. Юлдашев), державного контролю (О.Ф. Андрійко, Л.Р. Біла, В.М. Гаращук, С.В. Ківалов, М.Ф. Орзіх, О.П. Полінець), адміністративної відповідальності (Є.В. Додін, Д.М. Лук'янець, О.І. Остапенко), адміністративного процесу (О.М. Бандурка, А.Т. Комзюк, М.М. Тищенко, А.О. Селіванов).

Законодавча недосконалість адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти, потреби практики в удосконаленні правового регулювання зазначеної діяльності та недостатня розробка цих питань у теорії адміністративного права обумовили актуальність обраної теми дисертації, її структуру, зміст, а також вибір наукового, нормативно-правового та емпіричного матеріалу, який використовувався під час написання роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження належить до пріоритетних у галузі науки адміністративного права. Тема дисертації відповідає основним напрямам державної політики України в галузі вдосконалення правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади у сфері освіти в сучасних умовах. Робота виконана відповідно до Плану науково-дослідних робіт Київської державної академії водного транспорту ім. гетьмана П. Конашевича-Сагайдачного (КДАВТ), затвердженого рішенням Вченої ради КДАВТ від 12.11.2008 р. та “Пріоритетних напрямів розвитку освіти і науки України на 2005?2010 рр.”, затверджених загальними зборами Академії правових наук України 9 вересня 2004 р. та “Стратегій інноваційного розвитку на 2010? 2020 рр. в умовах глобалізаційних викликів”, затверджених Верховною Радою України 17 червня 2009 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичних та практичних положень щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти в Україні.

Потреби досягнення поставленої мети зумовили вирішення у дослідженні таких основних завдань:

- визначити сутність та склад адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти;

- дослідити еволюцію процесу становлення і розвитку державного управління на місцях на вітчизняних теренах з метою формулювання рекомендацій відносно удосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти;

- проаналізувати чинне адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти;

- сформулювати основні напрями вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти;

- дослідити правовий статус, функції і повноваження місцевих державних адміністрацій;

- розробити теоретичні положення побудови адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти, спрямовані на їх ефективне функціонування;

- надати пропозиції, направлені на усунення неповноти адміністративно-правового забезпечення освітньої сфери, ліквідацію колізій у відповідному законодавстві, забезпечення чіткого розмежування компетенції між органами виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів, виключення дублювання функцій у цій сфері між вищими суб'єктами державної влади, підвищення їх відповідальності за виконання завдань реформування системи освіти та зростання рівня якості освітніх послуг в Українській державі;

- виявити позитивні надбання в практиці діяльності органів виконавчої влади на рівні обласної державної адміністрації і на цій основі визначити можливості поширення досвіду щодо подальшого розвитку адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі становлення та діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти.

Методи дослідження. Під час дослідження використовувалися як загальнонаукові (діалектичний, системно-структурний, формально-логічний семантичний, аналітико-синтетичний), так і спеціальні (історико-правовий, логіко-правовий, порівняльно-правовий) методи наукового пізнання. Застосування діалектичного методу дало можливість дослідити сукупність адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти в Україні в їх єдності та протиріччі; встановити взаємозв'язки в механізмі адміністративно-правового забезпечення державного управління освітньою сферою; виявити колізії у цьому механізмі, визначити основні напрямки його модернізації відповідно до потреб теперішнього часу (розділ 1, підрозділ 1.2; розділ 3, підрозділи 3.1, 3.2. За допомогою системно-структурного методу досліджено вертикальні і горизонтальні правовідносини в сфері управління освітою; з'ясовано компетенцію органів виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів у сфері регулювання освітньої діяльності, внесені пропозиції щодо її більш чіткого розмежування; визначено склад громадських суб'єктів управління у сфері освіти та особливості їх взаємовідносин з місцевими державними адміністраціями (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2, підрозділ 2.2, розділ 3, підрозділ 3.2). Формально-логічний метод використовувався для розкриття сутності та особливостей адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади у сфері освіти; аналізу характеристик правового статусу, функцій і повноважень зазначених суб'єктів державного управління (розділ 1, підрозділ 1.2; розділ 2, підрозділ 2.2.). Історико-правовий метод застосовувався при аналізі історичних аспектів становлення і діяльності місцевих органів виконавчої влади на теренах України (розділ 2, підрозділ 2.1). Семантичний метод дав змогу з'ясувати сутність та сформулювати наукові визначення понять “адміністративні правовідносини у сфері освіти за участю місцевих державних адміністрацій”, “адміністративно-правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій”, “адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти” тощо (розділ 1, підрозділи 1.1, 1.2; розділ 3, підрозділ 3.1). За допомогою аналітико-синтетичного та порівняльно-правового методів здійснено аналіз питань організації та діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні та інших країнах, підготовлено пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності цих органів влади у сфері освіти в національному масштабі (розділ 1, підрозділи 1.1, 1.2; розділ 3, підрозділ 3.1).

Теоретичною основою дослідження стали праці українських та зарубіжних фахівців у галузі наук загальної теорії держави і права, конституційного, адміністративного та інформаційного права, філософії та соціології права, теорії управління, енциклопедична та навчальна юридична література.

Нормативною основою дисертації є положення Конституції та законів України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства освіти і науки України, міжнародних конвенцій та міжнародних договорів України в сфері регулювання освітньої діяльності, організації функціонування відповідних органів управління в цій сфері, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій та накази управлінь (головних управлінь) цих органів влади з питань освіти і науки.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали, методичні документи Київської обласної державної адміністрації.

Наукова новизна одержаних результатів дисертації є одним із перших у вітчизняній юридичній науці дослідженням теоретичних та практичних проблем адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти в Україні.

Наукова новизна міститься у зроблених висновках, пропозиціях відносно удосконалення законодавства, що стосується питань адміністративно-правового забезпечення управлінських процесів в освітній сфері на місцях. У роботі обґрунтовуються нові та конкретизуються, розвиваються існуючі в науці адміністративного права важливі в теоретичному та практичному аспектах положення, які в сукупності розв`язують проблему обґрунтування теоретико-методологічних засад та правових підстав здійснення державного управління в сфері освіти на місцевому рівні.

Наукова новизна знаходить вираження в таких результатах дисертаційного дослідження:

Уперше:

- наведено авторські визначення понять адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій, адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій та нормативної моделі діяльності органів виконавчої влади. Під адміністративно-правовими засадами діяльності місцевих державних адміністрацій в сфері освіти запропоновано розуміти сукупність адміністративно-правових актів, якими визначається мета, принципи, завдання та компетенція цих органів державного управління, а також форми і засоби їх вирішення, включаючи визначення змісту, форм, технології, надання оцінки результатів навчання, спрямовані на реалізацію таких пріоритетних напрямів, передбачених Національною доктриною розвитку освіти, як постійне оновлення змісту освіти, організація навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, забезпечення органічного поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій, прозорості розроблення, експертизи, апробації та затвердження нормативно-правових документів тощо. Адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій - це не лише норми адміністративного права, що визначають зміст та форми відповідної їх роботи, а й акти їх тлумачення, застосування, відповідні адміністративно-правові відносини та інституційні утворення, зокрема, місцеві державні адміністрації, їх управління (головні управління) освіти;

- сформульовано вимоги до нормативно-правових актів, пов'язаних з удосконаленням адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти. Це повнота, несуперечливість, взаємопогодженість відповідних адміністративно-правових актів, спрямованість їх на виконання завдань, передбачених Національною доктриною розвитку освіти;

- запропоновано, як науковий інструментарій з удосконалення адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти її нормативну модель (НМД), що відповідає сформульованим вимогам (має певні системоутворюючі властивості). НМД визначено як систему адміністративно-правових актів, яка спрямована на модернізацію управління освітою, зокрема, на постійне оновлення змісту освіти, організацію навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, перехід до програмно-цільового управління, органічне поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій;

- сформульовано сутність категорії “вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти” як системи дій та заходів, яка полягає у переведенні сукупності наявних адміністративно-правових актів, якими регулюється діяльність цих органів у її нормативну модель з метою підняття їх на якісно новий рівень застосування.

- визначено шляхи усунення прогалин, що існують у правовому регулюванні діяльності місцевих державних адміністрацій, суперечностей між відповідними нормами права для забезпечення прозорості розроблення, експертизи, апробації та затвердження нормативно-правових документів. З цією метою запропоновано нову технологію їх розроблення, узгодження та ведення моніторингу за ефективністю адміністративно-правових актів у сфері освіти. Ця технологія полягає у введенні відповідних етапів у процес розробки, функціонування і подальшого розвитку адміністративно-правового забезпечення діяльності управлінь (головних управлінь) освіти і науки місцевих державних адміністрацій та визначенні методів реалізації цих етапів.

Удосконалено:

- поняття адміністративні правовідносини за участю місцевих державних адміністрацій в сфері освіти. Зокрема, його запропоновано розглядати як врегульований адміністративно-правовою нормою суспільний зв'язок щодо управління освітніми процесами, в якому сторони (управління, головні управління освіти місцевих державних адміністрацій та навчальний заклад) виступають як носії взаємних прав і обов'язків, сутнісним призначенням якого є забезпечення реалізації права громадян України на здобуття якісної, гарантованої державою освіти у відповідних навчальних закладах;

- порядок підготовки нормативно-правових актів, що включаються до складу адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти.

Набули подальшого розвитку:

- результати досліджень основних етапів становлення органів виконавчої влади у сфері освіти в Україні, висновки щодо цінності накопиченого досвіду для вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти на сучасному етапі;

- підходи, загальні та проблемно-орієнтовані методи, які доцільно взяти за основу розробки адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти. Зокрема, запропоновано використання методів системного аналізу, загальної теорії систем, у рамках якої задаються бажані властивості системи, виявляються фактичні її якості та формуються комплекс заходів з приведення системи правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у бажаний стан;

Практичне значення одержаних результатів. Наукові висновки та рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади у сфері освіти в Україні, сформульовані в роботі, можуть бути використані:

- у практичній діяльності органів виконавчої влади, а саме в роботі обласних, районних, міських, районних у містах державних адміністрацій (акт впровадження № 729 від 7 червня 2010 р. Подільської районної в м. Києві державної адміністрації);

- з метою проведення подальших наукових досліджень з питань теорії та практики адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади у сфері освіти;

- при складанні навчальних планів, програм, спецкурсів, написанні підручників і методичних посібників з адміністративного права Київської державної академії водного транспорту ім. гетьмана П. Конашевича-Сагайдачного (акт впровадження від 8 квітня 2010 р.).

Апробація результатів. Основні положення, висновки та практичні рекомендації обговорювалися на кафедрі цивільного права Київської державної академії водного транспорту ім. гетьмана П. Конашевича-Сагайдачного (КДАВТ), а також оприлюднювалися на конференціях, зокрема: чотирнадцятій науково-методичній конференції “Особливості та перспективи розвитку водного транспорту України ”: Київ, КДАВТ (29 березня ? 2 квітня 2010 р.); Республіканській науково-практичній конференції “Освіта: сучасні тенденції розвитку ”: Київ, МАУП (14 травня 2010 р.); Міжнародній конференції КДАВТ “Актуальні проблеми сучасного розвитку міжнародного морського, транспортного та екологічного права ”: Київ, КДАВТ (20?21 травня 2010 р.).

Публікації. Основні положення і результати дисертації відображені у п'яти статтях, які опубліковано в наукових фахових виданнях, що входять до переліку, затвердженого ВАК України, одна з яких у співавторстві та двох тезах доповідей на конференціях.

Структура та обсяг роботи. Структура дисертації визначається метою, завданнями, предметом і методом дослідження. Робота складається з вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації - 199 сторінок, з них основного тексту - 182 сторінок. Кількість використаних джерел становить 191 найменувань.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються методологічні та теоретичні засади, нормативна й емпірична база дослідження, формулюється наукова новизна, теоретичне і практичне значення роботи, містяться дані про апробацію і впровадження результатів дослідження та про його структуру.

Розділ 1 “Сутність адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади у сфері освіти” містить два підрозділи, в яких досліджується поняття адміністративно-правових відносин за участю місцевих державних адміністрацій та визначається зміст і склад адміністративно-правових засад (адміністративно-правового механізму) діяльності місцевих державних адміністрацій в освітній сфері.

У підрозділі 1.1 “Адміністративно-правові відносини у сфері освіти як об'єкт адміністративно-правового регулювання в діяльності органів виконавчої влади” дається характеристика суспільних зв'язків у сфері освіти як об'єкта адміністративно-правового регулювання, досліджуються проблеми розмежування адміністративно-правових відносин, які складаються у сфері освітянської діяльності, від інших видів правовідносин. Визначаються учасники адміністративно-правових відносин та компетенція суб'єктів правового регулювання процедур і порядку виконавчо-розпорядчої діяльності у сфері освіти в Україні.

Сформульовано поняття адміністративні правовідносини за участю органів виконавчої влади у сфері освіти як врегульованого адміністративно-правовою нормою суспільного зв'язку щодо управління освітніми процесами, в якому сторони (управління, головні управління освіти місцевих державних адміністрацій та навчальні заклади) виступають як носії взаємних прав і обов'язків, сутнісним призначенням якого є забезпечення реалізації права громадян України на здобуття якісної, гарантованої державою освіти у відповідних навчальних закладах.

У підрозділі 1.2 “Зміст і склад адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти” досліджується категорія “адміністративно-правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти”. Під нею пропонується розуміти сукупність адміністративно-правових актів, якими визначається мета, принципи, завдання та компетенція цих органів державного управління, а також форми і засоби їх вирішення, включаючи визначення змісту, форм, технології, надання оцінки результатів навчання, спрямовані на реалізацію таких пріоритетних напрямів, передбачених Національною доктриною розвитку освіти, як постійне оновлення змісту освіти, організація навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, забезпечення органічного поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій, прозорості розроблення, експертизи, апробації та затвердження нормативно-правових документів тощо, а також принципів і завдань Болонського процесу.

Зазначається, що під поняттям адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій необхідно розуміти не лише норми адміністративного права, що регулюють таку роботу цих суб'єктів, а й акти їх тлумачення, застосування, відповідні адміністративно-правові відносини та інституційні утворення, зокрема, місцеві державні адміністрації, їх управління (головні управління) освіти.

Автор виходить із загальноприйнятого розуміння поняття державно-правового механізму забезпечення діяльності у тій чи іншій сфері життєдіяльності як системи таких складових: 1) сукупності правових норм різних галузей права (конституційного, кримінального, цивільного, адміністративного, фінансового тощо), які спрямовані на створення, забезпечення функціонування і розвиток відповідної сфери життєдіяльності; 2) інституційних утворень - центральних та місцевих органів управління у сфері, яка розглядається.

Йдеться про те, що вищезазначена сукупність правових норм включає також імперативи, якими визначаються статус та відповідна система суб'єктів - органів державної влади, які здійснюють правове регулювання та правозастосування у відповідній сфері (галузі), а також встановлюються види та межі відповідальності за порушення відповідних загальнообов'язкових правил поведінки, інші правові і організаційні заходи юридичного забезпечення державно-владної діяльності в сфері освіти.

Розділ 2 “Місцеві державні адміністрації як суб'єкт адміністративно-правової діяльності у сфері освіти” складається з двох підрозділів, в яких розглядаються проблеми становлення виконавчої влади на місцях в історичному аспекті, досліджуються адміністративно-правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти - їх правовий статус, функції і компетенція.

У підрозділі 2.1 “Історичні аспекти становлення і розвитку місцевих державних адміністрацій” відзначається, що кожен етап розвитку нашої держави, апарату виконавчої влади на всіх рівнях, як правило, супроводжується відповідними змінами, спрямованими на поліпшення діяльності цього апарату та правового регулювання управлінських процесів за його участю.

З метою виявлення і використання прогресивного національного досвіду правового забезпечення діяльності місцевих органів влади у сфері освіти розглядаються питання еволюції цих суб'єктів владарювання, їх утворення і становлення в історичному аспекті, починаючи із зародження управлінських структур у Стародавній Русі, удосконалення їх самобутності під час Запорозької Січі, трансформації за роки революції (1917?1920 рр.) та на наступних етапах просування України по шляху до здобуття незалежності.

Набуття Україною рис суверенної держави на початку 90-х років і конституційне закріплення принципу поділу державної влади стало передумовою до оформлення органів управління в самостійну (виконавчу) гілку влади. Автор акцентує увагу на тому, що важливим кроком на шляху становлення й організації діяльності місцевих органів виконавчої влади в період незалежності стало прийняття Верховною Радою Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, в якому було детально законодавчо регламентовано організацію, повноваження і порядок діяльності місцевих державних адміністрацій у різних сферах управління, включаючи й освіту.

У підрозділі 2.2 “Характеристика правового статусу, функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій” йдеться про те, що системне формування адміністративно-правових засад для діяльності місцевих державних адміністрацій, чітке визначення правового статусу, функцій і повноважень останніх є необхідною передумовою функціонування виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі. Їх діяльність має важливий для держави і місцевих громад характер, оскільки при цьому практично здійснюється управління конкретними об'єктами життєдіяльності регіону, в тому числі освітніми і навчальними закладами державної форми власності. У спрощеному вигляді державне управління на місцевому рівні, здійснюване місцевими державними адміністраціями, полягає в безпосередній реалізації ними законів, програм та інших правових актів, пов'язаних з розвитком регіонів, гарантуванням прав і свобод особи. Головною метою вдосконалення цього управління є оптимізація адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, створення максимально сприятливих умов для їх функціонування в інтересах громадян, які проживають на відповідній території і суспільства в цілому, тобто органічне поєднання місцевих та загальнодержавних інтересів.

Автор підкреслює, що у ряді наукових публікацій зустрічається точка зору, що місцеві державні адміністрації (МДА) дублюють діяльність органів місцевого самоврядування і тому перші не потрібні. У дисертації обґрунтовується, що суб'єкти місцевого самоврядування за своєю сутністю дійсно більш орієнтуються на потреби регіонів і громадян, що мешкають на відповідній території. Але їх діяльність не завжди відповідає загальним потребам держави, а іноді й суперечить останнім. Тому саме МДА і покликані забезпечувати поєднання місцевих та загальнодержавних інтересів, у тому числі в освітній сфері, дбати про підготовку спеціалістів для всієї країни.

Місцеві державні адміністрації, будучи невід'ємною складовою механізму державного управління в системі освіти, реалізуючи принцип централізації в управлінні, практично забезпечують досягнення соборності, органічної єдності, інтегрованості країни, а отже, і зміцнення її незалежності.

Поза принципом централізації державного управління не можуть бути вирішені завдання економічної модернізації, переходу України до суспільства знань, питання міжнаціональних відносин, гуманітарного розвитку, створення ефективної системи підготовки освіченого громадянського суспільства, в якому панують верховенство права і загальнолюдські цінності.

Дається також комплексна характеристика правового статусу місцевих державних адміністрацій, їх місця в системі органів виконавчої влади, аналізуються основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері освіти.

Обґрунтовується, що вдосконалення адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій має відбуватися на фундаментальній науково-методологічній базі, ефективних моделях розвитку освіти та удосконалення державного управління. Такого роду моделі містяться у затверджених в установленому порядку програмних документах, зокрема, у Національній доктрині розвитку освіти України, Концепції адміністративної реформи в Україні.

Згідно з Національною доктриною розвитку освіти України сучасна система управління освітою має розвиватись як державно-громадська, вона повинна враховувати регіональні особливості, тенденції до зростання автономії навчальних закладів, конкурентоспроможність їх освітніх послуг.

Розділ 3 “Головні напрями вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації у сфері освіти” складається з трьох підрозділів, в яких аналізується чинне адміністративно-правове регулювання забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації у сфері освіти, досліджуються питання реформування освітньої сфери, а також розглянуто основні напрями адміністративно-правового забезпечення модернізації освітньої системи на рівні обласної державної адміністрації.

У підрозділі 3.1 “Чинне адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти” зазначається, що адміністративно-правове забезпечення діяльності органів місцевої влади в Україні становлять юридично закріплені правовий статус, функції і повноваження управлінь (головних управлінь) освіти МДА в областях, районах, містах Києві та Севастополі, включаючи зміни і доповнення цього регламенту. Його зміст обумовлений положеннями Конституції України та адміністративної реформи, а також завданнями, поставленими перед освітою у національних програмних документах, у зобов'язаннях України, сформульованих в міжнародних договорах, регіональних і місцевих програмах економічного і соціального розвитку тощо.

Розглядаються наявні проблеми у чинному адміністративно-правовому забезпеченні діяльності місцевих органів виконавчої влади. Доводиться, що однією з головних проблем у цій сфері залишається неповнота і недостатня узгодженість відповідних приписів щодо правового статусу, функцій і завдань суб'єктів державного управління загальної та спеціальної галузевої компетенції на різних їх організаційно-правових рівнях. Нормативне забезпечення діяльності органів місцевої влади не завжди враховує положення, які випливають з Концепції адміністративної реформи в Україні, вимог Болонського процесу та ін.

До проблем чинного адміністративно-правового регулювання діяльності МДА віднесено і те, що процесу формування системи відповідних органів місцевої влади та законодавства про них не завжди передує розробка оптимальної моделі розмежування предметів відання між центром і місцями, дошкільними навчальними закладами, школами, вищими навчальними закладами тощо. правовий державний адміністрація освіта

Завданнями адміністративно-правового регулювання у сфері освіти має бути створення умов для розвитку цієї сфери, регулювання з боку держави, щоб забезпечити якісні зрушення у структурі освіти і освітньому потенціалі, наблизити освіту до людини, її потреб.

Адміністративно-правове забезпечення діяльності державних органів виконавчої влади у сфері освіти повинно виходити з необхідності створення освітнього середовища, сприятливого для розвитку людини і реалізації його спроможностей, відновлення культури.

У підрозділі 3.2 “Реформування у сфері освіти як основний напрям розвитку адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади” пропонується вирізняти два основних напрями розвитку цих засад: 1) організаційно-економічний і 2) організаційно- правовий. У рамках першого (організаційно-економічного) напряму здійснюється так зване реформування у сфері освіти. Це визначення мети, принципів, завдань освіти та засобів їх вирішення, включаючи визначення змісту, форми, технології, оцінювання результатів навчання, спрямовані на реалізацію пріоритетних напрямів, передбачених Національною доктриною розвитку освіти (постійне оновлення змісту освіти, організація навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, органічне поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій тощо).

Аргументовано, що подальших грунтовних змін у системі вищої освіти України вимагає наявність відповідних проблем. Щоб стати повноправним членом Болонської співдружності, Україні потрібно суттєво змінити систему вищої освіти і науки. Рух до Болонського процесу шляхом втілення його положень - важливе завдання всіх органів державного управління, що має сприяти розвитку Української держави та зростанню її ролі в європейському і світовому співтоваристві.

Обгрунтовується, що реформаторський напрямок розвитку адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади має спрямовуватись на те, щоб створити умови для реального доступу населення до якісних освітянських послуг, перевести їх на якісно новий рівень розвитку з широким використанням наукових технологій та комп'ютерного обслуговування. Для створення оптимальної моделі розвитку адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади нагальною є потреба більш глибокого і послідовного опрацювання нової філософії освіти, яка б враховувала динаміку світових тенденцій.

Викладені основні положення радикального реформування освіти, що мають бути покладені в основу змістовного вдосконалення його адміністративно-правового забезпечення. Доводиться, що основними шляхами реформування освіти мають стати загальнодоступність вищої професійної освіти, зростання соціальної значущості безперервної освіти, яка відповідає світовій тенденції руху до головної цілі - переходу до інформаційного суспільства, банку знань. Значного поширення має набути перепідготовка і перекваліфікація спеціалістів, підвищення рівня професійно підготовлених кадрів.

Запропоновано нову модель управління якістю освіти, яка може бути покладена в основу розвитку адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади. Ця модель зорієнтована на досягнення потенційно можливих, на даному рівні розвитку цивілізації, знань. Вона включає такі визначення: 1) параметрів-характеристик (об'єктів) управління якістю освіти; 2) критеріїв управління нею; 3) механізму управління якістю освіти. Запровадження цієї моделі шляхом розробки відповідного адміністративно-правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади дозволить цілеспрямовано і, головне, керовано нарощувати якість освіти, забезпечить перехід країни на новий цивілізований рівень.

Встановлено необхідність вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади у напрямку збільшення автономії вузів, які повинні брати на себе відповідальність за відносини з роботодавцями та брати безпосередню участь у працевлаштуванні випускників. Слід посилити не завжди ефективний контроль з боку держави за відкриттям нових спеціальностей, прийомом до вузів, які враховуватимуть швидкі зміни в соціально-економічній ситуації в Україні. Проблему розвитку академічних свобод потрібно вирішувати шляхом внесення відповідних змін до адміністративно-правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади з урахуванням можливостей навчальних закладів, їх здатності ефективно реалізовувати права у формуванні змісту навчання, визначенні його форм і методів, структури викладацького навантаження тощо.

В рамках організаційно-правового напряму розвитку адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади визначено можливості вдосконалення системи нормативно-правових актів в сфері освіти. Це вдосконалення включає забезпечення таких системоутворюючих властивостей зазначеної системи як доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки.

У підрозділі 3.3 “Основні напрями модернізації освітньої системи на рівні обласної державної адміністрації ” на основі аналізу роботи Київської обласної державної адміністрації доводиться, що в склад адміністративно-правового забезпечення діяльності у сфері освіти доцільно включати наступні положення, спрямовані на модернізацію освітньої системи. Це - вдосконалення структури, змісту освіти, чітка орієнтація освітніх послуг на запити й потреби споживачів з урахуванням регіональних особливостей кожної території України (територіального поділу праці, нерівномірності розвитку продуктивних сил, інноваційного потенціалу, інноваційної активності території, наукового потенціалу регіонів).

Визначено актуальні питання модернізації освітньої системи Київської області. З метою вдосконалення адміністративно-правового механізму регулювання діяльності у сфері освіти, узагальнено досвід функціонування регіональної інноваційної системи, якою передбачається створення в регіонах належної інноваційної інфраструктури, підтримки венчурних підприємств, а також інститутів для партнерського співробітництва між дослідницькими установами, комерційними компаніями та місцевими органами влади.

Надзвичайно важливим для України в контексті становлення і розбудови її національної інноваційної системи та інтеграції у світовий науково-технічний простір є врахування досвіду країн Європейського Союзу щодо створення єдиного інноваційного простору.

Обґрунтовується, що на рівні регіону адміністративно-правове забезпечення діяльності у сфері освіти доцільно доповнити програмно-цільовими та економічними методами, а також необхідно визначити довгострокову стратегію інноваційного розвитку регіонів та розробити регіональні науково-технічні програми. Економічні методи управління повинні охоплювати: пряме фінансування, пільгове кредитування інноваційних проектів, фінансову підтримку інфраструктури тощо.

Особливе значення у складі адміністративно-правового механізму регулювання діяльності у сфері освіти належить регіональному податковому стимулюванню, яке має різні цілі. З метою підвищення статусу регіональних наукових центрів важливо залучати до співпраці всі організації й інститути, які займаються інноваційною діяльністю та мають вільні кошти.

Звертається увага на те, що в рамках адміністративно-правового механізму слід також створити потужну систему фінансування інноваційної діяльності з усіх можливих джерел. Ними можуть бути регіональні венчурні фонди, бюджети, засоби юридичних та фізичних осіб, іноземні інвестиції тощо. Управління процесами регіональної підтримки венчурного бізнесу доцільно здійснювати силами обласних держадміністрацій з допомогою науково-координаційних рад, експертних органів. Ради визначатимуть фінансування науково-технічних та інноваційних проектів регіону, а також міру допомоги венчурним структурам. Крім того, необхідно створити центри розвитку венчурного бізнесу при органах виконавчої влади, при науково-координаційній раді.

З метою забезпечення модернізації регіональної освітньої системи розроблено Програму розвитку системи освіти Київської області на 2008-2012 рр.

Серед пріоритетних завдань Програми є охоплення навчанням та вихованням дітей області, забезпечення кожній дитині рівного доступу до якісної освіти, економічних і соціальних гарантій для професійної самореалізації педагогічних працівників, розвитку матеріально-технічної бази освіти.

На виконання Програми підготовлено міні-проекти: оптимізація мережі навчальних закладів; формування освітніх округів; впровадження дистанційної форми навчання.

Зазначені напрями, їх структуризація та розробка рішень здійснені за допомогою методів системного аналізу, програмно-цільового планування і управління тощо. Програма модернізації освітньої системи та рішення по реалізації цих завдань можуть слугувати як типові рішення з удосконалення адміністративно-правового механізму регулювання діяльності у сфері освіти і рекомендуються для використання в інших регіонах країни.

У Висновках подано головні теоретичні й практичні підсумки дослідження, що відображають загальний зміст дисертації:

1. Дослідження практики діяльності органів державного управління у сфері освіти, особливостей сучасного стану й тенденцій розвитку його адміністративно-правових засад, а також категоріальний аналіз проблеми у філософській, правовій та соціологічній літературі дали змогу визначити поняття: “адміністративно-правові засади діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти”, “адміністративні правовідносини в діяльності місцевих державних адміністрацій” та “адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти”.

2. Адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій - це не лише норми адміністративного права, що регулюють цю діяльність, акти їх тлумачення, застосування, відповідні адміністративно-правові відносини, а й інституційні утворення, зокрема, місцеві державні адміністрації, їх управління (головні управління) освіти.

3. Адміністративні правовідносини за участю місцевих державних адміністрацій в сфері освіти - це врегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини щодо управління освітніми процесами, в яких сторони (управління (головні управління) освіти місцевих державних адміністрацій та навчальні заклади) виступають як носії взаємних прав і обов'язків, сутнісним призначенням яких є забезпечення реалізації права громадян України на здобуття якісної, гарантованої державою освіти у відповідних навчальних закладах.

4. Проблеми адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти полягають у тому, що не всі діючі у цій сфері нормативно-правові акти спрямовані на реалізацію пріоритетних напрямів, передбачених Національною доктриною розвитку освіти, зокрема, таких, як постійне оновлення змісту освіти, організація навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, органічне поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій, прозорість розроблення, експертизи, апробації та затвердження нормативно-правових документів тощо. Не закріплені юридично критерії оптимального поєднання державного управління і громадського самоврядування в освіті і т.д. Аналіз відповідних положень нормативних актів свідчить про недостатню їх спрямованість на ефективне функціонування освітянської сфери, неповноту адміністративно-правового забезпечення, суперечливість окремих його норм, відсутність чіткого розмежування компетенції між органами виконавчої влади. Це призводить до дублювання окремих функцій цих органів, зниження відповідальності за неналежне виконання завдань реформування системи освіти.

5. Основними напрямами розвитку адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади є: 1) організаційно-економічний та 2) організаційно-правовий. У рамках організаційно-економічного напряму здійснюється так зване реформування у сфері освіти. Це визначення мети, принципів, завдань освіти та засобів їх вирішення, включаючи визначення змісту, форми, технології, оцінювання результатів навчання, спрямовані на реалізацію пріоритетних напрямів, передбачених Національною доктриною розвитку освіти (постійне оновлення змісту освіти, організація навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, органічне поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій тощо). У рамках організаційно-правового напряму розвитку адміністративно-правових засад діяльності органів виконавчої влади здійснюється забезпечення таких системоутворюючих властивостей зазначеної системи як доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки.

6. В якості наукового інструментарію з удосконалення адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти має бути розробка нормативної моделі цієї діяльності, що повинна мати певні системоутворюючі властивості. Під НМД місцевих державних адміністрацій доцільно розуміти систему адміністративно-правових актів, які спрямовані на модернізацію управління освітою, зокрема, на постійне оновлення її змісту, організацію навчально-виховного процесу відповідно до демократичних цінностей, ринкових засад економіки, сучасних науково-технічних досягнень, перехід до програмно-цільового управління, органічне поєднання освіти і науки, запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій.

7. Розробка нормативної моделі діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти (НМД) дозволить усунути неповноту адміністративно-правового забезпечення їх діяльності, суперечливість окремих норм, що складають це забезпечення, здійснити чітке розмежування компетенції між органами виконавчої влади, виключити неконтрольоване дублювання окремих функцій, підвищити відповідальність за неналежне виконання завдань реформування системи освіти та забезпечити зростання рівня якості освітніх послуг.

8. Аналіз практики діяльності органів виконавчої влади на рівні обласної державної адміністрації дозволяє визначити пріоритети подальшого розвитку адміністративно-правових засад діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти, перспективні можливості удосконалення цих засад за сучасних умов. Зокрема, позитивним є застосування програмно-цільових методів, що забезпечують підвищення системності й цілеспрямованості, гнучкості й оперативності діяльності місцевих державних адміністрацій у сфері освіти, а також розширення участі громадськості в управлінні цією сферою.

9. У процесі проведення реформ в українському освітньо-науковому комплексі вищої школи необхідно приймати виважені рішення, зволікання з якими може призвести Україну до самоізоляції від європейського науково-освітнього простору. Рух до Болонського процесу шляхом втілення його положень - це важливе завдання розвитку адміністративно-правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади у сфері освіти, що має сприяти розвитку цієї сфери, Української держави в цілому та зростанню її ролі в європейському і світовому співтоваристві, дозволить вийти на єдиний європейський рівень висококваліфікованої праці й освіти, підвищити конкурентоспроможність українських освітянських послуг і кадрів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Хохленко О.М. Державне управління освітою та його адміністративно - правове забезпечення / О.М. Хохленко // Вісник прокуратури. - 2009. ? № 12. - С. 83?87.

2. Хохленко О.М. Адміністративно-правове забезпечення права громадян на освіту / О.М. Хохленко // Вісник прокуратури. - 2010. ? № 2. - С. 91?96.

3. Хохленко О.М. Адміністративно-правове забезпечення державного контролю за діяльністю органів освіти / О.М. Хохленко // Вісник прокуратури. - 2010. ? № 5. - С. 98?100.

4. Хохленко О.М. Методологічні засади вдосконалення адміністративно - правового забезпечення державного управління (на прикладі сфери інноваційного розвитку ) / М.Н. Курко, О.М. Хохленко // Вісник Академії управління МВС. - 2010.? № 2. ? С. 47?55 (Особистий внесок - введення поняття «адміністративне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій»).

5. Хохленко О.М. Демократизація адміністративно-управлінських засад освітянської діяльності / Хохленко О.М. // Вісник прокуратури. - 2010. ? № 7. - С. 74 ?78.

6. Хохленко О.М. Місцеві державні адміністрації як суб'єкт управління освітою // Особливості та перспективи розвитку водного транспорту України: тези доповідей 14-ї наук.- методич. конф. (29 березня ? 2 квітня 2010 р.) - К. : КДАВТ, 2010. ?144 с. - С. 107?109.

...