Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративна відповідальність за службові правопорушення у сфері земельних відносин

Чиж Юлія Володимирівна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Курило Володимир Іванович, Національний університет біоресурсів і природокористування України, директор навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Діхтієвський Петро Васильович, Національний авіаційний університет, завідувач кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Інституту повітряного і космічного права та масових комунікацій

кандидат юридичних наук Кичилюк Тетяна Станіславівна, Волинський національний університет ім. Лесі Українки, старший викладач кафедри господарського, трудового та екологічного права

Захист відбудеться 26 січня 2011 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному університеті біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 15, корп. 3, кім. 65

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 13, корп. 4, кім. 28

Автореферат розісланий « 14 » грудня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.Ю. Піддубний

1. Загальна характеристика роботи

правовий відповідальність хабарництво посадовий

Актуальність теми. Україна у межах адміністративної реформи здійснює реформування державної служби, як її органічної складової, що є цілісною системою становлення адміністративно-правового статусу посадових осіб, розмежування повноважень посадових і службових осіб, притягнення їх до адміністративної відповідальності за вчинення ними посадових правопорушень. Перехід до нової адміністративної культури передбачає необхідність зміни відносин між громадянами і державою, встановлення стандартів якості роботи державних службовців, підвищення відповідальності за службові правопорушення, адже особливий статус державного службовця означає, насамперед, особливу, підвищену відповідальність перед суспільством.

Галузь земельно-правових відносин характеризується високим рівнем порушень адміністративного і земельного законодавства, зокрема вчинення правопорушень посадовими і службовими особами, що становить підвищену небезпеку, оскільки підставою для застосування різного роду санкцій є наявність у посадових осіб владних повноважень і необхідної компетенції. Встановлення підвищеної відповідальності посадових і службових осіб зумовлює те, що дані особи підлягають адміністративній відповідальності не лише за власні дії, але й за видання неправомірних вказівок, що штовхають підлеглих на порушення загальнообов'язкових правил, а також на невжиття заходів по дотриманню правил, забезпечення яких належить до кола їх службових обов'язків.

Рівень науково-теоретичного осмислення адміністративно-правового статусу і категоріального змісту понять «посадова особа» і «службова особа», розмежування їх повноважень є недосконалим, а це, у свою чергу, створює труднощі для визначення виду та обсягу їх повноважень і проблеми в правозастосовній практиці. Нині ще не проведено комплексних досліджень проблеми адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері земельних відносин за вчинені ними адміністративні проступки. Відсутність відповідних концептуальних засад адміністративної відповідальності посадових осіб є причиною існування прогалин у правовому регулюванні як земельних, так і службово-правових відносин. Усі названі чинники і зумовили вибір теми даного дисертаційного дослідження.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали загальнотеоретичні наукові праці вітчизняних і зарубіжних фахівців у галузі адміністративного, земельного, екологічного права, а також учених-економістів. Серед них праці В. Б. Авер'янова, А. П. Анісімова, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. М. Горшенєва, С. Д. Дубенка, Б. В. Єрофеєва, І. І. Каракаша, В. І. Курила, А. В. Матіоса, Л. В. Мілімко, А. М. Мірошниченка, О. О. Погрібного, О. В. Старцева, А. М. Третяка, М. В. Шульги, Ц. А. Ямпольської та інших науковців.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України. Тема дисертації безпосередньо пов'язана з науковою проблематикою кафедри адміністративного та фінансового права ННІ земельних ресурсів та правознавства НУБіП України, а також з окремими адміністративно-правовими аспектами теми «Розробка концепції правового регулювання сталого розвитку сільських територій» (номер державної реєстрації 0109U003356).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є здійснення аналізу теоретичних засад і правового регулювання питань адміністративної відповідальності посадових осіб за проступки у галузі земельних відносин на основі досягнень науки адміністративного та земельного права, визначення й обґрунтування пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення вітчизняного законодавства з названих проблем.

Для досягнення мети визначено такі завдання:

- здійснити аналіз сучасного стану земельних відносин в Україні, їх правового регулювання та перспективи розвитку;

- дослідити суб'єкти та об'єкти адміністративних правовідносин у сфері земельних ресурсів;

- проаналізувати особливості законодавчого розуміння категорій «посадова особа» та «службова особа», питання правового регулювання статусу посадової особи;

- визначити види юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства України та особливості адміністративної відповідальності у галузі земельних ресурсів;

- дослідити правовий статус посадової особи як спеціального суб'єкта адміністративного правопорушення у галузі земельних ресурсів;

- розкрити поняття і зміст адміністративної відповідальності за проступки у сфері земельних відносин та виокремити її ознаки;

- виявити правові колізії та прогалини у правовому забезпеченні публічних правовідносин у галузі земельних ресурсів;

- сформулювати і обгрунтувати конкретні пропозиції щодо вдосконалення законодавства про адміністративну відповідальність посадових осіб за проступки у сфері земельних відносин.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, які виникають у результаті притягнення винних посадових осіб у вчиненні службових проступків до адміністративної відповідальності.

Предметом дисертаційного дослідження є адміністративна відповідальність за службові правопорушення у сфері земельних відносин.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їхнє застосування зумовлене системним підходом, що дозволяє досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми.

За допомогою діалектичного методу досліджено процес становлення і розвитку правового регулювання земельних відносин. За допомогою логіко-семантичного методу уточнено зміст понять «державний службовець», «посадова особа», «адміністративна відповідальність посадової особи». Метод аналогії дозволив дослідити загальні риси понять «посадова особа» та «посадова особа у галузі земельних ресурсів». За допомогою статистичного методу і методу документального аналізу досліджено стан використання земельного фонду України та найбільш поширені правопорушення в галузі земельних ресурсів, за які передбачено адміністративну відповідальність. За допомогою порівняльно-правового методу проаналізовано законодавство різних країн щодо правового регулювання земельних відносин. Формально-юридичний метод використано для проведення аналізу змісту законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють питання адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі земельних ресурсів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній адміністративно-правовій науці на дисертаційному рівні на основі чинного вітчизняного й зарубіжного законодавства здійснено комплексне наукове дослідження теоретичних і практичних аспектів проблеми адміністративної відповідальності посадових осіб за вчинення ними правопорушень у галузі земельних відносин.

Наукову новизну одержаних результатів конкретизовано у таких основних положеннях та висновках, що виносяться на захист:

вперше:

- запропоновано поняття «службова особа», яке вживається стосовно працівника державної служби, замінити залежно від повноважень поняттями «посадова особа» та «працівник органу державної влади»;

- сформульовані і пропонуються авторські визначення понять «публічна посадова особа у галузі земельних відносин», «посадова особа у галузі земельних відносин», «адміністративна відповідальність посадової особи у галузі земельних ресурсів», «дисциплінарний земельний проступок»;

- виокремлено особливості адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі земельних відносин;

- аргументовано доцільність встановлення дисциплінарної відповідальності посадових осіб за земельні правопорушення;

- доведено необхідність встановлення адміністративної відповідальності за такі дії публічних посадових осіб, як «недотримання посадовою особою строків розгляду заяв» та «порушення посадовою особою процедури розгляду заяв», закріпивши їх у КУпАП, а також адміністративної відповідальності посадових осіб державних органів, які здійснюють контроль за використанням і охороною земель, за порушення порядку притягнення до відповідальності осіб, що здійснили земельні правопорушення;

удосконалено:

- положення щодо необхідності посилення відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації у галузі земельних відносин за неприйняття рішення;

- підхід щодо вимог відшкодування в обов'язковому порядку матеріальної шкоди, якої було завдано землям через порушення земельного законодавства. Виплати матеріальної шкоди обов'язково повинні направлятися на відновлення порушеної екологічної рівноваги земель;

- застосування додаткових заходів морально-психологічного впливу до публічних посадових осіб за вчинення ними службових проступків у вигляді оприлюднення фактів вчиненого проступку, що збільшить вплив на свідомість цих категорій посадових осіб;

дістало подальшого розвитку:

- земельно-правова регламентація землі, як об'єкта екологічної сфери, який певною мірою виконує і товарні функції, а особливості земельних відносин характеризуються багатоаспектністю виконуваних функцій;

- положення про необхідність прийняття Закону України «Про викуп та примусове відчуження земельних ділянок права приватної власності», який би визначив механізм викупу та примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності для державних органів влади, а для суб'єктів земельних правовідносин - отримання чітких гарантій забезпечення захисту своїх прав;

- регламентація повноважень посадової особи, як спеціального суб'єкта адміністративної відповідальності.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені у дисертації положення можуть бути використані:

- у правотворчій сфері: для вдосконалення земельного та адміністративного законодавства, зокрема при розробці проектів та прийнятті законів «Про викуп та примусове відчуження земельних ділянок права приватної власності», «Про адміністративні процедури», при внесенні змін до нормативних актів чинного законодавства;

- у науково-дослідній сфері: у подальших наукових дослідженнях питань адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі земельних відносин;

- у навчальному процесі: для розробки навчально-методичних комплексів, навчальних програм з курсу земельного та адміністративного права, для підготовки лекцій із зазначених дисциплін.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота містить достовірні практичні результати, які отримані особисто. Автором самостійно здійснено комплексне дослідження особливостей адміністративної відповідальності за службові правопорушення у сфері земельних відносин. Всі друковані праці виконані за темою дисертаційного дослідження, опубліковано одноосібно.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження доповідались і обговорювалися на засіданнях кафедр адміністративного та фінансового права, аграрного, земельного та екологічного права ім. академіка В.З. Янчука, конституційного права та правознавства Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного університету біоресурсів і природокористування України. Основні положення дослідження були оприлюднені на: Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми управління у сучасний період розвитку державності України» (м. Київ, 26 жовтня 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми чинного адміністративного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення» (м. Івано-Франківськ, 2008 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Управлінські, правові та психологічні аспекти запобігання масовим порушенням громадського порядку і проявам тероризму» (м. Київ, 26-28 червня 2008 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні проблеми аграрного і природоресурсного права» (м. Київ, 30-31 жовтня 2009 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертації викладені у шістьох статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях з юридичних наук, та у тезах доповідей на чотирьох науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 206 сторінок, з яких 177 - основний текст. Список використаних джерел включає 173 найменування.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і завдання, об'єкт, предмет, характеризуються використані методи дослідження, формулюються і обґрунтовуються наукова новизна і практичне значення роботи, наводяться дані про апробацію та публікацію результатів дослідження, структуру і обсяг роботи.

• Розділ 1 «Правова характеристика земельних відносин як підгрунтя адміністративних деліктів у службовій діяльності посадових осіб» складається з двох підрозділів, у яких проводиться аналіз сутності та змісту правового регулювання земельних відносин, досліджується історичний розвиток правового регулювання земельних відносин з давнини і до сучасності, характеризуються особливості нового етапу розвитку земельних відносин, започаткованого земельною реформою.
• У підрозділі 1.1 «Поняття, сутність та зміст правового регулювання земельних відносин» здійснено аналіз змісту та механізму правового регулювання земельних відносин, їх сутності з огляду на особливості об'єкта - землю, що є загальним предметом людської праці та головним засобом виробництва у сільському та лісовому господарстві.
• За своїм змістом земельні відносини є економіко-екологічними, оскільки вони складаються з приводу землі, що виступає, насамперед, в якості елемента природи, а також засобу виробництва у сільському господарстві, територіального базису будь-якої суспільно корисної діяльності.
• Специфіка земельних відносин характеризується багатоаспектністю виконання земельних функцій: економічних, екологічних, демографічних, політичних, соціальних, а земельні відносини в Україні є самостійною категорією специфічних суспільних відносин, які створюють складну земельно-економіко-екологічну категорію відносин.
• У підрозділі 1.2 «Аналіз розвитку правового регулювання інституту адміністративної відповідальності за службові правопорушення у сфері земельних відносин» досліджується історичний розвиток правового регулювання земельних відносин та інституту адміністративної відповідальності у країнах Стародавнього Світу, у нормах давньоруського права, у період становлення феодального ладу.
• Зазначено, що в історії проведення земельних реформ в Україні особливе місце займав землеустрій, як основний механізм обґрунтування здійснення великих земельних перетворень. Проведено історичний аналіз Столипінської аграрної реформи, що стала фундаментом для формування земельного законодавства та Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю, що заклали нові принципи і напрямки розвитку земельного законодавства та стали провісником сучасної земельної реформи. З часу становлення і розвитку правового регулювання земельних відносин в Україні кожен історичний етап мав свої особливості. Новий етап розвитку земельних відносин в Україні було започатковано земельною реформою, яка здійснила перехід від командно-адміністративної системи до ринкових відносин, та запровадження різних форм власності на землю, розвиток яких у подальшому передбачено Конституцією України та Земельним кодексом України від 25.10.2001 р.
• Досліджується інститут санкцій за адміністративні правопорушення та суб'єктів державно-владних повноважень у римському праві та поява нормативної регламентації відносин, подібних до відносин сучасної адміністративної відповідальності, на теренах нашої держави у другій половині ХХ ст.
• Зазначається, що адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативно-правовими актами, які у сукупності складають законодавство про адміністративні правопорушення. Правове регулювання інституту адміністративної відповідальності за службові правопорушення у галузі земельних ресурсів здійснюється КУпАП та Законом України «Про боротьбу з корупцією», а також Земельним кодексом України.
• Зазначається, що нормативно-правові акти, які регулюють питання адміністративної відповідальності за службові правопорушення у галузі земельних ресурсів, містять певні недоліки, а законодавство, яке є реакцією на конкретні потреби, має задовольняти їх цілком чи принаймні значною мірою.
• Розділ 2 «Особливості інституту адміністративної відповідальності за службові правопорушення у сфері земельних відносин» присвячений дослідженню адміністративно-деліктних відносин у галузі земельних ресурсів, зокрема визначенню поняття і видів юридичної відповідальності за земельні правопорушення та проблематиці визначення особливостей адміністративної відповідальності посадової особи за вчинення земельних правопорушень.
• У підрозділі 2.1 «Суб'єкти та об'єкти адміністративно-деліктних відносин у сфері земельних ресурсів» проведено аналіз і дано характеристику об'єктів (земельних ділянок, як найбільш деталізованої частини різних категорій земель, які з позиції конкретних земельних правовідносин є об'єктами і на які спрямовано інтерес фізичних та юридичних осіб) і суб'єктів земельних правовідносин. Визначено, що в числі останніх виступає також держава в особі уповноважених нею органів. Залежно від обсягу компетенції виділяють органи загальної, міжгалузевої, галузевої компетенції та спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Оскільки земля є специфічним об'єктом адміністративних правовідносин, то й суспільні відносини, що виникають з приводу земельних ресурсів, мають визначену специфіку. Учасники таких відносин наділені правами та обов'язками і є суб'єктами адміністративних правовідносин у галузі земельних ресурсів.

• У підрозділі 2.2 «Поняття та види відповідальності за порушення земельного законодавства в Україні» розглянуто поняття юридичної відповідальності у галузі земельних ресурсів, досліджено різні види відповідальності за вчинення земельних правопорушень, суб'єкти цих правопорушень, виявлено причини, що сприяють вчиненню правопорушень у галузі земельних ресурсів.
• Наголошується, що суб'єктами земельних правопорушень можуть бути як окремі громадяни та посадові особи, так і працівники підприємств, установ, організацій, а також державні органи, що незаконно розпоряджаються земельним фондом чи допускають інші порушення норм земельного права.
• Досліджуються види юридичної відповідальності за земельні правопорушення: цивільно-правова, майнова, що випливає з договірних відносин, матеріальна, яка випливає з загальних положень трудового законодавства, дисциплінарна, господарсько-правова, адміністративна, кримінальна, земельно-правова. Остання, у свою чергу, має свої особливості і визначається вченими, як спеціальний вид юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства, оскільки земля, як об'єкт природи, має свої специфічні властивості.
• Зроблено висновок, що з огляду на ситуацію, яка склалася сьогодні в країні у галузі земельних ресурсів щодо негативних змін якостей землі, які, в свою чергу, відбуваються внаслідок різних порушень земельного і природоохоронного законодавства, що вчиняються не лише юридичними і фізичними особами, але й органами державного управління, досягти зменшення кількості правопорушень, на думку здобувача, можливо, окрім шляхом здійснення різноманітних заходів щодо охорони земельних ресурсів, ще й за рахунок ефективного застосування заходів юридичної, зокрема адміністративної відповідальності.
• З огляду на зазначене, вбачається доцільним внесення відповідних змін до Земельного кодексу України, які б передбачали також дисциплінарну відповідальність посадових осіб за вчинення земельних правопорушень. Пропонується авторське визначення дисциплінарного проступку у галузі земельних ресурсів: дисциплінарний земельний проступок - це протиправне, винне діяння, що посягає на земельний правопорядок у галузі трудової діяльності, що завдає шкоди земельним ресурсам.
• Зазначено, що істотним моментом у вищезазначених випадках є уникнення порушення принципу недопустимості подвійної відповідальності за один вчинений проступок. З огляду на це в тексті статті Земельного кодексу, якою має бути передбачено дисциплінарну відповідальність, слід обов'язково зазначити, що посадові особи і працівники організацій, винні у вчиненні земельних правопорушень, несуть дисциплінарну відповідальність у відповідності з трудовим законодавством.
• Охарактеризовано інститут адміністративної відповідальності. Вказується на ознаки, характерні для цього виду юридичної відповідальності, зокрема наявність особливої підстави, особливого виду правопорушення - адміністративного проступку (делікту). Для адміністративної відповідальності за вчинення земельних правопорушень характерним є те, що вона настає при порушенні не всіх правових норм адміністративного та інших галузей права, що регулюють земельні відносини, а лише тих, які визначені законодавством як адміністративні проступки і за які встановлено адміністративну відповідальність; до неї притягаються особи, які порушили загальнообов'язкові правила, встановлені для всіх громадян, незалежно від того, чи є вони власниками земельних ділянок, чи землекористувачами, чи третіми особами (за якими земельні ділянки не закріплені ні на праві власності, ні на праві землекористування); суб'єктом, який притягається до адміністративної відповідальності, є особа, у якої немає стійких організаційних зв'язків із суб'єктами примусу; в окремих випадках вона застосовується до спеціального суб'єкта адміністративної відповідальності (військовослужбовців, які несуть відповідальність за дисциплінарними статутами, неповнолітніх); суб'єктами, що мають право притягати до адміністративної відповідальності, є спеціально уповноважені публічні органи та посадові особи. Зазначено підстави притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення земельних правопорушень, визначених КУпАП.
• У підрозділі 2.3 «Посадова особа, як спеціальний суб'єкт адміністративного правопорушення у галузі земельних відносин» розглянуто поняття посадової особи, як спеціального суб'єкта адміністративної відповідальності у галузі земельних відносин, та особливості адміністративної відповідальності цих осіб.
• Здійснено дослідження понять «посадова особа» та «службова особа», оскільки саме посадова особа є суб'єктом адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин. Зазначається, що у чинному законодавстві України відсутнє уніфіковане тлумачення вищеозначених понять, що створює труднощі у правозастосовній практиці, у тому числі й у визначенні поняття посадової особи, як суб'єкта адміністративної відповідальності. На думку здобувача, національне законодавство повинно взагалі відмовитися від поняття «службова особа» стосовно державної служби, відповідно замінивши його поняттями «посадова особа» та «працівник органу державної влади».
• Термін «посадова особа» потребує уточнення і роз'яснення у кожному конкретному випадку, оскільки це може бути публічна посадова особа або звичайна посадова особа. Досліджено, що законодавцем закріплено підвищені вимоги до службової поведінки посадових осіб і встановлені підвищені санкції за правопорушення, які пов'язані з виконанням службових обов'язків, з метою попередження проявів зловживань з їх боку. На підставі проведеного дослідження сформульовано авторське визначення посадової особи у сфері земельних відносин: це особа, яка, відповідно до займаної посади, наділена певними повноваженнями щодо користування та розпорядження земельними ділянками або не має правового зв'язку із земельною ділянкою, та яка у разі порушення земельного законодавства несе відповідальність, передбачену законом. Публічна посадова особа у галузі земельних відносин - це службова особа, яка займає певну посаду в державному органі, що є суб'єктом земельних правовідносин, чи його апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави, наділена правом здійснення організаційно-розпорядчих та консультаційно-дорадчих функцій та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів.
• Суб'єктами адміністративних проступків у сфері земельних відносин можуть бути громадяни, які мають земельні ділянки на праві землекористування чи на праві власності, посадові особи, а також працівники підприємств, установ, організацій та юридичні особи. В залежності від суб'єкта, склади адміністративних проступків поділяються на особисті та службові (посадові).
• Доповнено перелік особливостей адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі земельних відносин такими: відповідальність за вчинене правопорушення у сфері землекористування не завжди несе посадова особа державного органу, це може бути й посадова особа підприємства, установи, організації; посадові особи, які вчинили адміністративні правопорушення, можуть мати правовий зв'язок з конкретною земельною ділянкою (бути власниками або землекористувачами) або не мати такого зв'язку; специфіка об'єктивної сторони адміністративних правопорушень посадових осіб у галузі земельних ресурсів полягає у суспільній шкідливості та протиправності їх дій чи бездіяльності. Це може проявлятися у вигляді порушення певних правил використання земель або невиконання приписів органів, що здійснюють державний контроль у галузі земельних ресурсів.
• Сформульовано, обґрунтовано та пропонується авторське визначення адміністративної відповідальності посадової особи у галузі земельних ресурсів, яка є системою суспільних відносин, врегульованих нормами адміністративного і земельного права та правозастосовними актами, які забезпечують виконання посадовою особою свого посадового обов'язку та використання прав у межах наданої компетенції у галузі земельних ресурсів, а у разі вчинення адміністративного проступку, внаслідок недодержання означених вимог, - зазнання адміністративного стягнення у порядку, передбаченому законом.
• Розділ 3 «Удосконалення правового регулювання службових відносин у сфері земельних ресурсів» присвячено грунтовному аналізу правового забезпечення у галузі земельних ресурсів та виробленню основних засад щодо вдосконалення інституту адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері земельних відносин.
• У підрозділі 3.1 «Світовий досвід правового регулювання у сфері земельних відносин» досліджено досвід правового регулювання земельних відносин у різних країнах світу. Акцентується увага на тому, що в багатьох країнах світу до земельного багатства ставляться дуже дбайливо, намагаючись максимально використовувати її в інтересах суспільства.
• Проаналізовано досвід таких країн, як США, Німеччина, Італія, Франція, Швеція, а також деяких інших. Встановлено, що американське фермерство побудовано на поєднанні принципів державної допомоги молодим землекористувачам і чіткого контролю за раціональним використанням ними сільськогосподарських земель, чого сьогодні немає в Україні. Основним підходом у регулюванні земельних відносин Швеції є планування, за допомогою якого цій країні вдалося досягти оптимальної комбінації рішень з питань житла, дорожнього руху, розташування виробничих споруд і станцій обслуговування та, одночасно, створення якісного навколишнього середовища. Основою такої роботи є організація на рівні муніципалітету.
• Розглянуто досвід системи кредитування в окремих зарубіжних країнах. Зокрема, у сучасній Німеччині іпотечні банки є кредитними інститутами приватного права, діяльність яких спрямована на надання позик під заставу земельних ділянок. Законодавство Польщі та Угорщини, як і німецьке, зорієнтовано на створення спеціалізованих іпотечних банків. У Чехії та Словаччині іпотечною діяльністю можуть займатися універсальні комерційні банки, які чітко відокремлюють всередині банку активи, пасиви та інші операції, пов'язані з іпотекою, а банківські іпотечні ліцензії видають, головним чином, спеціалізовані банки. У Великій Британії при іпотечному кредитуванні оцінювач має шукати індивідуальні риси та їх внесок у відкриту ринкову вартість об'єкта застави, від якої і встановлюється позикова вартість.
• Із аналізу земельної політики розвинених країн доречно зробити кілька висновків, які можна застосувати в Україні. А саме: 1) у законодавстві багатьох країн досить чітко простежуються тенденції посилення державного регулювання земельних відносин, насамперед відносин земельної власності; 2) одним із важливих методів державного регулювання земельних відносин, як і управління земельними ресурсами в зарубіжних країнах, є планування використання земель; 3) світовий досвід показує, що в процесі розвитку суспільних відносин, вдосконалення механізмів взаємного узгодження інтересів у різних країнах, при безумовному збереженні прав приватної власності на землю та її оренду було вироблено певні процедури державного та громадського регулювання земельних відносин з метою врахування суспільних інтересів; 4) оренда землі стає для багатьох країн домінуючою формою землекористування і тим самим скорочує ринок землі, як об'єкта власності, збільшуючи об'єкт господарювання. Враховуючи домінування такої тенденції, можна вважати, що цей процес викликаний об'єктивними чинниками і повинен розглядатись як природний і прогресивний.
• Проблеми регулювання земельних відносин, на думку дисертанта, мають вирішуватися за допомогою достатньо жорсткого планування, застосування ефективної системи контролю, зокрема інституту адміністративної відповідальності посадових осіб за службові правопорушення у сфері земельних відносин.
• У підрозділі 3.2 «Перспективи удосконалення правового забезпечення земельних відносин та відповідальності посадових осіб у галузі земельних ресурсів» визначаються проблеми правового регулювання земельних відносин та відповідальності посадових осіб у цій сфері, а також подано конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового забезпечення цих питань.
• Сьогодні невирішеними залишаються питання регулювання інфраструктури вітчизняного ринку земель, підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами та землекористуванням, відсутність автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, відсутність процесуальних положень щодо здійснення відчуження земельних ділянок права приватної власності, а земельна сфера стає вигідним підґрунтям для розвитку економічної злочинності.
• Важливим сьогодні є також питання створення державного земельного банку, за допомогою якого було б можливим здійснювати кредитування під заставу земельних ділянок та закріпити на законодавчому рівні положення іпотечного кредитування. Також потребують удосконалення законодавчі положення щодо ведення земельного кадастру. Як свідчить світовий досвід, кадастрово-реєстраційні системи відіграють важливу роль у системі управління нерухомістю, оподаткування та іпотечного кредитування, інформаційного та правового забезпечення ринку нерухомого майна тощо, а отже залишається необхідність прийняття Закону України «Про земельний кадастр». Також з метою створення ефективного механізму викупу та примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності для державних органів влади, а для суб'єктів земельних правовідносин - отримання чітких гарантій забезпечення захисту своїх прав існує нагальна потреба прийняття закону України «Про викуп та примусове відчуження земельних ділянок права приватної власності». Такі кроки мінімізують передумови для адміністративних проступків посадових осіб за службові правопорушення у сфері земельних відносин.
• Слід також підвищити юридичну відповідальність посадових осіб органів публічної влади, оскільки їхні дії мають особливо значущі суспільні наслідки, у тому числі й у сфері земельних відносин. Аналіз виявлених порушень земельного законодавства свідчить, що основною причиною їх виникнення є неналежне виконання передбачених законом обов'язків органами земельних ресурсів, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Позитивна юридична відповідальність, яка полягає в усвідомленні особою власного обов'язку перед суспільством, перед іншими людьми та в узгодженні своєї поведінки з усвідомленим обов'язком, сьогодні не здатна забезпечити дотримання правомірної поведінки посадовими особами.

Проведений практичний аналіз дозволив дійти висновку, що потенційна небезпека застосування посадовими особами владних повноважень для зловживань може виникнути у разі відсутності чіткого механізму здійснення цих повноважень у певній сфері діяльності органу виконавчої влади, або наявності у нормативному документі норм, які створюють сприятливі умови для хабарництва, зловживання владою або службовим становищем, корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, або відсутності норм, які унеможливлюють чи утруднюють вчинення таких діянь. Варто поглибити дослідження питання про природу корупції в органах державної влади і управління, зокрема у галузі земельних ресурсів, її адміністративні аспекти. Предметом особливої уваги повинен стати Кодекс поведінки державних службовців питання про створення проекту і прийняття якого вже давно обговорюється в наукових колах, а також інші превентивні заходи проти корупції.

Запропоновано встановити адміністративну відповідальність посадових осіб органів державної виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у галузі використання та охорони земель, та місцевих органів державної влади за порушення порядку притягнення до відповідальності осіб, які здійснили земельні правопорушення.

У галузі земельних ресурсів слід збільшити відповідальність керівника державного підприємства, установи, організації за неприйняття рішення. Якщо буде встановлено персональну відповідальність посадової особи державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, наприклад, щодо надання земельних ділянок у постійне користування, чи передачі земельних ділянок в оренду, то це дасть можливість скоротити час та процедуру розгляду такої заяви чи клопотання про відведення земельної ділянки.

З метою протидії затягуванню розгляду заяв від громадян та юридичних осіб щодо продажу чи надання земельних ділянок у власність чи користування, така процедура має бути конкретизована підзаконним нормативно-правовим актом, зокрема Постановою КМУ «Про надання послуг населенню щодо набуття і реалізації прав на землю». Також доцільно встановити адміністративну відповідальність за такі дії публічних посадових осіб, як «недотримання посадовою особою строків розгляду заяв» та «порушення посадовою особою процедури розгляду заяв», закріпивши їх у КУпАП. Крім того, до публічних посадових осіб, службових осіб, в тому числі й осіб, які є суб'єктами адміністративного проступку, передбаченого ст. 53-2 КУпАП, можна застосовувати й заходи додаткового морально-психологічного впливу у вигляді оприлюднення фактів про вчинення службових проступків та застосованих у зв'язку з цим до винних осіб конкретних видів стягнень (письмове поінформування постраждалих юридичних і фізичних осіб; оприлюднення інформації у професійних колах, повідомлення у засобах масової інформації тощо), які б значною мірою посилили вплив на їх свідомість, як посадових осіб державної служби.

Для вдосконалення компетенції посадових осіб у галузі земельних ресурсів щодо реалізації ними своїх службових повноважень та дотримання строків виконання законних розпоряджень цих осіб здобувач вважає доречним назву статті 188-5 КУпАП викласти у такій редакції: «Невиконання або невиконання в означені строки законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів».

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у галузях адміністративного та земельного права, здобувач сформулював низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на нове вирішення наукового завдання щодо вдосконалення інституту адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі земельних ресурсів, зокрема:

1. Земельно-правова регламентація землі характеризується тим, що земля, як об'єкт екологічної сфери, виконує в якійсь частині і товарні функції, а специфіка земельних відносин визначається багатоаспектністю виконання земельних функцій: екологічних, економічних, демографічних, політичних, соціальних.

2. Запропоновано поняття «службова особа», яке вживається стосовно працівника державної служби, замінити поняттям «посадова особа» та «працівник органу державної влади».

3. Сформульовано і обґрунтовано теоретичне визначення поняття публічної посадової особи у галузі земельних відносин, під якою розуміється службова особа, яка займає посаду в державному органі, що є суб'єктом земельних правовідносин, та його апараті щодо практичного виконання завдань та функцій держави, наділена правом здійснення організаційно-розпорядчих та консультаційно-дорадчих функцій та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів. Посадовою особою у галузі земельних відносин є особа, яка, відповідно до займаної посади, наділена певними повноваженнями щодо користування та розпорядження земельними ділянками, або не має правового зв'язку із земельною ділянкою, та, в разі порушення земельного законодавства, несе відповідальність, передбачену законом.

4. До особливостей інституту адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі земельних відносин доречно віднести таке:

- відповідальність за вчинене правопорушення у сфері землекористування не завжди несе посадова особа державного органу, це може бути й посадова особа підприємства, установи, організації;

- посадові особи, які вчинили адміністративні правопорушення, можуть мати правовий зв'язок з конкретною земельною ділянкою (бути власниками або землекористувачами) або не мати такого зв'язку;

- особливості об'єктивної сторони адміністративних правопорушень посадових осіб у галузі земельних ресурсів полягає у суспільній шкідливості та протиправності їх дій чи бездіяльності. Це проявляється у вигляді порушення певних правил використання земель або невиконання приписів органів, що здійснюють державний контроль у галузі земельних ресурсів.

5. Адміністративна відповідальність посадової особи у галузі земельних ресурсів - це система суспільних відносин, врегульованих нормами адміністративного і земельного права та правозастосовними актами, що забезпечують виконання посадовою особою свого посадового обов'язку та використання прав у межах наданої компетенції в галузі земельних ресурсів, а у разі вчинення адміністративного проступку, внаслідок недодержання означених вимог, - зазнання адміністративного стягнення у порядку, передбаченому законом.

6. За сучасних суспільно-економічних умов доцільно встановити дисциплінарну відповідальність посадових осіб за земельні правопорушення і внести відповідні зміни до ЗК України. Зокрема, до дисциплінарної відповідальності посадових осіб слід притягати за правопорушення, передбачені ст. ст. 52, 53 КУпАП. З метою уникнення порушення принципу недопустимості подвійної відповідальності за один вчинений проступок у тексті статті Земельного кодексу, в якій має бути передбачено дисциплінарну відповідальність, слід обов'язково зазначити, що посадові особи і працівники організацій, винні у вчиненні земельних правопорушень, несуть дисциплінарну відповідальність у відповідності з трудовим законодавством.

7. Пропонується теоретичне визначення дисциплінарного проступку у галузі земельних ресурсів як протиправної, винної дії, яка посягає на земельний правопорядок у галузі трудової діяльності, що завдає шкоди земельним ресурсам.

8. Доведено необхідність прийняття Закону України «Про викуп та примусове відчуження земельних ділянок права приватної власності» з метою створення ефективного механізму викупу та примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності для державних органів влади, а для суб'єктів земельних правовідносин - отримання чітких гарантій забезпечення захисту своїх прав.

9. З метою відновлення порушеного екологічного балансу, якому завдано шкоду адміністративним проступком у галузі земельних ресурсів, слід нормативно зобов'язати органи земельних ресурсів вимагати відшкодування в обов'язковому порядку і матеріальної шкоди, якої було завдано землям через порушення земельного законодавства, закріпивши ці повноваження на нормативно-правовому рівні. Виплати матеріальної шкоди обов'язково повинні направлятися на відновлення порушеної екологічної рівноваги земель.

10. З метою здійснення переходу до нової адміністративної культури запропоновано розробити закон «Про адміністративні процедури», який би детально регламентував процедури та порядок звернень громадян до органів державної влади і управління, процедури та порядок оскарження рішень посадових осіб органів державної влади і управління, у тому числі й у галузі земельних ресурсів, та ін. Такий закон заклав би законодавче забезпечення неухильного дотримання посадовими особами державних органів режиму законності у досліджуваній сфері.

11. Обґрунтовано необхідність посилення відповідальності керівника державного підприємства, установи, організації у галузі земельних відносин за неприйняття рішення. Процедура з розгляду заяв від громадян та юридичних осіб щодо набуття та реалізації прав на землю має бути конкретизована підзаконним нормативно-правовим актом, зокрема Постановою КМУ «Про надання послуг населенню щодо набуття і реалізації прав на землю».

12. З метою стимулювання діяльності посадових осіб щодо належного виконання їх обов'язків по дотриманню строків і процедури розгляду заяв пропонується встановити адміністративну відповідальність за такі дії публічних посадових осіб як «недотримання посадовою особою строків розгляду заяв» та «порушення посадовою особою процедури розгляду заяв», закріпивши їх у КУпАП.

13. Пропонується впровадити адміністративну відповідальність посадових осіб органів державної виконавчої влади, що здійснюють державний контроль у галузі використання та охорони земель, та місцевих органів державної влади за порушення порядку притягнення до відповідальності осіб, які здійснили земельні правопорушення.

14. З метою забезпечення дотримання строків щодо виконання законних розпоряджень та приписів посадових осіб, які здійснюють державний контроль у галузі охорони довкілля та використання природних, в тому числі земельних ресурсів, дотримання яких запобігає шкідливим наслідкам вчиненого земельного чи екологічного правопорушення, пропонується внести певні зміни до КУпАП, а саме: назву статті 188-5 викласти в такій редакції: «Невиконання або невиконання в означені строки законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів». Такий підхід, на нашу думку, удосконалить компетенцію посадових осіб щодо реалізації ними своїх службових повноважень.

15. До системи адміністративних стягнень, що застосовуються до публічних посадових осіб, службових осіб, в тому числі посадових осіб органів державної влади і управління у галузі земельних ресурсів, пропонується ввести заходи додаткового морально-психологічного впливу у вигляді оприлюднення фактів про вчинення службових проступків та застосованих у зв'язку з цим до винних осіб конкретних видів стягнень (письмове поінформування постраждалих юридичних і фізичних осіб; оприлюднення інформації у професійних колах, повідомлення у засобах масової інформації). Вірогідно, що такі спеціальні заходи юридичної відповідальності значною мірою посилили б вплив на свідомість названих категорій посадових осіб.

Список опублікованих праць

1. Чиж Ю.В. Юридична відповідальність за порушення земельного законодавства України /Ю.В. Чиж // Держава і право. - 2007. - Вип. 36. - С. 472.

2. Чиж Ю.В. Правове регулювання суспільних відносин у сфері користування земельними ресурсами / Ю.В. Чиж // Держава і право. - 2007. - Вип. 37. - С. 532.

3. Чиж Ю.В. Правові аспекти історичного розвитку земельних відносин в Україні / Ю.В. Чиж // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка. - 2008. - № 4. - С. 86.

4. Чиж Ю.В. Самовільне зайняття земельних ділянок як наслідок недосконалості адміністративного та земельного законодавства України / Ю.В. Чиж // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: зб. наук. праць Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка. - 2009. - № 4. - С. 119.

5. Чиж Ю.В. Адміністративно-правове регулювання у сфері земельних відносин / Ю.В. Чиж // Вісник Академії управління МВС. - 2009. - № 4. - С. 38.

6. Чиж Ю.В. Генезис та адміністративно-правове розуміння співвідношення понять «посадова особа» і «службова особа» у сфері земельних відносин / Ю.В. Чиж // Підприємництво, господарство і право. -2010. - № 3. - С. 94.

7. Чиж Ю.В. Цільове використання земель та місце органів державної влади у сфері землекористування / Ю.В. Чиж // Актуальні проблеми управління у сучасний період розвитку державності України: Матеріали Всеукр. наук.-практ. конф., 26 жовт. 2007 р. - Київ, 2008. - С. 262.

8. Чиж Ю. В. Стан неналежного використання земельних ресурсів та його наслідки для економіки держави / Ю.В. Чиж // Актуальні проблеми чинного адміністративного законодавства: шляхи подолання та перспективи вдосконалення: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 30-31 травня 2008 р. - Івано-Франківськ, 2008. - С. 141.

9. Чиж Ю.В. Запобігання незаконному заволодінню земельними ділянками та пов'язаними з цим масовими безпорядками / Ю.В. Чиж // Управлінські, правові та психологічні аспекти запобігання масовим порушенням громадського порядку і проявам тероризму: зб. матеріалів міжнар. наук.-практ. конф., 26-28 черв. 2008 р. - Київ, 2009. - С. 277.

10. Чиж Ю.В. Завдання шкоди земельним ділянкам сільськогосподарського призначення як наслідок їх неефективного використання / Ю.В. Чиж // Сучасні проблеми аграрного і природоресурсного права: зб. матеріалів міжнар. наук.-практ. конф., 30-31 жовт. 2009 р. - Київ, 2009. - С. 219.

Анотація

Чиж Ю. В. Адміністративна відповідальність за службові правопорушення у сфері земельних відносин. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет біоресурсів і природокористування України. - Київ, 2010.

• Дисертація присвячена комплексному дослідженню інституту адміністративної відповідальності за службові правопорушення у сфері земельних ресурсів. У дисертації розкрито сутність і зміст правового регулювання земельних відносин та їх історичний розвиток. Досліджується розмежування понять службової і посадової особи та визначення останньої як спеціального суб'єкта адміністративної відповідальності у галузі земельних ресурсів. Визначено потребу запровадження чіткого механізму здійснення посадовими особами своїх владних повноважень у галузі земельних ресурсів з метою уникнення сприятливих умов для хабарництва, зловживання владою або службовим становищем. Обгрунтовується роль та значення контролю, що здійснюється через адміністративну юстицію та встановлення персональної відповідальності посадової особи - керівника державного підприємства, установи, організації за неприйняте рішення. Значна увага приділяється визначенню поняття та видів юридичної відповідальності за вчинення земельних правопорушень. Здійснено аналіз зарубіжного досвіду правового регулювання земельних відносин та визначено чинники, що ускладнюють ситуацію правового регулювання у галузі земельних ресурсів в Україні. Обгрунтовано і запропоновано деякі шляхи удосконалення чинного законодавства з питань адміністративної відповідальності за службові провопорушення у галузі земельних ресурсів.
...