Адміністративно-правове регулювання порядку створення і діяльності професійних правничих громадських організацій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОРЯДКУ СТВОРЕННЯ І ДІЯЛЬНОСТІ ПРОФЕСІЙНИХ ПРАВНИЧИХ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ В УКРАЇНІ

Спеціальність: Адміністративне право і процес

Віхляєв Михайло Юрійович

Дніпропетровськ, 2010 рік



1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова України як демократичної, правової держави зумовлена розвитком інститутів громадянського суспільства, які у розумних межах протистоять органам державної влади та доповнюють їхню діяльність. По мірі розвитку суспільства змінюється і держава, що обґрунтовує необхідність постійної розробки та втілення загальнодержавних програм, спрямованих на розвиток різноманітних сфер суспільства та його інститутів, задля забезпечення постійного сталого розвитку держави. Одним із інститутів громадянського суспільства є різноманітні громадські організації. За офіційними даними Міністерства юстиції України, лише у 2009 р. було легалізовано 246 всеукраїнських та міжнародних громадських організацій, понад 3 тис. місцевих об'єднань громадян, понад 1,4 тис. осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій. Якщо брати за критерій розподілу громадських організації їхній напрямок діяльності, можна констатувати, що у 2007 р. найбільш активно створювались громадські організації саме професійного спрямування, у 2008 та 2009 р. професійні громадські організації займали друге місце після організацій оздоровчого та фізкультуро-спортивного спрямування, що становило відповідно 15 та 17% від усіх зареєстрованих протягом року громадських організацій в Україні.

Серед громадських організацій професійного спрямування особливе місце посідають професійні громадські організації юристів - представників професії, яка характеризується особливою роллю у суспільстві, оскільки професійна діяльність правників безпосередньо пов'язана із захистом, охороною та забезпеченням реалізації конституційних прав людини й громадянина. Переважна більшість працівників органів державної влади усіх гілок влади та на всіх рівнях за фахом є саме юристами, які несуть додаткову відповідальність за якість своєї професійної діяльності, що має відповідати високим стандартам.

Незважаючи на надзвичайно бурхливий розвиток діяльності професійних правничих громадських організацій (далі - ППГО) останніми роками, держава не приділяє належної уваги вирішенню численних проблем правового, у тому числі адміністративно-правового регулювання процедур створення та подальшого функціонування цих організацій, відсутня належна державно-правова підтримка діяльності ППГО в Україні. За офіційними даними Міністерства юстиції України, на сьогодні зареєстровано понад 60 всеукраїнських ППГО, проте реально проявляють свою активність саме на всеукраїнському рівні не більше десяти з них. За результатами опитування членів 3-х всеукраїнських ППГО (ВГО «Союз юристів України», ВГО «Асоціація правників України», ВГО «Спілка адвокатів України»), 84% опитаних вважають сучасний стан державного регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні незадовільним, 91% зазначають на необхідності підвищення рівня державної підтримки функціонування ППГО та їхньої ролі в сучасних державотворчих та правотворчих процесах.

Аналіз різноманітних джерел свідчить про відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині комплексних досліджень, присвячених ППГО, поряд із дослідженнями адміністративного-правого статусу, класифікації, державного регулювання, взаємодії з органами державної влади, ознак громадських організацій.

Тобто питання, пов'язані з адміністративно-правовим регулюванням діяльності ППГО, належним чином до цього часу не вивчалися в адміністративно-правовій науці, що є істотною прогалиною, яка потребує свого заповнення. Незважаючи на це, основою дослідження адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО є праці із загальної проблематики адміністративно-правового регулювання, праці вітчизняних та зарубіжних вчених-юристів, які досліджували правове регулювання діяльності різних колективних суб'єктів адміністративного права неприбуткового характеру (громадських організацій, політичних партій, професійних спілок, релігійних організацій тощо).

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2005-2010 рр. та комплексного наукового проекту «Основні напрямки реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції» (номер державної реєстрації 0104U004048). Тема дисертаційного дослідження пов'язана з підготовкою змін до чинного законодавства, спрямованих на розвиток взаємодії органів державної влади з інститутами громадського суспільства, у тому числі в рамках адміністративно-правового регулюючого впливу перших на діяльність останніх, та безпосередньо стосується Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадського суспільства, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 р., №1035-р, Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 р., №90-р, а також Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22.07.98 р., №810.

Тема дисертації затверджена науково-технічною радою Запорізького національного університету 21 грудня 2009 р. (протокол №3) та включена Національною академією правових наук України до Переліку тем дисертаційних досліджень з проблем держави і права №646 від 2009 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні особливостей та існуючих проблем адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні та розробці науково обґрунтованих рекомендацій для вдосконалення чинного законодавства в досліджуваній сфері та практики його застосування.

Для досягнення цієї мети були поставлені та вирішувалися такі завдання:

- вивчити історіографію ППГО та організаційно-правових питань порядку їх створення та діяльності у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині й ґенезу їх нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві;

- визначити поняття та характерні ознаки ППГО, здійснити їх класифікаційний розподіл;

- проаналізувати систему ППГО та визначити їхні функції;

- сформулювати поняття та визначити сутність адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО та його об'єкта;

- дослідити особливості процедури створення ППГО та виявити проблеми її правого регулювання;

- охарактеризувати правові засади взаємодії ППГО із органами державної влади, установами та організаціями у процесі їх функціонування;

- дослідити специфіку контролю за діяльністю ППГО та окреслити основні напрямки його оптимізації;

- з'ясувати особливості припинення діяльності ППГО, специфіку його правового регулювання;

- узагальнити зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО та виокремити основні пріоритети його запозичення у вітчизняному законодавстві з питань, що досліджуються;

- окреслити основні напрямки та пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні.

Методологічною основою дослідження є сукупність загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз) та спеціальних (документальний аналіз, порівняльно-правовий тощо) методів і прийомів наукового пізнання. Діалектичний метод пізнання різноманітних процедур, що мають місце під час створення та функціонування ППГО, надав змогу розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрями і закономірності в цілому. Історичний метод був використаний при розгляді ґенези дослідження ППГО та організаційних питань порядку їх створення й діяльності у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві (підрозділ 1.1).

Системно-структурний аналіз застосовувався при визначенні системи ППГО, виявленні її внутрішніх та зовнішніх зв'язків, дослідженні стадій процедур створення та припинення діяльності ППГО, при дослідженні їх взаємодії з органами державної влади, установами, організаціями, системи суб'єктів контролю за діяльністю ППГО (підрозділи 1.3, 2.1-2.4). Логіко-семантичний підхід використовувався для формулювання відповідних дефініцій та понятійного апарату (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1-2.4).

Важливого значення набули також порівняльно-правовий метод, що надав змогу виявити переваги й недоліки зарубіжної практики у цій сфері (підрозділ 3.1), та прогностичний метод - для визначення перспектив подальшого розвитку адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні (підрозділ 3.2).

У процесі виконання дисертаційного дослідження було опрацьовано попереднє та чинне законодавство України, а також законодавство зарубіжних країн (Російської Федерації, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Республіки Вірменія, Латвійської Республіки, Литовської Республіки, Естонської Республіки, Федеративної Республіки Німеччина, Італійської Республіки, Французької Республіки тощо) та вітчизняні законопроекти.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані, зібрані Державним комітетом статистики України, Міністерством юстиції України, виконавчим комітетом Запорізької міської ради, ВГО «Асоціація правників України», ВГО «Союз юристів України», результати опитування понад 230 членів всеукраїнських ППГО (ВГО «Союз юристів України», ВГО «Асоціація правників України», ВГО «Спілка адвокатів України»). Використано особистий досвід автора щодо керівництва молодіжним крилом ВГО «Асоціація правників України» - Лігою студентів АПУ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим адміністративно-правовому регулюванню порядку створення та діяльності ППГО в Україні. Її сутність полягає в таких результатах:

Вперше:

- в результаті аналізу історіографії ППГО та організаційних питань порядку їх створення та діяльності у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та ґенези їх нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві запропоновано та обґрунтовано власний варіант періодизації при виділенні трьох етапів: перший етап - дореволюційний (кінець XVIII ст. - 20-і рр. ХХ ст.), другий етап - радянський (20-і рр. ХХ ст. - початок 90-х рр. ХХ ст.), третій етап - сучасний (початок 90-х рр. ХХ ст. - початок ХХІ ст.) та надано розгорнуту характеристику кожного періоду з виділенням відповідних особливостей;

- запропоновано авторське визначення поняття «професійні правничі громадські організації». На переконання дисертанта, це некомерційні, недержавні, добровільні об'єднання правників (юристів), засновані на членстві та на основі спільної діяльності, самоорганізації, самооплати, самоврядування з метою задоволення професійних інтересів їхніх членів та які створені й функціонують відповідно до Конституції України, Закону України «Про об'єднання громадян» і внутрішніх нормативних актів;

- визначено характерні ознаки ППГО: професійне (фахове) членство осіб (юристів), характер професійного спрямування, порядок створення та функціонування відповідно до Закону України від 16 червня 1992 року (з наступними змінами та доповненнями) «Про об'єднання громадян», а також здійснено аналіз системи та визначено функції ППГО;

- визначено поняття адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО як упорядкованого цілеспрямованого впливу держави за допомогою нормативно-правових актів на суспільні відносини у сфері заснування та подальшої діяльності ППГО в Україні, що сприяє створенню та поліпшенню середовища їх функціонування, який передбачає регулювання порядку взаємовідносин засновників ППГО з державними органами щодо створення цих організацій, а також вже створених ППГО з державними органами під час їх подальшого функціонування.

Удосконалено:

- підходи щодо дослідження особливостей правових засад взаємодії ППГО з органами державної влади, установами, організаціями, які базуються на її розподілі на взаємодію під час здійснення адміністративно-регулюючого впливу у рамках адміністративно-правового регулювання органів державної влади на ППГО, а також на взаємодію під час їх погодженої спільної роботи, діяльності, співробітництва;

- положення щодо контролю за діяльністю ППГО завдяки сформульованим пропозиціям щодо оптимізації системи суб'єктів як державного контролю (зменшення кількості суб'єктів спеціального контролю, перегляд ролі і місця Міністерства юстиції України як основного суб'єкта загального державного контролю за діяльністю ППГО), так і громадського контролю (підвищення його ролі з боку як членів ППГО, так і засобів масової інформації, громадських та благодійних організацій, інших ППГО);

- напрями застосування зарубіжного досвіду законодавчого закріплення адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО, серед яких основними є: необхідність вдосконалення та спрощення процедур створення і припинення ППГО, підвищення рівня громадського контролю за діяльністю ППГО, активізація взаємодії ППГО з органами державної влади.

Набули подальшого розвитку:

- класифікаційний розподіл ППГО за такими критеріями: характер членства в міжнародних професійних правничих громадських організаціях, наявність власного видання або молодіжного крила, суб'єкти, яких вони об'єднують, джерела фінансування, характер членства, спрямованість діяльності;

- положення щодо правового регулювання процедур створення та припинення ППГО шляхом виокремлення таких його проблем, як: подвійний порядок реєстрації, довготривала процедура реєстрації у виконавчому комітеті міської, селищної, сільської ради, відсутність у юридичних осіб приватного права можливості бути засновниками ППГО, надмірна кількість документів, необхідних для реєстрації, поділ громадських організацій за територіальною ознакою, довготривала та складна процедура припинення ППГО, відсутність можливості застосування до ППГО процедури банкрутства тощо та визначення конкретних шляхів їх розв'язання;

- напрями щодо вдосконалення законодавства у сфері адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні завдяки аналізу відповідних законопроектів та прийняття Закону України «Про професійні правничі громадські організації».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять науково-теоретичний та практичний інтерес і можуть бути використані у:

- науково-дослідній діяльності - при написанні курсових, дипломних, магістерських робіт, наукових статей і повідомлень з метою подальшої розробки теоретичних і прикладних проблем адміністративно-правового регулювання діяльності ППГО в Україні (акт впровадження Запорізького національного університету від 26.04.2010 р.);

- правотворчій та в правозастосовчій діяльності - для внесення змін до чинного законодавства, при здійсненні державної реєстрації ППГО та контролю за їх діяльністю, при взаємодії ППГО з органами державної влади, установами, організаціями (акти впровадження Всеукраїнської громадської організації «Асоціація правників України» від 11.05.2010 р., Запорізької міської ради від 17.05.2010 р., громадської організації «Запорізька обласна організація Союзу юристів України» від 31.05.2010 р.);

- навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін та спецкурсів «Адміністративне право України», «Адміністративна відповідальність», «Адміністративний процес», «Громадські об'єднання в Україні» (акти впровадження Запорізького юридичного інституту Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 21.04.2010 р.;Академії митної служби України від 28.04.2010 р., Запорізького національного університету від 26.04.2010, Національного гірничого університету від 01.06.2010);

- правовиховній та правопросвітницькій діяльності - при реалізації ППГО проектів, спрямованих на підвищення рівня правової культури населення (акти впровадження Всеукраїнської громадської організації «Асоціація правників України» від 11.05.2010 р., громадської організації «Запорізька обласна організація Союзу юристів України» від 31.05.2010 р.).

Апробація результатів дослідження.

Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного та господарського права ЗНУ та оприлюднені на 15-и Міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, серед яких: «Правова освіта та правова наука в умовах сучасних трансформаційних процесів» (м. Запоріжжя, 2009 р.), «Від громадського суспільства - до правової держави» (м. Харків, 2010 р.), «Права людини і основоположні свободи: міжнародні стандарти та національний вимір» (м. Донецьк, 2010 р.), «Роль та місце ОВС у розбудові правової держави» (м. Одеса, 2010 р.).

Публікації.

Основні положення та висновки дисертації викладено в 5-и наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних дисциплін, а також у 15-и тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи.

Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують 9 підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 230 сторінок. Список використаних джерел налічує 262 найменування і займає 27 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна і практичне значення одержаних результатів та їх апробація, наводяться дані про публікації автора.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади створення та функціонування професійних правничих громадських організацій в Україні», який містить три підрозділи, присвячено загальнотеоретичним правовим питанням визначення поняття та окреслення специфічних ознак ППГО, їхніх функцій та визначення системи ППГО, розвитку та становленню діяльності ППГО у законодавстві та правовій науці.

У підрозділі 1.1 «Історіографія професійних правничих громадських організацій й організаційно-правових питань порядку їх створення та діяльності у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та ґенеза їх нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві» зазначається, що аналіз різноманітних джерел свідчить про відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині комплексних досліджень, присвячених ППГО, поряд із дослідженнями адміністративного-правого статусу, класифікації, державного регулювання, взаємодії з органами державної влади. Умовно історіографію організаційно-правових питань порядку створення та діяльності ППГО у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та ґенезу їх нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві можна поділити на три етапи. Аналіз кожного етапу окремо та цього процесу загалом показує, що простежується тенденція звуження об'єкта як наукового дослідження, так і нормативно-правового регулювання, а саме: від загальних питань діяльності громадських організацій як одного з різновидів об'єднань громадян до дослідження окремих аспектів діяльності та певних видів громадських організацій.

Дисертантом наголошується, що за період існування незалежної України законодавству у сфері діяльності ППГО належна увага нормотворців не приділялась, і, як наслідок, законодавство є застарілим та не відповідає сучасним темпам розвитку діяльності ППГО, що дозволяє зробити висновок про необхідність суттєвого оновлення діючого законодавства, яким регулюються загальні питання усіх видів громадських організацій, та про необхідність прийняття нового спеціального законодавства, яке б врегульовувало специфіку діяльності ППГО.

У підрозділі 1.2 «Поняття, ознаки професійних правничих громадських організацій, їх класифікаційний розподіл» вперше надається наукове визначення поняття «професійні правничі громадські організації». Здійснюється аналіз загальних ознак ППГО, притаманних усім видам громадських організацій, й одночасно виокремлюються їхні спеціальні ознаки: професійне (фахове) членство осіб, тобто об'єднання виключно правників (юристів), професійне спрямування діяльності, порядок створення та функціонування відповідно до Закону України від 16 червня 1992 р. (з наступними змінами та доповненнями) «Про об'єднання громадян». Кваліфікаційний розподіл ППГО на види як за традиційними, так і за авторськими варіантами критеріїв демонструє реальне розмаїття ППГО та сфери їх діяльності, їх певну відмінність за наявності певного переліку обов'язкових ознак для усіх без винятку ППГО.

У підрозділі 1.3 «Система вітчизняних професійних правничих громадських організацій та їх функції» розглядається система ППГО, здійснюється кваліфікаційний розподіл її різноманітних зв'язків, на підставі чого констатовано про значну перевагу у кількісному співвідношенні саме внутрішніх горизонтальних на вертикальними зв'язками, що обумовлюється однаковим правовим статусом усіх ППГО, визначеним чинним законодавством України.

З метою з'ясування сутності та змісту діяльності ППГО здійснюється аналіз їх функцій.

Пропонується авторська класифікація функцій ППГО за:

а) об'єктом, на який спрямована діяльність ППГО;

б) напрямком діяльності;

в) за метою діяльності.

Розділ 2. «Створення, взаємодія, припинення діяльності професійних правничих громадських організацій в Україні та контроль за їх діяльністю: адміністративно-правове регулювання» складається з чотирьох підрозділів та присвячений поглибленому аналізу складових об'єкта адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО.

У підрозділі 2.1 «Процедура створення професійних правничих громадських організацій» визначено, що адміністративно-правове регулювання створення та діяльності ППГО є одним із різновидів адміністративно-правового регулювання, яке, у свою чергу, є різновидом державного та правового регулювання, а також наводиться визначення поняття «об'єкт адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні».

Розгляд ознак процедури створення ППГО уможливив надати їй таке визначення: це нормативно врегульована послідовність дій засновників організації та органів легалізації, пов'язаних єдиною метою щодо утворення організації та набуття нею усіх обов'язкових ознак ППГО, передбачених чинним законодавством України, що здійснюються в імперативній та диспозитивній формах, у визначені законодавством строки, результати здійснення яких отримують юридичну фіксацію у внутрішніх документах організацій, які є необхідними для легалізації, в індивідуальних актах органів легалізації та у відповідних реєстрах та книгах обліку. У роботі детально розглядаються аспекти адміністративно-правового регулювання процедури створення ППГО в Україні, яку умовно поділяють на дві стадії:

1) підготовча стадія або внутрішня легалізація, що включає в себе послідовну сукупність дій засновників організації, спрямованих на виконання усіх вимог законодавства для подальшого проходження процедури легалізації;

2) основна стадія або зовнішня легалізація.

Акцентовано увагу на великій кількості існуючих проблем та недоліків адміністративно-правового регулювання процедури створення ППГО як загального, так і спеціального характеру, пропонуються шляхи їх розв'язання, спрямованні на спрощення процедури створення ППГО та вдосконалення її адміністративно-правового регулювання.

Підрозділ 2.2 «Взаємодія професійних правничих громадських організацій із органами державної влади, установами та організаціями у процесі функціонування» присвячений розгляду різновидів взаємодії ППГО з державними органами, які існують поза межами адміністративно-регулюючого впливу останніх на перші, проте передують йому або виникають після нього, а також з різноманітними установами та організаціями.

У підрозділі здійснено детальний класифікаційний розподіл взаємодії ППГО України з органами державної влади з використанням різноманітних критеріїв:

а) за наявністю юридичних наслідків цієї взаємодії;

б) залежно від ініціатора зв'язків у процесі взаємодії;

в) за нормативною ознакою;

г) залежно від сутності та спрямованості взаємодії.

Характеристика взаємодії ППГО з органами державної влади дозволяє вести мову про важливе її значення для здійснення ефективного державного управління та про необхідність реформування її правового регулювання з метою підвищення ролі ППГО у цих взаємовідносинах, яке забезпечить ефективність та узгодженість діяльності одночасно органів державної влади, ППГО та безпосередньо представників правничої професій під час виконання ними свої трудових функцій.

Підрозділ 2.3 «Контроль за діяльністю професійних правничих громадських організацій» присвячений аналізу загальнотеоретичних положень про контроль з метою надання визначення поняттю «контроль за діяльністю ППГО», дослідженню різновидів контролю за діяльністю ППГО, його завдань та проблем правового регулювання.

При аналізі загального контролю за діяльністю ППГО підкреслюється, що у системі його суб'єктів більш змістовним виглядає державний контроль за діяльністю ППГО саме з боку Міністерства юстиції України. Автором виявлено ряд недоліків та прогалин чинного законодавства, що регламентує порядок здійснення контролю Міністерством юстиції України за діяльністю ППГО, та пропонуються способи їх усунення шляхом внесення змін до чинного законодавства, яке визначає повноваження Міністерства юстиції України, та прийняття нових нормативно-правових актів, які б враховували саме специфіку контролю за діяльністю ППГО.

Аналіз великої кількості суб'єктів спеціального державного контролю за діяльністю ППГО надає підстави підтримати точку зору фахівців щодо необхідності зменшення кількості контролюючих органів та обсягу їхніх повноважень з метою забезпечення впорядкування і підвищення дієвості їх контрольної діяльності, у тому числі стосовно вітчизняних ППГО.

Реалізація доктринальних положень щодо перегляду сутності державного контролю та порядку його здійснення й з урахуванням специфіки діяльності ППГО актуалізує значення громадського контролю за діяльністю останніх. У підрозділі виокремлюються суб'єкти зовнішнього та внутрішнього громадського контролю за діяльністю ППГО.

У підрозділі 2.4 «Припинення діяльності професійних правничих громадських організацій» на підставі аналізу загальнотеоретичних положень та чинного законодавства, яким регулюється порядок припинення юридичних осіб, запропоновано визначення поняття «припинення діяльності ППГО», розглянуто підстави та процедуру різних видів припинення діяльності ППГО.

Припинення діяльності ППГО автором поділяється на добровільне, яке може мати форму реорганізації або добровільної ліквідації, та примусове - за рішенням суду. При розгляді реорганізації як різновиду припинення діяльності ППГО детально аналізуються різноманітні наукові точки зору та положення чинного законодавства щодо її сутності та різновидів, акцентується увага на неузгодженості законодавства, яким регламентується реорганізація громадських організацій, із законодавством, що визначає загальні засади реорганізації юридичних осіб.

Наголошується на необхідності подальшого застосування при законодавчому закріпленні видів припинення діяльності ППГО поняття «припинення з правонаступництвом» замість існуючого поняття «реорганізація». Закон України від 16 червня 1992 р. (з наступними змінами та доповненнями) «Про об'єднання громадян» передбачає, що реорганізація та добровільна ліквідація ППГО здійснюється відповідно до їхніх статутів.

Аналіз статутів провідних всеукраїнських ППГО свідчить, що питанням припинення у формі реорганізації та добровільної ліквідації приділяється недостатньо уваги. У переважній більшості статутів відповідних організацій право приймати рішення про реорганізацію або добровільну ліквідацію такого об'єднання громадян закріплено за вищими керівними органами організацій.

Розділ 3. «Перспективні шляхи удосконалення порядку створення та діяльності професійних правничих громадських організацій в Україні: правові аспекти» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду нормативного регулювання порядку створення та функціонування ППГО з визначенням основних шляхів його запозичення в Україні, а також проблемам та перспективам розвитку адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО в Україні.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності професійних правничих громадських організацій та перспективи його запозичення в Україні» підкреслюється, що запозичення нормотворчого та правозастосовчого досвіду зарубіжних країн щодо адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО має стати одним із пріоритетних напрямків на шляху реформування цього різновиду державного регулювання в Україні. В усіх розглянутих у роботі країнах (Республіка Білорусь, Російська Федерація, Республіка Вірменія, Республіка Казахстан, США, Італійська Республіка, Французька Республіка, Федеративна Республіка Німеччина, країни Балтії) належний адміністративно-регулюючий правовий вплив спрямовується у переважній більшості саме на різноманітні адміністративні провадження. Законодавці також приділяють належну увагу питанням державного контролю за їх діяльністю, а у державах, де демократія розвинута найкраще, можна спостерігати навіть підвищення ролі ППГО у різноманітних суспільних процесах. Дисертант наголошує, що при запозичені зарубіжного досвіду у цій сфері не варто концентруватися лише на досвіді однієї країни, а навпаки, потрібно враховувати позитивні напрацювання у цій сфері усіх розглянутих держав.

У підрозділі 3.2 «Шляхи розвитку адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності професійних правничих громадських організацій в Україні: теоретичні та практичні аспекти» досліджено положення законопроектів у сфері діяльності ППГО, окреслено проблеми та пріоритети розвитку адміністративного-правого регулювання діяльності ППГО, виділено тенденції розвитку професійного правничого самоврядування.

Аналіз різноманітних наукових джерел та законопроектів, спрямованих на розвиток професійного самоврядування та саморегулювання, дозволив автору виокремити два підходи стосовно їх подальшого розвитку в Україні. Проведене дослідження двох підходів стосовно подальшого розвитку професійного правничого самоврядування та їх відображення у законопроектах надало можливості для обґрунтування доцільності підтримки підходу, згідно з яким провідна роль у самоврядуванні правників відводиться саме професійним правничим громадським організаціям.

Дисертантом пропонується для істотного покращення адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності ППГО прийняти закон, яким би враховувалась специфіка цього різновиду державного регулювання. Пропонована назва такого акта - Закон України «Про професійні правничі громадські організації».



ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу попереднього та чинного законодавства, практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності, генезису та особливостей адміністративно-правого регулювання порядку створення і діяльності ППГО в Україні, складових його об'єкту та контролю за порядком створення та діяльності ППГО, а також основних напрямків розвитку цього різновиду адміністративно-правового регулювання в подальшому. Дисертантом сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання.

Основні з них такі:

1. Історіографію правових питань організації та діяльності ППГО умовно у вітчизняній адміністративно-правовій науці можна поділити на три етапи: перший - дореволюційний (кінець XVIII ст. - 20-і рр. ХХ ст.), другий - радянський (20-і рр. ХХ ст. - початок 90-х рр. ХХ ст.), етап - сучасний (початок 90-х рр. ХХ ст. - початок ХХІ ст.). Для першого етапу характерна відсутність ґрунтовних наукових досліджень, безпосередньо присвячених діяльності ППГО, так само як і відсутність законодавчого регулювання цього питання. Другий період ознаменувався збереженням загальних тенденцій першого, щоправда при одночасній появі наукових робіт узагальненого характеру стосовно питань діяльності взагалі громадських організацій, які заслуговують на увагу, оскільки саме вони забезпечили створення ґрунтовного теоретичного фундаменту для подальших наукових досліджень адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності громадських організацій та їх різноманітних видів. У цей же період нормативна база діяльності громадських організацій характеризується узагальненим змістом. Третій період ознаменувався стрімким розвитком професійного правничого громадського руху в Україні, однак за відсутності як належного наукового підґрунтя діяльності саме ППГО, так і спеціальної нормативної бази. Разом з тим саме у цей період з'явилися ґрунтовні наукові дослідження діяльності громадських організацій та окремих їхніх видів, а також ціла низка законодавчих актів, спрямованих на регулювання діяльності різноманітних видів громадських організацій при певному звужені уваги науковців та законодавців до потенціалу ППГО, щоправда лише фрагментарно і стосовно лише окремих аспектів процедури їх створення та діяльності;

2. Під ППГО необхідно розуміти некомерційні, недержавні, добровільні об'єднання правників (юристів), засновані на членстві та на основі спільної діяльності, самоорганізації, самооплати, самоврядування з метою задоволення професійних інтересів їхніх членів та які створені й функціонують відповідно до Конституції України, Закону України «Про об'єднання громадян» та внутрішніх нормативних актів. ППГО підлягають класифікаційному розподілу на види за різноманітними критеріями: за статусом і територією діяльності (міжнародні, всеукраїнські, місцеві), залежно від характеру членства в міжнародних професійних правничих громадських організаціях (члени міжнародних ППГО, спостерігачі у подібних міжнародних утвореннях, асоційовані члени цих організацій), залежно від способу легалізації (організації, які легалізовані за допомогою державної реєстрації, та організації, які легалізовані шляхом повідомлення про заснування), за наявністю власного видання або молодіжного крила (організації, які мають подібні структурні підрозділи або власні видання, та організації, статути яких не передбачають подібних організаційних утворень та ЗМІ), за суб'єктами, яких вони об'єднують (організації загального характеру, які об'єднують представників усіх професій правничого фаху, організації адвокатів, суддів, викладачів права, прокурорів, нотаріусів тощо), залежно від джерел фінансування (організації, які фінансуються за рахунок членських внесків, організації, які фінансуються завдяки благодійній допомозі вітчизняного бізнесу, організації, які фінансуються з державного бюджету, організації, які отримують фінансову допомогу від різноманітних благодійних фондів та установ у вигляді грантів, а також організації, фінансування яких здійснюється одночасно з кількох джерел фінансування), за найменуванням (союзи, спілки, ліги, палати, конгреси, асоціації, федерації), за характером членства (організації з колективним членством, організації, де колективне членство виключається), за спрямованістю діяльності (організації суто професійного спрямування, організації соціально-професійного спрямування);

3. ППГО формують в Україні певну систему, побудовану на стійких зв'язках зовнішнього та внутрішнього характеру, серед яких переважають горизонтальні зв'язки завдяки однаковому правовому статусу елементів системи, які активно взаємодіють між собою з метою забезпечення більш ефективного досягнення спільних цілей, в першу чергу, професійного спрямування. Саме системність дозволяє дослідити реальний потенціал ППГО в Україні. Залежно від об'єкта, на який спрямована діяльність ППГО, їхні функції слід класифікувати на дві групи: соціальні функції, в рамках яких варто окремо виділяти другу групу - професійні функції, які є головними у діяльності організацій та одночасно їх визначальною ознакою. Залежно від напрямків діяльності функції ППГО можна розподілити на внутрішні та зовнішні, а залежно від мети - на освітню, комунікативну, представницьку, наглядову, захисну, установчу, заохочувальну, нормотворчу, міжнародну, етичну;

4. Адміністративно-правовим регулюванням порядку створення та діяльності ППГО в Україні варто вважати впорядкований цілеспрямований вплив держави за допомогою нормативно-правових актів на суспільні відносини у сфері започаткування та подальшої діяльності ППГО в Україні, який сприяє створенню та поліпшенню середовища їх функціонування, який передбачає регулювання порядку взаємовідносин засновників ППГО із державними органами щодо створення цих організацій, а також вказаних вже створених ППГО із державними органами під час їх подальшого функціонування. Об'єктом адміністративно-правового регулювання у сфері створення та діяльності ППГО в Україні є процедурні питання створення останніх (вимоги до засновників, документів для легалізації, строки, моделі взаємовідносин з органами легалізації, оформлення результатів легалізації) та процедурні відносини подальшого функціонування ППГО, що передбачає їх взаємодію з державними органами;

5. Аналіз правового регулювання процедури створення ППГО в Україні дозволяє виокремити цілий комплекс проблем, притаманних усім видам громадських організацій, серед яких: подвійний порядок реєстрації, довготривала процедура реєстрації у виконавчому комітеті міської, селищної, сільської ради, відсутність у юридичних осіб приватного права можливості бути засновниками ППГО, надмірна кількість документів, необхідних для реєстрації, зобов'язання засновників нести зайві фінансові витрати, поділ громадських організацій за територіальною ознакою, відсутність належного правового статусу громадських організацій, легалізованих шляхом повідомлення. Окрім проблем загального характеру, можна виділити проблеми правового регулювання процедури створення ППГО в Україні, притаманні лише їм: відсутність законодавчого закріплення додаткових спеціальних вимог до статутів цих організацій, обов'язку подання додаткових документів їхніми засновниками, виключення на законодавчому рівні випадків, які можуть спричинити необ'єктивне ставлення до окремих ППГО;

6. Взаємодію ППГО України з органами державної влади можна визначити як взаємні зв'язки між ними, що виникають під час їх погодженої спільної роботи, діяльності, співробітництва, а також під час здійснення адміністративно-регулюючого впливу у рамках адміністративно-правового регулювання органів державної влади на ППГО:

1) вищі навчальні заклади юридичного профілю (переважно державної форми власності);

2) юридичні фірми та адвокатські об'єднання;

3) засоби масової інформації;

4) інші громадські та благодійні організації.

7. Контроль за діяльністю ППГО в Україні - це самостійна чи зовнішньо ініційована діяльність уповноважених на те суб'єктів, спрямована на встановлення фактичних даних щодо ППГО з метою отримання об'єктивної та достовірної інформації про них, застосування заходів щодо попередження правопорушень, надання їм державної підтримки, встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм, вжиття заходів щодо притягнення до юридичної відповідальності винних осіб тощо. З метою вдосконалення контролю за діяльністю ППГО в Україні необхідно оптимізувати систему суб'єктів як державного, так і громадського контролю. Систему суб'єктів загального державного контролю можна залишити без суттєвих змін, проте кількість суб'єктів спеціального - варто зменшити до оптимального рівня. При цьому необхідно переглянути роль і місце Міністерства юстиції України як основного суб'єкта загального державного контролю за діяльністю ППГО. У свою чергу, доцільно було б підвищити роль громадського контролю як з боку членів ППГО, так і з боку засобів масової інформації, громадських організацій, благодійних організацій, інших ППГО. При цьому обов'язковою умовою є дотримання принципів раціональності та доцільності з метою передбачення та виключення ситуацій, які можуть призвести до тотальності контролю;

8. Під припиненням ППГО необхідно розуміти системну сукупність юридичних умов, підстав та дій членів цих організацій або уповноважених ними керівних органів та органів державної влади, наділених відповідною компетенцією у цій сфері, внаслідок якої ці організації втрачають свою правосуб'єктність з моменту внесення державним реєстратором до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про припинення цих організацій. Припинення ППГО може здійснюватись у таких формах: реорганізації (припинення з правонаступництвом) (поділу, злиття, приєднання, перетворення), добровільної ліквідації, як правило, за рішення найвищих керівних органів вказаних організацій, примусової ліквідації за рішенням суду. Практика функціонування ППГО обґрунтовує необхідність законодавчого закріплення додаткової підстави припинення ППГО в Україні внаслідок банкрутства як різновиду підстав примусової ліквідації цих організацій;

9. З метою вдосконалення адміністративно-правового регулювання порядку створення ППГО в Україні доцільно запозичити перш за все досвід Республіки Білорусь, Російської Федерації, Республіки Вірменія та Республіки Казахстан, які вже на відміну від України вдало вдосконалили та спростили «радянську» модель державної реєстрації об'єднань громадян. З питань, пов'язаних з підвищенням рівня громадського контролю за діяльністю ППГО, доцільним є запозичення прогресивних законодавчих напрацювань у цій сфері держав Балтії. При розробці загальнодержавних програм, спрямованих на активізацію взаємодії ППГО з органами державної влади, необхідно орієнтуватися в першу чергу на досвід США, Італійської Республіки, Французької Республіки, Федеративної Республіки Німеччина, Російської Федерації, а при реформуванні чинного законодавства з питань припинення діяльності ППГО та державного контролю за їх діяльністю доцільно спиратися на прогресивне законодавство держав Балтії;

10. Аналіз різноманітних наукових джерел та законопроектів, спрямованих на розвиток професійного правничого самоврядування та саморегулювання в Україні, дозволяє виокремити два підходи щодо їх подальшого розвитку. Прихильники першого підходу вважають за доцільне створення загальнодержавних самоврядних утворень, які мають об'єднувати усіх представників певних правничих професій та виконувати головну роль у представництві їхніх інтересів. Згідно з другим підходом створення таких самоврядних утворень не передбачається, і провідна роль у представництві інтересів представників правничого фаху відводиться саме професійним правничим громадським організаціям. Аналіз цих підходів щодо подальшого розвитку професійного правничого самоврядування та їх зовнішнє відображення у законопроектах дозволяє свідчити на користь саме другого підходу, згідно з яким провідна роль у самоврядуванні правників відводиться саме професійним правничим громадським організаціям, на відміну від першого, який зменшує їхню роль, ставить під сумнів доцільність та необхідність їх існування, а також може призвести до антиконституційного обмеження прав ППГО, до безпідставного наділення загальнодержавних утворень з обов'язковим членством повноваженнями, які нині є виключною компетенцією органів державної влади, що може поставити під загрозу якість професійної діяльності правників;

11. Для істотного покращення адміністративно-правового регулювання діяльності ППГО в Україні необхідним є прийняття спеціального закону у цій сфері. Пропонована назва такого акта - Закон України «Про професійні правничі громадські організації».

Структура законопроекту може бути такою:

1. Загальні положення, в яких закріпити термінологію: правник (юрист), ППГО, визначити ознаки, мету, завдання, функції ППГО, здійснити їх класифікацію за різноманітними критеріями;

2. Порядок створення ППГО, загальні та спеціальні вимоги до їх статутних документів;

3. Норми, що визначать засади взаємодії ППГО з органами державної влади, місцевого самоврядування, установами та організаціями;

4. Норми, що визначать основи формування матеріальної бази діяльності ППГО;

5. Керівні органи ППГО, порядок їх формування та припинення діяльності, їх компетенція;

6. Норми, що регулюють засади здійснення громадського та державного контролю за діяльністю ППГО;

7. Порядок припинення ППГО;

8. Норми, що регулюють засади участі ППГО в міжнародних відносинах, співпраці з міжнародними та іноземними ППГО.

Для уникнення суперечностей і термінологічної плутанини необхідно прямо передбачити в тексті нормативного акту, що норми Закону України «Про професійні правничі громадські організації» мають спеціальний характер відносно норм Закону України «Про об'єднання громадян», а також відносно Закону України «Про громадські організації» та Закону України «Про фахові саморегулівні і самоврядні об'єднання» у разі ухвалення Верховною Радою України відповідних законопроектів, прийняття яких також істотно сприятиме розвитку ППГО в Україні.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Віхляєв М.Ю. Професійні правничі громадські організації як суб'єкт адміністративно-правових відносин: поняття, ознаки, класифікаційний розподіл / М.Ю. Віхляєв // Митна справа. - 2009. - №5, ч. ІІ. - С. 109-115.

2. Віхляєв М.Ю. Професійні правничі громадські організації як суб'єкт адміністративно-правових відносин (системний аналіз) / М.Ю. Віхляєв // Митна справа. - 2009. - №6, ч. ІІ. - С. 88-93.

3. Віхляєв М.Ю. Історіографія дослідження професійних правничих громадських організацій й організаційних питань порядку їх створення та діяльності у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині: тенденції та пріоритети / М.Ю. Віхляєв // Митна справа. - 2010. - №1. ч. ІІ. - С. 66-71.

4. Віхляєв М.Ю. Контроль за діяльністю професійних правничих громадських організацій в Україні: поняття та кваліфікаційний розподіл / М.Ю. Віхляєв // Митна справа. - 2010. - №2. ч. ІІ. - С. 179-183.

5. Віхляєв М.Ю. Професійні правничі громадські організації України та органи державної влади: правові аспекти різновидів взаємодії / М.Ю. Віхляєв // Вісник Запорізького національного університет (Юридичні науки). - 2010. - №1. - С. 70-76.

6. Віхляєв М.Ю. Генезис дослідження професійних правничих громадських організацій та організаційних питань порядку їх створення та діяльності у радянській адміністративно-правовій доктрині / М.Ю. Віхляєв // Науковий потенціал сучасної юриспруденції. - Тернопіль: Лінія, 2009. - С. 54-56.

7. Віхляєв М.Ю. Нормативно-правове регулювання діяльності професійних правничих громадських організацій у радянський період / М.Ю. Віхляєв // Адміністративне право Україні в умовах сучасних трансформаційних процесів: Тези доповідей. - Запоріжжя: ЗНУ, 2009. - С. 35-37.

8. Віхляєв М.Ю. Правозахисна функція професійних правничих громадських організацій України / М.Ю. Віхляєв // Права людини та механізм їх забезпечення в Україні: матеріали міжвузівської науково-теоретичної конференції «Права людини та механізм їх забезпечення в Україні». - К.: Київський національний університет внутрішніх справ, 2009. - Ч. 2. - 2009. - С. 62-64.

9. Віхляєв М.Ю. Співвідношення професійних правничих громадських організацій з іншими об'єднаннями юристів / М.Ю. Віхляєв // Правова освіта та правова наука в Україні в умовах сучасних трансформаційних процесів: Тези Міжнародної науково-практичної конференції: у 2-х томах. - Запоріжжя: ЗНУ, 2009. - Т. 1. - С. 91-93.

10. Віхляєв М.Ю. Функції професійних правничих громадських організацій України / М.Ю. Віхляєв // Від громадського суспільства - до правової держави: Тези V Міжнародної наукової конференції студентів та молодих вчених. - Харків: ХНУ імені В.Н. Каразіна, 2010. - С. 145-147.

11. Віхляєв М.Ю. Юридичні гарантії права правників України на об'єднання у професійні правничі громадські організації / М.Ю. Віхляєв // Права людини і основоположні свободи: міжнародні стандарти та національний вимір: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції студентів, аспірантів і молодих вчених. - Донецьк: Сучасний друк, 2010. - С. 39-40.

12. Віхляєв М.Ю. Особливості адміністративно-правового регулювання діяльності професійних правничих громадських організацій в Республіці Білорусь / М.Ю. Віхляєв // Сучасний стан і перспективи розвитку держави і праві в Україні очима студентів: Матеріали Всеукраїнської студентської наукової конференції. - Дніпропетровськ: видавництво «Літограф», 2010.

13. Віхляєв М.Ю. Співвідношення професійних громадських організацій адвокатів з іншими об'єднаннями адвокатів / М.Ю. Віхляєв // Тенденції та пріоритети реформування законодавства України: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції: у 2-х частинах. - Запоріжжя: Запорізька міська громадська організація «Істина», 2010. - Ч. ІІ. - С. 44-45.

14. Віхляєв М.Ю. Нормативно-правове регулювання процедури створення професійних правничих громадських організацій / М.Ю. Віхляєв // Дослідження права в Україні очима молодих вчених: Тези доповідей Всеукраїнської науково-практичної конференції. - Запоріжжя: ЗНУ, 2010. - С. 95-98.

15. Віхляєв М.Ю. Правові аспекти різновидів взаємодії професійних правничих громадських організацій та вищих навчальних закладів юридичної освіти / М.Ю. Віхляєв // Збірник матеріалів університетської науково-практичної конференції студентів та молодих вчених «Молода наука - 2010». - Запоріжжя: ЗНУ, 2010 - С. 130-132.

16. Віхляєв М.Ю. Правові аспекти державного фінансування професійних правничих громадських організацій в Україні / М.Ю. Віхляєв // Матеріали ІІ Міжнародної науково-практичної конференції «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави». - Одеса: ОДУВС, 2010. - С. 134-135. юридичний державний правозахист

17. Віхляєв М.Ю. Досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності професійних правничих громадських організацій в Російській Федерації / М.Ю. Віхляєв // Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції: у 2-х ч. - Запоріжжя: Юридичний інститут ДДУВС, 2010. - Ч. І. - С. 20-24.

...