Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

РАДА ПО ВИВЧЕННЮ ПРОДУКТИВНИХ СИЛ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Взаємодія органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій

25.00.04 - місцеве самоврядування

ЗБУКАР Віталій Павлович

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор наук з державного управління, професор

КУЦ Юрій Олексійович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

завідувач кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

ЛАЗОР Олег Ярославович,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування;

кандидат економічних наук, старший науковий співробітник

ДРАГАН Ірина Василівна,

Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, старший науковий співробітник відділу інвестиційної політики та розвитку місцевого самоврядування.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Стратегічне планування є одним із основних елементів територіального управління, роль якого зростає одночасно з підвищенням рівня відповідальності органів публічної влади зорієнтованих переважно на пошук шляхів успішного поступу за умов перманентних змін зовнішнього середовища, за розвиток території в довгостроковій перспективі. У зв'язку з набуттям регіонами більшої самостійності, делегуванням повноважень щодо організації процесу соціально-економічного розвитку ускладнюється управління регіоном як системою, що вимагає, з одного боку, використання таких методів, які цілком відповідали б не тільки новому статусу регіону, але й умовам зовнішнього середовища, яке характеризується високим ступенем нестабільності. З іншого боку, в Україні бракує практичного досвіду регіонального й територіального управління. Особливо це відчувається при узгодженні планів розвитку територій між різними представницькими органами в межах регіону.

Однак не скрізь органи самоврядування можуть вирішувати нові завдання достатньо кваліфіковано, однією з причин цього є певний дефіцит досвіду. Тому важливим джерелом є практика стратегічного планування територіального розвитку в країнах розвиненої демократії, де місцеве самоврядування розвивається протягом тривалого часу, де напрацьовані ефективні схеми взаємодії органів місцевого самоврядування різного рівня в стратегічному плануванні розвитку територій, співпраці між місцевими урядовцями й громадами, розробці та впровадженні програм територіального розвитку тощо.

Саме тому дослідження процесу формування стратегічного планування в системі стратегічного регіонального управління як однієї з важливих ланок державного управління, з метою пошуку адекватних підходів до управління територією, є актуальним для України.

Теоретичне і практичне розв'язання проблем місцевого розвитку, місцевого самоврядування розглядаються у працях В. Бабаєва, В. Бакуменка, І. Бистрякова, О. Васильєвої, О. Веклич, П. Ворони, Б. Данилишина, О. Дація, І. Дробота, І. Карпова, В. Керецмана, М. Корецького, О. Коротич, В. Куйбіди, Ю. Куца, О. Лазора, Т. Пепи та ін.

Для дослідження проблеми підвищення ефективності та дієвості стратегічного планування розвитку територій у контексті його методологічного супроводу вельми важливими є праці багатьох науковців, таких як В. Вакуленко, М. Латинін, О. Лебединська, В. Мамонова, О. Сушинський, В. Тертичка, Ю. Шаров та ін.

При всій важливості проведених досліджень подальшого розвитку потребують такі питання, як: уточнення сутність стратегічного планування соціально-економічного розвитку на територіальному рівні; удосконалення системи взаємодії органів місцевого самоврядування щодо стратегічного планування розвитку територій та з'ясування базових принципів взаємодії органів місцевого самоврядування; опрацювання пріоритетів при стратегічному плануванні органами місцевого самоврядування розвитку територій.

Зазначені питання залишаються предметом наукових дискусій, що й зумовило актуальність і цільову спрямованість дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до напрямів науково-дослідних робіт „Організаційно-економічний механізм забезпечення сталого розвитку територіальних громад” (державний реєстраційний номер 0106U003926) і „Проблеми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування” (державний реєстраційний номер 0106U012326), що розроблялися кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України як складові комплексного наукового проекту „Державне управління та місцеве самоврядування”, у межах яких автором розроблено методику аналізу місцевого самоврядування як явища при формуванні цілісної системи взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування та розроблення практичних рекомендацій щодо удосконалення організаційних підходів до взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій в Україні.

Для досягнення поставленої мети у роботі визначений такий комплекс завдань:

- здійснити ретроспективний аналіз концептуальних засад місцевого самоврядування;

- розкрити сутність стратегічного планування соціально-економічного розвитку на територіальному рівні;

- з'ясувати базові принципи взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій;

- уточнити нормативно-правові засади взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій в Україні;

- дослідити сучасний стан взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій;

- окреслити пріоритети при стратегічному плануванні органами місцевого самоврядування розвитку територій;

- оцінити ефективність взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій;

- надати практичні рекомендації щодо вдосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій.

Об'єкт дослідження - процес стратегічного планування розвитку територій органами місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - теоретичні та практичні аспекти взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій в Україні.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дослідження є положення теорії самоврядування та стратегічного планування, сформовані в роботах провідних учених. У дисертації використано загальнонаукові та спеціальні методи дослідження, що дозволило сформулювати організаційні підходи до удосконалення форм взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій.

Зокрема, історико-структурний метод наукового пізнання став основою для теоретико-методологічного аналізу наукової літератури з питань державного управління й місцевого самоврядування, стратегічного управління, стратегічного планування й суміжних з ними питань; для аналізу сутності території як соціально-економічної системи і виявлення основних особливостей її розвитку було використано системний підхід; у процесі аналізу сутності й особливостей процесу територіального планування в Україні, Європі застосовувались методи елементно-теоретичного аналізу; в аналізі сучасних методів управління територією - метод порівняльного аналізу. На етапі розробки системи стратегічного планування територіального розвитку було використано метод моделювання.

Інформаційною базою дослідження стали законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, статистичні матеріали, вітчизняні та зарубіжні публікації, відображені у них результати теоретичних та методологічних розробок; дані, розміщені у мережі Інтернет; результати наукових досліджень, проведених провідними інститутами України, а також безпосередньо здобувачем, зокрема у його практичній роботі.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні важливого для державного управління наукового завдання - підвищення ефективності державного регулювання розвитку територій за рахунок розробки й впровадження нових організаційних підходів до взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій.

Наукову новизну дисертаційного дослідження визначають такі основні теоретико-методологічні та практичні результати:

вперше:

- виокремлено систему взаємодії органів місцевого самоврядування щодо стратегічного планування розвитку територій, до якої входять суб'єкти стратегічного планування в органах місцевого самоврядування різного рівня в межах регіону, ініціативні групи громадськості відповідних територіальних громад, представники бізнес структур, фахівці зі стратегічного планування та управління та взаємо-зворотні зв'язки між ними;

- доведено доцільність об'єднання в системі планування розвитку територій в Україні комплексу методів оперативного управління в системі місцевого самоврядування і соціально-економічного стратегічного планування, квінтесенцією якого є підвищення ефективності, результативності та економії при розробці й реалізації стратегій розвитку територій;

удосконалено:

- методику розробки планів взаємодій щодо розв'язання стратегічних проблем розвитку територій, в основу якої покладено зміщення засадничого акценту в бік місцевого самоврядування, виконавчі органи територіальних громад якого більш наближені до безпосередніх проблем населення, ніж виконавча вертикаль державної влади;

- систему оцінки якості стратегічного планування в органах місцевого самоврядування щодо розвитку територій, доповнивши її набором процедур, виконання яких дозволяє одержати формалізовану оцінку (набір балів) і неформальну - висновок експертів, які проводили оцінку;

набули подальшого розвитку:

- визначення пріоритетів у стратегічному плануванні органами місцевого самоврядування соціально-економічного розвитку території шляхом обов'язкового залучення стейкхолдерів, керівників вищої ланки відповідної території, які повинні нести відповідальність за процес стратегічного планування й його втілення;

- шляхи використання закордонного досвіду стратегічного планування органами місцевого самоврядування розвитку територій в аспекті ініціалізації процесу стратегічного планування з обов'язковим забезпеченням згоди усіх представницьких органів, територіальних громад, органів самоорганізації населення відповідної територіальної компетенції.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що наукові висновки та теоретичні положення дисертаційного дослідження фактично доведені до рівня конкретних пропозицій і практичних рекомендацій, що робить їх придатними для застосування у практиці місцевого самоврядування при розробці стратегічних планів розвитку територій.

Теоретичні та науково-прикладні аспекти впровадження принципів та пріоритетів у стратегічному плануванні соціально-економічного розвитку території, зокрема особливостей організаційно-економічного управління виконанням місцевих програм, за якими організаційна структура системи управління формується з урахуванням специфіки об'єкта впливу, об'єднання заходів із інтенсифікації діяльності органу місцевого самоврядування в єдину цілеорієнтовану програмну систему, що, в свою чергу, зумовлює необхідність формування програмних підрозділів, - запроваджені в роботі Харківської районної ради Харківської області (довідка № 387 від 18.09.2009 р.).

Положення щодо адекватності механізму проблемному об'єкту за обсягом і структурою сутності вирішуваної проблеми при стратегічному планування розвитку території, локалізації проблемного об'єкта та формування концепції його розвитку; інтерактивного узгодження концепції функціонування проблемного об'єкта і загальної структури вирішення проблеми - знайшли своє втілення в практичній діяльності Пісочинської селищної ради Харківського району Харківської області (довідка № 1640 від 21.09 2009 р.).

Запропоновані у дисертації теоретичні положення використані в навчальному процесі Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України під час викладання модулів „Стратегічне планування”, „Територіальна організація влади” (Акт від 07.09.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею і містить отримані автором нові результати у галузі науки державно управління, що розв'язують важливу наукову проблему щодо формування організаційних підходів до взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій в Україні. У дисертації не використовувалися ідеї і пропозиції, що належать співавторам, разом із якими були опубліковані наукові праці та виконані науково-дослідні роботи.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та ідеї дисертаційного дослідження доповідались на восьми міжнародних науково-практичних конференціях „Державна молодіжна політика: регіональний аспект” (м. Харків, 2008 р.), „Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (м. Одеса, 2007 р.), „Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій” (м. Суми, 2008 р.), „Вивчення та запровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади” (м. Полтава, 2008 р.), „Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (м. Львів, 2009 р.), „Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій” (м. Суми, 2009 р.), „Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади” (м. Полтава, 2009 р.), „Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (м. Одеса, 2009 р.).

Публікації. Основні наукові положення, висновки й пропозиції, сформульовані за результатами дослідження, висвітлено в 16 наукових працях: в індивідуальній монографії, одній колективній монографії, одному посібнику, 5 статтях у наукових виданнях, затверджених ВАК України в якості фахових із державного управління. Загальний обсяг публікацій за темою дослідження, що належить здобувачеві, - 15,07 обл. вид. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 239 сторінок, з них 192 сторінки основного тексту, у тому числі 9 рисунків, 2 таблиці, 8 додатків. Список використаних джерел із 302 найменувань викладено на 34 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

самоврядування стратегічний планування ретроспективний

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію.

У першому розділі - „Теоретико-методологічна експлікація взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій в Україні” - узагальнено засади місцевого самоврядування в Україні щодо концептуальних підходів місцевого самоврядування та територіальної громади, виявлено теоретичні засади територіального стратегічного планування, різні погляди дослідників щодо його місця в системі місцевого самоврядування, наголошено на відсутності єдиних підходів стосовно розуміння природи стратегічного планування, розглянуто методологічні аспекти взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні територіального розвитку.

Під основами місцевого самоврядування слід розуміти об'єктивно сформовані в суспільстві економічні, соціальні, фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис, на якому будується вся система місцевого самоврядування. До цього базису місцевого самоврядування належать територіальна, матеріально-фінансова та правова основи. На вирішення проблем, пов'язаних з підвищенням ефективності функціонування територіальної основи як фундаменту місцевого самоврядування, пропонується, зокрема, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування, яке здійснювалося б на всій території України без будь-яких обмежень; розробити та впровадити систему заходів щодо надання статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць тим населеним пунктам, які перебувають на сьогодні в межах адміністративних кордонів інших населених пунктів. Отже, вкрай потрібна розробка пропозицій до чинного законодавства, які передбачали б ефективні шляхи та засоби формування самодостатніх територіальних громад. Серед учених існують різні точки зору щодо засад місцевого самоврядування. Крім закріплених в Європейській хартії, вчені виділяють також інші засади місцевого самоврядування. Так, наприклад, В. Кравченко, М. Пітцик включають до переліку організаційні засади місцевого самоврядування. Одним з базисів місцевого самоврядування є територіальна основа. Б. Данилишин, І. Бистряков, Л. Чернюк в цьому контексті виділяють аспекти методологічного визначення економічного простору.

Важливим питанням, що пов'язане з проблемою ефективного функціонування інституту місцевого самоврядування і потребує свого остаточного вирішення у регіональній політиці держави, є необхідність регіонів стати реальними суб'єктами права, у тому числі при вирішенні питань побудови ефективної системи місцевого самоврядування. Вважаємо, що одними з ключових моментів побудови регіональної політики є вирішення проблеми реалізації погодженості державних і місцевих інтересів на трьох рівнях - інституціональному, територіальному і змістовному; поєднання централізації і децентралізації державної влади.

Провідне місце в структурі матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність. Однак питання комунальної власності залишаються недостатньо врегульованими, а це, у свою чергу, призводить до виникнення конфліктів між різними системами місцевої влади з приводу власності на той чи інший об'єкт. Існуючі прогалини практики потребують осмислення спочатку на теоретичному рівні з урахуванням того досвіду, що існує на сьогодні, а потім постане необхідність у апробації та впровадженні тих напрацювань, які з часом будуть накопичені на рівні теоретичного осмислення.

Найважливішою підвалиною функціонування місцевого самоврядування в нашій державі слід вважати Європейську хартію місцевого самоврядування, що разом із Конституцією України та Законом України „Про місцеве самоврядування в України” є тими трьома стовпами, на яких будується місцеве самоврядування в Україні. Ті розбіжності, що є у змісті зазначених нормативно-правових актів щодо розуміння місцевого самоврядування, найближчим часом повинні бути усунені, тому що їх наявність призводить до неоднозначного тлумачення цього явища на практиці.

Нові технології сучасного менеджменту знаходять широке застосування в стратегічному плануванні розвитку терироій, що здійснюють органи місцевого самоврядування різного рівня. Серед розглянутих концепція “громадянин-клієнт”, „командні” технології менеджменту, методи кількісної оцінки результатів, зокрема оцінки ефективності (відношення результату до витрат), результативності (відношення фактичного результату до планованого) і економії (відношення планованих витрат до фактичних), бенчмаркінг тощо. Нові підходи менеджменту в регіональному управлінні основну увагу переносять на постановку цілей і задач, вироблення інструментів їх досягнення, вимірювання і моніторинг результатів, оцінку ефективності. Все це покладено в основу стратегічного планування, яке набуло поширення в містах і регіонах розвинених країн в останній четверті минулого століття. Його основні ідеї, спочатку розроблені та реалізовані стосовно крупних міжнародних корпорацій, що визначають конкурентні стратегії в завоюванні нових ринків, були перенесені на рівень громадських організацій і органів управління містами і регіонами.

У науковій літературі є різні визначення дефініції та суті стратегічного планування розвитку території. Підтримується наступне визначення: стратегічне планування розвитку території -- це визначення місцевим співтовариством (населенням регіону, органами місцевого самоврядування) цілей і основних напрямів стійкого соціально-економічного розвитку території в динамічному конкурентному середовищі.

Узагальнення світового досвіду взаємодії органів місцевого самоврядування при складанні стратегічних планів дозволяє зробити наступні висновки. Аналіз алгоритмів стратегічного планування виявив їх подібність, зокрема наявність етапів, що передбачені у всіх планах: виявлення проблем територіальної громади, аналіз проблем (SWОТ-аналіз), складання плану; необхідність моніторингу та зіставлення отриманого результату з цілями тощо. Одночасно є особливості, як, наприклад, включення етапів щодо методичного та правового забезпечення: визначення законодавчої бази стратегічного планування за Дж. Брайсоном та розробка методів оцінки вхідної інформації за Ф. Хейвудом.

Розробка органами місцевого самоврядування стратегічного плану розвитку території необхідна, адже план є:

- елементом у системі документів, що забезпечують регулювання розвитку території з врахуванням стратегічних цілей;

- найадекватнішим інструментом, здатним консолідувати зусилля влади і суспільства у вирішенні проблем, поліпшує імідж регіону, створює єдиний вектор зусиль всіх активних сил;

- обов'язковою вимогою, що висувається при реалізації крупних інвестиційних проектів за іноземної участі.

Другий розділ - „Сучасний стан взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному планування розвитку територій” - присвячений з'ясуванню базових принципів і технології взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій, дослідженню нормативно-правових підвалини даної взаємодії при стратегічному плануванні розвитку територій в Україні, визначенню алгоритму взаємодії органів місцевого самоврядування.

Стратегічне планування в органах місцевого самоврядування в Україні є не лише новою, а й новаторською справою, яка надає нові, досі невідомі широкому загалу можливості для вирішення проблем територіального розвитку. Саме тому формулюються принципи та технологія розробки стратегічного плану конкурентоспроможної території.

Обґрунтовується висновок щодо можливостей застосування досвіду інших країн для України та реалізації програми досягнення стратегічної мети, необхідність широкого партнерства між органами місцевого самоврядування різних рівнів, між органами місцевого самоврядування й виконавчою владою, залучення населення, громадських організацій до розробки стратегії розвитку конкретної території.

Ключовим питанням є організація об'єднання зусиль, що дасть необхідну енергію для розвитку території. Розроблений органами місцевого самоврядування план розвитку території і досягнутий в ході цієї роботи консенсус повинні стати платформою для як індивідуальної, так і спільної роботи багатьох регіональних стейкхолдерів. У розвитку цього процесу акцент повинен бути зроблений на діях по реалізації плану розвитку території. Робота повинна характеризуватися новим мисленням і виявленням загальних інтересів. Стратегічний план розвитку території повинен бути деталізований на основі ухвалених рішень і досягнутих домовленостей.

Аналіз нормативно-правового середовища у сфері стратегічного планування розвитку територій України дає підстави стверджувати, що існує ряд невирішених теоретичних і методологічних проблем, особливо щодо взаємодії органів місцевого самоврядування у цій царині, неузгодженість окремих пунктів методичних рекомендацій Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, необхідність удосконалення законодавчої бази, внесення змін до нормативно-правових актів.

Методичний інструментарій територіального стратегічного планування, взаємодії органів місцевого самоврядування при стратегічному плануванні розвитку територій потребує поліпшення, розробки інструктивних матеріалів. У практику управління територіями проникають методи кількісної оцінки результатів, зокрема оцінки ефективності (відношення результату до витрат), результативності (відношення фактичного результату до планованого) і економії (відношення планованих витрат до фактичних).

У процесі формування нової моделі менеджменту на основі взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій видозмінюються процедури контролю. На місце тотального бюрократичного контролю приходить контроль з боку населення, споживачів послуг на рівні територіальних громад, який здійснюється як безпосередньо, так і за допомогою громадських організацій, засобів масової інформації. Контроль в умовах децентралізації управління стає більш ретельним і всеосяжним. Контроль наближається до безпосередніх виконавців і значною мірою починає здійснюватися ними самими.

Нові підходи менеджменту в органах місцевого самоврядування основну увагу переносять на постановку цілей і задач, вироблення інструментів їх досягнення вимірювання і моніторинг результатів, оцінку ефективності.

Одним із нових методів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій сьогодні став бенчмаркінг. Бенчмаркінг є систематичним процесом виявлення кращих організацій, оцінки їх продукту, методів виробництва, з метою використання передового досвіду цих організацій. В основі бенчмаркінга лежить концепція безперервного вдосконалення діяльності, яке передбачає безперервний цикл планування, координації, мотивації і оцінки дій з метою стійкого поліпшення діяльності організації.

Основний зміст бенчмаркінга полягає не стільки в тому, щоб визначити, наскільки інші організації виявилися успішнішими, скільки виявити чинники і методи роботи, які дозволили досягти більш високих результатів. Конкурентний бенчмаркінг розглядає вироби, послуги і процеси роботи прямих конкурентів організації. Функціональний бенчмаркінг розглядає вироби, послуги, і процеси роботи організацій, що не є прямими конкурентами даної організації.

Бенчмаркінг є успішною управлінською технологією, яку доцільно використовувати у вітчизняній практиці. Одним із можливих підходів до використання бенчмаркінга є участь у різних рейтингах і оцінках якості систем управління. Будь-яке суспільне визнання, засноване на результатах, досягнутих в процесі відкритого змагання, може сприяти підвищенню якості управління. Оцінка якості взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку території, виконана незалежними комісіями або громадськими організаціями, що одержали суспільне визнання, сприяє підвищенню якості управління в органах місцевого самоврядування. Будь-які суспільні оцінки, рейтинги і конкурси роблять процес вирішення питань місцевого значення більш прозорим і ефективним.

Якість послуг, що надаються, стає центральним моментом у роботі більшості органів місцевого самоврядування. Враховуючи практику управління якістю в комерційних організаціях, досягнення якості повинне спиратися на відповідні стандарти, а оцінка якості припускає процедуру зовнішнього аудиту.

Серед недостатньо досліджених питань є визначення пріоритетів, що відповідають нагальним потребам населення території і завданням комплексного її розвитку, розробка плану дій та оцінка якості стратегічного планування, здійснюваного органами місцевого самоврядування.

У третьому розділі - „Удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій” - для стратегічного планування соціально-економічного розвитку території основними функціями є: визначення пріоритетів, що відповідають нагальним потребам населення відповідної території і завданням комплексного розвитку регіону в цілому; використання цих пріоритетів при плановому розподіленні обмежених фінансових і матеріальних ресурсів; оцінка якості взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій.

Сканування навколишнього середовища визначає стратегічні проблеми або виклики, з якими стикається регіон. Задача полягає в тому, щоб зв'язати в один ланцюжок ресурси з проблемами і викликами. Рішення про розміщення ресурсів повинні бути засновані на даних, одержаних в результаті сканування навколишнього середовища, і пов'язані з підсумками SWОТ-аналізу. Тобто необхідно зовнішні загрози і можливості порівняти зі своїми внутрішніми сильними і слабкими сторонами.

Обмеженість ресурсів є одним із дуже значимим критерієм, що впливає на прийняття рішення про пріоритетність проекту територіального розвитку. Наявність або відсутність фінансових ресурсів, інших можливостей обмежує вибір проектів. Проте існує можливість переорієнтувати наявні програми і проекти до відповідності стратегічним проблемам, визначеним в процесі сканування середовища. Це є найефективнішим способом реакції на нові можливості й загрози, що виявляються.

Ресурси регіону, території використовуватимуться найбільш дієво, коли управлінці і населення будуть чітко обізнані про стратегічні напрями і результати дій. Окрім того, територія із добре визначеним стратегічним напрямом і стратегією реалізації може залучити і вигідно використовувати ресурси із зовнішніх джерел (наприклад, державні кошти, кошти бізнесу і населення).

Реалізація стратегічних пріоритетів вимагає вирішення низки стратегічних проблем. Подальші кроки команди планування роботи над проблемами, що визначені у зоні стратегічної відповідальності, і складання планів дій щодо їх розв'язання схематично показані на рис. 1.

Спочатку треба переконатися, що первинне формулювання проблеми, дійсно, відбиває реально існуючу проблемну ситуацію, розв'язання якої пов'язане з реалізацією місії, подоланням слабких чи зміцненням сильних сторін, реалізацією зовнішньої можливості чи послабленням впливу зовнішньої загрози.

Після переконання у тому, що проблема сформульована коректно, перевіряється якість формулювання цілі вирішення даної проблеми. Добре визначена ціль повинна відповідати певним вимогам: конкретність, значущість, реалістичність, досяжність, зорієнтованість на результат, вимірюваність, прив'язка до часу. Це ще один засіб перевірки коректності визначення і формулювання проблеми, тому можливе повернення команди планування знову до цього кроку.

Ураховуючи, що більшість проблем мають більше одного рішення, визначення цілі проблеми не можна відірвати від способів її досягнення. Інакше може статися, що добре сформульовану ціль не можна досягти доступними шляхами або ціль досяжна, але ж не за найкращим способом вирішення проблеми.

Треба розглянути декілька альтернатив - можливих способів розв'язання проблеми - і зробити вибір найбільш привабливої. При цьому треба оцінити життєздатність альтернативи з точки зору ресурсного забезпечення і вірогідності реалізації. Може бути розглянуто забезпечення альтернативи фінансовими, матеріальними людськими ресурсами, часом. Вона може бути оцінена з точки зору впливу силових полів - правового та нормативного, економічного, організаційного, соціально-психологічного. Корисно розглянути також наслідки реалізації кожної з альтернатив, коло яких може бути визначено командою планування. За результатами аналізу визначається найбільш приваблива альтернатива досягнення цілі вирішення даної проблеми.

Моніторинг і оцінка відіграють важливу роль в досягненні результативності стратегічного плану. Саме тому повинна бути створена процедура оцінки, особливо відбору проектів для реалізації. Проекти і програми повинні служити досягненню цілей стратегії. Вони можуть висуватися як органами управління, так і організаціями окремими особами. Для ухвалення злагоджених рішень з відбору і включення до стратегічного плану окремих напрямів або проектів можуть бути реалізовані певні формалізовані процедури.

Оцінка якості стратегічного планування покликана виявити інституційні успіхи і недоліки в роботі або здійсненні стратегічного плану; результатом такої оцінки може стати, наприклад, корегування стратегічного плану, напрями доробки плану в наступному циклі стратегічного планування. Для цього задається деякий набір ознак (індикаторів), які повинні задовольняти процес стратегічного планування і стратегічний план, і формулюються критерії, що дозволяють оцінити ступінь вираженості даних ознак.

ВИСНОВКИ

У дисертації розроблено наукові положення та отримано результати, які в сукупності розв'язують важливе наукове завдання теоретико-методичних засад удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій в Україні. Результати роботи, реалізована мета й завдання дослідження дають підстави сформулювати висновки й рекомендації.

1. Системний та ретроспективний аналіз наукових праць за темою дослідження у вітчизняній і зарубіжній літературі вказує на те, що проблема взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій для підвищення рівня задоволення потреб у послугах територіальної громади та забезпечення ефективності функціонування виробничої й соціальної інфраструктури поки що не була предметом спеціального дослідження. Окремі праці стосуються лише певних аспектів даної проблеми і мають фрагментарний характер. Це дало підстави стверджувати, що стан наукового опрацювання вказаної проблеми не можна вважати задовільним, отже, необхідні подальші наукові розвідки за обраною тематикою.

2. Розкрито сутність взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій на основі наукових принципів. Виокремлено систему взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій як одну з важливих ланок механізму державного управління, до якої входять суб'єкти стратегічного планування в органах місцевого самоврядування різного рівня в межах регіону, ініціативні групи громадськості відповідних територіальних громад, фахівці зі стратегічного планування, управління та взаємозворотні зв'язки між ними. Показано, що результати визначення та обґрунтування складових місцевої програми розвитку території мають відображати вимоги територіальної громади щодо забезпечення її життєдіяльності. Логіка розроблення програми має поєднувати цілі програми з розподілом ресурсів відповідно до цих цілей, передбачати системний аналіз стану територіального розвитку, адекватне моделювання соціально-економічних процесів на об'єктах удосконалення, а також стратегічне планування розвитку всієї системи, що забезпечує відповідність програми пріоритетним напрямам державної регіональної політики.

3. Охарактеризовані базові принципи і технології взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій, місцеві програми як об'єкт управління, який охоплює організаційну структуру управління, механізми організаційних взаємодій учасників програми, порядок розподілу ресурсів, характер економічних відносин між керівниками і виконавцями програми, з підходом до процесу управління як до цілісної динамічної системи і виявленням у ній взаємозв'язків і залежностей, що забезпечують найбільш ефективне досягнення поставленої мети. До основних особливостей місцевої програми віднесено те, що: її цілі перебувають на проміжному рівні між загальними цілями територіального розвитку; компонентами системи є процеси досягнення результатів, спрямованих на виконання мети програми; об'єктами управління є процеси взаємодії співвиконавців програми, а об'єктами управлінських впливів - показники розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, це особливо важливо для подолання стану депресивності території.

4. Визначено принципи та пріоритети при взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні соціально-економічного розвитку території. Удосконалено методику розробки планів дій щодо розв'язання стратегічних проблем розвитку територій, в основу якої покладено зміщення засадничого акценту в бік місцевого самоврядування, виконавчі органи територіальних громад якого більш наближені до безпосередніх проблем населення, ніж виконавча вертикаль державної влади. Так, установлена необхідність адекватної відповідності механізму розгляду проблемного
об'єкта за обсягом і структурою сутності вирішуваної проблеми; локалізації проблемного об'єкта, побудови концепції його дійсного і перспективного розвитку, яка об'єднує процеси цілеформування і цілереалізації; інтеративного узгодження концепції функціонування проблемного об'єкта і загальної структури вирішення проблеми; фіксації проблемного об'єкта в певній формі, а також виділення основних умов його функціонування; включення зовнішніх умов до внутрішнього розгляду в концепції проблемного об'єкта не ототожнюється з можливим просторовим його розширенням. Використання запропонованих принципів сприятиме забезпеченню міжрегіональних зв'язків технологічно пов'язаних галузей та виробництв на певній території. Одним із пріоритетів у стратегічному плануванні органами місцевого самоврядування соціально-економічного розвитку території є обов'язкове залучення стейкхолдерів, керівників вищої ланки відповідної території, які повинні нести відповідальність за процес стратегічного планування та його втілення.

5. Доведено, що нові технології сучасного менеджменту знаходять широке застосування у взаємодії органів місцевого самоврядування
в ході стратегічного планування розвитку територій. У роботі здійснено аналіз концепції “громадянин-клієнт”, “командні” технології менеджменту, методи кількісної оцінки результатів, зокрема оцінки ефективності (відношення результату до витрат), результативності (відношення фактичного результату до планованого) і економії (відношення планованих витрат до фактичних), бенчмаркинг тощо.

6. Установлено, що сучасні підходи менеджменту в регіональному й територіальному управлінні основну увагу переносять на постановку цілей і задач, вироблення інструментів їх досягнення, вимірювання і моніторинг результатів, оцінку ефективності. Все це покладено в основу стратегічного планування територіального розвитку, яке набуло поширення в територіальних громадах, містах і регіонах розвинених країн в останній четверті минулого - початку теперішнього століття. Його основні ідеї, спочатку розроблені й реалізовані стосовно крупних міжнародних корпорацій, що визначають конкурентні стратегії в завоюванні нових ринків, були перенесені на рівень громадських організацій і органів управління територіями, містами і регіонами. Вважаємо за доцільне об'єднання в системі планування розвитку територій в Україні комплексу методів оперативного державного управління і соціально-економічного стратегічного планування, квінтесенцією якого є підвищення ефективності, результативності та економії при розробці й реалізації стратегій розвитку територій.

7. Виявлено особливості організаційно-економічного управління місцевими програмами, за якими організаційна структура системи управління ними має створюватись з урахуванням специфіки об'єкта управління, об'єднання заходів, що роз'єднані за сферами й галузями діяльності органу місцевого самоврядування, в єдину цілеорієнтовану програмну систему, що зумовлює необхідність формування програмних підрозділів. Запропоновано використання координаційної форми взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій, яка виявляється досить ефективною при розробці завдання і проекту програми із збереженням усіх головних функції замовника, головного розробника, координаторів і виконавців. Відмінності цієї форми полягають у посиленні відповідальності, всебічній і компетентній координації, посиленні дії фінансових важелів порівняно з матричною формою управління.

8. Узагальнення світового досвіду взаємодії органів місцевого самоврядування при складанні стратегічних планів розвитку територій дозволяє констатувати, по-перше, аналіз алгоритмів стратегічного планування
говорить про їх подібність, зокрема наявність етапів, що передбачені в усіх планах: виявлення проблем територіальної громади, аналіз проблем (SWОТ-аналіз), складання плану; по-друге, необхідність моніторингу та зіставлення отриманого результату з цілями; по-третє, водночас є й особливості, як, наприклад, включення етапів щодо методичного та правового забезпечення: визначення законодавчої бази стратегічного планування та розробка методів оцінки вхідної інформації; по-четверте, пропонується при ініціалізації процесу стратегічного планування обов'язково забезпечувати згоду усіх сторін, чиї інтереси будуть задіяні - представницьких органів, територіальних громад, органів самоорганізації населення відповідної територіальної компетенції.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях:

1. Збукар В. П. Стратегічне планування на рівні регіону / В. П. Збукар // Теорія та практика державного управління : [зб. наук. пр.]. -- Харків : Вид-во ХарРІ НАДУ „Магістр”, 2008. -- Вип. 3 (22). -- С. 151--156.

2. Збукар В. П. Шляхи вдосконалення стратегічного планування на рівні міської територіальної громади / В. П. Збукар // Науковий вісник Академії муніципального управління. (Серія „Управління”) / [за заг. ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка]. -- К. : Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2009. -- Вип. 2 (8). Державне управління та місцеве самоврядування. -- С. 363--369.

3. Збукар В. П. Нормативно-правові засади стратегічного планування розвитку регіонів України / В. П. Збукар // Держава та регіони. (Серія „Державне управління”) -- 2009. -- № 1. -- С. 70--74.

4. Збукар В. П. Територіальне стратегічне планування / В. П. Збукар // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць Одеського регіонального інституту державного управління. - Вип.4 (36). - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - С. 105-110.

5. Збукар В.П. Стандартизація алгоритму стратегічного планування / В. П. Збукар // Теорія та практика державного управління. - 2010. - № 1. - С. 165-173.

Інші публікації:

6. Збукар В. П. Стратегічне планування розвитку регіону: теоретико-методологічні аспекти : [моногр.] / В. П. Збукар. -- Харків : Регіон-інформ, 2005. -- 124 с.

7. Збукар В. П. Стратегічне планування розвитку регіону: теоретико-методологічні аспекти : [посібн.] / В. П. Збукар. -- Харків : Золоті сторінки, 2008. -- 88 с.

8. Збукар В. П. Регіональний інвайронменталізм як фактор сталого розвитку територіальних громад / В. П. Збукар // Сталий розвиток територіальної громади: управлінський аспект : [моногр.] / За заг. ред. Ю. О. Куца, В. В. Мамонової. -- Харків : Вид-во ХарРІ НАДУ „Магістр”, 2008. -- С. 46--48.

Матеріали наукових конференцій:

9. Збукар В. П. Стратегія і стратегічне планування у менеджменті молодіжної організації / В. П. Збукар // Державна молодіжна політика: регіональний аспект : міжнар. наук.-практ. конф., 23 квіт. 2008 р. -- Харків : Вид-во ХарРІ НАДУ „Магістр”. -- С. 85--87.

10. Збукар В. П. Стратегічне планування на рівні регіону / В. П. Збукар // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : наук.-практ. конф. за міжнародною участю, 31 жовтня 2007 р. : У 2-х. -- Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. -- Т. 2. -- С. 40--41.

11. Збукар В. П. Низькоентропійний інвайронменталізм як фактор інноваційного регіонального розвитку / В. П. Збукар, Ю. О. Куц // Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій : наук.-практ. конф. за міжнародною участю, 14 квіт. 2008 р. : У 6-ти ч. -- Суми : РВВ СОІППО, 2008. -- Ч. 2. -- С. 179--182. (Особистий внесок автора: визначенно фактори інноваційного регіонального розвитку (1,5 обл. вид. арк.)).

12. Збукар В. П. Досвід територіального стратегічного планування Барселони: можливості застосування в регіональному управлінні України / В. П. Збукар // Вивчення та запровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади : ІІІ Всеукраїнська наук.-практ. конф., 26 лист. 2008 р. -- Полтава : РВВ ПУСКУ, 2009. -- С. 250--254.

13. Збукар В. П. Визначення пріоритетів при стратегічному плануванні соціально-економічного розвитку регіону / В. П. Збукар // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : наук.-практ. конф. за міжнародною участю, 3 квіт. 2009 р. : У 2 ч. -- Львів : Вид-во ЛРІДУ НАДУ, 2009. -- Ч. 2. -- С. 25--27.

14. Збукар В. П. Територіальне стратегічне планування у місцевому самоврядуванні / В. П. Збукар // Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій : ІІ міжнар. наук. конф., 27-30 квіт. 2009 р. -- Суми : СОІППО, 2009. -- Т. 1. -- С. 137--138.

15. Збукар В. П. Запровадження в Україні іноземного досвіду стратегічного планування розвитку регіонів / В. П. Збукар // Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади: Матеріали 4 Всеукраїнської науково-практичної конференції за міжнародною участю, 24 листопада 2009 р. - Ч. І. - Полтава : ПолтНТУ, 2009. - С. 160-162.

16. Збукар В. П. Аналіз деяких помилок при стратегічному плануванні розвитку територій / В. П. Збукар // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали підсумкової науково-практичної конференції за міжнародною участю. 30 жовтня 2009 року. У 2-х томах. - Т. 1. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. - С. 143-144.

АНОТАЦІЇ

Збукар В. П. Взаємодія органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України. - Київ, 2010.

Дисертацію присвячено обґрунтуванню теоретико-методичних засад та розробці практичних пропозицій щодо вдосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій.

Проведено дослідження концептуальних засад місцевого самоврядування, його функціонування як елемента державного управління. Розкрито сутність стратегічного планування соціально-економічного розвитку на територіальному рівні, а також узагальнено базові принципи взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій. Наведено й здійснено порівняльний аналіз зарубіжних моделей територіального стратегічного планування. Досліджено сучасний стан взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій і окреслено пріоритети при їх стратегічному плануванні. Запропоновано систему оцінки ефективності взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій.

Ключові слова: місцеве самоврядування, стратегічне планування, органи місцевого самоврядування, територія, розвиток території.

Збукар В. П. Взаимодействие органов местного самоуправления в стратегическом планировании развития территорий. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Совет по изучению производительных сил Украины НАН Украины. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена обоснованию теоретико-методических основ и разработке практических предложений по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления в стратегическом планировании развития территорий.

На основе ретроспективного анализа концептуальных подходов к развитию местного самоуправления доказано, что местным самоуправлением является гарантированное государством право, которое неотъемлемо сопряжено с реальной способностью территориальной общины брать на себя всю ответственность за решение местных дел. К основам местного самоуправления принадлежат территориальный, материально-финансовый и правовой базисы. На решение проблем, связанных с повышением эффективности функционирования территориальной основы как фундамента местного самоуправления, предлагается обеспечить повсеместность действенности местного самоуправления, которое осуществлялось бы на всей территории Украины; разработать и внедрить систему мер по упорядочению статусности административно-территориальных единиц, которые находятся в настоящее время в пределах административных границ других населенных пунктов. То есть требуется разработка предложений в действующее законодательство, которые бы предусматривали эффективные пути и средства формирования самодостаточных территориальных общин.

Рассмотрены концепции “гражданин-клиент”, “командные” технологии менеджмента, методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношение результата к затратам), результативности (отношение фактического результата к планируемому) и экономии (отношение планируемых расходов к фактическим), бенчмаркинг и др. Подтверждено, что новые подходы менеджмента в региональном управлении основное внимание переносят на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности. Все это положено в основу стратегического планирования, которое получило распространение в городах и регионах развитых стран в последней четверти прошлого века. Показано, что его основные идеи, первоначально разработанные и реализованные в отношении крупных международных корпораций, определяющих конкурентные стратегии в завоевании новых рынков, были перенесены на уровень общественных организаций и органов управления городами и регионами.

Обобщение мирового опыта составления стратегических планов позволило систематизировать алгоритмы стратегического планирования, выявить их сходство, в частности наличие этапов, которые предусмотрены во всех планах: выявление проблем территориальной общины, анализ проблем, составление плана; необходимость мониторинга и сопоставления полученного результата с целями и т.д. Одновременно выделены особенности, как, например, включение этапов относительно методического и правового обеспечения, определение законодательной базы стратегического планирования.

...