Адміністративні процедури затримання, огляду, вилучення та їх оскарження в адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

національнА АКАДЕМІЯ внутрішніх справ

УДК 342.922

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ ЗАТРИМАННЯ, ОГЛЯДУ, ВИЛУЧЕННЯ ТА ЇХ ОСКАРЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ

ВЕСЕЛЬСЬКА ТЕТЯНА ФЕДОРІВНА

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Іщенко Юрій Вікторович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Курінний Євген Володимирович, Академія митної служби України, заступник завідуючого кафедри кримінально-правових дисциплін

кандидат юридичних наук, доцент Мосьондз Сергій Олександрович, Університет сучасних знань, доцент кафедри приватно-правових дисциплін

Захист відбудеться «15» грудня 2010 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «4» листопада 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.В. Савченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлюється тим, що в сучасному суспільстві, проблема прав людини постійно перебуває в полі зору як громадськості, так і публічної адміністрації. Наголошується про необхідність забезпечення прав людини та створення системи відповідних гарантій дотримання таких прав. Особливо критично ця проблема має прояв у адміністративно-правових відносинах, що пов'язані із застосуванням заходів примусу. Такі відносини є невід'ємною складовою предмету адміністративного права. Ідеологічні зміни ролі сучасної держави у суспільному житті зумовлюють суттєве переосмислення предмету адміністративного права, його завдань та методів регулювання, а також удосконалення форм діяльності публічної адміністрації. Зміна доктрини самого адміністративного права, його нове суспільне призначення призводить до необхідності перегляду традиційної оцінки відносин між публічною адміністрацією та людиною, що залишаються у межах минулих уявлень. Такий перегляд торкається і відносин, пов'язаних із застосуванням заходів примусу.

У зв'язку з цим, особливого значення набуває чітка правова регламентація діяльності суб'єктів публічної адміністрації у взаємовідносинах із громадянами, особливо під час застосування заходів примусу, що дасть можливість усунути помилки у нормативному регулюванні. Необхідно звернути увагу на дотримання прав особи під час процедур затримання, огляду та вилучення. Під час їх проведення, зокрема, порушуються строки тримання особи при вчиненні адміністративних правопорушень. За 4 місяці 2009 р. з порушенням встановлених строків утримувалося 27,8 тис. осіб або майже 19,0 % від усіх затриманих (148,2 тис.). Не відповідають рекомендаціям Європейського комітету з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню приміщення для затриманих. Станом на червень 2009 р. з 1533 кімнат для затриманих лише 184 повністю відповідають таким рекомендаціям.

Попри це, держава намагається знайти відповідні правові механізми забезпечення прав та інтересів особи в адміністративно-правових відносинах. Прикладом реалізації результатів таких пошуків, є запровадження в Україні адміністративного судочинства, завданням якого є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тільки за 2009 р. адміністративні суди закінчили провадження в 1 млн 296 тис. адміністративних справ. У структурі адміністративних справ, провадження в яких закінчено, найбільшу частку становили справи зі спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень, у тому числі, їх органів на місцях, щодо оскарження їх правових актів індивідуальної дії, дій або бездіяльності (крім тих, що пов'язані з публічною службою) - 88,8 % від усіх розглянутих адміністративних справ, або 1 млн. 70,9 тис. Кожна десята справа, або 10,5 % (120,8 тис.), це справа за позовами до Міністерства внутрішніх справ України.

Як засвідчує практика, більшість негативних тенденцій за час існування адміністративного судочинства, пов'язані як з недосконалістю законодавства, так і з його застосуванням. Теорія і практика поки що не дає можливості проведення широких узагальнень, але, в той же час, спонукає до вивчення судової практики розгляду адміністративними судами певної категорії адміністративних справ. Такою категорією в роботі, є справи, що пов'язані із застосування найбільш поширених заходів примусу - затримання, огляду та вилучення. На актуальність обраної теми вказують і результати анкетування та вивчення судових справ. Респонденти прямо вказують на суперечливість законодавства, яким регламентуються порядок затримання особи, проведення огляду. Вивчення справ показало неоднозначність законодавства при застосуванні примусових заходів, судових рішень, що приймались внаслідок розгляду позовів на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень.

Проведене соціологічне опитування дає підстави дійти висновків про недостатній рівень обізнаності як представників правоохоронних органів, так і громадян щодо забезпечення прав та свобод особи. Зокрема, 88,0 % респондентів із числа представників правоохоронних органів не знають змісту Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання, а 85,0 % не знають змісту і основних положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 35,0 % представників органів внутрішніх справ та 59,0 % громадян помилково вважають, що основним призначенням адміністративних судів є розгляд справ про адміністративні правопорушення. 88,0 % із числа опитаних громадян не знають своїх прав в разі затримання їх правоохоронними органами та обов'язків представників цих органів в разі застосування адміністративного затримання, проведення огляду та вилучення. Ці дані вказують на незадовільний рівень поінформованості суспільства в сфері забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб. Вивчення судових справ теж вказує на певні помилки при розгляді справ про адміністративні правопорушення. До таких помилок, наприклад, можна віднести розгляд справи за відсутності особи, яка притягається до відповідальності, коли її присутність є обов'язковою (11 справ), порушення прав особи при проведенні процедури затримання, огляду та вилучення (40 справ).

На нагальну практичну потребу в дослідженні обраної теми вказує і стан її наукової розробки. Комплексний аналіз літератури свідчить, що тема має достатню джерельну базу, створену українськими та російськими вченими, серед яких, зокрема, праці таких відомих теоретиків права, як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяк, І.Л. Бородін, І.П. Голосніченко, І.С. Гриценко, М.І. Єропкін, Ю.В. Іщенко, Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінний, Д.М. Лук'янець, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, В.І. Олефір, С.В. Пєтков, О.П. Рябченко, А.О. Селіванов, Ю.М. Старилов, О.І. Остапенко, В.Г. Перепелюк, С.Г. Стеценко, В.П. Тимощук, М.М. Тищенко, Ю.А. Тихомиров, В.В. Цвєтков, В.П. Чабан, В.К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі та ін.

Однак, дослідження особливостей застосування заходів примусу не розглядалося в контексті і системному зв'язку із засадами діяльності адміністративних судів та здійсненням адміністративного судочинства. Це вказує як на актуальність обраної теми, так і на необхідність проведення спеціального комплексного теоретичного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження пов'язаний, зокрема, з положеннями Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, розпорядження Кабінету Міністрів України щодо затвердження «Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства» від 21.11.2007 №1035-р. Дисертація виконана відповідно до Пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр. (затверджені наказом МВС України від 05.07.2004 №755), планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт КНУВС на 2009-2010 рр. Тему дослідження зареєстровано та схвалено відділенням державно-правових наук і міжнародного права Національної академії правових наук України (п.679, 2010).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації адміністративних процедур затримання, огляду, вилучення та їх оскарження в адміністративному судочинстві, визначити шляхи удосконалення цієї діяльності.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі завдання:

- здійснити комплексний ретроспективний аналіз наукових досліджень адміністративних процедур, їх видів та місця в адміністративно-правових відносинах;

- з'ясувати особливості правової регламентації здійснення адміністративних процедур затримання, огляду, вилучення; виявити прогалини такого регулювання та шляхи їх усунення;

- провести аналіз системи суб'єктів адміністративно-правових відносин, які реалізують повноваження під час здійснення адміністративних процедур, в першу чергу, суб'єктів владних повноважень;

- вивчити основні особливості адміністративно-правової регламентації процедури затримання;

- окреслити та дослідити особливості адміністративно-правової регламентації процедур огляду та вилучення;

- проаналізувати судову практику розгляду адміністративними судами справ щодо оскарження затримання, огляду та вилучення;

- обумовити можливість та перспективи імплементації світового досвіду правової регламентації процедури затримання;

- запропонувати та дослідити межі оскарження процедур затримання, огляду та вилучення в адміністративному судочинстві й пов'язані з цим проблеми змісту адміністративного позову;

- визначити повноваження адміністративного суду щодо прийняття судового рішення в справах про оскарження процедур застосування адміністративного примусу;

- сформулювати рекомендації та пропозиції, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики розгляду адміністративними судами справ щодо оскарження процедур застосування адміністративного примусу;

- на підставі проведених досліджень запропонувати зміни та доповнення до чинних законів України, інших нормативно-правових актів, що регулюють процедури затримання, огляду та вилучення.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі діяльності органів публічної адміністрації щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Предмет дослідження - адміністративні процедури затримання, огляду, вилучення та їх оскарження в адміністративному судочинстві.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність філософських, загальнонаукових та спеціальних методів. Зокрема, у процесі дослідження застосовувались такі методи: діалектичний та порівняльно-правовий; аналізу та синтезу - при тлумаченні юридичних категорій, поглибленні, уточненні та доповненні понятійного апарату (підрозділи 1.1, 1.2, розділ 3), при дослідженні досвіду здійснення затримання у зарубіжних країнах (підрозділ 2.1); системний та структурно-функціональний аналіз - при дослідженні адміністративно-правової сфери реалізації публічно-владних повноважень, особливостей реалізації таких повноважень у сфері адміністративних процедур, пов'язаних із затриманням, оглядом та вилученням, формуванні пропозицій щодо впровадження в Україні системи заходів за напрямками удосконалення правової регламентації таких процедур (розділ 2); конкретно-історичний - при здійсненні комплексного аналізу наукових досліджень, сучасного розвитку правового інституту адміністративних процедур в умовах формування демократичної правової держави (розділ 1); гіпотетико-дедуктивний та теоретико-прогностичний - при формуванні висновків про можливість імплементації в Україні сучасного досвіду забезпечення прав особи під час здійснення затримання, огляду, вилучення (розділи 2, 3).

Емпіричну базу дослідження складають Єдиний державний реєстр судових рішень, статистичні дані, аналітичні довідки органів судової влади, центральних органів виконавчої влади, сучасна практика здійснення адміністративних процедур затримання, огляду та вилучення в Україні та зарубіжних країнах, що була узагальнена та відображена в наукових публікаціях, авторство яких, зокрема, належить здобувачеві, а також результати проведеного соціологічного дослідження та аналіз судової практики щодо вивчення 320 справ, пов'язаних із розглядом справ щодо затримання, огляду, вилучення. В результаті дослідження проведено опитування 415 респондентів в чотирьох регіонах країни, серед яких частину складають представники правоохоронних органів, які безпосередньо мають право проводити процедури затримання, огляду та вилучення (255 респондентів), та пересічні громадяни різних верств населення (160 респондентів). Серед вивчених 320 справ - справи місцевих загальних судів, окружних адміністративних судів, апеляційних адміністративних судів всіх регіонів України та ВАСУ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній юридичній науці монографічним дослідженням адміністративних процедур затримання, огляду, вилучення та їх оскарження в адміністративному судочинстві. На основі проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку положень, висновків, пропозицій, що мають важливе значення не тільки для адміністративного права і процесу, але й для практичної діяльності адміністративних судів, зокрема: адміністративний процедура затримання правовий

вперше:

- обґрунтовується необхідність запровадження спеціального правового режиму затримання. Це означає, що особа, яку тимчасово обмежують у можливості реалізації своїх прав, має бути забезпечена належним правовим захистом. Місця для затриманих осіб мають утворювати окрему зону з особливими правилами доступу, в першу чергу, співробітників правоохоронних органів. Особі має обов'язково видаватися пам'ятка про її права, текст якої запропоновано дисертантом;

- встановлено співвідношення між процедурами огляду та контролю. Доведено, що огляд є різновидом контролю, а також запропоновано його авторську класифікацію;

- обґрунтовано позицію щодо можливості оскарження протоколів про адміністративне правопорушення, затримання, огляд, вилучення, а не тільки дій, щодо їх складення. Протокол є різновидом рішення у вигляді правового акту індивідуальної дії. Протокол не може бути віднесено до такого виду форми публічної влади, як здійснення юридично значущих дій. Тому протокол може бути оскаржено до адміністративного суду, як рішення у вигляді правового акту індивідуальної дії;

- подано авторські визначення категорій адміністративна процедура та адміністративне провадження, в яких адміністративне провадження має загально-регламентуючий, а адміністративна процедура - індивідуально-регламентуючий характер;

удосконалено:

- класифікацію заходів адміністративного примусу, зокрема затримання, огляду та вилучення і систему суб'єктів, які уповноважені такі заходи здійснювати;

- класифікацію критеріїв оцінки адміністративним судом правомірності застосування затримання, огляду, вилучення;

- теоретичні положення щодо обґрунтування пропозиції про врегулювання процедури затримання кримінально-процесуальним законодавством, а не адміністративно-процесуальним, що дасть змогу посилити права особи в разі затримання та застосувати всі процесуальні гарантії прав та інтересів особи;

дістали подальшого розвитку:

- концептуальні положення щодо можливості імплементації в законодавство України закордонного досвіду здійснення процедур затримання, огляду, вилучення;

- дослідження проблеми законодавчого визначення та регламентації процедур затримання, огляду, вилучення, правового механізму захисту прав особи під час їх реалізації, підстав відповідальності за порушення порядку проведення затримання, огляду, вилучення службовими та посадовими особами;

- наукові положення про необхідність належного правового визначення на законодавчому, урядовому та відомчому рівнях повноважень суб'єктів публічної адміністрації у сфері застосування заходів примусового характеру;

- дослідження практики діяльності адміністративних судів щодо вирішення справ про оскарження затримання, огляду та вилучення.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані автором пропозиції і висновки використовуються у:

практичній діяльності - при підготовці методичних рекомендацій для суддів адміністративних судів України (акт впровадження в практичну діяльність Вищого адміністративного суду України від 05.03.2010);

навчальному процесі - під час проведення занять із суддями адміністративних судів та кандидатами на посади суддів адміністративних судів в Академії суддів України (акт впровадження в навчальний процес Академії суддів України від 19.02.2010).

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації, висновки та пропозиції доповідались автором на конференціях, зокрема: міжнародній науково-практичній конференції «Дні науки Національного університету «Києво-Могилянська академія» (Київ, 2010); ІІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Філософські, методологічні й психологічні проблеми права» (Київ, 2010); міжвузівській науково-теоретичної конференції «Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції (пам'яті професора Ю.І. Римаренка)» (Київ, 2009); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Незалежний суд - гарантія захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина» (Чернівці, 2009).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження відображено у восьми наукових публікаціях, чотири, з яких, опубліковано у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України; чотири - тези доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, восьми додатків, списку використаних джерел (193 найменування). Повний обсяг дисертації становить 273 сторінки, обсяг основного тексту - 187 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, охарактеризовано ступінь її наукової розробки, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об'єкт і предмет дослідження, методологічну базу дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх теоретичне та практичне значення, зазначено відомості про апробацію та публікації положень дисертації, наведено інформацію про її структуру та обсяг.

Розділ 1 «Адміністративні процедури в публічному адмініструванні» складається із двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Адміністративні процедури в діяльності публічної адміністрації» здійснюється аналіз наукових досліджень проблем правової регламентації адміністративних процедур. Адміністративна процедура здатна підвищувати ефективність діяльності публічної адміністрації та забезпечити правовий режим дотримання прав і свобод фізичних і юридичних осіб, є дієвим засобом захисту проти зловживань і свавілля з боку суб'єктів владних повноважень. Сьогодні залишаються стереотипи звичного ставлен-ня до «спрощеної» юридичної регламентації проце-суальних відносин в діяльності суб'єктів владних повноважень. У роботі доведено, що існує безперечний зв'язок між такими поняттями, як адміністративна процедура та адміністративне провадження, де адміністративне провадження має загально-регламентуючий, а адміністративна процедура - індивідуально-регламентуючий характер. Запропоновано такі визначення понять «адміністративна процедура» та «адміністративне провадження», виходячи з їх нерозривного зв'язку: адміністративна процедура - це ініційоване належним суб'єктом адміністративне провадження щодо реалізації конкретного права чи забезпечення виконання конкретного обов'язку; адміністративне провадження - це визначений законодавством порядок підготовки і прийняття рішень та вчинення дій суб'єктами владних повноважень (органами публічної адміністрації).

У підрозділі 1.2. «Судовий контроль за здійсненням адміністративних процедур затримання, огляду та вилучення» досліджено систему заходів примусу як систему відповідних адміністративних процедур. Подано різні погляди на систему та характеристику заходів примусу, в першу чергу, затримання, огляду та вилучення. Порядок здійснення процедур застосування заходів адміністративного примусу має бути врегульований законами України. Під час застосування заходів адміністративного примусу (зокрема, затримання, огляду та вилучення) органи публічної влади широко реалізують дискреційні повноваження. Дискреційні повноваження реалізуються щодо конкретної особи у вигляді адміністративної процедури. Важливим є не матеріальна норма, що припускає існування того чи іншого заходу примусу, а саме механізм, процедура їх реального застосування в конкретній ситуації. Дисертант приходить до висновку, що для використання дискреції необхідна наявність двох умов. По-перше, дискреція має здійснюватись в межах закону і тільки в тих випадках, коли ситуація не врегульована юридичними засобами або є наявними прогалини в праві, розсуд посадової особи може бути вільним. По-друге, дія або рішення, що приймалось в умовах використання розсуду посадовою особою, повинно реалізувати публічний (спільний) інтерес, підлягати перевірці, гласному державному і громадському контролю. Відсутність належної і вичерпної нормативної регламентації здійснення таких процедур обумовлює необхідність забезпечення здійснення належного контролю за законністю застосування дискреційних повноважень. З метою забезпечення реалізації прав та свобод особи запроваджено систему судового контролю. Такий судовий контроль має визначити правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень під час здійснення адміністративної процедури. Важливе місце в здійсненні судового контролю займають саме адміністративні суди. В дисертаційному дослідженні з'ясовані можливості адміністративного судочинства щодо визначення правомірності здійснення найбільш поширених процедур застосування заходів примусу, а саме затримання, огляду та вилучення.

Розділ 2 «Особливості адміністративно-правової регламентації процедур затримання, огляду та вилучення» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Особливості адміністративно-правової регламентації процедури затримання» зазначається, що особливість нормативного забезпечення застосування адміністративного затримання, полягає в тому, що процедури його застосування передбачені у, майже, 40 нормативних актах. За даними Державного комітету статистики України за 2008 р. до адміністративної відповідальності було притягнуто 9 млн 874 тис. осіб. Що стосується адміністративного затримання як форми позбавлення волі, то чинна на сьогодні процедура застосування цього засобу потребує певного вдосконалення. Насамперед, необхідно компенсувати процесуально-правовий статус затриманої особи, зокрема, через надання їй права не лише оскаржувати відповідне рішення в суді, але й вимагати відшкодування збитків, завданих затриманням на подовжений строк. Основними нормативно-правовими актами, якими врегульовано процедуру затримання є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), Митний кодекс України, Закон України «Про міліцію». Так, Закон України «Про міліцію» встановлює 10 підстав для застосування затримання особи. Сам Закон не містить конкретної процедури застосування адміністративного затримання особи. КУпАП не встановлює ніяких процесуальних гарантій при доставленні особи. Гарантії прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності мають бути поширені і на осіб, які піддані доставленню відповідно до статті 259 КУпАП. Тому виділяти доставлення, як окрему процедуру недоцільно. Доставлення є технологічною процедурою, що забезпечує затримання особи з подальшим доставлення до місцезнаходження органу внутрішніх справ, іншого органу. Проведено порівняльний аналіз процедури затримання в поліції США та Великої Британії та міліції України, надано пропозиції щодо запровадження міжнародних стандартів затримання осіб, які піддані такому затриманню правоохоронними органами.

Дисертант робить висновок про те, що має бути запроваджено особливий правовий режим затримання. Це означає, що особа, яку тимчасово обмежують у можливості реалізації своїх прав, має бути забезпечена належним правовим захистом. В першу чергу, має бути запропонована єдина для всіх органів, уповноважених здійснювати адміністративне затримання особи, стандартна процедура затримання. Затримання особи має проводитись лише з письмового дозволу керівника органу або іншої уповноваженої особи. Мають бути розроблені та оприлюднені умови тримання осіб в спеціальних приміщеннях, так само як і характеристика таких спеціальних приміщень. Такі приміщення мають утворювати окрему зону з особливими правилами доступу, навіть співробітників самих правоохоронних органів.

У підрозділі 2.2. «Особливості адміністративно-правової регламентації процедури огляду» зазначається, що огляд залежно від мети і порядку його застосування може бути і адміністративно-запобіжним заходом, і заходом адміністративного припинення, хоча в законодавстві необхідно чітко і повно передбачити підстави і порядок його застосування. До групи адміністративно-примусових заходів попереджувального характеру, визначених нормами адміністративного права України, входить зокрема: огляд - особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї, боєприпасів, різних об'єктів. Огляд в системі адміністративно-правових заходів може розглядатися як: особливий вид адміністративно-правових відносин; форма здійснення владних дій; метод здійснення владних повноважень; різновид контролю; адміністративна процедура.

Розглянуто особливості правової регламентації різних видів огляду, проведено порівняльний аналіз між проведенням огляду та здійсненням контролю. Розглянуто особливості проведення процедури огляду відповідно до КУпАП. Встановлено перелік суб'єктів владних повноважень, які мають право здійснювати особистий огляд. Внесено пропозицію включити до переліку засобів встановлення фактичних даних, що можуть бути доказами в справі, протокол огляду.

У підрозділі 2.3. «Особливості адміністративно-правової регламентації процедури вилучення» зазначено, що тріаду заходів примусового характеру після затримання, огляду завершують заходи, пов'язані із вилученням речей або документів. Вилучені речі або документи є доказом в справі про адміністративне правопорушення і вони можуть бути знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення. Вилучення торкається такої проблеми, як втручання у право власності особи. Суб'єкт владних повноважень повинен враховувати режим майна, що знаходиться у власності особи. Найчастіше вилучення здійснюється в межах провадження в справах про адміністративні правопорушення, як захід його забезпечення. Основна ідея можливості проведення вилучення речей та документів полягає в тому, що орган, який складає протокол про адміністративне правопорушення має забезпечити відповідні докази та забезпечити майбутнє виконання постанови по справі. Низка статей КУпАП передбачає застосування оплатного вилучення або конфіскації, як адміністративного стягнення. Можливість застосування стягнення як раз і визначає доцільність проведення вилучення речей і документів, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення. Пропонується передбачити, що в справах про адміністративні правопорушення, в санкціях яких, як стягнення може бути застосовані конфіскація або ж оплатне вилучення предмету, правом проводити вилучення речей мають наділятися уповноважені посадові особи органів, які мають право складати протоколи про такі правопорушення. На підставі дослідження запропоновано нову редакцію статті 265 КУпАП.

Розділ 3 «Оскарження процедур затримання, огляду та вилучення в адміністративному судочинстві» складається із двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Межі оскарження в адміністративному судочинстві затримання, огляду та вилучення» на конкретних справах досліджено межі, в яких особа може захистити свої права за допомогою адміністративного судочинства. Вивчення судової практики застосування можливостей адміністративного судочинства для оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у провадженні в справах про адміністративні правопорушення дає можливість зробити певні висновки. Було досліджено 320 рішень, що приймалися адміністративними судами. Найчастіше адміністративні суди розглядають скарги на незаконне вилучення документів, транспортних засобів, земельних ділянок, фінансових активів, незаконне затримання особи, незаконне затримання транспортного засобу. Адміністративний суд, розглядаючи такі справи, приймав рішення щодо задоволення адміністративного позову в повному обсязі (37,0 % вивчених справ), часткового задоволення адміністративного позову (21,0 %), відмови в задоволенні адміністративного позову (37,0 %), ухвалював рішення про те, що адміністративний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства (5,0 % вивчених справ).

Вивчення справ призвело до необхідності з'ясування меж, в яких адміністративний суд може приймати рішення в разі оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень в провадженні в справах про адміністративні правопорушення. На прикладі конкретних судових справ досліджено особливості оскарження протоколів про адміністративне правопорушення, огляду та вилучення в порядку адміністративного судочинства.

У підрозділі 3.2. «Особливості розгляду справ щодо оскарження затримання особи, огляду та вилучення» звертається увага, що, в першу чергу, особа намагається поновити справедливість, якщо вважає, що рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень порушили її права.

Розглянуто особливості оскарження затримання, огляду та вилучення. Проаналізовані проблемні питання визначення підсудності справ, строків звернення до адміністративного суду, змісту позовної заяви, процесуальних можливостей суду при розгляді таких справ, збору доказів, судовим рішенням. Наприклад, в статті 267 КУпАП передбачена можливість оскарження застосування заходів забезпечення провадження, але строків такого оскарження КУпАП не встановлює. Тому, в разі оскарження заходів забезпечення провадження, в тому числі затримання, огляду та вилучення, має діяти загальний річний строк відповідно до статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ). Визнано необхідним внести зміни до статті 105 КАСУ, запропоновано частину 3 статті 105 викласти у новій редакції. Підставами для оскарження може бути проведення огляду або вилучення не уповноваженими на те особами, відсутність або ж відмова процесуального оформлення проведеного огляду та вилучення, проведення огляду та вилучення без залучення понятих, відсутність пояснення мотивів проведення огляду. Мета є обов'язковою ознакою при проведенні затримання та огляду. Саме під час оскарження здійснення огляду необхідно звертати увагу на мотиви його проведення.

Дисертантом внесено пропозицію щодо встановлення адміністративної відповідальності за незаконні дії щодо затримання особи, проведення огляду або вилучення, якщо в діях посадової особи відсутні ознаки злочину, передбаченого статтею 371 Кримінального Кодексу України. Запропоновано доповнити КУпАП статтею 184-2, якою передбачено адміністративну відповідальність посадових осіб правоохоронних органів за незаконне затримання особи, проведення огляду або вилучення.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведені теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає у дослідженні особливостей правової регламентації процедур затримання, огляду та вилучення, розробці пропозицій щодо оскарження в порядку адміністративного судочинства затримання, огляду та вилучення. Найбільш важливими є такі висновки.

1. В роботі висувається і доводиться теза про те, що існує безперечний зв'язок між такими поняттями, як адміністративна процедура та адміністративне провадження, де адміністративне провадження має загально-регламентуючий, а адміністративна процедура - індивідуально-регламентуючий характер. В роботі запропоновано авторські дефініції понять «адміністративна процедура» та «адміністративне провадження», виходячи з їх нерозривного зв'язку. Адміністративна процедура - це ініційоване належним суб'єктом адміністративне провадження щодо реалізації конкретного права чи забезпечення виконання конкретного обов'язку. Адміністративне провадження - це визначений законодавством порядок підготовки і прийняття рішень та вчинення дій суб'єктами владних повноважень (органами публічної адміністрації).

2. Адміністративні процедури необхідно розуміти, як реалізацію владних повноважень. В процесі такої реалізації відбувається застосування заходів примусового характеру. Затримання є заходом адміністративного примусу, яке має ознаки адміністративної санкції, хоча формально не віднесено до заходів стягнення. Затримання є засобом впливу, яке тягне позбавлення особистого характеру. Існують суттєві розбіжності регламентації процедур здійснення затримання, огляду та вилучення, які містяться в різних нормативно-правових актах. Порядок здійснення процедур застосування заходів адміністративного примусу має бути врегульований законами України. В той же час застосування заходів примусу завжди відбувається в певних правових межах із використанням дискреційних повноважень. Дискреційні повноваження реалізуються щодо конкретної особи під час здійснення адміністративної процедури. Важливим є не матеріальна норма, що припускає існування того чи іншого заходу примусу, а саме механізм, процедура їх реального застосування в конкретній ситуації.

Для використання дискреції необхідна наявність двох умов. Відсутність належної і вичерпної нормативної регламентації здійснення таких процедур обумовлює необхідність забезпечення здійснення належного контролю за законністю застосування дискреційних повноважень. З метою забезпечення реалізації прав та свобод особи запроваджено систему судового контролю. Такий судовий контроль має визначити правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень під час здійснення адміністративної процедури. Важливе місце в здійсненні судового контролю займають саме адміністративні суди. В дисертаційному дослідженні з'ясовані можливості адміністративного судочинства щодо визначення правомірності здійснення найбільш поширених процедур застосування заходів примусу, а саме затримання, огляду та вилучення.

3. Необхідно створити належні умови для посадових осіб, уповноважених проводити адміністративне розслідування і застосовувати заходи забезпечення провадження. В першу чергу, необхідно передбачити час, потрібний для складення процесуальних документів. В результаті проведеного дослідження дисертантом запропоновано встановити строк не більше однієї години, для складення протоколу та інших необхідних процесуальних документів, в разі встановлення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

4. КУпАП не встановлює ніяких процесуальних гарантій при доставленні особи. Така особа в статті 259 КУпАП визначена як «порушник». Але КУпАП не визначає правовий статус «порушника», а лише «особи, яка притягається до адміністративної відповідальності». В той же час, метою доставлення особи є складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов'язковим. Безумовно, що гарантії прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності мають бути поширені і на осіб, які піддані доставленню відповідно до статті 259 КУпАП. Запропоновано статтю 259 включити до глави 20 КУпАП і викласти її у новій редакції.

5. Регламентація процедури адміністративного затримання особи має бути запроваджена у єдиному нормативному акті. На теперішній час таким актом має бути КУпАП. Саме в КУпАП має бути виписана універсальна процедура затримання особи, яка має включати: підстави для застосування затримання; обов'язковість прийняття письмово рішення про застосування затримання уповноваженою особою; строки затримання; права особи, яка піддана затриманню; перелік органів та посадових осіб, які мають право застосовувати затримання; порядок процесуального оформлення затримання: перелік та зміст документів, які складаються під час затримання; обов'язковість видачі копії протоколу про адміністративне затримання, огляд та вилучення, особі, яка піддана затриманню. Відомчі нормативно-правові акти не передбачають обов'язок суб'єкта владних повноважень ознайомити доставленого з його правами під час затримання. Права особі роз'яснюються лише в порядку статті 268 КУпАП під час складення протоколу про адміністративне правопорушення. Автор вважає, що особі мають бути роз'яснені і права, які вона має під час затримання. Особі має обов'язково видаватися пам'ятка про її права, про що в протоколі про адміністративне затримання має бути відповідна відмітка. Під час з'ясування обставин затримання особи суддя має витребувати, в разі необхідності, в якості доказів книгу обліку осіб, які доставлені до чергової частини; книгу прийому-здачі чергування; оригінал та копію протоколу про адміністративне затримання; зошит для записів чергових; тактико-технічний паспорт чергової частини.

6. Перспектива запровадження кримінальних проступків дає підстави автору обґрунтувати пропозицію щодо врегулювання процедури затримання кримінально-процесуальним законодавством, а не адміністративно-процесуальним. Це дасть змогу посилити права особи в разі затримання та застосувати всі процесуальні гарантії прав та інтересів особи.

7. Проведене дослідження показало, що права особи під час проведення адміністративного затримання порушуються. Особа не знає механізмів захисту своїх прав у таких випадках. Одним із таких способів захисту прав та інтересів особи є зміна технології проведення адміністративного затримання особи. На підставі проведеного порівняльного аналізу нормативної регламентації процедури затримання в діяльності поліції США, Великої Британії та міліції України запропоновані конкретні заходи, що спрямовані на запровадження міжнародних стандартів правової регламентації діяльності суб'єктів владних повноважень під час затримання особи.

8. В роботі обґрунтовується необхідність запровадження спеціального правового режиму затримання. Це означає, що особа, яку тимчасово обмежують у можливості реалізації своїх прав, має бути забезпечена належним правовим захистом. Затримання особи має проводитись лише з письмового дозволу керівника органу або іншої уповноваженої особи. Мають бути розроблені та оприлюднені умови тримання осіб в спеціальних приміщеннях, так само як і характеристика таких спеціальних приміщень. Такі приміщення мають утворювати окрему зону з особливими правилами доступу, в першу чергу співробітників самих правоохоронних органів. В таких приміщеннях має вестись цілодобове відеоспостереження. Виходячи з того, що затримання особи має застосовуватись до осіб, які становлять певну небезпеку для суспільства, необхідно проводити комплекс заходів по ідентифікації особи, її дактилоскопіюванню, фотографування, перевірці по обліках. Місця, в яких знаходяться затримані особи, мають бути обладнані сучасними технологіями, засобами зв'язку. Лише у такій спосіб може бути гарантовано запровадження міжнародних стандартів тримання осіб, які піддані такому затриманню правоохоронними органами.

9. Дослідження процедури огляду дало можливість встановити, що огляд в системі адміністративно-правових заходів може розглядатися як особливий вид адміністративно-правових відносин; форма здійснення владних дій; метод здійснення владних повноважень; різновид контролю; адміністративна процедура. Найбільш традиційний погляд на правову природу огляду полягає у його розумінні в якості одного із методів публічного управління, як частини адміністративного примусу. Мета є обов'язковою ознакою при проведенні огляду. Немотивований огляд необхідно розглядати, як порушення прав особи. Саме під час оскарження здійснення огляду необхідно звертати увагу на мотиви його проведення. Огляд входить до заходів забезпечення провадження в справах про адміністративне правопорушення, але КУпАП не встановлює інших вичерпних правил проведення огляду. Підзаконними нормативно-правовими актами встановлені форми процесуальних документів, які не передбачені КУпАП (акт огляду та тимчасового затримання транспортного засобу). Зроблено висновок, що підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, наказами МВС України, не можуть встановлюватись види процесуальних документів, які не передбачені КУпАП та іншими законами України.

10. Доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Законодавець не включив до переліку засобів встановлення фактичних даних, які можуть бути доказами в справі, протокол огляду. Протокол огляду може засвідчити не тільки наявність певних речей та документів, а й їх відсутність, що може бути фактичними даними, які є доказом в справі. Автор пропонує доповнити статтю 251 КУпАП словами «протоколом огляду» перед словами «протоколом про вилучення речей і документів». Підставами для оскарження може бути проведення огляду або вилучення не уповноваженими на те особами, відсутність або ж відмова процесуального оформлення проведеного огляду та вилучення, проведення огляду та вилучення без залучення понятих, відсутність пояснення мотивів проведення огляду.

11. Законодавець в разі визначення осіб, які мають право проводити вилучення визначає, що це мають бути посадові особи відповідних органів. Але встановлюючи перелік осіб, які мають право проводити особистий огляд та огляд речей законодавець уточнює, що такі посадові особи мають бути спеціально уповноважені на здійснення таких дій. Дисертант вважає за доцільне доповнити КУпАП нормою, яка чітко встановлює, що речі і документи, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення, виявлені під час затримання, особистого огляду або огляду речей, вилучаються уповноваженими посадовими особами органів, зазначених у статтях 234-1, 234-2, 244-4, 262 і 264 КУпАП. Основна ідея можливості проведення вилучення речей та документів полягає в тому, що орган, який складає протокол про адміністративне правопорушення має забезпечити відповідні докази та забезпечити майбутнє виконання постанови по справі. Низка статей КУпАП передбачає застосування оплатного вилучення або конфіскації, як адміністративного стягнення. Можливість застосування стягнення визначає доцільність проведення вилучення речей і документів що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення. Необхідно передбачити, що в справах про адміністративні правопорушення, де в якості стягнення можуть бути застосовано конфіскацію або ж оплатне вилучення, право проводити вилучення речей мають наділятися уповноважені посадові особи органів, які мають право складати протоколи про такі правопорушення. Запропоновано нову редакцію статті 265 КУпАП.

12. Стаття 105 КАСУ містить вимоги до змісту адміністративного позову. Адміністративний позов може містити вимоги про скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень, але не передбачає вимагати визнання нечинним не рішення, а дій суб'єкта владних повноважень. Одночасно, у статті 162 КАСУ вказується, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності. Це потребує відповідної кореляції між статтями 105 та 162 КАСУ. В позові можна вимагати скасування або визнання нечинним рішення; визнання протиправними дій чи бездіяльності. У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про скасування або визнання нечинним рішення; про визнання протиправними дій чи бездіяльності. Відповідні зміни необхідно внести до статті 105 КАСУ. Пропонується частину 3 статті 105 КАСУ викласти у новій редакції.

13. Вивчення судової практики (320 судових справ) застосування можливостей адміністративного судочинства для оскарження рішень, дій чи бездіяльності (в тому числі постанов в справах про адміністративні правопорушення) суб'єктів владних повноважень у провадженні в справах про адміністративні правопорушення продемонструвало, що до адміністративного суду можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень. Виходячи із того, що рішення, дії чи бездіяльність віднесено лише до правових форм діяльності публічної влади, то оскарженню підлягають лише правові форми. Неправові форми діяльності публічної влади оскарженню не підлягають. До правових форм необхідно віднести всі види процесуальних документів, які складаються в процесі провадження. Такими є протокол про адміністративне правопорушення, протокол затримання, протокол огляду, протокол вилучення. Протокол є різновидом рішення у вигляді правового акту індивідуальної дії. Протокол не може бути віднесено до такого виду форми публічної влади, як здійснення юридично значущих дій. Тому протокол може бути оскаржено до адміністративного суду, як рішення у вигляді правового акту індивідуальної дії.

14. В справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності мають бути дотримані правила предметної підсудності. Якщо оскаржується рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень у таких справах, то відповідно до пункту 2 частини 1 статті 18 КАСУ, вони підсудні місцевим загальним судам, як адміністративним. Окружним адміністративним судам такі справи не підсудні. Відповідно до статті 72 КАСУ обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини. Щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності в провадженні в справах про адміністративні правопорушення може бути реалізоване пряме або непряме оскарження. Непряме оскарження здійснюється шляхом оскарження постанови в справі про адміністративне правопорушення, коли підставою для оскарження, фактично є неправомірне застосування заходів примусового характеру. Пряме оскарження здійснюється шляхом подання адміністративного позову до місцевого загального суду, як адміністративного, з метою визнання неправомірними рішень, дій чи бездіяльності уповноважених суб'єктів у провадженні в справах про адміністративні правопорушення.

15. Вивчення судової практики дозволило зробити висновок про можливість оскарження в адміністративному суді вилучення, яке проводилось в межах обшуку відповідно до положень Кримінально-процесуального кодексу України. Кримінально-процесуальний кодекс України не містить положень з приводу судового оскарження дій слідчого щодо проведення вилучення документів під час обшуку особи, яка не є учасниками кримінального процесу, на стадії досудового слідства. Тому, в таких випадках, справа має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

16. Адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого КАСУ або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи КАСУ та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. В статті 289 КУпАП встановлені строки оскарження постанови в справі про адміністративні правопорушення. Тому постанову в справі про адміністративне правопорушення можливо оскаржити в десятиденний строк до адміністративному суду. В той же час, в статті 267 КУпАП передбачена можливість оскарження застосування заходів забезпечення провадження, але строків такого оскарження КУпАП не встановлює. Тому в разі оскарження заходів забезпечення провадження, в тому числі затримання, огляду та вилучення, має діяти загальний річний строк відповідно до статті 99 КАСУ.

17. В разі визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності відсутні гарантії того, що посадові особи, які неправомірно затримували особу, проводили огляд, вилучення будуть відповідати за свої рішення, дії чи бездіяльність. Пропонується встановлення адміністративної відповідальності за незаконні дії щодо затримання особи, проведення огляду або вилучення. Дисертантом запропоновано доповнити КУпАП статтею 184-2, якою встановлюється адміністративна відповідальність за незаконне затримання особи, проведення огляду або вилучення, якщо в діях посадової особи відсутні ознаки злочину, передбаченого статтею 371 Кримінального Кодексу України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Весельська Т. Ф. Адміністративне затримання за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій: особливості оскарження в адміністративному судочинстві / Т. Ф. Весельська // Вибори та демократія. Науково-просвітницький журнал. Ї 2009. Ї № 2(20). Ї С. 34Ї40.