Система исполнительных органов в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ВОПРОСЫ ФУНКЦИЙ И ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

1.1 Принципы организации исполнительных органов в Республике Казахстан

1.2 Организационно-правовые начала деятельности исполнительных органов в Республике Казахстан

2. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

2.1 Исполнительные органы в Республике Казахстан и система исполнительной власти: общие понятия и подходы

2.2 Место и роль Президента Республики Казахстан в системе исполнительной власти страны

2.3 Правительство в системе исполнительных органов Республики Казахстан

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

В Казахстане, особенно после принятия Конституции РК 1995 г., в положении субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, очень многое изменилось. Вместо термина «государственное управление» Конституция РК ввела в оборот понятие «исполнительная власть». Соответствующие государственные институты называются органами исполнительной власти, входят в самостоятельную ветвь единой государственной власти, организационно не подчиняются представительным органам, а взаимодействуют с ними в рамках механизма сдержек и противовесов. Исполнительные органы четко разделены на центральные и местные, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. При этом управленческие элементы присутствуют в функционировании законодательной и судебной ветвей власти. Они носят большей частью вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на эти ветви государственных функций.

Глубокое реформирование политических отношений, поступательное развитие, и, прежде всего, в экономической сфере, востребовало новые принципы организации и деятельности государственной администрации. Особенно актуальным стал вопрос переноса центра тяжести с преимущественно административно-командных методов управления на иные, характерные для рыночной организации экономики и демократического устройства общества.

Для решения крупных проблем государственного строительства разработана Стратегия «Казахстан-2030». В результате ее досрочного осуществления в Казахстане была выстроена в целом достаточно стройная система исполнительной власти.

Исполнительная власть как современное теоретико-правовое явление все чаще становится предметом крупных монографических или коллективных научных исследований. В трудах казахстанских ученых - Е.М. Абайдельдинова, Е.Б. Абдрасулова, К.К. Айтхожина, С.К. Амандыковой, В.А. Малиновского, Б.А. Мухамеджанова, К.А. Мами, М.С. Нарикбаева, М.К. Сулейменова и других внесен значительный вклад в разработку методологических и теоретических проблем конституционализма, государственности, государственного управления.

Основной целью курсовой работы является исследование основ сильной и эффективной исполнительной ветви власти, функционирующей в общественной системе Республики Казахстан, утверждающейся в качестве демократического, правового, социального и светского государства, высшей ценностью которого выступает человек, его права и свободы.

Для достижения данной цели поставлены следующие задач:

1. раскрыть признаки «исполнительной ветви власти»,

2. представить общие характеристики и особенности действующих в Казахстане государственных органов;

3. показать конституционные основы исполнительной власти;

4. направления совершенствования государственного управления в Республики Казахстан в плане дальнейшего осуществления административной реформы;

5. сформулировать и обосновать научные положения по объекту исследования, внести рекомендации по повышению эффективности деятельности исполнительных органов и законодательства, его регулирующего.

Объектом исследования в курсовой работе являются общественные отношения, складывающиеся в сфере совершенствования правового статуса исполнительной власти Республики Казахстан.

Курсовая работа основана на анализе работ казахстанских и зарубежных ученых, конституционного, административного и иного законодательстве Казахстана.

Структура курсовой работы обусловлены поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух разделов, заключения и списка использованных источников.

1. ВОПРОСЫ ФУНКЦИЙ И ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

исполнительный власть казахстан административный

1.1 Принципы организации исполнительных органов в Республике Казахстан

Система органов исполнительной власти строится и функционирует на основе целого ряда исходных начал, принципов, которые формируются в виде определенных руководящих правил. Эти принципы обусловливаются объективными факторами развития общества, а также накопленным организационным опытом.

Принципы организации исполнительной власти неравнозначны с точки зрения применения их в процессе организации и деятельности аппарата управления. Одни из них являются основополагающими факторами построения и работы системы в целом, другие - организации и работы групп органов, отдельных органов и их структурных подразделений. При этом наиболее общие факторы выступают базой для частных, последние же действуют в рамках основополагающих принципов.

Исходя из общих принципов государственного механизма, как нам представляется, логично сформировать принципы организации исполнительной власти в определенную систему:

а) организационно-политические принципы;

б) организационно-технические принципы построения исполнительных органов;

в) организационно-технические принципы деятельности исполнительных органов.

Организационно-политические принципы являются определяющими для построения системы органов, для установления их рациональной структуры и обеспечения эффективности деятельности аппарата управления. Они характеризуются как существенные признаки, внутренне присущие системе органов исполнительной власти. Эти принципы вытекают из объективных по отношению к системе органов условий, которые проявляются в особенностях структуры и элементов системы, в особенностях взаимодействия между системой и средой и выражаются в виде некоторых правил.

К числу организационно-политических принципов относятся:

а) законность;

б) ответственность органов исполнительной власти перед гражданами;

в) участие населения в осуществлении функций исполнительной власти.

Законность в широком понимании этого термина означает определенную законом меру должного и возможного поведения индивидов, обеспечивающую им формальное равенство, необходимую свободу и справедливость. Законность предполагает высокую степень знания права и уважения к нему всех субъектов осуществления исполнительной власти. Она возможна лишь при наличии такой системы права, которая была бы, как справедливо подчеркнул В.С. Нерсесянц, всеобщей и необходимой формой свободы людей [1, с.34].

Важнейшим средством обеспечения законности в исполнительной ветви власти в настоящее время выступает президентский контроль, осуществляемый непосредственно самим Президентом Республики либо через его Администрацию [2]. С одной стороны, аким должен целиком и полностью отвечать за свою деятельность перед Правительством, так как он - руководитель местной исполнительной власти, которая является звеном единой системы исполнительных органов. Но аким также должен выполнять поручения Президента и отвечать перед ним. В результате возникает не иерархическая, а конкурирующая подчиненность, при этом доминирующее значение приобретает ответственность перед Президентом Республики.

Президент не может контролировать работу акимов всех уровней, без чего нельзя освобождать от работы. Есть государственные инспекторы, закрепленные за областями, однако контролировать деятельность акимов всех уровней, от областных до сельских, и они не могут. В таких условиях есть предпосылки для нарушения законности и ухода от ответственности, как перед Президентом РК, так и перед Правительством. Акимы областей и городов республиканского значения и столицы должны отвечать перед Правительством, и уже Правительство должно отвечать перед Президентом за деятельность акимов, поскольку Премьер-министр представляет акимов областей на должность Президенту.

Парламентский контроль над деятельностью органов местного управления законодательством не предусматривается. Президент Республики располагает правом досрочного прекращения полномочий маслихата по представлению Генерального прокурора (ранее это полномочие было возложено на Сенат Парламента РК).

Правительство в пределах конституционных полномочий осуществляет контроль за исполнением законов. Министерство юстиции, его территориальные органы регистрируют акты местных органов, центральными отраслевыми и иными органами в отношении подведомственных им подразделений местных исполнительных органов осуществляется ведомственный контроль.

Поскольку исполнительные органы образуют вертикаль, то, соответственно, контроль осуществляется сверху вниз. Иерархия выражается в подчинении нижестоящего органа вышестоящему, в выполнении решений вышестоящих органов нижестоящим.

На территории соответствующих административно-территориальных единиц общий контроль осуществляют маслихаты и акиматы, во главе с акимами, которые обеспечивают проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития областей, городов, районов.

Конституциональная модель организации власти в Казахстане предусматривает сохранение централизованного контроля за представительными органами и органами управления со стороны акимов. Административный контроль оправдывает себя, но он должен иметь соответствующие формы и методы деятельности. Когда местный исполнительный орган принимает решения по любым местным вопросам, организовывает их исполнение и контролирует ситуацию в целом в пределах административно-территориальных единиц, эффективность управления и самоуправления будет страдать из-за отсутствия разделения управленческого труда.

Предметом прокурорского надзора является единообразное применение законов, указов Президента Республики и других нормативных правовых актов. Он осуществляется путем: проведения проверок в связи с поручением Президента, заявлениями, жалобами, сообщениями и другими данными о нарушениях законодательства, поручением или запросом вышестоящего прокурора. Обязательного правила предоставлять один экземпляр всех решений прокуратуре для контроля не существует.

Для обеспечения своих задач прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности; может опротестовать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и другим законам республики.

Ответственность органов исполнительной власти перед гражданами провозглашена в Конституции РК. И хотя она касается только права граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, этот принцип следует толковать широко: органы исполнительной власти должны создавать необходимые правовые, организационные и материальные условия для осуществления гражданами их конституционных прав и свобод [3, с.278].

Реализация данного принципа невозможна без формирования системы открытости и доступности исполнительных органов.

Указом Президента РК от 6 апреля 2005 г. «О проведении отчетных встреч руководителей местных исполнительных органов с населением» введены и проводятся на протяжении последних лет отчеты абсолютно всех акимов перед населением соответствующих административно-территориальных единиц.

Что такое открытость и доступность государственного органа?

Открытость органа исполнительной власти - это возможность беспрепятственно получить интересующую информацию о деятельности учреждения, принятых решениях, результатах работы, о бюджете и т.д., наличие ясной правдивой информации об учреждении, обоснованность любых решений. При этом открытость и транспарентность (прозрачность) - синонимы. Открытые государственные органы обязаны объяснять, например, почему, на каком основании были приняты те или иные решения, что обусловило создание или расформирование того или иного госоргана.

Доступность органа исполнительной власти - это возможность получения услуги или информации от госоргана при наименьших затратах времени, усилий и денег клиента, простота и ясность процедуры обслуживания или выдачи информации. Доступными государственные органы могут считаться, если любой человек или организация могут беспрепятственно получить несекретную информацию или услугу.

Открытость способствует принятию более рациональных и оптимальных решений, снижению коррупции, когда четко формулируются основания принятия решений, координируется их принятие, обсуждаются альтернативы, снижается вероятность сокрытия или использования информации в личных целях. Общественная подотчетность, публикация информации и прозрачность выгодны с точки зрения снижения затрат на контроль. Информированность общества снижает временные и людские затраты на работу с запросами. Известно, что в Казахстане общество имеет слабый доступ к определенного рода информации (речь не идет о государственных секретах или информации для служебного пользования). В п. 3 ст. 18 Конституции РК говорится: «Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации»; а также в п. 2 ст. 20: «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом».

Принимая во внимание прямо предусмотренное Конституцией РК право граждан на участие в государственном управлении, в том числе посредством обращения, Глава государства в Концепции правовой политики на 2010-2020 г.г. декларировал следующее: «Следует совершенствовать механизмы обращения граждан в государственные органы и к должностным лицам государства как формы их участия в государственном управлении и способа защиты своих прав и свобод, в том числе расширить спектр услуг, предоставляемых государством посредством «электронного правительства». В то же время необходимо урегулировать отношения, связанные с обращениями граждан в негосударственные организации по вопросу защиты своих прав и законных интересов, включая соблюдение сроков рассмотрения, установление ответственности организаций и их должностных лиц за рассмотрение обращений потребителей их услуг» [4].

Рейтинг по открытости и рейтинг по доступности слагались как из некоторых общих, так и из разных индикаторов. Например, наличие графиков работы сотрудников с их именами и номерами телефонов на стендах учреждений засчитывалось как в рейтинг доступности, так и в рейтинг открытости. Наличие очередей - в рейтинг доступности, а публикация отчетов в прессе - в рейтинг открытости.

Также отслеживалась открытость финансовой структуры, бюджетов госорганов. Данный аспект представляет собой самый весомый показатель открытости, гласности госоргана. Налогоплательщики должны знать, как государство расходует их деньги, и должны иметь возможность влиять на принятие решений госорганами, например, выражая удовлетворенность или неудовлетворенность полученными результатами.

В контексте усиления непосредственного воздействия населения на повышение эффективности исполнительных органов трудно переоценить значимость Указа Президента РК от 19 марта 2010 г. №954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы».

Участие широких слоев населения в осуществлении функций исполнительной власти обусловливается сложностью механизма исполнительной власти. Без опоры на население, без помощи граждан невозможно осуществление исполнительно-распорядительной деятельности. Население же участвует в осуществлении данных функций как с помощью своих объединений, так и индивидуально.

Организационно-политические принципы, в силу их универсальности, определяют и особенности построения системы органов исполнительной власти, и характер их функционирования, благодаря чему разные по структуре, правовому положению, компетенции и задачам органы формируются в стройную систему.

На основе организационно-политических принципов развертываются организационно-технические принципы построения исполнительного аппарата.

Формально можно выделить три организационно-технических принципа построения исполнительных органов: отраслевой, функциональный и территориальный.

Суть отраслевого принципа состоит в том, что отдельные подсистемы исполнительных органов располагаются друг к другу иерархически последовательно с целью функционирования по отношению к группе однородных объектов (предприятий, организаций и учреждений, занимающихся определенным видом хозяйственного, административно-политического и социально-культурного строительства).

Это функционирование может осуществляться либо в форме руководства (управления) по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных объектов, либо в форме какой-то специализированной (отраслевой) деятельности внутри органов межотраслевого или территориального (общей компетенции) управления.

С учетом отраслевого принципа построены системы исполнительных органов отраслевого управления и структурные отраслевые подразделения органов межотраслевого управления и органов общей компетенции.

Функциональный принцип характеризуется тем, что исполнительные органы располагаются иерархически последовательно с целью реализации одной или нескольких однопорядковых функций по отношению к разнородным объектам. Функциональный принцип создает условия для координации деятельности многих органов, для единообразного решения каких-то определенных вопросов.

Использование территориального принципа предполагает создание системы органов, которые путем осуществления общих функций решают задачи руководства всеми подведомственными объектами, расположенными в пределах территории, на которую распространяется компетенция органа.

Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления проявляют себя как в пределах всей системы органов, так и любой ее подсистемы. В каждом конкретном случае их использование предполагает образование органов, которые на основе вышеназванных принципов осуществляют строго определенные функции отраслевого, функционального и территориального управления.

Такова формальная характеристика организационно-технических принципов. И если бы система органов представляла собой нечто застывшее и неизменное или, наконец, менее сложный, чем в действительности, социальный организм, этим в исследовании данного вопроса можно было бы ограничиться. Но система органов чрезвычайно сложна, она постоянно развивается и изменяется. В результате этого возникает процесс взаимодействия организационно-технических принципов. Этот процесс создает разнообразные комбинации отраслевого, функционального и территориального принципов.

Отраслевые исполнительные органы выступают одновременно как органы интегрирующие, осуществляющие общее территориальное управление по отношению к органам управления подотраслями.

В известной мере и функциональные органы строятся на основе различных видов сочетания трех названных принципов. Причем специфика этого сочетания диктуется целями и задачами органа.

В органах территориального управления формируются отделы с учетом и отраслевого, и функционального принципов.

Таким образом, органы исполнительной власти формируются на основе использования различного рода комбинаций организационно-технических принципов построения аппарата управления. Это разнообразие комбинаций определяется с учетом задач и форм их деятельности.

1.2 Организационно-правовые начала деятельности исполнительных органов в Республике Казахстан

Организующая исполнительно-распорядительная деятельность исполнительных органов протекает в разнообразных формах, каждая из которых обусловливается характером и содержанием решаемых вопросов, особенностями управляемого объекта, стадией управленческого процесса.

Органы исполнительной власти могут избрать одну из форм своей деятельности, если нормы права в данном конкретном случае не предписывают строго определенных действий. И все же объективные условия управленческой ситуации предопределяют ту или иную форму организационного поведения.

Под формой деятельности исполнительного органа в литературе понимается внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата управления, совершаемых в целях осуществления поставленных перед ним задач [5, с.218-221].

Исполнительные органы осуществляют свою деятельность в следующих организационно-правовых формах:

а) издание нормативных актов управления;

б) издание индивидуальных (ненормативных) актов;

в) заключение административных договоров;

г) проведение непосредственных организационных мероприятий;

д) осуществление материально-технических операций.

Буквально в последние годы резкую активизацию получила такая форма, как оказание населению государственных услуг, а также деятельность в рамках направления «электронное правительство», освещение которых выделено в подраздел 3.4 настоящего исследования.

Издание нормативных актов. Правовые акты органов исполнительной власти представляют собой волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение и прекращение правовых норм или конкретных правоотношений.

Правовые акты по своим юридическим свойствам делятся на два вида: нормативные и индивидуальные.

Особенностью нормативных актов является то, что они содержат правовые нормы. Нормативные акты, как подчеркивает Р.Ф. Васильев, служат регулированию однотипных явлений, определенных видов общественных отношений. В большинстве случаев они рассчитаны на неоднократное применение и не указывают заранее определенного субъекта отношений, на регулирование которого они направлены [6, с.37].

Юридической основой для издания нормативных актов органов управления является Конституция РК и действующее на ее основе законодательство, в первую очередь, Закон о нормативных правовых актах, Указ Президента РК от 2 октября 19978 г. «Об утверждении Положения о порядке подготовки, согласования, представления на подпись актов, проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан», Указ Президента РК от 4 марта 1997 г. «О Государственном регистре нормативных правовых актов Республики Казахстан и мерах по упорядочению их государственной регистрации», Постановление Правительства РК от 26 августа 2006 г. «Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов» и ряд других. Поскольку нормативные акты управления регулируют широкий круг общественных отношений, важной задачей научных основ исполнительной власти является обеспечение эффективности воздействия на эти отношения.

Повышение эффективности воздействия нормативных актов управления на общественные отношения может быть осуществлено следующими путями: а) научным обоснованием управленческих решений, которые облекаются в нормы права; б) исключением пробелов в правовом регулировании; в) своевременным доведением нормативных актов до сведения заинтересованных лиц.

Индивидуальные (ненормативные) акты управления. В отличие от нормативных, индивидуальные (ненормативные) акты управления не содержат предложений, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. Они являются актами применения норм права к конкретным фактам, случаям или событиям.

Органы исполнительной власти путем издания ненормативных актов формируют персонал служащих, возлагают и распределяют обязанности между работниками. Ненормативные акты управления используются для устранения недостатков, вскрытых в ходе проверки. Они также являются средством поощрения хорошей работы или средством воздействия на нарушителей государственной и трудовой дисциплины и т.д. Эти акты могут издаваться либо в письменной, либо в устной форме.

Особо следует обратить на генеральные соглашения между Правительством РК, Федерацией профсоюзов Казахстана и республиканскими объединениями работодателей. Они обязательны для исполнения Республиканской трехсторонней комиссией по социальному партнерству, органами регионального и отраслевого управления, руководителями государственных организаций, работодателями хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности. Однако срок действия генерального соглашения ограничен моментом заключения нового генерального соглашения. Содержат они в основном не общие правила, а конкретные условия, мероприятия и намерения сторон, принимающих на себя обязательства по их соблюдению и выполнению.

Заключение административных договоров. В сфере осуществления исполнительной власти управленческое значение имеют административные договоры. Вначале многие юристы отрицали наличие таких договоров, однако в последнее время положение изменилось. Появились даже специальные исследования по этому вопросу.

Административный договор - это управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях. Оно опосредствует горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки права.

Юридическая природа административного договора состоит в том, что это соглашение интегрирует волю участников процесса осуществления исполнительной власти. Как правило, административные договоры предшествуют акту исполнительного органа, но иногда акты органов исполнительной власти предопределяют возникновение таких соглашений между нижестоящими органами. Во всех случаях это является актом управления, которым устанавливаются, прекращаются или изменяются взаимные права и обязанности участников управленческих решений.

Последствия мирового финансово-экономического кризиса 2007-2010 годов в Казахстане были смягчены и преодолены в значительной степени благодаря использованию административных договоров - меморандумов, заключаемых между акимами (акиматами) и представителями крупного и среднего бизнеса относительно недопустимости прекращения деятельности предприятий, сокращения рабочих мест, выплаты заработной платы, переобучения высвобождающегося персонала, а также повышения доли казахстанского содержания.

Непосредственные организационные действия. В своей повседневной деятельности органы исполнительной власти осуществляют различные организационные действия, направленные на непосредственную реализацию их функций. Эти действия осуществляются в многочисленных формах, которые можно сгруппировать следующим образом: а) инструктирование нижестоящих органов управления и должностных лиц; б) организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы; в) действия в процессе осуществления управленческих решений; г) организация контроля и проверки исполнения; д) привлечение неправительственных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию в осуществлении функций исполнительной власти.

По существу эти пять форм охватывают все многообразие непосредственных организационных действий органов исполнительной власти.

В настоящее время большое значение имеет изучение эффективности непосредственных организационных действий. Пути повышения эффективности связаны:

1) с обеспечением законности этих действий;

2) с выработкой наиболее рациональных методов контроля и проверки исполнения;

3) с улучшением информации о передовом опыте;

4) с исследованием эффективности участия общественности в управлении.

Особое значение в этом смысле приобретают конкретные социологические исследования общественных отношений, которые складываются в процессе проведения непосредственных организационных действий органов управления. Материально-технические операции. Материально-технические операции способствуют успешной работе органов исполнительной власти путем создания материальных и иных возможностей для осуществления такой деятельности. Обычно выделяются следующие материально-технические операции в зависимости от назначения и способов их выполнения:

- делопроизводственные (все операции, связанные с изготовлением органами управления документов, носящих технический характер: переписка, перепечатка, размножение и т.д.);

- по непосредственному исполнению предписаний правовых актов, если они имеют материальный (технический) характер (операции по передаче средств или имущества, проведение конфискации и т.д.);

- регистрационные, имеющие самостоятельное значение (различного рода регистрации фактов и событий в сфере управления);

- статистические (сбор и обработка статистической информации в соответствии с установленными правилами);

- информационно-справочные (составление и обработка докладных записок, справок по результатам проверок и т.д.);

- по систематизации материалов, в том числе правовых актов (составление карточек и т.п.).

2. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

2.1 Исполнительные органы в Республике Казахстан и система исполнительной власти: общие понятия и подходы

После принятия Конституции РК 1995 г. очень многое изменилось в положении субъектов, которые прежде назывались органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами. Во-первых, Конституция РК называет их органами исполнительной власти. Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и исполняют законы и иные нормативные акты. В-третьих, публичные органы исполнительной власти четко разделились на центральные и местные. Образовались две подсистемы на базе действовавшей ранее единой системы исполнительно-распорядительных органов. В-четвертых, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Кроме того, сейчас развиваются начала децентрализации, происходит размежевание государственных функций и государственных услуг, избираются акимы аулов и сел (сельских округов), и произошло много других изменений в положении, структуре, компетенции, формах и методах деятельности публичной администрации вообще.

Современная концепция сильного и эффективного государства исходит из того, что государство существует и действует как часть общества, «глобально организованное общество». Не просто государство, а система государственности, система отношений, в которой главным является отношение публичной власти и ее объектов, государства и гражданского общества (если говорить обобщенно). Чтобы такая сложная система («система систем») была управляемой, каждый ее элемент должен быть сильным, способным подчинять другого своей воле, а при необходимости находить в себе силы признать правоту другого и подчиниться, пойти на компромисс либо достигнуть консенсуса.

Характеризуя исполнительную ветвь власти в качестве системы, в дополнение к изложенному ранее материалу, напомним важнейшие положения теории систем:

- целое не является простой суммой частей, поскольку систему можно рассматривать как единство;

- системы можно рассматривать как открытые, если со своим окружением она обменивается информацией и энергией;

- для того чтобы какую-либо систему воспринимали как систему, она должна иметь «границы», отделяющие ее от внешней среды; при этом нетрудно увидеть, что границы здесь не являются ни жесткими, ни непроницаемыми, ни замкнутыми;

- большинство социальных систем, как, например, правительственные учреждения, могут достичь негативной энтропии, забирая из внешней среды больше, чем они используют и отдают;

- для того чтобы открытая система продолжала существовать, она должна, по крайней мере, достичь такого состояния, при котором она усваивает достаточно вводов из своего окружения, чтобы возместить ее выходы плюс энергия и материалы, используемые в процессе своей работы;

- для того чтобы какая-либо система достигла динамического равновесия, она должна обладать обратной связью - информационным вводом, который сообщает, действительно ли система достигла устойчивого состояния и не подвергается опасности разрушения;

- за исключением вселенной, все системы являются подсистемами. Иными словами, системы имеют подсистемы и в то же время составляют часть суперсистемы, они иерархичны;

- открытые системы, и в частности социальные, тяготеют к нарастанию усложненности и дифференциации - иными словами, открытая система будет по мере своего роста стремиться к большей специализации своих элементов и усложнению структуры, нередко расширяя свои границы или создавая новую суперсистему с более широкими границами;

- специалисты-системники подчеркивают, что открытые системы могут достигать желаемых результатов (устойчивого состояния) различными способами, исходя из концепции или процесса, называемого «эквифинальность». В социальной системе цели могут быть достигнуты с помощью варьирующих вводов и варьирующих процессов или методов; при этом не существует единственного лучшего пути [8, c.50-52].

Таким образом, характеристика системы исполнительной власти включает определение ее персональных черт в качестве ветви власти в многообразии не только ее институциональных элементов (организаций), но и ее функциональных и иных признаков (ценностных, прямых и обратных связей, взаимоотношений с другими субъектами политической системы, «человеческий фактор» и многие другие).

Значение государственных органов единой системы исполнительной власти исключительно велико в формировании и обеспечении единого правового пространства унитарного Казахстана в силу следующих причин:

- именно органы исполнительной власти являются наиболее многочисленной ветвью государственного механизма;

- на деятельность центральных и местных исполнительных органов приходится более 90 процентов издаваемых нормативных правовых актов, причем большая часть из них носит оперативный, каждодневный характер, по существу формируя правовую систему страны;

- именно исполнительные органы выступают в роли основных правоприменителей;

- центральные и местные исполнительные органы представляют собой особую разновидность государственных органов, на которую государством возложены функции по организации и контролю единого правового пространства Казахстана.

Система органов исполнительной власти в настоящее время включает органы государственного управления общей и специальной компетенции. Понятие «органы государственного управления» в данном случае тождественно понятию «органы исполнительной власти» или «исполнительные органы».

Исполнительный орган - это:

1) органичная часть системы исполнительной ветви власти, и вне ее он функционировать не может;

2) как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РК, акимом области (Астаны, Алматы). В свою очередь, руководитель органа комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов (подчинение, назначение и др.) нет (или она проявляется в иных формах). Каждый орган исполнительной власти - это элемент иерархической структуры;

3) в постоянно действующих исполнительных органах имеются постоянные штатные работники. Каждый из них - организованный коллектив граждан, состоящий из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников. Многие центральные органы исполнительной власти Республики Казахстан и ее субъектов возглавляют лица, занимающие государственные должности категории А, В, С. В литературе можно встретить высказывания, что наряду с органом-коллективом, есть органы, состоящие из одного человека. Представляется, что здесь единоличие смешивается с единоначалием. Президент Республики, аким, как и министр, начальник РОВД, осуществляют единоначалие, но им подчинены, непосредственно под их руководством работают помощники, референты, заместители и др. Министр возглавляет министерство, аким - акимат;

4) исполнительные органы осуществляют подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность. Они обязаны организовывать исполнение, обеспечить непосредственное исполнение законов, указов Президента РК, актов правосудия, актов вышестоящих органов исполнительной власти и международных договоров;

5) для этого они наделены государственной властью, распорядительными полномочиями в отношениях с гражданами и организациями. Административная власть используется для организации (обеспечения, создания условий, объединения усилий) позитивных экономических, социальных процессов в стране (области, городе, учреждении), для создания системы безопасности, а также для борьбы с угрозами безопасности и иными негативными явлениями. Государственная власть - инструмент созидания и охраны социальных ценностей. Она реализуется в нормативных и индивидуальных актах письменных, устных, а также в иных властных действиях и материально-технических действиях;

6) главный принцип деятельности исполнительных органов - эффективность, достижение социально полезных результатов в оптимальные сроки и с наименьшими затратами. Безусловно, очень важен принцип законности, но это - обязательное условие функционирования, а не ее цель. Строжайшее соблюдение правовых норм не может быть главным мерилом деятельности администрации. Эффективность может быть достигнута только путем исполнения законов, актов правосудия;

7) поэтому исполнительные органы, как правило, «обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией» [10, с.150].

Формы органов исполнительной власти и методы их деятельности более разнообразны, возможности реагировать на различные жизненные ситуации более широки, чем у законодательных и судебных органов. Подобно первым, они издают нормативные акты (их издается намного больше, чем законов), подобно вторым - привлекают виновных к ответственности (и чаще, чем суды). Но, кроме того, исполнительные органы, и только они или преимущественно они (среди государственных органов), заключают договоры, распределяют материальные и финансовые ресурсы, регистрируют, выдают разрешения, лицензии, дипломы, пресекают неправомерные действия в общественных местах и т.д. Органы исполнительной власти обладают правовыми возможностями для того, чтобы разумно реагировать на гигантское разнообразие реальных управленческих ситуаций, с которыми они сталкиваются, проводя в жизнь законы, акты правосудия и иные правовые акты. Предоставление субъектам исполнительной власти большей оперативной самостоятельности должно быть адекватно требованиям многогранной действительности. Разнообразие управленческих воздействий должно соответствовать разнообразию объектов воздействия. Важный признак оперативной самостоятельности - право самостоятельно принимать решения и издавать акты от своего имени;

8) если создание, структура представительных и судебных органов регламентируются конституционным правом, то организация исполнительных органов государственной власти регламентирована в основном административным и в очень небольших размерах конституционным правом. Как видим, еще одна особенность последних - в том, что их создание, реорганизация, ликвидация, подчинение, изменение подчинения, структура в основном регулируются административными актами и нормами. Что же касается компетенции исполнительных органов государственной власти, то она закрепляется в той или иной степени почти всеми отраслями действующего права.

Таким образом, орган исполнительной власти есть органичная часть исполнительной власти; образуется Президентом РК или вышестоящим исполнительным органом и подчиняется ему; является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность; осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность; имеет административную власть; цель и главный принцип его деятельности - эффективность; обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени; его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.

2.2 Место и роль Президента Республики Казахстан в системе исполнительной ветви власти страны

Разработка эффективных систем и структур управления требует углубленного анализа сущностных связей, работающих в механизме организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, наметить правильные пути рационализации этих органов.

Согласно Конституции РК Президент Республики является главой государства и его высшим должностным лицом. В соответствии со ст.40 действующего Основного Закона Президент РК определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и представление Республики Казахстан внутри страны и в международных отношениях; является символом и гарантом единства народа и государственной власти и обеспечивает незыблемость Конституции, прав и свобод человека и гражданина; обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственности органов власти перед народом.

Указанные положения закреплены также в Конституционном законе «О Президенте Республики Казахстан».

Не имея возможности подробно анализировать данный вопрос, назовем основные теоретические подходы относительно размещения Президента РК (а также вообще главы государства в условиях смешанной республики, например, Франции, России) в единой и разделенной государственной власти.

Согласно ст. 10 Конституционного закона о Президенте РК, Глава государства обладает следующими полномочиями в отношении Правительства:

1) с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-министра Республики, освобождает его от должности;

2) по представлению Премьер-министра, вносимому в десятидневный срок после его назначения, определяет структуру Правительства, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительства;

3) принимает присягу членов Правительства;

4) регулярно заслушивает доклад Премьер-министра об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях, в ходе которого Премьер-министр отчитывается о работе Правительства;

5) по представлению Премьер-министра утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики;

6) председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам;

7) поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента;

8) отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-министра Республики;

9) принимает решения по отставке, заявленной Правительством и любым его членом, если они считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них функций, либо если Мажилис Парламента или Парламент выразил вотум недоверия Правительству, а также по отставке, заявленной членом Правительства, не согласным с проводимой Правительством политикой или не проводящим ее;

10) в десятидневный срок принимает или отклоняет отставку, заявленную Правительством или любым его членом;

11) при отклонении отставки Правительства или его члена поручает им дальнейшее осуществление их обязанностей;

12) вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства, освобождении от должности Премьер-министра и любого члена Правительства;

13) своими актами вправе возлагать на Правительство осуществление исполнительных функций, кроме тех, что установлены Конституцией и законами Республики;

14) дает законодательные поручения Правительству Республики.

Достаточно весомы полномочия Главы государства в области обеспечения обороноспособности и безопасности государства (ст. 8 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан») и в области внешней политики (ст. 7 этого же конституционного закона) [11].

Именно конституционные функции и полномочия Президента РК составляют материальную основу для осуществления реального влияния на эффективность функционирования исполнительной ветви власти как с позиций определения основных направлений деятельности исполнительных органов, так и используемых ими форм и методов деятельности. В адресованных народу Казахстана ежегодных посланиях Глава государства концентрирует внимание на проблемах, которые предстоит решать государству и обществу в предстоящем году. При этом чаще всего Правительство и исполнительные органы определяются исполнителями конкретных поручений. Вместе с тем, целый ряд актов и выступлений Главы государства посвящены именно совершенствованию организации и деятельности системы исполнительной власти.

Для модернизации государственного управления Правительству было поручено осуществить меры по: 1) совершенствованию структуры государственных органов; 2) увеличению зарплаты государственных служащих с привязкой ее к конкретным результатам труда; 3) достижению высокого качества государственных услуг; 4) внедрению рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе; 5) повышению стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата; 6) снижению коррупции; 7) а также по формированию и укреплению позитивного имиджа государственной службы.

Эффективную систему государственного управления необходимо основывать на: 1) повышении эффективности контрольных и надзорных функций центральных государственных органов при сохранении самостоятельности регионов; 2) повышении гибкости во взаимоотношениях между разными уровнями исполнительной власти; 3) независимой внешней оценке/аудите эффективности деятельности органов государственного управления; 4) создании условий для привлечения на государственную службу наиболее талантливых кадров; 5) формировании позитивного имиджа государственной службы; 6) внедрении новых подходов в бюджетном процессе; 7) внедрении оптимальных методов государственного менеджмента, ориентированных на конечный результат; 8) снижении коррупции.

К приоритетам реформирования на настоящем этапе были отнесены: 1) качественное совершенствование процессов и процедур государственного управления, а также предоставления государственных услуг; 2) повышение профессионализма, эффективности деятельности и координации государственного аппарата.

2.3 Правительство в системе исполнительных органов Республики Казахстан

Правительство является ядром исполнительной власти и возглавляет ее систему.

В понятии «правительство», которое дается в конституциях стран СНГ, акцент делается на его руководящей роли в системе исполнительной власти, подчеркивается его управленческий и распорядительный характер.

Определения правительства в юридической литературе претендуют на более полное и точное раскрытие его сущности, назначения, состава, функций, выполняемых им в механизме государства.

Так, по мнению С.Ю. Кашкина, правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной, т.е. административной деятельностью в стране [12, с.278].

Аналогичная позиция и у З.И. Гадылшиной, предлагающей определение правительства как коллегиального органа исполнительной власти общей компетенции, осуществляющего руководство системой центральных органов государственного управления по всем вопросам, отнесенным к ведению государства (кроме тех, которые отнесены к ведению президента) [13, с.11].

Эти авторы подчеркивают состав правительства как коллегиального органа, общий характер его компетенции и руководящую роль по отношению к органам исполнительной власти.

Согласно ст. 1 Конституционного закона о Правительстве [14] Правительство является коллегиальным органом, которое осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.

Основы его правового положения, состав, порядок формирования определяются Конституцией РК, вышеуказанным конституционным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Республики.

Правительство образуется Президентом Республики в составе Премьер-министра Республики Казахстан, заместителей Премьер-министра, руководителей Канцелярии Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Республики.

Премьер-министр РК назначается Президентом с согласия Мажилиса Парламента. При этом Законом от 21 мая 2007 г. [15] Глава государства должен соблюсти два условия: во-первых, провести предварительные консультации с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента; во-вторых, внести на рассмотрение Мажилиса кандидатуру Премьер-министра Республики. Другие члены Правительства назначаются Президентом по представлению Премьер-министра. Данное правило не распространяется на назначение министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции, при этом представление Премьер-министра не требуется.

Премьер-министр обладает особым статусом. Согласно ст. 67 Конституции и ст. 19 Конституционного закона о Правительстве, Премьер-министр: 1) организует работу Правительства и распределяет функциональные обязанности между членами Правительства; 2) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в отношениях с Президентом Республики, Парламентом, Конституционным Советом, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, другими государственными органами; 3) представляет Правительство или поручает представительство Правительства в международных отношениях и подписывает межправительственные договоры и соглашения; 4) вносит Президенту Республики предложения: о структуре и составе Правительства; об образовании, реорганизации и упразднении министерств и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства; по кандидатурам для назначения на должность министра, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; об освобождении от должности министра, в том числе не согласного с проводимой Правительством политикой или не проводящего ее, за исключением министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; 5) представляет на утверждение Президенту РК единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики; 6) докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства; 7) заслушивает отчеты членов Правительства, руководителей центральных и местных исполнительных органов; 8) выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правительства. Исходя из положений Закона РК от 21 мая 2007 г., Конституционным законом РК от 19 июня 2007 г. в Конституционный закон о Правительстве внесен ряд изменений, в частности, упразднен институт представления Премьер-министром Парламенту доклада о программе Правительства. Теперь перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-министр ставит вопрос о доверии Правительству. В случае выражения доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено Президентом Республики (ч.2 п.1 ст. 70 Конституции РК).

...