Актуальність теми. Діяльність органів державної податкової служби України безпосередньо пов'язана із реалізацією контрольних повноважень за додержанням податкового законодавства, правильністю, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків і зборів (обов'язкових платежів), веденням реєстру платників податків, розкриттям та розслідуванням податкових правопорушень, що подекуди передбачає застосування примусових заходів, прийняття та реалізацію управлінських рішень, які безпосередньо зачіпають права та свободи фізичних та юридичних осіб - платників податків, інших суб'єктів правовідносин, що вимагає дотримання суворого режиму законності та дисципліни в самих органах ДПС, чіткого виконання службових обов'язків кожним їх працівником. Ефективне виконання завдань та обов'язків працівниками ДПС обумовлене насамперед тим, наскільки чітко і послідовно вони будуть дотримуватися законності та дисципліни. На жаль, доводиться констатувати, що стан забезпечення законності та дисципліни в органах і підрозділах ДПС України викликає небезпідставне занепокоєння не лише у керівництва держави, а й у широкого громадського загалу.

Потреби зміцнення законності і дисципліни в органах державної податкової служби вимагають проведення наукових досліджень сутності та змісту адміністративно-правових засад відповідної діяльності різноманітних суб'єктів.

Частково до аналізу окремих питань забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України звертались такі вітчизняні науковці як Т.М. Барабаш, О.С. Башняк, А.В. Головач, О.П. Дзісяк, В.О. Кузнєцов, А.М. Куліш, В.В. Мозоль, В.М. Момот, О.М. Хольченков, В.К. Шкарупа та ін. Ними зроблено досить вагомий внесок у дослідження проблем забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України. Проте у їх працях розкрито лише окремі аспекти забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України або ж окреслено їх побіжно у ході вивчення більш загальних чи суміжних суспільних відносин. Незважаючи на значну кількість наукових праць, методологічні засади, сутність та особливості забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України потребують подальшого з'ясування.

Таким чином, необхідність зміцнення законності і дисципліни в органах ДПС, з одного боку, та відсутність наукових досліджень з цієї проблематики - з іншого, обумовлюють актуальність і важливість комплексного дослідження адміністративно-правових засад забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України, а також шляхів їх розвитку і удосконалення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до пп.3.1, 3.3, 9.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації визначити сутність адміністративно-правових засад забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо їх удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

охарактеризувати сучасний стан забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС України;

уточнити значення та особливості забезпечення дисципліни в органах ДПС України;

визначити поняття законності в органах ДПС України, відмежувати її від дисципліни;

державна податкова служба законність

з'ясувати особливості ДПС України як правоохоронного органу, а також її адміністративно-правового статусу;

охарактеризувати адміністративно-правові засади забезпечення дисципліни та законності в ДПС України;

з'ясувати сутність та види гарантій забезпечення дисципліни та законності в ДПС України;

охарактеризувати систему засобів забезпечення дисципліни та законності в ДПС України;

визначити елементи організації діяльності щодо забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України;

на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення адміністративно-правових засад забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються з питань забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є система методів і прийомів наукового пізнання. Основу в цій системі складає всезагальний метод пізнання, а також інші закони й категорії діалектики. На основі цього проблеми, які вирішуються у дисертації, розглядаються у єдності їх змісту й форми. Крім загального методу пізнання для досягнення поставленої в роботі мети було використано формально-логічний метод - для опрацюванні конкретних нормативно-правових актів у сфері забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС; використання методів аналізу, синтезу і прогнозування дали можливість розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства з досліджуваних питань; формально-логічний та формально-юридичний методи використовувались при формулюванні дефініцій, пов'язаних з адміністративно-правовим забезпеченням законності та дисципліни органах ДПС; методи класифікації‚ групування‚ структурно-логічний застосовувалися для дослідження гарантій та засобів забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС; із застосуванням порівняльно-правового методу досліджувались правові засоби забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС; за допомогою статистичного методу і документального аналізу визначено фактори, які сприяють вчиненню службових правопорушень в органах ДПС.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці із загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук: С.С. Алексєєва, В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, О.П. Гетьманець, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.В. Конопльова, Т.М. Кравцової, Н.П. Матюхіної, О.М. Музичука, О.Ф. Скакун, В.П. Пєткова, Г.О. Радова, І.С. Сергеєва, О.Ю. Синявської, О.Г. Фролової, Х.П. Ярмакі, О.Н. Ярмиша, І.П. Яцини та ін.

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають адміністративно-правові засади забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів ДПС України, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень науки адміністративного права визначити проблеми адміністративно-правового регулювання забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

дістала подальший розвиток характеристика сучасного стану забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС України, у зв'язку з чим визначено перелік найбільш поширених правопорушень серед працівників ДПС, запропоновано критерії їх класифікації, а також уточнено систему факторів, які сприяють їх вчиненню;

удосконалено розуміння дисципліни в органах ДПС України, під якою розуміється сукупність вимог (правил поведінки, обов'язків) з питань внутрішньоорганізаційних відносин (проходження служби та внутрішнього розпорядку), виконання (дотримання) яких забезпечується у переважній більшості випадків за допомогою імперативного методу; визначено систему комплексних вимог, за порушення яких працівник органів ДПС може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності;

набуло подальшого розвитку з'ясування значення забезпечення дисципліни в органах ДПС України, яке полягає у тому, що вона є необхідною умовою професійної діяльності працівників ДПС, якісного виконання ними службових завдань та обов'язків, забезпечення стабільності державно-службових відносин за їх участю, одним із критеріїв оцінки ефективності їх діяльності, а її особливість обумовлюється насамперед системою внутрішньовідомчих суб'єктів забезпечення, формами та методами, які вони використовують;

покращено визначення поняття забезпечення законності в органах ДПС України, запропоновано критерії її відмежування від дисципліни, у зв'язку з чим обґрунтовано, що дисципліна і законність є різними поняттями (категоріями), хоча мають спільну мету - встановлення порядку, натомість, вони відрізняються характером та юридичною силою правових норм, які передбачають правила (вимоги), які необхідно виконувати або яких необхідно дотримуватися, їх спрямуванням, суб'єктами забезпечення, засобами забезпечення та юридичними наслідками;

дістала подальший розвиток характеристика ДПС України як правоохоронного органу, у зв'язку з чим зроблено висновок, що правоохоронним органом, у вузькому розумінні цього терміна, є не уся державна податкова служба, а її окремі органи (підрозділи), зокрема - податкова міліція, відповідно, державну податкову службу правоохоронним органом можна називати лише у широкому значенні цього терміна;

удосконалено визначення поняття правових засад забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС України, під якими запропоновано розуміти сукупність нормативно-правових актів, що утворюють відповідну комплексну систему різноманітних за змістом, формою правових актів, які містять норми права і спрямовані не лише на забезпечення дисципліни та законності, а й на вирішення загальних питань діяльності ДПА України;

поліпшено класифікацію правових актів, які регламентують умови, підстави та порядок забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС України, з'ясовано їх систему та особливості;

вперше визначено шляхи комплексного врегулювання питань, пов'язаних з проходженням державної служби та дисциплінарних відносин в органах ДПС України, у зв'язку з чим надано пропозиції щодо внесення змін та доповнень до Закону України "Про державну податкову службу в Україні", а також запропоновано розробити та прийняти Закон України "Про дисциплінарний статут державної податкової служби", визначено його можливу структуру;

набуло подальшого розвитку з'ясування сутності та видів гарантій дотримання дисципліни та законності в органах ДПС України, які об'єднано у три групи: загально-соціальні; організаційно-правові; юридичні, визначено значення та особливості кожної з них;

удосконалено визначення поняття засобів забезпечення дисципліни та законності в ДПС України, уточнено їх систему, а також обґрунтовано висновок про те, що найважливішим з них є юридична відповідальність, чітке та диференційоване закріплення видів якої є запобіжним фактором в сфері службової діяльності;

вперше організація діяльності із забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України охарактеризована на підставі поділу її на дві групи:

1) зовнішньоорганізаційну, яка передбачає прийняття загальнодержавних нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення дисципліни та законності в державі взагалі та в органах ДПС, зокрема;

2) внутрішньоорганізаційну, яка передбачає: прийняття відомчих управлінських рішень, спрямованих на забезпечення дисципліни та законності; проведення внутрішньовідомчих заходів із забезпечення дисципліни та законності (планування роботи з особовим складом щодо дотримання дисципліни та законності; проведення занять та інструктажів; складання заліків з дисципліни та законності; підготовка та проведення нарад, конференцій та інших масових заходів тощо).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблемних питань адміністративно-правового забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС України;

у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативних актів, дія яких спрямована на забезпечення дисципліни та законності в державі у цілому та в органах ДПС, зокрема;

у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність суб'єктів забезпечення дисципліни та законності в органах ДПС України;

у навчальному процесі - матеріали дисертації знайдуть застосування при підготовці підручників та навчальних посібників з дисципліни "Адміністративне право", вони вже використовуються у ході проведення занять із зазначеної дисципліни в Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено на трьох науково-практичних конференціях: "Актуальні проблеми роботи з персоналом у правоохоронних органах" (Харків, 2008), "Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених" (Харків, 2009), "Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених" (Харків, 2010), а також на засіданнях кафедри адміністративного права навчально-наукового інституту права, економіки та соціології Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено у чотирьох статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також у трьох тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 190 сторінок. Список використаних літературних джерел складається із 212 найменувань і займає 13 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 "Методологічні засади забезпечення законності та дисципліни в державній податковій службі України" присвячено загальній характеристиці законності і дисципліни в органах ДПС України.

У підрозділі 1.1 "Сутність та значення дисципліни в органах державної податкової служби України" наголошується, що стан дотримання дисципліни в органах ДПС України залишається складним, наводяться статистичні дані порушень вимог дисципліни працівниками ДПС.

Зазначається, що основу дисципліни складають внутрішньоорганізаційні відносини з питань проходження служби та внутрішнього розпорядку (своєчасний прихід на роботу, дотримання встановленої тривалості робочого часу, своєчасне і точне виконання наказів, розпоряджень та вказівок керівника (начальника), дотримання технологічної дисципліни та вимог щодо охорони праці, техніки безпеки і протипожежної охорони, дбайливе ставлення до державного майна, утримання від дій, що перешкоджають іншим працівникам виконувати свої службові обов'язки, тощо).

Формулюється визначення поняття дисципліни в органах ДПС України, визначається її значення, яке полягає у тому, що вона є необхідною умовою професійної діяльності працівників ДПС, якісного виконання ними службових завдань та обов'язків, забезпечення стабільності державно-службових відносин за їх участю, одним із критеріїв оцінки ефективності їх діяльності, а її головна особливість обумовлюється насамперед системою внутрішньовідомчих суб'єктів забезпечення, формами та методами, які вони використовують.

У підрозділі 1.2 "Поняття законності в органах державної податкової служби України: проблеми її відмежування від дисципліни" зазначається, що терміни "законність" та "дисципліна" розглядаються з різних і доволі часто протилежних позицій. Проте, на відміну від законності, поняття дисципліни отримало законодавче визначення.

Законність в діяльності органів ДПС визначено як такий режим їх функціонування, під час якого забезпечується точне і неухильне додержання (виконання) правових актів різної юридичної сили всіма її структурними підрозділами, а також окремими працівниками.

В результаті проведеного аналізу понять "законність" та "дисципліна" зроблено висновок, що законність і дисципліна є різними поняттями (категоріями), хоча мають спільну мету - встановлення правового порядку. Натомість, законність і дисципліна відрізняються характером та юридичною силою правових норм, які передбачають правила (вимоги), які необхідно виконувати або яких необхідно дотримуватися, їх спрямуванням, суб'єктами забезпечення, засобами забезпечення, юридичними наслідками. Акцентовано на тому, що дисципліна є значно ширшим поняттям, оскільки охоплює не лише дотримання вимог нормативно-правових актів, а й належне виконання усних наказів та розпоряджень керівників та начальників усіх рівнів.

Обґрунтовано, що будь-яке порушення правових норм є свідченням недисциплінованості особи, яка його вчинила, і незалежно від того, до якого із видів юридичної відповідальності її притягнено, отже, є свідченням порушення дисципліни. Порушенням законності є порушення норм (правил, вимог), які передбачені законодавчими актами (законами, кодексами, основами законодавства) і не були пов'язані з службовими відносинами.

Підрозділ 1.3 "Особливості забезпечення дисципліни та законності в державній податковій службі України" присвячено характеристиці цих особливостей з урахуванням повноважень особового складу ДПС. Доведено, що особливості забезпечення законності і дисципліни в підрозділах ДПС випливають з їх правоохоронної функції та пов'язані з виконанням органами державної податкової служби специфічних правоохоронних завдань, крім того, переважна більшість їх повноважень має примусовий характер. Для працівників органів державної податкової служби передбачено спеціальні вимоги стосовно їх віку, стану здоров'я, фізичної підготовки та моральних якостей.

Акцентовано увагу на тому, що загальний стан дисципліни та законності в органах ДПС України залишається складним. Мають місце непоодинокі випадки необережного поводження з табельною зброєю та її втрати, нехтування встановленими правилами безпеки під час виконання службових обов'язків, порушення порядку проходження служби, розгляду звернень громадян, грубі порушення Правил дорожнього руху працівниками ДПС тощо.

До факторів порушення дисципліни та законності серед персоналу ДПС України віднесено: відсутність або нестворення керівниками (начальниками) належних умов проходження служби; відсутність гласності та об'єктивності під час проведення оцінки результатів службової діяльності; відсутність дієвої системи професійної підготовки працівників ДПС, наслідком чого є непрофесійні дії останніх, і як результат - оскарження їх дій; неналежний рівень соціально-правового захисту працівників ДПС; невміле поєднання і застосування заходів переконання, примусу, дисциплінарного та громадського впливу на порушників дисципліни; недоліки в організації службової діяльності.

У підрозділі 1.4 "Правові засади забезпечення дисципліни та законності в державній податковій службі України" зазначається, що головним чинником забезпечення законності і дисципліни є належне правове регулювання всіх аспектів діяльності підрозділів ДПС України. Відмічається, що у науковій літературі немає єдиного підходу до визначення поняття "правові засади", у зв'язку з чим під таким запропоновано розуміти сукупність нормативно-правових актів, що утворюють відповідну комплексну систему різноманітних за змістом, формою правових актів, які містять норми права і спрямовані не лише на забезпечення дисципліни та законності, а й на вирішення загальних питань діяльності ДПА України.

Запропоновано власну класифікацію нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення законності і дисципліни в ДПС України, за такими критеріями:

1) за юридичною силою;

2) за правовими способами впливу;

3) за характером правових наслідків;

4) за органами, що їх видають;

5) за обсягом впливу;

6) за видами відносин, які вони регулюють;

7) за сферою дії нормативних актів;

8) за суб'єктивним складом;

9) за мірою відповідальності;

10) за загальним значенням;

11) за напрямом організаційної діяльності;

12) за напрямами професійної діяльності.

Обґрунтовано необхідність розробки та прийняття Закону України "Про дисциплінарний статут державної податкової служби".

Розділ 2 "Гарантії та засоби забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України, організаційні засади їх реалізації" присвячено з'ясуванню сутності та видів гарантій забезпечення дисципліни та законності в ДПС України, характеристиці системи засобів забезпечення дисципліни та законності в ДПС України; визначенню елементів організації діяльності щодо забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України.

У підрозділі 2.1 "Сутність та види гарантій забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України" здійснено детальну характеристику гарантій забезпечення дисципліни та законності, які визначено як сукупність засобів та умов, що сприяють забезпеченню належного виконання службових обов'язків працівниками ДПС України.

Запропоновано гарантії забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України об'єднати у три групи: загально-соціальні; організаційно-правові; юридичні, визначено значення та особливості кожної з них.

Обґрунтовано, що ефективність і результативність юридичних гарантій забезпечення дисципліни та законності в органах та підрозділах ДПС прямо залежить від того, наскільки точними і чіткими є визначення законності та дисципліни в нормативно-правових актах, наскільки ці акти взаємоузгодженні між собою, чи немає в них суперечливості, наскільки одноманітним є застосування юридичних понять і термінів. Вирішенню зазначених завдань сприяє, по-перше, досконала юридична техніка розробки правових актів, по-друге, можливість участі працівників державної податкової служби у нормотворчій діяльності.

У підрозділі 2.2 "Поняття засобів забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України: проблеми класифікації" запропоновано власну систему засобів забезпечення законності і дисципліни:

1) юридичні (правові) засоби (юридична відповідальність, контроль, нагляд, розгляд звернень громадян);

2) організаційні заходи (робота з кадрами, засоби стимулювання до більш якісного виконання працівниками ДПС покладених на них завдань, підвищення їх кваліфікації та відповідне матеріально-технічне забезпечення тощо).

Доведено, що найдієвішим засобом забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС є правове закріплення відповідальності за їх порушення. Як засоби забезпечення дотримання законності і дисципліни в підрозділах державної податкової служби охарактеризовано контроль, нагляд, роботу з кадрами, стимулювання, підвищення їх кваліфікації та відповідне матеріально-технічне забезпечення.

У підрозділі 2.3 "Поняття та елементи організації діяльності щодо забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України" наголошується, що важливим засобом забезпечення законності і дисципліни в органах ДПС України є належна організація діяльності усіх підрозділів, спрямована на виконання їх повноважень. Організація діяльності щодо забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України - це сукупність дій з реалізації завдань ДПС України в означеній сфері.

Організація діяльності із забезпечення законності і дисципліни в органах державної податкової служби України охарактеризована на підставі поділу її на дві групи:

1) зовнішньоорганізаційну, яка передбачає прийняття загальнодержавних нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення дисципліни та законності в державі взагалі та в органах ДПС, зокрема;

2) внутрішньоорганізаційну, яка передбачає: прийняття відомчих управлінських рішень, спрямованих на забезпечення дисципліни та законності; проведення внутрішньовідомчих заходів із забезпечення дисципліни та законності (планування роботи з особовим складом щодо дотримання дисципліни та законності; проведення занять та інструктажів; складання заліків з дисципліни та законності; підготовка та проведення нарад, конференцій та інших масових заходів тощо).

Висновки