Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 342.922+349.6

Автореферат

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Романяк Михайло Михайлович

Ірпінь - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, ДПА України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Рябченко Олена Петрівна, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Тищенко Микола Маркович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент Джафарова Олена В'ячеславівна, Харківський національний університет внутрішніх справ, доцент кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Захист відбудеться «12» березня 2010 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 в Національному університеті державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Карла Маркса, 31, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

Автореферат розіслано «4» лютого 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Сучасному етапу науково-технічного прогресу притаманні швидкі темпи розвитку новітніх технологій, що, у свою чергу, негативно впливають на стан екологічної безпеки. У розвинених країнах світу ця проблема належить до пріоритетних напрямів діяльності держави. У всіх програмних документах стратегічного характеру, що приймаються останніми роками ООН, ЄС, урядами окремих країн передбачені положення, які стосуються безпосередньо проблем дослідження стану екологічної безпеки та його покращення. Перед Україною і світовим співтовариством загалом стоїть завдання створення цілісної системи правових гарантій забезпечення екологічної безпеки. При цьому важлива роль відводиться саме засобам і заходам, застосування яких передбачене нормами адміністративного права, враховуючи їх системний управлінський характер та оперативність вжиття. Важливість наукового пошуку шляхів удосконалення адміністративно-правових засад забезпечення екологічної безпеки, зокрема шляхом оптимізації, упорядкування провадження дозвільних дій, обумовлена високим ступенем ефективності дозвільної діяльності серед засобів забезпечення безпеки. Тому результати цього пошуку можуть використовуватись задля формування дієвих державних заходів забезпечення екологічної безпеки, створення надійних законодавчих гарантій реалізації конституційного права громадян на безпечне навколишнє середовище.

Сучасний стан правового регулювання відносин у сфері видачі дозволів з метою забезпечення екологічної безпеки потребує суттєвого вдосконалення у напрямі його упорядкування, уніфікації процедур та забезпечення їх прозорості. Крім того, існують проблеми, пов'язані із неоднозначним врегулюванням у чинному законодавстві самих відносин, що стосуються екологічної безпеки.

Формування ефективного адміністративно-правового режиму екологічної безпеки шляхом застосування заходів і засобів дозвільної діяльності має спиратись на наукове підґрунтя, завдяки якому формуються теоретичні основи дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки. З цією метою опрацьовано фундаментальні наукові роботи вчених з адміністративного права та процесу: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, І.Л. Бачило, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, В.М. Горшеньова, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, Є.Б. Кубка, Л.Л. Попова, В.В. Цвєткова та інших. Теоретичну основу роботи також складали праці вчених, які досліджували проблеми екологічної безпеки, екологічного контролю та аудиту: В.І. Андрейцева, Н.В. Барабашової, Г.В. Тищенка, М.О. Фролова та інших.

З метою формулювання основних категорій і понять використані роботи вчених, науковий пошук яких був спрямований на вивчення окремих питань, які безпосередньо чи побічно стосуються ширшої за змістом проблеми адміністративно-правового регулювання дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки. Зокрема, піддані науковому аналізу роботи вчених, які вивчали дозвільну діяльність у сфері обмеженого обігу певних предметів та речовин (В.А. Гуменюка, Я.Ю. Кондратьєва, В.І. Краснова, С.Д. Подлінєва, В.І. Ткаченка та інших); зазначеної діяльності у господарській сфері (Л.Р. Грицаєнка, А.С. Ластовецького, Н.О. Саніахметової, І.В. Солошкіної та інших); аналізували теоретичні проблеми формування дозвільного провадження (С.В. Лихачова); зміст дозвільної системи (Д.М. Бахраха, І.Г. Кириченка); питання вдосконалення правового регулювання ліцензійних відносин (Г.І. Балюка, С.С. Вітвіцького, І.Д. Пастуха, Л.В. Шестак та інших).

Отже, науковий доробок стосувався питань розвитку загальнотеоретичних категорій або окремих аспектів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки. Саме тому слід зазначити, що на сьогодні проблема вдосконалення адміністративно-правового регулювання зазначеної діяльності досліджена фрагментарно.

Таким чином, недостатність у розробках на теоретичному рівні, наявність правових проблем визначили необхідність проведення комплексного дослідження адміністративно-правових засад дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки та обумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано відповідно до фундаментальних положень Концепції реформи адміністративного права (абз. 1 глави 4, та абз. 1-2 глави 9). Воно спрямоване на виконання Закону України від 15 січня 2009 р. «Про внесення змін до деяких законів України щодо створення систем управління якістю, систем екологічного управління та інших систем управління», Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р., яким схвалена Концепція національної екологічної політики України на період до 2020 р. Тема дисертації узгоджується із завданнями реформування інституту адміністративних послуг згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні.

Тема дисертації затверджена вченою радою Національного університету державної податкової служби України 24 квітня 2008 року (протокол № 8), розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і щодо неї не було висловлено зауважень (Перелік тем дисертаційних досліджень з проблем держави і права (затверджених у 2008 р.). - Х. : Право, 2008. - С. 98).

Мета та завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні сутності і змісту дозвільної діяльності в сфері забезпечення екологічної безпеки, обґрунтуванні напрямків розвитку адміністративно-правового регулювання і на цій підставі формулюванні відповідних пропозицій щодо вдосконалення адміністративного законодавства у цій сфері.

Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання наступних завдань:

визначити сутність дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки як об'єкта дозвільної діяльності та предмета адміністративно-правового регулювання;

сформулювати принципи дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки та здійснити їх систематизацію;

встановити коло суб'єктів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки, виділити провідний суб'єкт;

здійснити класифікацію форм дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки;

розкрити зміст адміністративно-правового регулювання окремих видів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки та відповідних процедур;

сформулювати рекомендації щодо змін і доповнень до чинного законодавства, спрямовані на удосконалення адміністративно-правових засад забезпечення екологічної безпеки.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері забезпечення екологічної безпеки.

Предмет дослідження - адміністративно-правові засади дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (пп.1.1, 1.2., 1.3). Для аналізу дозвільних повноважень Міністерства охорони навколишнього природного середовища України використовувались методи аналізу і синтезу (п. 1.4). Структурно-логічний та порівняльно-правовий методи застосовано для аналізу адміністративно-правових засад окремих видів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки (розділ 2). За допомогою методу правового моделювання визначені принципи дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки (п.1.2). Методи класифікації‚ групування застосовувалися для виділення груп принципів та форм дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки (пп. 1.2, 1.4). Компаративний, статистичний і метод документального аналізу використовувались для формулювання напрямів вдосконалення адміністративно-правового регулювання дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки.

Нормативну базу роботи склали Конституція України, чинне адміністративне та екологічне законодавство, нормативно-правові акти інших галузей права, окремі норми, що регулюють питання правового статусу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, практика їх застосування. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали щодо результатів діяльності уповноважених органів виконавчої влади у сфері забезпечення екологічної безпеки.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним з перших комплексних досліджень проблем вдосконалення адміністративно-правових засад дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки. У результаті проведеного дослідження автором сформульовано висновки, рекомендації і пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

- сформульовано поняття дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки як організаційно-розпорядчої, підзаконної, владної державно-управлінської діяльності, що здійснюється уповноваженими державними органами (посадовими особами) у формі процедур стосовно видачі дозвільних документів, спрямованої на реалізацію державної політики щодо забезпечення екологічної безпеки;

- виділено предмет адміністративно-правового регулювання та об'єкт дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки, який складають ті види господарювання, внаслідок здійснення котрих може бути заподіяна шкода навколишньому природному середовищу.

Удосконалено:

- характеристику дозвільних документів як правових форм дозвільної діяльності у сфері екологічної безпеки. Дозвільні документи - правові форми державно-управлінської дозвільної діяльності, які є юридично оформленою дією суб'єкта виконавчої влади, що здійснюється у межах його компетенції, виражає державно-владне волевиявлення суб'єкта і має юридичні наслідки у вигляді можливості здійснювати певні види господарської діяльності, які не будуть становити високий ризик заподіяння шкоди екології після набуття дозвільного документа. Дозвільний документ - індивідуальний правовий акт управління;

- систематизацію заходів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки шляхом поділу їх на два види: організаційні, спрямовані на оптимізацію управлінських відносин, та правові, які стосуються внесення змін до законодавства;

- адміністративно-правове регулювання дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки шляхом розроблення пропозицій щодо внесення змін до чинного адміністративного законодавства.

Дістали подальшого розвитку:

- положення про дозвільну систему як сукупність певних процедур, пов'язаних з наданням дозволів на окремі об'єкти, а також контролем за дотриманням відповідних правил набувачами документів дозвільного характеру. Дозвільна діяльність визначена як складова дозвільної системи у широкому розумінні. На основі такого підходу дозвільну діяльність у сфері екології розглянуто як один із способів забезпечення екологічної безпеки;

- положення щодо переліку ознак дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки, якими названі: а) предметом постає екологічна сфера; б) здійснюється певними суб'єктами - органами виконавчої влади, повноваження яких визначені чинним законодавством; в) є цілеспрямованою, оскільки метою її здійснення є реалізація державної політики щодо забезпечення екологічної безпеки; г) має організаційно-розпорядчий характер; д) є підзаконною; е) владною державно-управлінською діяльністю; ж) реалізується у формі процедур стосовно видачі дозвільних документів;

- визначення принципів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки та їх систематизація. Принципами названі базові ідеї, положення, обумовлені метою і завданнями дозвільної діяльності щодо формування безпечного екологічного середовища. Виділено три групи принципів: а) загальносистемні принципи державного управління (загальні); б) принципи дозвільної діяльності у господарській сфері (особливі); в) власне принципи дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки (спеціальні);

- визначення загальних рис та особливих ознак суб'єкта дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки. Загальними рисами визначені: створення з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності, у межах якого реалізуються повноваження щодо дозвільної діяльності; здійснення дозвільної діяльності шляхом провадження формально визначених процедур згідно із компетенцією та у відповідній формі. Особливими ознаками названі: а) наявність чітко окресленого обсягу повноважень у сфері надання документів дозвільного характеру в сфері забезпечення екологічної безпеки; б) належність до системи органів виконавчої влади; в) складається з структурних підрозділів, посади у яких обіймають державні службовці; г) має певний територіальний масштаб діяльності.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені у дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у законотворчій діяльності щодо удосконалення чинного законодавства, норми якого регулюють дозвільні правовідносини у сфері екологічної безпеки, розроблення нових нормативно-правових актів, про що свідчить акт впровадження у законотворчу діяльність Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (№ 04-19/14-732 від 19.03.2009р.);

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність уповноважених органів виконавчої влади у сфері забезпечення екологічної безпеки;

- у наукових дослідженнях - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розроблення питань адміністративно-правових засад дозвільної діяльності у сфері екологічної безпеки;

- у навчальному процесі - при викладанні дисципліни «Адміністративне право» у юридичних вузах, при підготовці лекцій і навчальних посібників з даної проблематики (акт впровадження у навчальний процес Національного університету державної податкової служби України від 17.09.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним завершеним науковим дослідженням, усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані автором на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень.

Апробація результатів дисертації. Дисертація обговорювалась за розділами і в цілому на засіданнях кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України. Основні теоретичні положення й висновки дисертації обговорювались також на науково-практичній конференції «Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених» (м. Харків, 2009) (тези опубліковані), міжнародному науковому конгресі «Державне управління та місцеве самоврядування» (м. Харків, 2009) (тези опубліковані).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 5 наукових статей у фахових виданнях з юридичних наук та 2 доповіді у матеріалах конференцій.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, двох розділів, які включають десять підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи. Повний обсяг дисертації складає 183 сторінки, з них основний текст дослідження - 161 сторінка, список використаної літератури (208 найменувань) - 22 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Зміст дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Поняття та об'єкт дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки» з метою окреслення поняття екологічної безпеки, виділення його характерних рис, розглядається поняття національної безпеки як загальне. Відсутність єдності у визначенні поняття екологічної безпеки пов'язане, перш за все, з тим, що науковці характеризують різні його аспекти. Тому екологічна безпека визначається як «стан захищеності життєво важливих інтересів», «стан розвитку суспільних відносин», «система заходів», «запобігання погіршенню екологічної обстановки» тощо. На підставі аналізу наукових здобутків, чинного законодавства запропоновано визначення екологічної безпеки як стану захищеності навколишнього природного середовища та його елементів, обумовленого відсутністю недопустимого ризику заподіяння шкоди життю та здоров'ю людини і довкіллю в цілому. Такий стан досягається шляхом застосування системи правових, організаційно-управлінських, науково-технічних, економічних та інших засобів, за допомогою яких регулюється порядок здійснення діяльності, що є (або може бути) екологічно небезпечною, з метою запобігання негативному впливу на природне середовище. Доведено, що забезпечення екологічної безпеки досягається шляхом встановлення у чинному законодавстві обмежень щодо здійснення тих видів господарської діяльності, які негативно впливають на екологію, а також запровадження контролю за дотриманням встановлених законодавством обмежень. Такі обмеження регламентовані дозвільним режимом.

У підрозділі 1.2 «Принципи дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки» принципи визначено як базові ідеї, положення, обумовлені метою і завданнями, котрі стосуються дозвільної діяльності щодо формування безпечного екологічного середовища та визначають організаційні основи побудови дозвільної системи у екологічній сфері, умови її функціонування, правові і моральні норми поведінки посадових осіб під час реалізації ними своїх владних повноважень.

Оскільки дозвільна діяльність у сфері забезпечення екологічної безпеки постає складовою державно-управлінської діяльності, їй притаманні загальносистемні принципи як загальні закономірності, відносини і процеси, що властиві всій системі державного управління, формують закономірності у відносинах і взаємозв'язках різних груп її елементів, а також принципи дозвільної діяльності у сфері господарювання та власне принципи дозвільної діяльності у галузі забезпечення екологічної безпеки. Загальносистемними принципами визначені: законність, об'єктивність, рівність всіх перед законом, демократизм, взаємна відповідальність держави та суб'єкта набуття дозволу, публічність, контрольованість, піднаглядність, судовий захист, гуманізм і справедливість у взаємовідносинах між державою та суб'єктом набуття дозволу. До особливих віднесені наступні принципи: охорона навколишнього природного середовища; розвиток конкуренції; прозорість процедури видачі дозвільних документів; додержання рівності прав суб'єктів господарювання під час видачі дозвільних документів; відповідальність посадових осіб дозвільних органів, адміністраторів та суб'єктів господарювання за порушення вимог законодавства з питань видачі дозвільних документів; установлення єдиних вимог до порядку видачі дозвільних документів. Спеціальними принципами названі: обґрунтованість встановлених критеріїв, вимог і умов забезпечення екологічної безпеки у процесі здійснення дозвільної діяльності; встановлення найбільш раціонального порядку діяльності державних органів щодо видачі дозвільних документів; взаємодія дозвільних органів як між собою, так і з іншими державними органами, у тому числі - органами внутрішніх справ, Службою безпеки України, прокуратурою, митною службою, податковою службою з питань, пов'язаних із здійсненням дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки; повнота нормативного забезпечення дозвільної діяльності, що означає мінімізацію прогалин і колізій у правовому регулюванні відповідних відносин; інформаційне, наукове, технічне, матеріальне і кадрове забезпечення державних органів, уповноважених здійснювати дозвільну діяльність.

У підрозділі 1.3 «Суб'єкти дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки» зазначається, що у системі органів виконавчої влади не існує єдиного органу, спеціально створеного для видачі дозвільних документів з метою забезпечення екологічної безпеки. Ці документи видаються, поряд з реалізацією основних повноважень органів виконавчої влади відповідно до певного виду державної діяльності, для здійснення якої вони сформовані. Серед похідних від основних повноважень органів виконавчої влади виділено ті, що стосуються забезпечення екологічної безпеки: а) забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів (землі, надр, поверхневих та підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світу та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України), поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, екологічної та у межах своєї компетенції радіаційної безпеки, розвитку мінерально-сировинної бази, заповідної справи, формування, збереження і використання екологічної мережі, геологічного вивчення надр, топографо-геодезичної та картографічної діяльності; б) здійснення управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, геологічного вивчення надр, забезпечення екологічної та у межах своєї компетенції радіаційної безпеки, організації охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі; в) здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, зокрема за використанням та охороною земель, екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, охорону та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, формування, збереження та використання екологічної мережі, з питань поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, а також забезпечення здійснення державного геологічного контролю, державного геодезичного нагляду за топографо-геодезичною і картографічною діяльністю. До кола суб'єктів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки віднесено Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство палива та енергетики України, Державний комітет ядерного регулювання України та інші органи виконавчої влади. Провідним суб'єктом дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, його структурні органи та підрозділи. Саме таке місце зазначеного Міністерства обумовлено метою його створення - здійснення надвідомчого контролю у галузі екології.

У підрозділі 1.4 «Правові форми дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки» розглядається дозвільна діяльність як різновид державної управлінської діяльності, що реалізується у певних формах. Дозвільні документи як правові форми державно-управлінської дозвільної діяльності є юридично оформленою дією суб'єкта виконавчої влади, що здійснюється у межах його компетенції, виражає державно-владне волевиявлення суб'єкта і має юридичні наслідки у вигляді можливості здійснювати певні види господарської діяльності, здійснення яких не буде становити високий ризик заподіяння шкоди екології після набуття дозвільного документа. Належність дозвільних документів до правових форм обумовлена їх відповідністю основним ознакам таких форм: 1) наявність правової регламентації у нормативно-правових актах або їх формальна визначеність; 2) наявність юридичних наслідків; 3) спрямованість на реалізацію державно-владних повноважень, притаманних виконавчій владі. Виділено наступні правові форми дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки (види дозвільних документів): дозволи як офіційні акти, визначені чинним законодавством дозволами; документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством як висновки, погодження, ліміти тощо; ліцензії; сертифікат екологічного аудитора. Серед зазначених правових форм найширше коло складають документи дозвільного характеру.

Розділ 2 «Предмет та процедури дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки» містить шість підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Пошук (розвідка) корисних копалин та їх видобування» визначено, що сучасні масштаби видобування ресурсів надр прискорюють процеси їх виснаження, збільшують кількість відходів та несприятливо позначаються на якості довкілля і, як наслідок, впливають на стан екологічної безпеки країни. Все це потребує здійснення з боку держави заходів щодо їх раціонального використання. Одним з таких заходів є дозвільна діяльність щодо пошуку (розвідки) корисних копалин та їх видобування. Процес надрокористування складається з декількох етапів, що змінюють один одного, основними з яких є пошук і розвідка корисних копалин, їх розробка та видобуток (експлуатація). Наголошено, що у вітчизняному законодавстві не надано визначення термінів: пошук, розвідка, дорозвідка, видобування корисних копалин. Це призводить до термінологічної плутанини і негативно позначається на відсутності зрозумілості дозвільних процедур, затягуванні видачі дозвільних документів.

У підрозділі 2.2 «Використання природних ресурсів» досліджуються процедури видачі дозвільних документів на спеціальне використання природних ресурсів, яке має на меті запобігти безконтрольному необґрунтованому використанню окремих елементів природи, поставити природокористувачів у певні екологічні рамки. Зазначено, що дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів - це офіційний документ, який засвідчує право підприємств, установ, організацій і громадян на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів. Водночас чітке визначення кола природних ресурсів і класифікація їх видів повинні сприяти забезпеченню у подальшому систематизації та вдосконаленню їх правового регулювання і, відповідно, раціональному використанню та захисту. Вирішенню цього завдання може сприяти прийняття Кабінетом Міністрів України постанови «Про використання природних ресурсів», яка б визначила види природних ресурсів, правовий режим їх використання.

У підрозділі 2.3 «Забезпечення радіаційної безпеки» запропоновано визначення радіаційної безпеки як стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, поводження з джерелами іонізуючого випромінювання, радіоактивними відходами тощо, за якого системою науково-технічних, економічних, організаційних, державно-правових та інших соціальних засобів забезпечується регулювання радіаційно небезпечної діяльності, встановлюється режим використання ядерної енергії, що забезпечує захист життя і здоров'я людини від негативного впливу іонізуючого випромінювання та охорону навколишнього природного середовища від радіоактивного забруднення внаслідок міграції радіоактивних речовин у біосфері та їх накопичення живими організмами. Наголошено, що чітке дотримання режиму використання ядерної енергії є основою запобігання і недопущення радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища з метою забезпечення життя і здоров'я людей, а також охорони довкілля, забезпечення радіаційної безпеки. Саме дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів становить основу забезпечення радіаційної безпеки. Дозвільна діяльність є складовою частиною державного регулювання у сфері радіаційної безпеки. Повноваження щодо її здійснення належать, зокрема, Державному комітету ядерного регулювання України. Доведено, що норми Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» потребують перегляду в частині уточнення строків прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документів дозвільного характеру, вичерпного переліку підстав для відмови у видачі та анулювання документів дозвільного характеру.

У підрозділі 2.4 «Поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами» визначено види діяльності, які є небезпечними і потребують надання дозвільних документів у сфері поводження з відходами: транскордонне перевезення небезпечних відходів; здійснення операцій у сфері поводження з відходами; розміщення відходів на визначених місцевими радами територіях у межах установлених лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм; складування, розміщення, зберігання або транспортування промислових і побутових відходів; будівництво або реконструкцію об'єкта поводження з відходами на відповідній території; на змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія; експлуатацію об'єкта поводження з небезпечними відходами. Проаналізовані дозвільні процедури у сфері поводження з небезпечними хімічними речовинами, а саме: надання дозволу на дорожнє перевезення небезпечних речовин; надання свідоцтва про допуск транспортних засобів до перевезення небезпечного вантажу; погодження маршрутів перевезення небезпечних вантажів. Визначені дозвільні процедури у сфері поводження з пестицидами та агрохімікатами: на ввезення та застосування незареєстрованих пестицидів і агрохімікатів; на виготовлення та використання дослідних партій пестицидів і агрохімікатів вітчизняного виробництва; на ввезення на митну територію України незареєстрованих пестицидів і агрохімікатів, що використовуються для державних випробувань та наукових досліджень.

У підрозділі 2.5 «Транскордонне переміщення об'єктів рослинного і тваринного світу» аналізуються питання дозвільної діяльності у сфері використання об'єктів рослинного і тваринного світу. Таке використання пов'язане, насамперед, з режимом транскордонного переміщення і у законодавстві названо спеціальним використанням, хоча відповідна дефініція не надана. Спеціальним використанням об'єктів рослинного і тваринного світу названо цілеспрямовану, підзаконну, організаційно-розпорядчу, зовнішню діяльність уповноважених органів виконавчої влади (їх посадових осіб) щодо видачі дозвільних документів, спрямовану на охорону та раціональне використання об'єктів рослинного і тваринного світу з метою забезпечення екологічної безпеки. Дозвільна діяльність передбачає видачу дозволів, зокрема - карантинних, сертифікатів на ввезення (вивезення) в (з) Україну зазначених об'єктів, здійснення інших дій щодо переселення окремих видів рослин, їх селекцію, спеціальне використання тощо.

У підрозділі 2.6 «Сертифікація екологічних аудиторів» зазначається, що зростання кількості надзвичайних ситуацій внаслідок експлуатації зношеного устаткування і недотримання заходів екологічної безпеки потребує дієвого механізму. Одним з елементів такого механізму є екологічний аудит як найбільш ефективний інструмент узгодження загальнонаціональних і місцевих інтересів з питань забезпечення екологічної безпеки. Екологічний аудит є новим інструментом організації природокористування та охорони навколишнього природного середовища. Тому при його розгляді часто відбувається змішування аудиту з подібними інструментами - екологічним контролем та екологічною експертизою. Доведено, що одним з принципових моментів, на які треба звернути увагу при розробленні пропозицій стосовно вдосконалення чинного законодавства, є розмежування відносин щодо екологічного аудиту та екологічної експертизи, оскільки остання також пов'язана з екологічною оцінкою діяльності підприємств та інших господарських об'єктів, їх впливом на стан навколишнього природного середовища. Таке розмежування сприятиме відсутності колізій у правовому регулюванні відповідних відносин.

Висновки

У дисертації наведене теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання визначення сутності і змісту адміністративно-правових засад дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки, внаслідок чого отримані такі найважливіші результати:

1. Дозвільна діяльність у сфері забезпечення екологічної безпеки - організаційно-розпорядча, підзаконна, владна державно-управлінська діяльність, яка здійснюється уповноваженими державними органами (посадовими особами) у формі процедур щодо видачі дозвільних документів, спрямована на реалізацію державної політики щодо забезпечення екологічної безпеки. законодавство адміністративний правовий екологічний

2. Предмет адміністративно-правового регулювання та об'єкт дозвільної діяльності складають ті види господарювання, внаслідок здійснення яких може бути завдана шкода навколишньому природному середовищу. До предмета адміністративно-правового регулювання та об'єкта дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки віднесено: а) пошук (розвідка) корисних копалин та їх видобування; б) використання природних ресурсів; в) забезпечення радіаційної безпеки; г) поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами; д) спеціальне використання об'єктів рослинного і тваринного світу; е) сертифікація екологічних аудиторів.

3. Виділено три групи принципів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки: а) загальносистемні принципи державного управління або загальні принципи; б) принципи дозвільної діяльності у господарській сфері або особливі принципи; в) власне принципи дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки або спеціальні принципи. Усі наведені спеціальні принципи взаємозалежні і взаємопов'язані, а їх зміст конкретизує загальносистемні та особливі принципи. Кількість спеціальних принципів може змінюватись відповідно до тенденцій формування соціально-економічної політики, державної політики в екологічній сфері, розвитку наукових знань. На їх основі може вдосконалюватись чинне законодавство, правозастосовна практика.

4. На підставі сформульованих загальних рис та особливих ознак суб'єкта дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки визначено поняття суб'єкта. Суб'єктом дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки визначено орган виконавчої влади, створений для здійснення конкретного виду державної діяльності, яка супроводжується видачею дозволів з метою забезпечення екологічної безпеки шляхом провадження формально визначених процедур дозвільної діяльності відповідно до компетенції та у встановленій законодавством формі.

5. Виділено наступні правові форми дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки (види дозвільних документів): дозволи як офіційні акти, що визначені чинним законодавством дозволами; документи дозвільного характеру як офіційні акти, що визначені чинним законодавством як висновки, погодження, ліміти тощо; ліцензії; сертифікат екологічного аудитора.

6. З метою вдосконалення дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки запропоновано два види заходів: організаційні, спрямовані на оптимізацію управлінських відносин, та правові, які стосуються внесення змін до законодавства.

Організаційні заходи:

- зміцнення взаємодії Міністерства охорони навколишнього природного середовища України з іншими спеціально уповноваженими органами, які здійснюють охорону навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, у тому числі й з громадськими екологічними організаціями;

- підвищення ролі та відповідальності Міністерства охорони навколишнього природного середовища України й інших спеціально уповноважених органів у вирішенні екологічних проблем;

- спільне розроблення наукових засад різних аспектів сталого розвитку суспільства;

- подальший розвиток і вдосконалення системи нормативно-правових актів у сфері екологічної безпеки, а також здійснення систематизації та оновлення нормативної бази;

- підвищення ефективності застосування природоохоронного законодавства;

- створення загальнодержавного реєстру дозволів та документів дозвільного характеру, який має стати єдиною автоматизованою загальнодержавною системою збирання, накопичення, захисту, обліку та надання відомостей про видачу чи переоформлення дозволів, документів дозвільного характеру або про їх анулювання чи відмову у видачі.

Обґрунтовано доцільність внесення змін до законодавства у таких напрямах:

- закріплення спеціальних принципів дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки. З цією метою запропоновано доповнення законів України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»;

- уніфікація видів дозволів та процедур їх набуття, що можливо здійснити шляхом встановлення єдиних процедурних основ у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», а особливості процедур визначити у підзаконних актах, які стосуються діяльності окремих органів виконавчої влади, що здійснюють дозвільну діяльність з метою забезпечення екологічної безпеки;

- запровадження термінів, які фактично використовуються, але не визначені у законодавстві: «дозвіл», «радіаційна безпека», «дорозвідка» та закріплення їх у Кодексі України про надра, законах України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»;

- чітке визначення переліку природних ресурсів і закріплення класифікації їх видів;

- перелік видів господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, доповнити положенням про ліцензування видобування корисних копалин, радіаційної безпеки, операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, за винятком радіоактивних відходів, шляхом внесення змін до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

Доведено доцільність розроблення і прийняття Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері радіаційної безпеки» та постанови Кабінету Міністрів «Про використання природних ресурсів».

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Романяк М.М. До питання про визначення предмету дозвільної діяльності в екологічній сфері / М. М. Романяк // Форум права. - 2008. - № 3. - С. 433-436.

2. Романяк М.М. Принципи дозвільної діяльності у сфері екологічної безпеки / М.М. Романяк // Актуальні проблеми державного управління. Збірник наукових праць. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2008. - № 2 (34). - С. 459-465.

3. Романяк М.М. Дозвільна діяльність у сфері використання ядерної енергії як один із способів забезпечення екологічної безпеки: проблеми правового регулювання / М.М. Романяк // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2008. - № 43. - С. 223-228.

4. Романяк М.М. Правові форми дозвільної діяльності у сфері екологічної безпеки / М.М. Романяк // Право і безпека. - 2009. - № 1. - С. 161-165.

5. Романяк М.М. Міністерство охорони навколишнього природного середовища України як суб'єкт дозвільної діяльності / М.М. Романяк // Актуальні проблеми державного управління. Збірник наукових праць. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2009. - № 1 (35). - С. 493-499.

6. Романяк М.М. Поняття та зміст екологічної безпеки в Україні: адміністративно-правовий аспект / М.М. Романяк // Державне управління та місцеве самоврядування : тези ІХ Міжнародного наукового конгресу, 26 - 27 березня 2009 р. - Х. : Вид-во ХАРІ НАДУ «Магістр», 2009 - С. 120-121.

7. Романяк М.М. Адміністративно-правові основи використання та охорони природних ресурсів / М.М. Романяк //Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених : Збірка наукових праць. - Харків : Вид-во Хар. нац. ун-ту внутр. справ, 2009. - С. 218-221.

Анотації

Романяк М.М. Адміністративно-правові засади дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України. - Ірпінь, 2010.

Дисертація присвячена вирішенню наукового завдання щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання дозвільних відносин у сфері забезпечення екологічної безпеки. В роботі досліджуються теоретико-правові основи забезпечення екологічної безпеки. Для цього проводиться аналіз понять екологічної безпеки та національної, які співвідносяться як загальне та спеціальне. При цьому виділяються характерні риси екологічної безпеки та пропонується визначення даного поняття. Також аналізуються основні правові засоби забезпечення екологічної безпеки, які встановлені у чинному законодавстві та представляють собою обмеження щодо здійснення тих видів господарської діяльності, які негативно впливають на екологію, погіршуючи її стан, а також запровадження контролю за дотриманням встановлених законодавством обмежень. Такі обмеження регламентуються дозвільним режимом.

У дисертаційному дослідженні проводиться аналіз чинного в Україні законодавства, вивчаються принципи, визначаються суб'єкти дозвільної діяльності у сфері забезпечення екологічної безпеки та аналізуються правові форми цієї діяльності. Особлива увага також приділена окремим процедурам дозвільної діяльності в сфері забезпечення екологічної безпеки.

Обґрунтовано науково-теоретичні висновки та практичні пропозиції, спрямовані на удосконалення законодавства, норми якого регулюють відносини у сфері забезпечення екологічної безпеки.

Ключові слова: дозвільна діяльність, екологічна безпека, дозвільний документ, радіаційна безпека, корисні копалини, природні ресурси.

Романяк М.М. Административно-правовые основы разрешительной деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет государственной налоговой службы Украины. - Ирпень, 2010.

Диссертация посвящена решению научной задачи совершенствования административно-правового регулирования разрешительных отношений в сфере обеспечения экологической безопасности. В первом разделе исследуется понятие экологической безопасности, ее основные характеристики, подчеркивается разноплановый и многофункциональный характер данного понятия. Автором выделяются основные характеристики экологической безопасности, а также правовые средства ее обеспечения. Основным средством обеспечения является разрешительная деятельность органов государственной власти. При этом выделяются основные черты такой деятельности. Особое внимание автор уделяет принципам разрешительной деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности, которые предлагает объединить в три группы: общие, особенные, специальные. Рассматривая вопрос, связанный с субъектами разрешительной деятельности, диссертант выделяет основные черты: создание с целью непосредственного осуществления конкретной государственной деятельности, в пределах которой реализуются полномочия в разрешительной сфере; осуществление разрешительной деятельности в соответствии с определенным порядком в пределах компетенции и в установленной форме. Основным субъектом разрешительной деятельности является Министерство охраны окружающей природной среды Украины. Исследован вопрос, связанный с формами разрешительной деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности, под которыми понимаются внешние способы выражения определенных действий, имеющие правовые последствия. Такие способы являются ничем иным как видами документов. Действующее законодательство предусматривает необходимость получения таких видов разрешительных документов: разрешение; выводы; согласование; лицензии; сертификаты.

Во втором разделе диссертации анализируются отдельные разрешительные процедуры в сфере обеспечения экологической безопасности: поиск (разведка) полезных ископаемых и их добыча; использование природных ресурсов; обеспечение радиационной безопасности; обращение с отходами, опасными химическими веществами, пестицидами и агрохимикатами; трансграничное перемещение объектов растительного и животного мира; сертификация экологических аудиторов. Обоснованы научно-теоретические выводы и практические предложения, направленные на совершенствование законодательства, нормы которого регулируют отношения в сфере обеспечения экологической безопасности. Предложения сгруппированы в две группы: организационные, направленные на повыщение эффективности управления процессом обеспечения экологической безопасности путем осуществления разрешительной деятельности; нормативно-правовые.

К организационным предложениям отнесены: повышение эффективности взаимодействия Министерства охраны окружающей среды с иными специально уполномоченными органами, общественными организациями, которые осуществляют природоохрану; повышение роли и ответственности Министерства охраны окружающей среды и иных специально уполномоченных органов в решении экологических проблем; создание общегосударственного реестра разрешений и документов разрешительного характера.

Обоснована необходимость закрепления в законодательстве классификации природних ресурсов, нормы-дефиниции «радиационная безопасность», усовершенствовать разрешительные процедуры в сфере перевозки радиационных материалов, определить порядок ввоза незарегистрированных препаратов для государственных испытаний и научных целей, разграничить отношения в сферах экологического аудита и экологической экспертизы. Предложено разработать и принять проект закона о разрешительной деятельности в сфере радиационной безопасности.

Ключевые слова: разрешительная деятельность, экологическая безопасность, разрешительный документ, радиационная безопасность, полезные ископаемые, природные ресурсы.

Romanjak М.M. Administrative-law aspects permission activity in ecological security sphere.- Manuscript.

Thesis for a candidates degree by specialty 12.00.07 - administrative law and procedure; finance law, informational law. - National University of state Tax department of Ukraine . - Irpin, 2010.

Thesis is devoted to the solve science task as to improvement of administrative-law regulation permission activity in ecological security sphere. In the work it is analyzing theoretic-law aspects of ecological security. For this it is analyzing conception of ecological security and national, which correlating as general and special. It is detaching stubborn lines of ecological security and proposing the definition of conception. Also it is analyzing main law ways in activity ecological security, which established in legal law and should the restricts to action that types of business activity, which had bad influence to ecology, worsening it condition and leading in control for maintaining established restrictions by law. These restrictions is regulating permission regime.

In thesis analyzing legal law Ukraine, learning principles, establishing legal fog the subjects of permission activity in the ecological security sphere and analyzing legal form s of this activity. So the special attention is given to separate procedures of permission activity in ecological security sphere.

It is grounded scientific-theoretical summarize and practice proposes which directed to improvement legalization norms of which are regulation in ecological security sphere.

Key words: permission activity, ecological security, permission paper, radiation security, useful fossils, nature resources.

Размещено на Allbest.ru