Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Державний контроль у сфері будівництва: адміністративно-правові засади

Ромасько Віталій Олександрович

Харків 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Шестаков Сергій Володимирович, Харківський національний університет внутрішніх справ, завідувач кафедри конституційного та міжнародного права навчально-наукового інституту права, економіки та соціології.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Матюхіна Наталія Петрівна, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права; кандидат юридичних наук, доцент Соколенко Ольга Леонідівна, Дніпропетровський національний університет імені Олеся Гончара, завідувач кафедри адміністративного та кримінального права.

Захист відбудеться «29» травня 2010 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50 річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50 річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий «28» квітня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Р.С. Мельник

1. Загальна характеристика роботи

будівництво житловий адміністративний правовий

Актуальність теми. Розвиток будь-якої сучасної держави пов'язаний із забудовою її промислового та житлового сектору. Будівництво є одним із тих критеріїв, який свідчить про стабільність та економічний розвиток країни, а доступність об'єктів будівництва, особливо його житлового фонду - гарантією соціального захисту громадян. Проте, незважаючи на суспільно-економічну значущість та важливість будівництва у життєдіяльності держави, у цій сфері існує багато проблем, які потребують невідкладного вирішення. Серед них, зокрема, недодержання державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва; самовільне будівництво, яке носить масовий та стихійний характер, свідченням чого є забудова рекреаційних зон, місць відпочинку та дозвілля, наприклад, дитячих та спортивних майданчиків; недодержання екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції та прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд; корумпованість у цій сфері, а подекуди і шахрайство, жертвами якого стають сотні й тисячі громадян, які сам на сам залишаються зі своїми проблемами.

Зазначені вище та інші недоліки, що мають місце у сфері будівництва та у відносинах, що тісно пов'язані із ним, обумовлені, в першу чергу, відсутністю дієвої системи державного контролю. Малоефективними, а отже такими, що потребують суттєвого удосконалення, є заходи адміністративного примусу, зокрема й адміністративної відповідальності за порушення будівельного законодавства, які сьогодні є мало дієвими і не виконують свою основну функцію - попередження правопорушень.

Слід зауважити, що адміністративно-правові засади державного контролю у сфері будівництва дотепер спеціально не вивчались, у відомих сьогодні наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої правової проблематики. Частково до них зверталися В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова, В. М. Гаращук, О. Ю. Грачева, А. В. Дмитренко, М. В. Задорожний, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, Т. Я. Коцкулич, Н. П. Матюхіна, А. А. Нечай, Н. Р. Нижник, С.О. Ніщимна, О. В. Лиско, Н. Б. Паліга, Н. В. Савченко, О. В. Сударенко та інші вчені. Однак комплексного підходу до теоретичних та практичних питань державного контролю у сфері будівництва правовою наукою не вироблено, тому існує об'єктивна потреба наукового пошуку у цьому напрямі.

Таким чином, реалізація сучасної державної політики у сфері будівництва, спрямована на подальший розвиток соціально-економічної сфери, її адаптацію та інтеграцію у європейське і міжнародне співтовариство, з одного боку, та відсутність ефективної системи державного контролю у цій сфері, відповідних наукових досліджень з цієї проблематики, - з іншого, обумовлюють актуальність і важливість комплексного дослідження адміністративно-правових засад здійснення державного контролю у сфері будівництва.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до основних положень Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. № 1001, розпоряджень Кабінету Міністрів України „Про заходи щодо посилення контролю за проектуванням, новим будівництвом, реконструкцією, капітальним ремонтом та експлуатацією будинків і споруд” від 1 березня 2004 р. № 100-р., „Про затвердження плану заходів на 2009 рік, спрямованих на вдосконалення нормативно-правових актів у сфері фінансування будівництва житла” від 3 вересня 2009 р. № 1043-р., п. 3.2 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити адміністративно-правові засади державного контролю у сфері будівництва, надати науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації до нормативно-правових актів із зазначених питань.

Для досягнення поставленої мети у дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- сформулювати поняття та визначити особливості будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання;

- з'ясувати сутність та значення державного контролю у сфері будівництва;

- охарактеризувати правове забезпечення державного контролю у сфері будівництва;

- визначити об'єкт та предмет державного контролю у сфері будівництва;

- уточнити систему суб'єктів державного контролю у сфері будівництва;

- визначити форми державного контролю у сфері будівництва;

- охарактеризувати організаційні та процедурні засади забезпечення державного контролю у сфері будівництва;

- на основі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації з досліджуваних питань.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у процесі здійснення державного контролю у сфері будівництва.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади здійснення державного контролю у сфері будівництва.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлено системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод використано для з'ясування особливостей будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання (підрозділ 1.1), уточнення сутності та значення державного контролю у сфері будівництва (підрозділ 1.2), визначення форм державного контролю у сфері будівництва (підрозділ 2.3). Системно-структурний метод використано для характеристики суб'єктів державного контролю у сфері будівництва (підрозділ 2.2), організаційних та процедурних засад забезпечення державного контролю у сфері будівництва (підрозділ 2.4), правового забезпечення державного контролю у сфері будівництва (підрозділ 1.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення прогалин у правовому та організаційному забезпеченні державного контролю у сфері будівництва (розділи 1, 2).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади організації та функціонування державного контролю у сфері будівництва. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практики здійснення державного контролю у сфері будівництва, політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є першим комплексним дослідженням адміністративно-правових засад здійснення державного контролю у сфері будівництва. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі.

- набула подальшого розвитку характеристика будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання, під яким розуміється урегульована адміністративним законодавством управлінська діяльність у сфері будівництва, реконструкції, реставрації чи капітального ремонту, одним із суб'єктів якої є орган (посадова чи службова особа), наділений владно-розпорядчими повноваженнями;

- удосконалено визначення поняття державного контролю у сфері будівництва як діяльності, що здійснюється органами державної влади загальної та спеціальної компетенції, які наділені різним обсягом контрольних повноважень з метою забезпечення неухильного дотримання законності й дисципліни під час здійснення будівельних робіт;

- набула подальшого розвитку загальна характеристика державного контролю у сфері будівництва, у зв'язку з чим зроблено висновок, що він є організаційною формою державного управління, позаяк не породжує, не змінює і не припиняє адміністративних правовідносин, проте є підставою для наступного здійснення його суб'єктами дій юридичного характеру;

- вперше запропоновано перелік спеціальних ознак державного контролю у сфері будівництва, в основу яких покладено його мету та завдання, об'єкт та предмет, а також систему суб'єктів, які його здійснюють;

- вперше визначено загальний об'єкт адміністративно-правового регулювання у сфері будівництва, яким є як саме будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт), так і тісно пов'язані із ним відносини (проектно-узгоджувальні, ліцензійно-дозвільні, контрольно-наглядові, юрисдикційні), а також з'ясовано особливості будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання;

- набуло подальшого розвитку уточнення системи правових актів, що регулюють державний контроль у сфері будівництва, які запропоновано класифікувати за таким критерієм як об'єкт їх регламентації, відповідно з яким, усі правові акти з досліджуваних питань об'єднано у шість класифікаційних груп;

- уточнено визначення родового об'єкта державного контролю у сфері будівництва, під яким запропоновано розуміти: по-перше, планування і забудову територій, містобудування та архітектурну діяльність; по-друге, окремі види будівельних робіт: нове будівництво; реконструкцію; реставрацію; капітальний ремонт;

- удосконалено розуміння предмета державного контролю у сфері будівництва, який класифіковано за такими критеріями як: вид родового об'єкта державного контролю у сфері будівництва; напрями (сфери) будівельної діяльності; особливість правового статусу суб'єкта здійснення державного контролю у сфері будівництва; рівень передбачення вимог, дотримання яких є обов'язковим під час проведення будівельних робіт;

- вперше визначено особливості суб'єктів державного контролю у сфері будівництва, яких об'єднано у дві класифікаційні групи: органи загальної компетенції; органи спеціальної компетенції;

- набуло подальшого розвитку визначення елементів організації державного контролю у сфері будівництва, до яких запропоновано віднести: аналітичну роботу; планування; проведення колегій, нарад та інших подібних до них заходів; діловодство; забезпечення взаємодії та координації між суб'єктами державного контролю у сфері будівництва; кадрове, економічне, наукове, інформаційне та методичне забезпечення державного контролю у сфері будівництва;

- удосконалено визначення видів форм державного контролю у сфері будівництва, які об'єднано у дві групи: загальні (альтернативні), тобто такі, що характерні для будь яких видів державного контролю незалежно від його об'єкта та предмета; спеціальні, характерні для сфери будівництва, оскільки визначені у будівельному законодавстві;

- удосконалено поняття процедури державного контролю у сфері будівництва, під якою запропоновано розуміти сукупність послідовних, організаційно пов'язаних і нормативно закріплених дій, які, з одного боку, допомагають суб'єктам контролю реалізувати свої контрольні повноваження, дисциплінують їх діяльність, з іншого - запобігають свавіллю в їх діях, тим самим створюючи охоронний та правозахисний механізми для реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян у цій сфері;

- вперше обґрунтовано необхідність розробки та прийняття Закону України „Про державний контроль у сфері будівництва”, який визначатиме правові та організаційні засади його здійснення, а також запропоновано його можливу структуру та зміст окремих положень цього законодавчого акта.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань здійснення державного контролю у сфері будівництва;

- у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення деяких законодавчих та підзаконних актів з питань забезпечення законності й дисципліни у сфері будівництва;

- у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність діяльності суб'єктів державного контролю у сфері будівництва;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці навчальної літератури з дисципліни „Адміністративне право”, вони уже використовуються у ході проведення занять з цієї дисципліни у Харківському національному університеті внутрішніх справ.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях: міжнародній науковій конференції «Компаративістські читання» (Київ, 8-11 квітня 2009 р.) та науково-практичній конференції «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (Сімферополь, 10 грудня 2009 р.), а також на теоретичних семінарах та засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено у трьох статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також тезах наукового повідомлення на науково-практичній конференції.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів‚ поділених на сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 196 сторінок. Список використаних джерел складається із 182 найменування і займає 18 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальна характеристика державного контролю у сфері будівництва” присвячено визначенню поняття та особливостей будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання, з'ясуванню сутності та значення державного контролю у сфері будівництва, характеристиці правового забезпечення державного контролю у цій сфері.

У підрозділі 1.1 „Поняття та особливості будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання” обґрунтовано, що з'ясування будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання має як теоретичне, так і практичне значення, оскільки чітке його розуміння дозволяє розмежовувати відносини у цій сфері, врегульовані адміністративно-правовими нормами, від правовідносин, врегульованих нормами інших галузей законодавства.

Будівництво як об'єкт адміністративно-правового регулювання визначено як урегульовану адміністративним законодавством управлінську діяльність у сфері будівництва, реконструкції, реставрації чи капітального ремонту, одним із суб'єктів якої є орган (посадова чи службова особа) наділений владно-розпорядчими повноваженнями.

З'ясовано загальний та родовий об'єкт адміністративно-правового регулювання будівництва, а також визначено його особливості як об'єкта адміністративно-правового регулювання.

У підрозділі 1.2 „Сутність та значення державного контролю у сфері будівництва” визначено загальні ознаки державного контролю у сфері державного управління, здійснено розмежування таких категорій як „контроль”, „нагляд”, „облік” та „моніторинг”, які використовуються у будівельному законодавстві.

Державний контроль у сфері будівництва визначено як діяльність, що здійснюється органами державної влади загальної та спеціальної компетенції, які наділені різним обсягом контрольних повноважень з метою забезпечення неухильного дотримання законності й дисципліни під час будівельних робіт. Визначено спеціальні ознаки державного контролю у сфері будівництва.

Наголошується, що державний контроль у сфері будівництва є організаційною формою державного управління, позаяк не породжує, не змінює і не припиняє адміністративних правовідносин, проте він є підставою для наступного здійснення його суб'єктами дій юридичного характеру. Здійснення конкретних контрольних заходів не пов'язано з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій. Але їх передумови та наслідки можуть фіксуватися у юридичній формі, на їх основі можуть прийматися правові рішення, видаватися нормативні та індивідуальні правові акти тощо.

У підрозділі 1.3 „Правове забезпечення державного контролю у сфері будівництва” уточнено сутність терміна „правове забезпечення” та подібних за змістом до нього інших правничих категорій: „правове регулювання”, „правові основи” (засади), „законодавство”; визначено систему правових актів, які регламентують умови та порядок здійснення державного контролю у сфері будівництва; охарактеризовано сучасний стан нормативно-правового забезпечення державного контролю у цій сфері.

Зазначається, що нормативна база, якою керуються суб'єкти державного контролю у сфері будівництва, може бути як зовнішньою, так і внутрішньою. Наголошується, що узгодженість між зовнішніми та внутрівідомчими правовими актами, які регулюють організацію та порядок здійснення державного контролю у сфері будівництва, повинна забезпечуватись двома способами. По-перше, встановленням кожному органу чітких меж його повноважень. По-друге, послідовним проведенням ієрархічного зв'язку між нормативно-правовими актами, які регулюють порядок здійснення державного контролю у сфері будівництва, тобто нормативно-правовий акт нижчого за ієрархією органу не може суперечити нормативно-правовим актам вищого правотворчого органу.

Здійснено класифікацію правових актів, які регулюють державний контроль у сфері будівництва за таким критерієм як об'єкт їх регламентації, а також надано пропозиції щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів з досліджуваних питань.

Розділ 2 „Система державного контролю у сфері будівництва та його забезпечення” присвячено визначенню об'єкта та предмета державного контролю у сфері будівництва, уточненню системи суб'єктів державного контролю у цій сфері, з'ясуванню форм державного контролю у сфері будівництва, а також характеристиці організаційних та процедурних засад забезпечення державного контролю у сфері будівництва.

У підрозділі 2.1 „Об'єкт та предмет державного контролю у сфері будівництва” підкреслюється, що об'єкт та предмет державного контролю у сфері будівництва є центральними елементами системи державного контролю, оскільки саме їх визначення (з'ясування) характерне для початкової стадії державного контролю, яка у науковій літературі отримала назву підготовчої чи попередньої.

Визначено загальний та родовий об'єкти державного контролю у сфері будівництва, а також його предмет, який класифіковано за такими критеріями як: вид родового об'єкта державного контролю у сфері будівництва; напрями (сфери) будівельної діяльності; особливості правового статусу суб'єкта здійснення державного контролю у сфері будівництва; рівень передбачення вимог, дотримання яких є обов'язковим під час проведення будівельних робіт.

Обґрунтовано, що чітке розуміння та законодавче визначення об'єкта та предмета державного контролю у сфері будівництва: по-перше, дозволить відмежувати контрольні повноваження від наглядових; по-друге, надасть змогу розмежувати компетенцію між суб'єктами державного контролю у досліджуваній сфері, запобігти дублюванню їх повноважень; по-третє, забезпечить реалізацію та захист прав і законних інтересів об'єктів державного контролю у сфері будівництва, а також реалізацію прав та обов'язків суб'єктів державного контролю у сфері будівництва, об'єктивність та неупередженість у здійсненні державного контролю; по-четверте, буде запобігати незаконному втручанню суб'єкта державного контролю у діяльність підконтрольного йому об'єкта, якщо вона здійснюється в межах закону; по-п'яте, буде сприяти індивідуалізації відповідальності суб'єкта державного контролю у сфері будівництва за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок проведення контрольних заходів із порушенням вимог законодавства.

У підрозділі 2.2 „Адміністративно-правовий статус суб'єктів державного контролю у сфері будівництва” наголошується, що головною рисою суб'єкта державного контролю у сфері будівництва є наявність у нього владних повноважень, які дають йому змогу втілювати свою волю у формі перевірок дотримання (виконання) будівельного законодавства, рішення за результатами яких є обов'язковими для виконання підконтрольними суб'єктами.

Суб'єктів державного контролю у сфері будівництва об'єднано у дві групи: 1) суб'єкти загальної компетенції з питань державного контролю у сфері будівництва (Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади; судові органи України); 2) суб'єкти спеціальної компетенції з питань державного контролю у сфері будівництва (Міністерство регіонального розвитку та будівництва, Державна архітектурно-будівельна інспекція та Державна інспекція з контролю за визначенням вартості будівництва об'єктів).

За основу для характеристики адміністративно-правового статусу суб'єктів державного контролю у сфері будівництва взято їх повноваження.

В дисертації визначено особливості суб'єктів державного контролю у сфері будівництва.

У підрозділі 2.3 „Форми державного контролю у сфері будівництва” зазначається, що державний контроль у сфері будівництва, як і будь-який інший вид управлінської діяльності, здійснюється у певних формах, щодо системи яких серед науковців узгоджена позиція відсутня. Теж саме стосується і національного законодавства, яке регламентує різні види державного контролю, зокрема і у сфері будівництва. Досить часто такі форми державного контролю як перевірка, нагляд, експертиза, ревізія, аудит, інвентаризація, моніторинг тощо, називаються методами державного контролю або заходами державного контролю.

Форми державного контролю у сфері будівництва об'єднано у дві групи: загальні (альтернативні) та спеціальні. Визначено перелік загальних та спеціальних форм державного контролю у сфері будівництва, охарактеризовано кожну з них окремо.

Наголошено, що дієвість форм державного контролю у сфері будівництва значною мірою залежить не лише від їх різноманітності, ефективного поєднання та доповнення, а головне - від їх чіткого юридичного закріплення у нормативно-правових актах.

У підрозділі 2.4 „Організаційні та процедурні засади забезпечення державного контролю у сфері будівництва” зазначається, що належна організація державного контролю у сфері будівництва, елементами якої є аналітична робота, планування, проведення колегій, нарад та інших подібних до них заходів, діловодство, забезпечення взаємодії та координації між суб'єктами контролю, кадрове, економічне, наукове, інформаційне та методичне забезпечення має суттєве значення для налагодження ефективної роботи контролюючих суб'єктів, оскільки основним його призначенням є упорядкування, узгодження та забезпечення реалізації контрольних заходів.

Визначено поняття контрольних процедур у сфері будівництва, а також акцентовано увагу на тому, що їх структура та змістовне наповнення залежить від багатьох обставин: нормативного закріплення окремих контрольних процедур; компетенції суб'єкта державного контролю у сфері будівництва; об'єкта та предмета державного контролю у сфері будівництва; форми державного контролю, що використовується у сфері будівництва тощо.

Визначено три альтернативні стадії здійснення державного контролю у сфері будівництва: 1) підготовчу; 2) безпосередню; 3) заключну.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що виявляється в тому, що на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначено сутність та особливості державного контролю у сфері будівництва, сформульовано ряд пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правових засад організації та функціонування державного контролю у сфері будівництва. Основні з них такі:

Акцентовано насамперед увагу на тому, що будівництво як об'єкт адміністративно-правового регулювання характеризується такими особливостями: 1) розкривається через такі поняття як „нове будівництво”, „реконструкція”, „реставрація”, „капітальний ремонт”, які запропоновано розглядати як окремі види будівельних робіт, щодо яких також передбаченні певні вимоги, які регламентуються як технічними, так і правовими нормами, зокрема і адміністративними; 2) регулюється значною кількістю нормативних актів, визначальне місце серед яких займають державні стандарти, норми і правила щодо планування, забудови та іншого використання територій, проектування і будівництва об'єктів і які розробляються та затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань регіонального розвитку та будівництва, іншими центральними органами виконавчої влади в порядку, визначеному законом; 3) норми адміністративного законодавства регулюють відносини, які виникають у сфері будівництва, як у процесі реалізації виконавчої влади (розроблення стандартів, видання ліцензій, акредитація будівництва, здійснення контролю та нагляду за ним, притягнення порушників будівельного законодавства до дисциплінарної чи адміністративної відповідальності, реалізація делегованих повноважень органів місцевого самоврядування з питань будівництва тощо), так і під час здійснення управління за її межами (внутрішньо-організаційні відносини у сфері будівництва: відносини влади та підпорядкування між керівником та підлеглим будівельної організації); 4) у переважній більшості випадків за порушення норм (вимог, правил, стандартів) у сфері будівництва передбачено дисциплінарну та адміністративну відповідальність, хоча деякі із правопорушень у цій сфері, зважаючи на їх суспільну небезпеку кваліфікуються як злочини; 5) адміністративно-правові норми, які регулюють відносини у сфері будівництва, можуть бути як регулятивними, пов'язаними із регламентацією позитивних завдань (отримання дозволу на зайняття підприємницькою діяльністю у сфері будівництва), так і охоронними, які пов'язані з регулюванням правоохоронної діяльності шляхом встановлення правових заборон і застосування до порушників адміністративного примусу (притягнення до адміністративної відповідальності за недодержання державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва, порушення законодавства під час планування і забудови територій, самовільне будівництво будинків або споруд тощо).

Державний контроль у сфері будівництва визначено як діяльність, що здійснюється органами державної влади загальної та спеціальної компетенції, які наділені різним обсягом контрольних повноважень з метою забезпечення неухильного дотримання законності й дисципліни під час будівельних робіт.

До спеціальних ознак державного контролю у сфері будівництва віднесено таке: 1) він виконує спеціальну мету - забезпечення неухильного дотримання законності й дисципліни під час будівельних робіт, яка реалізується під час виконання його суб'єктами таких завдань як: забезпечення реалізації державної політики у сфері будівництва; отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан дотримання законності та дисципліни у сфері будівництва; забезпечення безпеки під час будівельних робіт, дотримання прав споживачів будівельної продукції; попередження та виявлення правопорушень у сфері будівництва, їх припинення; встановлення причин і умов, що сприяють їх вчиненню; притягнення винних до відповідальності; узагальнення практики застосування та дотримання будівельного законодавства; 2) має спеціальний об'єкт та предмет; 3) здійснюється державними органами - суб'єктами державного контролю у сфері будівництва, яких запропоновано об'єднати у дві групи: органи державного контролю у сфері будівництва загальної компетенції; органи державного контролю у сфері будівництва спеціальної компетенції.

Правові акти, які регулюють державний контроль у сфері будівництва запропоновано класифікувати за таким критерієм як об'єкт їх регламентації, відповідно з яким усі правові акти з досліджуваних питань об'єднано у такі групи: 1) які визначають вимоги (правила), дотримання яких є обов'язковим у сфері будівництва; 2) які визначають загальні засади здійснення державного контролю у сфері будівництва; 3) які визначають правовий статус суб'єктів та об'єктів контрольних відносин, які виникають у сфері будівництва; 4) які передбачають відповідальність за порушення вимог (правил), дотримання яких є обов'язковим у сфері будівництва; 5) які регламентують напрями, форми та методи державного контролю, процедуру реалізації контрольних заходів; 6) які визначають концептуальні та програмні положення щодо удосконалення правового забезпечення державного контролю у сфері будівництва.

Обґрунтовано, що об'єктом державного контролю у сфері будівництва є саме будівництво, тобто будівельні роботи, які проводяться на об'єктах житлово-цивільного, виробничого та іншого призначення, а також під час реставрації архітектурних пам'яток, створення інженерної та транспортної інфраструктури. Термін „об'єкт державного контролю” відповідає на запитання “кого контролюють?” Проте, зазначене більше характерне для розуміння загального об'єкта державного контролю у досліджуваній сфері, оскільки воно дозволяє відмежувати від нього інші об'єкти, наприклад, земельний контроль, пожежний контроль, бюджетний контроль, фінансовий контроль тощо. Що стосується родового об'єкта державного контролю у сфері будівництва, то таким є: по-перше, планування і забудова територій, містобудування та архітектурна діяльність; по-друге, окремі види будівельних робіт: нове будівництво; реконструкція; реставрація; капітальний ремонт.

Предметом державного контролю у сфері будівництва визнається додержання державних стандартів, норм і правил, архітектурних вимог і технічних умов, а також положень затвердженої містобудівної документації та проектів конкретних об'єктів, місцевих правил забудови населених пунктів усіма суб'єктами будівельних відносин. Це дозволило зробити висновок, що термін “предмет державного контролю” - відповідає на запитання “що контролюють?” Отже, предметом державного контролю у сфері будівництва є діяльність як об'єктів, так і суб'єктів контрольних відносин щодо дотримання (виконання) ними будівельного законодавства. До предмета контролю віднесено і суб'єктів контролю, оскільки умови та порядок здійснення ними контрольних повноважень також хтось контролює (вищестоящий орган, інша владно-наглядова інстанція). Предмет державного контролю у сфері будівництва, на відміну від його об'єкта, є досить різноплановим, оскільки стосується різних сторін, напрямів та форм будівельної діяльності.

З'ясувати сутність предмета державного контролю у сфері будівництва допомогла його класифікація, критеріями якої обрано: 1) вид родового об'єкта державного контролю у сфері будівництва (планування і забудова територій, містобудування та архітектурна діяльність); 2) напрями (сфери) будівельної діяльності; 3) особливості правового статусу суб'єкта здійснення державного контролю у сфері будівництва; 4) рівень передбачення вимог, дотримання яких є обов'язковим під час проведення будівельних робіт.

До особливостей суб'єктів державного контролю у сфері будівництва віднесено таке: 1) їх система є складною і розгалуженою, оскільки такий контроль здійснюється державними органами, які належать до різних гілок державної влади (законодавчої, виконавчої та судової), та їх посадовими особами; 2) державний контроль у сфері будівництва здійснюється широким колом суб'єктів, система яких не отримала чіткого законодавчого визначення (у законодавчих актах, які регламентують державний контроль у сфері будівництва, згадуються лише спеціалізовані органи); 3) повноваження суб'єктів державного контролю у сфері будівництва об'єднано у дві групи: а) загальні, які визначені ст.8 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”; б) спеціальні, які визначені положеннями, що регламентують діяльність Міністерства регіонального розвитку та будівництва; Державної архітектурно-будівельної інспекції та Державної інспекції з контролю за визначенням вартості будівництва об'єктів; 4) головною рисою суб'єкта державного контролю у сфері будівництва є наявність у нього владних повноважень, які дозволяють йому втілювати свою волю у формі перевірок дотримання (виконання) будівельного законодавства, рішення за результатами яких є обов'язковими для виконання підконтрольними суб'єктами; 5) суб'єктами загальної компетенції з питань державного контролю у сфері будівництва є: Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади; судові органи України. Спеціалізованими - Міністерство регіонального розвитку та будівництва, Державна архітектурно-будівельна інспекція та Державна інспекція з контролю за визначенням вартості будівництва об'єктів; 6) суб'єкти державного контролю у сфері будівництва не входять до організаційно-штатної структури органів, які перевіряються (винятком є лише суб'єкти внутрівідомчого контролю).

Форми державного контролю у сфері будівництва об'єднано у дві групи: 1) загальні (альтернативні), тобто такі, що є характерними для будь яких видів державного контролю незалежно від його об'єкта та предмета; 2) спеціальні, які характерні для сфери будівництва, оскільки визначені у будівельному законодавстві. Зокрема до загальних форм державного контролю у досліджуваній сфері віднесено: перевірку; спостереження; нагляд, моніторинг; інспектування; ревізію; огляд (обстеження); інвентаризацію; аудит; ознайомлення із статистичною звітністю (довідками); відбір зразків продукції; призначення експертизи; одержання пояснень; вивчення та аналіз матеріалів, які містяться в ЗМІ, зверненнях громадян; а також низку форм державного контролю, які залежать від компетенції суб'єкта, який їх реалізує (прийняття правових актів, програм, призначення на посаду, визначення організаційно-штатної структури, направлення повідомлення (подання) про усунення недоліків, направлення депутатського запиту тощо). До спеціальних форм державного контролю у сфері будівництва віднесено ті, які визначені у будівельному законодавстві. Це такі як: прийняття державних та галузевих стандартів та затвердження технічних умов у сфері будівельної діяльності; сертифікація будівельної продукції; видача дозволу на будівництво об'єктів містобудування, а також дозволу на виконання будівельних робіт; з'ясування кваліфікаційних вимог, які висуваються до юридичних осіб, заінтересованих у здійсненні будівництва; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; прийняття рішення про приватизацію об'єктів незавершеного будівництва; розроблення, погодження та затвердження проекту; атестація виконавців робіт, пов'язаних із створенням об'єктів архітектури.

Зважаючи на різноманітний характер організаційних дій, які, перш за все, мають забезпечувальний характер, запропоновано до елементів організації державного контролю у сфері будівництва віднести: 1) аналітичну роботу; 2) планування; 3) проведення колегій, нарад та інших подібних до них масових заходів; 4) діловодство; 5) забезпечення взаємодії та координації між суб'єктами державного контролю у сфері будівництва; 6) кадрове, економічне, наукове, інформаційне та методичне забезпечення державного контролю у сфері будівництва.

Процедури державного контролю у сфері будівництва визначено як сукупність послідовних, організаційно пов'язаних і нормативно закріплених дій, які, з одного боку, допомагають суб'єктам контролю реалізувати свої контрольні повноваження, дисциплінують їх діяльність, з іншого - запобігають свавіллю в їх діях, тим самим створюючи охоронний та правозахисний механізми для реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян у цій сфері.

В дисертації сформульовано низку пропозицій щодо удосконалення нормативно-правових актів із досліджуваних питань, внесення до нього змін та доповнень, зокрема: 1) зважаючи на важливість будівельної галузі у розвитку економіки країни, доцільним визнається розроблення Будівельного кодексу (назва умовна), в якому були б зосереджені усі нормативні акти з питань будівництва; 2) зважаючи на те, що органи місцевого самоврядування наділенні значним обсягом контрольних повноважень у сфері будівництва, але їх контроль є не державним, а самоврядним, запропоновано таку редакцію ст. 24 Закону України „Про основи містобудування”: „Державний контроль у сфері містобудування здійснюється органами виконавчої влади та іншими спеціально уповноваженими на це державними органами”; 3) Положення про державний архітектурно-будівельний контроль, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1993 р. № 225, суперечить основним положенням Закону України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, оскільки у ньому зазначено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний контроль у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного контролю; повноваження органів державного контролю щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; способи здійснення державного контролю. Враховуючи вищевикладене, запропоновано на основі Положення про державний архітектурно-будівельний контроль, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, розробити Закон України “Про державний контроль у сфері будівництва”, який визначав би правові та організаційні засади його здійснення. У цьому Законі має бути визначено: поняття державного контролю у сфері будівництва, мета та завдання державного контролю у сфері будівництва, об'єкт та предмет державного контролю у сфері будівництва; суб'єкти державного контролю у сфері будівництва, із чітким визначенням їх компетенції; напрями, форми та загальні процедури здійснення державного контролю у сфері будівництва. Прийняття такого Закону значно підвищить ефективність державного управління у сфері будівництва, оскільки передбачатиме чіткі правові засоби, заходи та методи забезпечення законності та дисципліни під час організації та проведення будівельних робіт.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Ромасько В.О. Особливості будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання / В. О. Ромасько // Право і безпека. - 2008. - Т. 7.- № 2. - С. 127-131.

2. Ромасько В. О. Правое забезпечення державного контролю у сфері будівництва / В. О. Ромасько // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - Вип. 45. - 2009. - С. 159-166.

3. Ромасько В. О. Об'єкт державного контролю у сфері будівництва / В. О. Ромасько // Форум права. - 2009. - № 3. - С. 543-548 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-3/09rvoucb.pdf

4. Ромасько В. О. Форми державного контролю у сфері будівництва / В. О. Ромасько // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (10 грудня 2009 р., м. Сімферополь) - Сімферополь: Кримський юридичний інститут ОДУВС, 2009. - С. 128-130.

Анотація

Ромасько В.О. Державний контроль у сфері будівництва: адміністративно-правові засади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2010.

В роботі визначаються особливості будівництва як об'єкта адміністративно-правового регулювання, з'ясовуються сутність та значення державного контролю у сфері будівництва, характеризується правове забезпечення державного контролю у цій сфері, визначаються його об'єкт та предмет, уточнюється система суб'єктів цього контролю, визначаються форми державного контролю у сфері будівництва, а також характеризуються організаційні та процедурні засади забезпечення державного контролю у зазначеній сфері. Сформульовано пропозиції та рекомендації щодо удосконалення адміністративно-правових засад державного контролю у сфері будівництва.

Ключові слова: будівництво, адміністративно-правове регулювання, державний контроль, правове забезпечення, об'єкт, предмет, суб'єкти та форми державного контролю, процедури, удосконалення.

Аннотация

Ромасько В.А. Государственный контроль в сфере строительства: административно-правовые основы. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2010.

В работе получила дальнейшее развитие характеристика строительства как объекта административно-правового регулирования, которое определено как урегулированная административным законодательством управленческая деятельность в сфере строительства, реконструкции, реставрации или капитального ремонта, одним из субъектов которой является орган (должностное или служебное лицо), наделенное властно-распорядительными полномочиями.

Определяется общий объект административно-правового регулирования в сфере строительства, которым является как само строительство (новое строительство, реконструкция, реставрация, капитальный ремонт), так и тесно связанные с ним отношения (проектно-согласительные, лицензионно-разрешительные, надзорные, юрисдикционные), а также выясняются особенности строительства как объекта административно-правового регулирования. Предложен перечень специальных признаков государственного контроля в сфере строительства, за основу которых взяты его цель и задачи, объект и предмет, а также система субъектов, которые его осуществляют. Определяются особенности субъектов государственного контроля в сфере строительства, которые объединены в две классификационных группы: органы общей компетенции; органы специальной компетенции.

Усовершенствовано определение понятия государственного контроля в сфере строительства, который определен как деятельность, которая осуществляется органами государственной власти общей и специальной компетенции, наделенными разным объемом контрольных полномочий с целью обеспечения неуклонного соблюдения законности и дисциплины во время строительных работ. Определен родовой объект государственного контроля в сфере строительства, под которым предложено понимать: во-первых, планирование и застройку территорий, градостроительство и архитектурную деятельность; во-вторых, отдельные виды строительных работ: новое строительство; реконструкцию; реставрацию; капитальный ремонт. Предмет государственного контроля в сфере строительства классифицирован по таким критериям как: вид родового объекта государственного контроля в сфере строительства; направления (сферы) строительной деятельности; особенности правового статуса субъектов государственного контроля в сфере строительства; уровень предусмотренных требований, соблюдение которых является обязательным во время проведения строительных работ.

Уточнена система правовых актов, которые регулируют государственный контроль в сфере строительства, которые предложено классифицировать по таким критериям как объект их регламентации, в связи с чем все правовые акты по исследуемым вопросам объединены в шесть классификационных групп.

Формы государственного контроля в сфере строительства объединены в две группы: общие (альтернативные), то есть такие, которые характерны для разных видов государственного контроля, независимо от его объекта и предмета; специальные, характерные для сферы строительства, поскольку определены в строительном законодательстве.

Сформулировано определение понятия процедуры государственного контроля в сфере строительства, под которой предложено понимать совокупность последовательных, организационно связанных и нормативно закрепленных действий, которые, с одной стороны, помогают субъектам контроля реализовать свои контрольные полномочия, дисциплинируют их деятельность, с другой - предотвращают своевластие в их действиях, тем самым создавая охранительный и правозащитный механизмы для реализации прав, свобод и законных интересов граждан в этой сфере.

Определены элементы организации государственного контроля в сфере строительства, к которым предложено отнести: аналитическую работу; планирование; проведение коллегий, совещаний и других подобных им мероприятий; делопроизводство; обеспечение взаимодействия и координации между субъектами государственного контроля в сфере строительства; кадровое, экономическое, научное, информационное и методическое обеспечение государственного контроля в сфере строительства.

Сформулированы предложения по совершенствованию административно-правовых основ государственного контроля в сфере строительства. Обосновывается необходимость разработки и принятия Закона Украины «О государственном контроле в сфере строительства», который будет определять правовые и организационные основы его осуществления.

Ключевые слова: строительство, административно-правовое регулирование, государственный контроль, правовое обеспечение, объект, предмет, субъекты и формы государственного контроля, процедуры, совершенствование.

Summary

Romasko V.O. State Control in the building sphere: administrative and legal grounds. - Manuscript.

Thesis for obtaining candidate of law science degree by specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - Kharkiv National University of Internal Affairs, Kharkiv, 2010.

Peculiarities of building as an object of administrative and legal regulation are determined in the thesis. Essence and meaning of state control in the building sphere are found out. Legal guaranteeing of state control in this sphere is characterized. Its object and subject are determined. The system of this control's subjects is specified. Forms of state control in the building sphere are determined. Organizational and procedural grounds of state control guaranteeing in the mentioned sphere are also characterized. Proposals and recommendations about improvement of administrative and legal grounds of state control in the building sphere are made.

Key words: building, administrative and legal regulation, state control, legal guaranteeing, object, subject, subjects and forms of state control, procedures, improvement.

Размещено на Allbest.ru