Державна виконавча служба України як суб’єкт публічної фінансової діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦіОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 347.739 (342.6)

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Державна виконавча служба України як суб'єкт публічної фінансової діяльності

Стаднік

Геннадій Васильович

ІРПІНЬ

2010

ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, ДПА України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, доцент

Нечай Анна Анатоліївна,

Національний університет державної

податкової служби України,

доцент кафедри фінансового права.

фіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент,

член-кореспондент Національної

академії правових наук України

Орлюк Олена Павлівна,

Науково-дослідний інститут інтелектуальної власності Національної академії правових

наук України,

директор;

кандидат юридичних наук, доцент

Гетманцев Данило Олександрович,

Київський національний університет

ім. Т.Г. Шевченко,

доцент кафедри фінансового права.

Захист відбудеться 10" грудня 2010 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Садова, 55, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: вул. Карла Маркса, 31, м. Ірпінь, Київська обл., 08201.

Автореферат розісланий „9" листопада 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

Т.О. Мацелик



Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Становлення та розвиток України як суверенної держави сприяли формуванню якісно нових суспільних відносин, що характеризуються новими місцем та співвідношенням суспільства, держави, економіки, права. Запровадження різних, рівних між собою форм власності, відновлення примату приватної власності змінили напрями розвитку національної економіки, соціальні й економічні завдання держави. Це, у свою чергу, сприяло суттєвому розвитку права, зміні його змісту, функцій та завдань правового регулювання, необхідності розробити нові правові механізми.

Водночас процес активного економічного розвитку у будь-якій країні нерідко має не лише позитивні, а й негативні наслідки, пов'язані з діяльністю конкретних суб'єктів господарювання. Це пояснюється цілим рядом причин, у тому числі неправильним чи неефективним плануванням власної економічної діяльності, складною економічною ситуацією в державі в цілому, що відображаються на цілих галузях національної економіки. Тому з метою забезпечення виконання зобов'язань фінансового, господарського, цивільного характеру учасники правовідносин звертаються до судових органів для захисту своїх інтересів, виходячи з того, що судові рішення підлягають обов'язковому виконанню.

У цих умовах зростає науковий і практичний інтерес до вивчення ролі та функцій Державної виконавчої служби (далі - ДВС) Міністерства юстиції України, визначення її місця в державному устрої, причому у всіх аспектах, а не лише в контексті узагальнення інформації щодо реального стану виконання рішень, покладених відповідно до закону на державних виконавців.

Всебічний розгляд правового статусу ДВС дозволяє стверджувати про наявність фінансово-правового аспекту її діяльності, який відіграє істотну роль як у діяльності самої служби, так і безпосередньо у публічній фінансовій діяльності в державі. Як орган, що входить до системи органів Міністерства юстиції України, Державна виконавча служба в процесі реалізації своїх повноважень бере постійно участь і у публічній фінансовій діяльності. Удосконалення правових механізмів діяльності ДВС у сфері публічних фінансів сприяє не лише удосконаленню роботи самої служби, але також і системи примусового виконання рішень у цілому. Удосконалення останньої, у свою чергу, є важливим елементом для інтеграції України у міжнародну спільноту, у тому числі у Європейське Співтовариство.

Усе викладене вище зумовлює актуальність даного дисертаційного дослідження та необхідність у науковій розробці теоретичних проблем і вдосконаленні чинного законодавства України щодо регулювання публічної фінансової діяльності ДВС.

Правовий статус органів ДВС вивчався науковцями, але їх дослідження стосувалися інших, ніж фінансово-правовий, аспектів. Зокрема, дослідженню адміністративно-правового статусу ДВС, державних виконавців та інших суб'єктів виконавчого провадження, особливостям самого виконавчого провадження та його елементам (зокрема, виконавчому збору) присвячені роботи Афанасьєва В.В., Авторгова А.М., Бортняка Ф.В., Ігоніна Р.В., Крупнової Л.В., Перепелиці А.І., Щербак С.В. Особливості виконавчого провадження та статусу державної виконавчої служби розглядалися у численних публікаціях Горбунової Л. М., Комарова В. В., Ємельянової І. І., Сібільова Д. М., Фурси С.Я., Штогуна С.Г. та інших.

У свою чергу, правовий статус суб'єктів фінансових правовідносин, у тому числі органів державної влади, розглядався у численних теоретичних розробках вітчизняних та іноземних юристів-фінансистів: Бакаєвої О.Ю., Бекерської Д.А., Воронової Л.К., Вінницького Д.В., Горбунової О.М., Грачової О.Ю., Губерської Н.Л., Дмитренко Е.С., Запольського С.В., Карасьової М.В., Крохіної Ю.О., Кучерявенка М.П., Музики-Стефанчук О.А., Нечай А.А., Орлюк О.П., Пацурківського П.С., Пришви Н.Ю., Семчик О.О., Хімічевої Н.І. та багатьох інших. Але у цих роботах не розглядався статус Державної виконавчої служби як суб'єкта фінансово-правових відносин, як учасника публічної фінансової діяльності. Разом із тим аналіз діяльності цього органу доводить його значення у формуванні (зокрема, стосовно надходжень виконавчого збору) та витрачанні (шляхом бюджетного фінансування) фінансових ресурсів, які мають публічний характер.

Науково-теоретичною базою дослідження виступають також загальнотеоретичні праці вітчизняних і зарубіжних фахівців з теорії права, адміністративного та інших галузей права, зокрема, Авер'янова В.Б., Алексєєва С.С., Андрійко О.Ф., Бельського К.С., Гусарова С.М., Коваленка В.В., Комарова С.А., Кононова І.І., Лейста О.Е., Лук'янової Є.Г., Марченка М.М., Марчука В.М., Мурашина О.Г., Оніщенко Н.М., Петришина О.В., Тихомирова Ю.О., Цвіка М.В., Явича Л.С. та інших.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що стосуються реформування діяльності Міністерства юстиції України (прийнятих на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 р. № 1577, актів Міністерства юстиції України: „Про виконання пріоритетних напрямків діяльності Міністерства юстиції на 2009 рік" від 18 лютого 2009 р., „Про затвердження Плану заходів щодо реалізації пріоритетів діяльності Міністерства юстиції України на 2009 рік" від 17 березня 2009 р., наказ № 233/7; „Про затвердження Пріоритетів у роботі Міністерства юстиції України на 2010 рік" від 31 грудня 2009 р.) та Державної виконавчої служби як складової Міністерства юстиції України. Серед пріоритетів розвитку сфери юстиції в Україні визначено підвищення рівня примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), запровадження ефективних механізмів захисту прав і законних інтересів стягувача у виконавчому провадженні. правовий виконком держвиконком фінансовий

Дослідження виконано у межах науково-дослідної теми кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України „Актуальні проблеми теорії і практики фінансового процесуального права" (державний реєстраційний № 0105U001247).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний аналіз та науково-теоретичне обґрунтування правового статусу державної виконавчої служби як суб'єкта публічної фінансової діяльності, розробка рекомендацій щодо удосконалення чинного законодавства стосовно участі державної виконавчої служби у фінансових правовідносинах і дотримання її посадовими особами фінансової дисципліни.

Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання наступних завдань:

- проаналізувати теоретичні засади публічної фінансової діяльності та охарактеризувати участь органів державної влади в її здійсненні;

- з'ясувати особливості поняття, складу, функцій, завдань Державної виконавчої служби в Україні;

- обґрунтувати фінансово-правовий статус Державної виконавчої служби та розкрити його зміст;

- проаналізувати повноваження органів державної виконавчої служби стосовно мобілізації фінансових ресурсів до Державного бюджету України;

- розкрити інституційні ознаки доходів бюджету, що надходять від діяльності державної виконавчої служби;

- охарактеризувати фінансово-правові режими виконавчого збору;

- визначити джерела фінансування діяльності державної виконавчої служби;

- розкрити порядок розподілу та використання бюджетних ресурсів органами державної виконавчої служби;

- проаналізувати правові проблеми дотримання фінансової дисципліни посадовими особами державної виконавчої служби;

- розробити шляхи вдосконалення правового забезпечення діяльності державної виконавчої служби як суб'єкта публічної фінансової діяльності.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері діяльності державної виконавчої служби як суб'єкта публічної фінансової діяльності.

Предмет дослідження - правове забезпечення діяльності державної виконавчої служби як суб'єкта фінансових правовідносин.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що дозволяють застосувати комплексний підхід до аналізу фінансово-правового статусу державної виконавчої служби. Загальнонауковий діалектичний метод пізнання виступає основним у цій системі і дозволяє вирішувати наукові завдання, що визначаються в дисертації, в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

Застосовуючи історико-правовий та порівняльно-правовий методи, досліджено вітчизняне законодавство й законодавство інших держав щодо регулювання правового статусу державної виконавчої служби та її зарубіжних аналогів (п.п. 1.2, 1.3). За допомогою системного методу проаналізовано відносини у сфері здійснення публічної фінансової діяльності (п.1.1); інституційні ознаки бюджетних доходів і видатків, що стосуються діяльності державної виконавчої служби та її органів (п.п. 2.2, 3.1).

Формально-юридичний метод дозволив тлумачити правові норми, що регулюють порядок участі державної виконавчої служби в мобілізації, розподілі та витрачанні фінансових ресурсів (п.п. 2.1, 3.2), розкрити фінансово-правові режими виконавчого збору (п. 2.3), охарактеризувати дотримання фінансової дисципліни посадовими особами Державної виконавчої служби (п. 3.3.), обґрунтувати висновки й пропозиції та визначити шляхи удосконалення чинного законодавства України стосовно фінансової діяльності ДВС.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, Бюджетний кодекс України, закони України „Про державну виконавчу службу", „Про виконавче провадження", а також інші акти фінансового та адміністративного законодавства України, інших галузей права, що регулюють діяльність державної виконавчої служби, практика їх застування.

Емпіричною базою роботи стала діяльність Державної виконавчої служби Міністерства юстиції України та її територіальних підрозділів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація стала першим в українській фінансово-правовій науці комплексним дослідженням теоретичних та практичних проблем реалізації фінансово-правового статусу державної виконавчої служби та визначення її ролі у здійсненні публічної фінансової діяльності.

У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень, висновків і пропозицій, а саме:

вперше:

- доведено, що діяльність державної виконавчої служби є складовою публічної фінансової діяльності. Вона спрямована на забезпечення не тільки судової та правоохоронної діяльності, але й на забезпечення фіскальних інтересів держави та органів місцевого самоврядування;

- встановлено, що правовий статус державної виконавчої служби має диференційований зміст, що включає у себе також фінансово-правовий статус, який розкривається через статусні правові норми;

- доведено, що методи фінансової діяльності органів ДВС, в яких відображається система способів, прийомів та засобів досягнення певної мети, виконання поставленого завдання, використовуються в публічній фінансовій діяльності;

- розкрито фінансово-правові аспекти виконавчого збору та доведено, що він може розглядатися як неподатковий дохід бюджету, який має публічно-правовий характер;

дістали подальшого розвитку:

- визначення змісту публічної фінансової діяльності та розкриття участі органів державної виконавчої влади в її проведенні;

- уявлення щодо впливу фінансово-правового регулювання на відносини, що виникають у процесі діяльності державної виконавчої служби;

- положення стосовно реалізації державною виконавчою службою та державним виконавцем своїх завдань, виходячи з функціональних засад взаємодії Міністерства юстиції України та ДВС, що побудована на засадах загального керівництва Міністерства юстиції за діяльністю державної виконавчої служби;

- положення щодо інституційних ознак бюджетних доходів і видатків, визначення проблем їх правового регулювання на рівні норм фінансового права та шляхів удосконалення відповідного чинного законодавства;

- положення щодо взаємозв'язку норм різних інститутів фінансового права стосовно дотримання фінансової дисципліни, у тому числі посадовими особами органів державної влади.

удосконалено:

- теоретичні підходи щодо змісту елементів правового інституту державної виконавчої служби як комплексного утворення, що охоплює правові норми різних галузей права, у тому числі норми фінансового права;

- критерії класифікації функцій державної виконавчої служби як суб'єкта публічної фінансової діяльності.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертаційного дослідження, висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - при подальшій розробці теоретичних проблем фінансового права (матеріали дисертаційного дослідження використані під час виконання науково-дослідної теми кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України „Актуальні проблеми теорії і практики фінансового процесуального права" (державний реєстраційний № 0105U001247);

- у сфері правотворчості - для удосконалення чинного законодавства, у тому числі Бюджетного кодексу України та спеціального законодавства, що регулює діяльність державної виконавчої служби та виконавче провадження (акт впровадження результатів наукових досліджень № 04-14/14-615 від 09.06.2010 р., виданий Комітетом з питань бюджету Верховної Ради України; акт впровадження №04-15/16-2025 від 04.06.2010 р., виданий Комітетом з питань будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України);

- у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з дисципліни „Фінансове право";

- у правозастосовній діяльності Державного департаменту державної виконавчої служби (акт впровадження № 25-52 від 14.06.2010 р., виданий Міністерством юстиції України).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства обговорювалися на засіданнях кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України, а також були оприлюднені на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: „Проблеми удосконалення законодавства і практики протидії злочинності у сфері господарської діяльності" (м. Ірпінь, 10 грудня 2009 р.); „Современная теория финансового права" (РФ, г. Москва, 19-20 марта 2010 г.); „Системоутворюючі категорії в фінансовому праві: стан та перспективи трансформації" (м. Харків, 15-16 квітня 2010 р.); „Актуальні питання сучасних державотворчих та правотворчих процесів" (м. Запоріжжя, 28 квітня 2010 р.); на практичному семінарі: „Виконавче провадження як завершальна стадія судового процесу" (м. Київ, 15 березня 2010 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано шість наукових праць, чотири з яких - наукові статті у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАКу України, дві - тези доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації зумовлена змістом наукової проблеми та спрямована на досягнення мети дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 221 сторінку, з яких 191 - основний текст, 30 - список використаних джерел (270 найменувань).



Основний зміст роботи

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт предмет і методи дослідження, сформульовано наукову новизну і практичне значення одержаних результатів; наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації; представлено структуру дисертації.

Розділ 1 „Теоретико-правові засади фінансової діяльності державної виконавчої служби" складається з трьох підрозділів, у яких розкрито сутність та особливості здійснення публічної фінансової діяльності органами державної влади, проаналізовано особливості фінансово-правового статусу державної виконавчої служби як учасника публічної фінансової діяльності.

У підрозділі 1.1 „Загальна характеристика публічної фінансової діяльності та органи державної влади, що беруть участь у її здійсненні" розглянуто загальні підходи, що склалися у теорії фінансового права щодо розуміння публічної фінансової діяльності, участі і ролі держави у її здійсненні, суттєвих рис, функцій тощо.

Підкреслено, що фінансова діяльність, яку здійснює держава, втілюється через реалізацію владної волі останньої стосовно конкретних фінансово-правових інститутів. Розглянуто теоретичні підходи, що дозволяють віднести фінансову діяльність держави до спеціальної галузі державного управління.

Зазначено, що суттєвою рисою, яка характеризує публічну фінансову діяльність, є те, що таку діяльність здійснюють усі без винятку органи державної влади та місцевого самоврядування, які і виступають одним із її суб'єктів. Залежно від повноважень таких органів та їх правового статусу визначається й обсяг їх участі безпосередньо у публічній фінансовій діяльності.

Аналіз безпосередньої діяльності Державної виконавчої служби (як складової Міністерства юстиції України) дозволяє зробити висновок про те, що реалізація багатьох її завдань пов'язана зі сферою фінансової діяльності.

Зазначено про подвійну роль Державної виконавчої служби у такій діяльності. З одного боку, забезпечуючи примусове виконання рішень, передбачених чинним законодавством, ДВС забезпечує акумуляцію фінансових ресурсів у бюджетній системі держави, повертаючи заборгованість із сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів; надходження виконавчого збору тощо. Отже, ДВС бере участь у формуванні публічних фондів коштів держави та органів місцевого самоврядування, виконуючи фіскальну функцію. З іншого боку, ДВС отримує фінансування з державного бюджету відповідно до норм ст. 18 Закону України „Про державну виконавчу службу" як орган, що входить до системи юстиції.

Зроблено висновок про доцільність розширення кола суб'єктів фінансово-правових відносин і включення до нього Державної виконавчої слжуби.

У підрозділі 1.2 „Державна виконавча служба в Україні: поняття, склад, функції, завдання" проаналізовано теоретичні та нормативно-правові джерела, що дозволяють розкрити поняття, склад, функції та завдання Державної виконавчої служби України. Її діяльність досліджується в історичному аспекті, який дозволяє на належному рівні теоретичного обґрунтування підійти до розкриття правового статусу ДВС, що має, на думку автора, диференційований зміст.

На підставі проведених раніше наукових розробок розглянуто правовий статус державного виконавця та досліджено основні ознаки державного виконавця як посадової особи. Підкреслюється, що протягом останнього десятиріччя в характері та змісті діяльності Державної виконавчої служби та у правовідносинах, що властиві виконавчому провадженню, відбулися значні зміни. Пов'язано це як зі зміною статусу ДВС, так і зі зміною процесуального законодавства та законодавства про виконавче провадження.

Звернуто увагу на те, що відсутній комплексний підхід у дослідженнях правового статусу органів ДВС, що повинно включати не лише аналіз організаційно-правових засад діяльності, чому присвячено ряд розробок в юридичній літературі, але й розгляд фінансово-правового статусу. Такий аналіз в цілому повинний сприяти подальшому удосконаленню роботи цього органу як суб'єкта фінансових правовідносин, вдосконаленню діяльності державної виконавчої служби у сфері реалізації прав і свобод людини та громадянина, зміцненню фінансової дисципліни та правопорядку у сфері виконавчого провадження.

У підрозділі 1.3 „Особливості реалізації фінансово-правового статусу органів державної виконавчої служби" підкреслюється, що для органів державної виконавчої служби, які входять до системи Міністерства юстиції України і відносяться до органів публічної влади, правовий статус виступає однією із базових категорій. При реалізації свого фінансово-правового статусу ДВС реалізує державну політику у сфері примусового виконання і виконує покладені на неї завдання із дотриманням положень різногалузевого законодавства. Зроблено висновок, що, з одного боку, ДВС діє на підставі норм, закріплених законодавством про виконавче провадження, з іншого - фінансовим законодавством, у тому числі бюджетним, банківським, податковим.

Зазначено, що з позицій характеристики суб'єктивних юридичних прав та обов'язків органи ДВС, беручи участь у фінансових відносинах, можуть виступати носіями як суб'єктивних прав, так і юридичних обов'язків.

За підсумками проведеного аналізу чинного законодавства та монографічних джерел, констатується, що фінансово-правовий статус ДВС можна розглядати, як складову диференційованого за змістом правового статусу державної виконавчої служби, і розкривати через: статусні правові норми; суб'єктивні права та юридичні обов'язки органів ДВС як учасників фінансових відносин; правові принципи та юридичні гарантії; правоздатність та юридичну відповідальність.

Розділ 2 „Роль державної виконавчої служби у процесі мобілізації фінансових ресурсів" складається з трьох підрозділів, у яких охарактеризовано чинне законодавство України, що визначає особливості залучення органів ДВС до процесу мобілізації фінансових ресурсів до публічних фондів коштів; надано характеристику бюджетним доходам, у формуванні яких бере участь державна виконавча служба.

У підрозділі 2.1 „Повноваження органів державної виконавчої служби, що забезпечують формування дохідної частини Державного бюджету України" досліджено чинне фінансове законодавство та законодавство у сфері виконавчого провадження з метою проведення аналізу повноважень органів ДВС стосовно акумуляції фінансових ресурсів до публічних фондів коштів, насамперед, Державного бюджету України. Підкреслено, що ефективне виконання завдань, поставлених перед ДВС щодо формування публічних фондів коштів, впливає на наповнення бюджетів різних рівнів.

При цьому участь державної виконавчої служби у публічній фінансовій діяльності, у тому числі у процесі мобілізації фінансових ресурсів, здійснюється із обов'язковим дотриманням державними виконавцями закріплених за ними прав та обов'язків: згідно з законом вони зобов'язані вживати заходів примусового виконання рішень неупереджено, своєчасно, повно вчиняти виконавчі дії.

Зазначено, що органи ДВС не є фіскальними органами. Випливає це з норм як фінансового законодавства, так і законодавства про виконавче провадження. Для фіскальних органів контроль за своєчасним і повним справлянням обов'язкових платежів є основним завданням. Натомість, як вбачається із закріпленої законодавчо черговості щодо задоволення вимог стягувачів, вимоги щодо справляння податків та обов'язкових платежів виконуються ДВС лише у четверту чергу.

Оскільки держава зацікавлена у надходженні фінансових ресурсів до публічних фондів коштів, вона здійснює заходи, спрямовані на налагодження взаємодії із фіскальними та іншими органами, що беруть безпосередню участь у забезпеченні функціонування таких фондів. У роботі розглянуто взаємодію органів ДВС із органами державної податкової служби України та Пенсійного фонду України.

Доведено на підставі законодавства, що повноваження органів ДВС щодо мобілізації фінансових ресурсів до Державного бюджету України та інших публічних фондів конкретизовані у різних нормах права, у тому числі у Законі України „Про виконавче провадження". Розкрито зміст повноважень державних виконавців, що можуть безпосередньо або опосередковано впливати на мобілізацію публічних фінансових ресурсів.

У підрозділі 2.2 „Інституційні ознаки доходів бюджету, що надходять від діяльності державної виконавчої служби" підкреслено, що від стану виконання фінансово-правових норм, що формують інститут публічних доходів, значною мірою залежить виконання державою та органами місцевого самоврядування своїх функцій. Розкрито зміст бюджетних доходів, розглянуто складові загального та спеціального фонду бюджету, у тому числі з урахуванням положень нового Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р., що набуде чинності з 1 січня 2011 р.

Доведено, що серед фінансово-правових інститутів, пов'язаних з мобілізацією обов'язкових платежів і здійсненням виконавчого провадження органами державної виконавчої служби, необхідно назвати інститут податкового права, інститут неподаткових доходів бюджету, інститут доходів публічних цільових позабюджетних фондів. Якщо проаналізувати діяльність зазначених інститутів, то об'єднуючим фактором для них виступатиме наявність обов'язкових платежів. При цьому доцільно виходити із розуміння обов'язкових платежів як родового поняття, що охоплює всю сукупність податків та неподаткових платежів, при справлянні яких законодавець передбачає можливість застосування до платника примусової сили держави.

Кошти, перерахування яких до державного бюджету забезпечується органами державної виконавчої служби під час виконавчого провадження, являють собою у більшості випадків обов'язкові платежі, хоча і не повністю розкриваються через ці поняття. Це можуть бути податкові надходження (ч. 4 ст. 44 Закону України „Про виконавче провадження"). Підкреслено, що ДВС не залучається до справляння податків аналогічно податковим органам. На органи ДВС покладено забезпечення виконавчого провадження, внаслідок якого у тому числі здійснюється мобілізація ресурсів до доходів державного бюджету.

Зауважено, що не всі місцеві податки і збори можуть бути об'єктом виконавчого провадження. Наприклад, таким об'єктом не є ринковий збір, збір за проїзд територією прикордонних областей, збір за участь у бігах на іподромі тощо, оскільки останні передбачають справляння перед проведенням відповідної юридичної дії, що є об'єктом оподаткування.

Відповідно до Закону України „Про виконавче провадження", до доходів Державного бюджету можуть стягуватися й неподаткові платежі (ч. 4 ст. 44). Зокрема, це може бути судовий збір (державне мито) (ч. 3 ст. 11). Об'єднує ці платежі вимога дотримання єдиного порядку перерахування грошових сум, стягнутих державним виконавцем до державного бюджету або місцевих бюджетів. Зазначений порядок встановлюється згідно з ч. 4 ст. 44-1 „Про виконавче провадження", Державним казначейством України.

У підрозділі 2.3 „Фінансово-правові аспекти виконавчого збору" проаналізовано виконавчий збір з позицій фінансово-правового регулювання. Акцентовано увагу на тому, що наявність виконавчого збору (або платежу аналогічного характеру) притаманна не лише вітчизняному законодавству. На підставі практики діяльності органів ДВС і системи юстиції в цілому підкреслюється значення виконавчого збору у їх діяльності, досліджено правову природу виконавчого збору, розглянуто різні підходи, що склалися в юридичній науці та у практиці його справляння.

Проведене порівняльно-правове дослідження різних видів обов'язкових платежів, що стягуються до публічних фондів коштів, дало можливість зробити висновок, що виконавчий збір може розглядатися як неподатковий дохід бюджету, який має публічно-правовий характер. Надходження від виконавчого збору є постійним джерелом поповнення дохідної частини державного бюджету як публічного фонду коштів.

Аналіз теоретичної бази та чинного законодавства України дозволив виділити наступні характеристики правової природи виконавчого збору:

1) наявність спеціальної нормативно-правової бази, що встановлює правовий режим виконавчого збору;

2) виконавчий збір є неподатковим доходом державного бюджету, але він не є фіскальним доходом загального фонду державного бюджету, що має постійний характер;

3) при визначенні розміру виконавчого збору використовується змішана система обрахунку (використовуються як пропорційні, так і тверді ставки);

4) право на стягнення виконавчого збору пов'язується з юридичним фактом, яким є не дія, а бездіяльність боржника. У цій ознаці визначена каральна, фіскальна функції виконавчого збору;

5) стягнення виконавчого збору не завжди здійснюється у межах виконавчого провадження, у зв'язку з яким він виник;

6) законом встановлено випадки звільнення від сплати виконавчого збору як за суб'єктивним, так і об'єктивним складом правовідносин;

7) законом передбачено можливість повернення виконавчого збору, що відрізняє його від податку та багатьох обов'язкових платежів, яким притаманна така ознака, як беззворотність;

8) правом стягнення виконавчого збору наділена державна виконавча служба та її посадові особи;

9) сплата виконавчого збору забезпечується примусовою силою держави; за несплату виконавчого збору, порушення термінів сплати винна особа притягується до відповідальності згідно з законом;

10) постанова про стягнення виконавчого збору може бути як оскаржена, так і скасована в установленому законом порядку.

Розділ 3 „Участь державної виконавчої служби у процесі розподілу та витрачання фінансових ресурсів" складається із трьох підрозділів, у яких проаналізовано нормативно-правові акти, що регулюють порядок витрачання фінансових ресурсів органами державної виконавчої служби; узагальнено досвід діяльності органів ДВС та стан дотримання фінансової дисципліни їх посадовими особами, визначено шляхи вирішення наявних проблем.

У підрозділі 3.1 „Джерела фінансування державної виконавчої служби" зазначено, що ефективність фінансово-правового регулювання визначається станом виконання суб'єктами фінансових правовідносин своїх обов'язків, закріплених у фінансово-правових нормах. У суспільстві з високим рівнем правової культури виконання обов'язків забезпечено переважно за рахунок переконання учасників суспільних відносин у потребі суспільно корисної поведінки.

Обов'язковість фінансування діяльності ДВС як органу, що входить до системи Міністерства юстиції України (тобто органу державної виконавчої влади), за рахунок коштів Державного бюджету України випливає з положень Конституції України та Бюджетного кодексу України. Норми цих актів є підставою визначення джерела фінансування з коштів державного бюджету у спеціальному законодавстві, а саме Законі України „Про державну виконавчу службу".

Виходячи з обов'язковості фінансування потреб ДВС за рахунок коштів Державного бюджету України, дисертант погоджується із твердженням, що кожний видаток держави на державні потреби та потреби суспільства є фінансово-правовими відносинами, де права та обов'язки сторін строго врегульовані нормами права і не можуть бути змінені та порушені у процесі виконання. Зазначено, що недопустимо порушення бюджетних призначень, закріплених за Міністерством юстиції, як головним розпорядником бюджетних коштів, і Департаментом державної виконавчої служби, як відповідальним виконавцем.

У підрозділі 3.2 „Порядок розподілу та використання бюджетних ресурсів органами державної виконавчої служби" підкреслено, що видатки на діяльність органів державної виконавчої служби є різновидом державних. Фінансування діяльності органів ДВС здійснюється на засадах бюджетного фінансування. В Україні використовується декілька методів бюджетного фінансування, зокрема, програмно-цільове та кошторисно-бюджетне. Зазначено, що при фінансуванні діяльності органів ДВС застосовуються обидва методи бюджетного фінансування.

Враховуючи складний правовий статус органів ДВС, які беруть участь у публічній фінансовій діяльності як на етапі мобілізації, так і на етапі витрачання бюджетних ресурсів, необхідно проводити науковий аналіз усіх аспектів фінансово-правового статусу цих органів. Зазначено, що органи державної виконавчої влади мають певну структуру та ієрархію.

У роботі проаналізовано статус головного та нижчестоящих розпорядників бюджетних кошів у системі органів юстиції та державної виконавчої служби відповідно. Розкривається порядок взяття та обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державного казначейства України (за загальним і спеціальним фондами) та правовий режим рахунків, що їм відкриваються. Досліджено нормативно-правове забезпечення поточної діяльності розпорядників бюджетних коштів тощо. Зроблено висновок, що наділення органу статусом учасника бюджетних відносин має суттєве значення при розгляді питань щодо розподілу та витрачання бюджетних коштів.

Зазначено, що чинне законодавство містить колізію норм щодо правового статусу органів ДВС. Відповідальним виконавцем бюджетної програми є юридична особа, що визначається головним розпорядником бюджетних коштів. Але Департамент ДВС не є юридичною особою. Юридичними особами є нижчестоящі органи державної виконавчої служби. Наявність різних статусів у органів ДВС залежно від їх ієрархії у загальній системі юстиції призводить до проблем у правозастосуванні фінансового законодавства під час реалізації фінансово-правового статусу органів державної виконавчої служби.

Зроблено висновок про необхідність у чіткому нормативно-правовому закріпленні фінансово-правового статусу органів державної виконавчої служби, що сприятиме ефективному використанню бюджетних ресурсів у цілому і дотриманню органами державної виконавчої служби як складовою ланкою центрального органу державної виконавчої влади бюджетної дисципліни. Також зазначено, що внесення відповідних змін до законодавства про державну виконавчу службу відповідатиме положенням оновленого бюджетного законодавства, а саме вимогам ч. 4 ст. 20 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. стосовно визначення статусу відповідального виконавця бюджетних програм.

У підрозділі 3.3 „Дотримання фінансової дисципліни посадовими особами державної виконавчої служби" відзначається, що публічні фінансові відносини тісно пов'язані з державними інституціями та державним примусом, оскільки держава зацікавлена у достатності та забезпеченості фінансовими ресурсами. Ефективність фінансово-правового регулювання визначається станом виконання суб'єктами фінансових правовідносин своїх обов'язків, закріплених у фінансово-правових нормах. Контроль за фінансовою дисципліною передбачає широкий підхід до розуміння його змісту. Він не зводиться лише до контролю за грошовими коштами.

Доведено, що реалізація права на оскарження дій чи бездіяльності державних виконавців, так само як і притягнення їх до юридичної відповідальності не завжди є наслідком фінансового правопорушення. Так, порушення фінансової дисципліни працівниками органів ДВС може відбуватися у сфері бюджетних відносин переважно на стадії виконання бюджету і стосуватиметься порушень, що допускаються розпорядником або одержувачем бюджетних коштів. До таких порушень відносяться: 1) взяття бюджетних зобов'язань і проведення видатків понад бюджетні асигнування, встановлені кошторисами (ст. 51 БК); 2) порушення правил ведення бухгалтерського обліку (ст. 56); 3) нецільове використання бюджетних ресурсів; 4) порушення процедур і вимог, встановлених БК; 5) порушення порядку зарахування коштів на Єдиний казначейський рахунок державного бюджету (ст. 50 БК).

Законодавством у сфері виконавчого провадження встановлено спеціальні вимоги щодо роботи з готівковими та безготівковими коштами. Водночас такі вимоги є аналогічними до тих, що визначені безпосередньо фінансовим законодавством і є, фактично, похідними від останніх.

Також підкреслено, що Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р., який набуде чинності з 1 січня 2011 р., деталізує поняття бюджетного правопорушення, конкретизує та розширює його об'єктний склад, удосконалює підходи стосовно застосування санкцій за скоєння бюджетних правопорушень. Відповідні новації повинні бути враховані в роботі органів і посадових осіб ДВС з метою дотримання вимог оновленого бюджетного законодавства.



Висновки

У результаті дисертаційного дослідження вирішено наукове завдання, що полягає у характеристиці державної виконавчої служби як суб'єкта публічної фінансової діяльності, з'ясуванні практичних проблем у цій сфері та окресленні шляхів їх подолання. Під час проведеного комплексного аналізу доведено, що дослідження правового статусу державної виконавчої служби повинно включати не лише аналіз організаційно-правових засад діяльності, але й розгляд її фінансово-правового статусу.

Проведений комплексний аналіз правового статусу ДВС дозволив сформулювати ряд наукових і практичних висновків стосовно участі державної виконавчої служби у публічній фінансовій діяльності:

1. Фінансова діяльність державної виконавчої служби є складовою публічної фінансової діяльності, оскільки пов'язана з процесом мобілізації, розподілу та використання публічних фінансових ресрусів при здійсненні розпорядчої, виконавчо-організаційної, правоохоронної та фіскальної функцій, покладених на державну виконавчу службу чинним законодавством України. Особливості здійснення публічної фінансової діяльності державною виконавчою службою витікають з її завдань, функцій та компетенції, закріплених чинним законодавством України, насамперед законами України „Про державну виконавчу службу" та „Про виконавче провадження".

2. Діяльність ДВС пов'язана як із забезпеченням судової, правоохоронної діяльності, так і з фіскальною ціллю держави. Для цього державні виконавці наділяються, у певному сенсі, повноваженнями правоохоронних органів. У свою чергу, фіскальні цілі держави спрямовані на поповнення дохідної частини державного та місцевих бюджетів за рахунок коштів, що підлягають зарахуванню до публічних фондів внаслідок виконання судових та інших рішень.

3. Елементи правового інституту державної виконавчої служби мають комплексний характер і охоплюють правові норми різних галузей національного права, у тому числі фінансового. Суттєвим для фінансово-правового статусу державної виконавчої служби є те, що вона реалізує державну політику у сфері примусового виконання, забезпечує виконання покладених на неї завдань із дотриманням положень як законодавства про виконавче провадження, так і фінансового законодавства - бюджетного, податкового, банківського.

4. Фінансово-правовий статус державної виконавчої служби може розглядатися як складова її диференційованого за змістом правового статусу, що розкривається через: статусні правові норми; суб'єктивні права та юридичні обов'язки органів ДВС як учасників фінансових відносин; правові принципи та юридичні гарантії; правоздатність та юридичну відповідальність.

5. Органи ДВС реалізують свої функції завдяки спеціальним формам і методам діяльності. Форми фінансової діяльності органів ДВС можна класифікувати на правові та неправові. До правових форм відносять ті, які створюють юридичні наслідки для учасників виконавчого провадження і які реалізуються через нормотворчу та правозастосовну діяльність. До неправових форм включаються інформативно-організаційні (наради, засідання) та матеріально-технічні (використання технічних засобів у процесі контролю, підготовка довідкових та аналітичних матеріалів тощо). У фінансовій діяльності органів ДВС використовують обидві форми - як правову, так і неправову, з перевагою правової.

6. Під час реалізації своїх прав та обов'язків державні виконавці стосовно мобілізації фінансових ресурсів до публічних фондів коштів (у першу чергу - Державного бюджету України), повинні опиратися не лише на положення спеціального законодавства у сфері виконавчого провадження, але й на норми фінансового законодавства.

Повноваження органів ДВС щодо мобілізації фінансових ресурсів до Державного бюджету України та інших публічних фондів конкретизовані у різних нормах права. Так, відповідно до Закону України „Про виконавче провадження": ч. 3 ст. 1 наділяє ДВС обов'язком здійснювати виконавче провадження про стягнення сум у дохід Державного бюджету України; ч. 3 ст. 11 наділяє ДВС обов'язком здійснювати виконавче провадження про стягнення у дохід Державного бюджету України судового збору (державного мита); ч. 4 ст. 44-1 дозволяє перерахування грошових сум, стягнутих державним виконавцем до Державного бюджету України, у порядку, встановленому Державним казначейством України; ч. 7 ст. 44-1 надає право зарахування стягнутих з боржника грошових сум, що залишися не витребувані стягувачем протягом трьох років з дня їх зарахування на депозитний рахунок органу державної виконавчої служби, до Державного бюджету України у порядку, встановленому Державним казначейством України; абз. 13 ч. 3 ст. 5 дозволяє накладення стягнення у вигляді штрафу на громадян і посадових осіб у випадках, передбачених законом; ст. 46 надає право стягнення виконавчого збору.

Опосередковано на мобілізацію фінансових ресурсів можуть впливати також й інші повноваження органів ДВС.

7. Державний виконавець (який представляє відповідний орган державної виконавчої служби), здійснюючи виконавче провадження, не ототожнюється з фіскальним органом. Реалізуючи повноваження, закріплені за ним законом, державний виконавець бере безпосередню участь у мобілізації фінансових ресурсів до публічних фондів коштів, у першу чергу - до державного бюджету.

8. Відносини, що виникають щодо фінансових ресурсів, які надходять від діяльності органів ДВС, можуть регулюватися нормами одного з наступних фінансово-правових інститутів: інституту податкового права, інституту неподаткових доходів бюджету, інституту доходів публічних цільових позабюджетних фондів.

9. У частині, що стосується доходів Державного бюджету України, органи державної виконавчої служби беруть участь у формуванні як податкових, так і неподаткових доходів. При цьому не всі податки, виходячи з їх правових режимів, можуть бути предметом виконавчого провадження.

Органи ДВС також беруть участь у формуванні дохідної частини державного бюджету завдяки перерахуванню коштів від реалізації конфіскованого та арештованого майна у встановлених законодавством випадках, сплати судового збору (державного мита).

10. Виконавчий збір може розглядатися як неподатковий дохід бюджету, що має публічно-правовий характер. Надходження від виконавчого збору є постійним джерелом поповнення дохідної частини державного бюджету як публічного фонду коштів. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. деталізує значення виконавчого збору у процесі формування доходів державного бюджету, визнавши його постійним доходом загального фонду Державного бюджету України (з можливістю залишення частини від надходжень у складі спеціального фонду державного бюджету згідно з законом).

11. Чинне законодавство чітко визначає джерела, з яких фінансується діяльність органів ДВС - Державний бюджет України та кошти виконавчого провадження. Кошти виконавчого провадження є коштами спеціального фонду кошторису, а значить, згідно з чинним Бюджетним кодексом України, і коштами спеціального фонду Державного бюджету України. Водночас закріплення коштів виконавчого провадження виключно за спеціальним фондом Державного бюджету України буде змінено у зв'язку з набуттям чинності нового Бюджетного кодексу України з 1 січня 2011 р.

Відмінними виступають фонди бюджету, з якого виділяються кошти на: фінансування поточних видатків органів ДВС, що здійснюється за рахунок загального фонду державного бюджету; фінансування витрат, пов'язаних із проведенням та організацією виконавчих дій, що здійснюється за рахунок спеціального фонду державного бюджету; фінансування капітальних видатків, що може здійснюватися за рахунок обох фондів.

12. При подальшому вдосконаленні правового регулювання бюджетних повноважень бюджетних установ доцільно врахувати положення, закріплені ст. 237 Бюджетного кодексу РФ (закріплює право бюджетної установи самостійно визначати спрямування касового видатку зі свого рахунку у разі затримання фінансування або при фінансуванні не більше 75 % обсягу бюджетних асигнувань) та ст. 238 (закріплює право отримувача бюджетних коштів на компенсацію у розмірі недофінансування, що здійснюється згідно з судовим актом). Запровадження в Бюджетному кодексі України аналогічних положень (оскільки це не відбулося у прийнятій новій редакції Кодексу) слугуватиме підвищенню стабільного функціонування бюджетних установ.

13. Оскільки ДВС бере участь на різних етапах публічної фінансової діяльності (у процесах мобілізації та витрачання фінансових ресурсів), існують різні підстави фінансових правопорушень. При цьому вихідними нормами будуть норми фінансового законодавства, яке врегульовує правовідносини, що належать до різних інститутів (підгалузей) фінансового права. При здійсненні виконавчого провадження дотримання фінансової дисципліни повинно відбуватися у різних сферах публічної фінансової діяльності, зокрема, у сфері бюджетних відносин, відносин щодо акумуляції публічних доходів (зокрема, справляння податків та обов'язкових платежів), відносин щодо здійснення публічних видатків, у сфері розрахункових відносин і дотримання касових правил, а також у сфері валютних відносин.

14. Принципів єдності та цілісності фінансового контролю повинні дотримуватися усі органи, що беруть участь у його здійсненні, усі суб'єкти фінансового контролю. Дія фінансово-правової відповідальності в її відновлювальному спрямуванні поширюється не лише на фізичних та юридичних осіб, але й на державу та її органи.

15. Правильна кваліфікація правопорушення має істотне значення. Адже правильна кваліфікація правопорушення, індивідуалізація покарання або стягнення, реалізація застосованих до правопорушника заходів примусу досить важливі для штрафної, каральної відповідальності. Порушення фінансової дисципліни, що можуть допускатися працівниками ДВС, можна класифікувати за ознакою інституційної приналежності норм фінансового законодавства, які порушуються, а саме: бюджетні, податкові правопорушення, правопорушення у сфері готівкових і безготівкових розрахунків та грошово-касового обслуговування, правопорушення у сфері валютного регулювання тощо. Залежно від рівня суспільної небезпеки, порушення фінансової дисципліни можуть поділятися на фінансові злочини та фінансові проступки (делікти).



Список опублікованих праць

1. Стаднік Г. В. Державна виконавча служба України як суб'єкт публічної фінансової діяльності / Г. В. Стаднік // Бюлетень Міністерства юстиції України.- 2009. № 10. - С. 24-32.

2. Стаднік Г. В. Правова природа виконавчого збору : фінансово-правові аспекти / Г. В. Стаднік // Право України - 2009. - № 11 - С. 156-164.

3. Стаднік Г. В. Правові засади бюджетного фінансування органів державної виконавчої служби в Україні. / Г. В. Стаднік // Бюлетень Міністерства юстиції України - 2010. № 2. - С. 73-81. - Частина 1.

4. Стаднік Г. В. Правові засади бюджетного фінансування органів державної виконавчої служби в Україні / Г. В. Стаднік // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2010 р. № 3. - С. 71-81. - Частина 2.

5. Стаднік Г. В. Фінансово-правовий статус Державної виконавчої служби України / Г. В. Стаднік // Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации : материалы междунар. науч.-практ.конференции (г. Харьков, 15-16 апреля 2010 г.) : [редкол. В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др.]. - Х. : НИИ гос. стр-ва и мест. самоуправления, 2010. - С. 166-168.

6. Стаднік Г. В. Роль Державної виконавчої служби у процесі мобілізації фінансових ресурсів до публічних фондів коштів / Г. В. Стаднік // Актуальні проблеми сучасних державотворчих та правотворчих процесів : матеріали міжнародної науково-практичної конференції (Запоріжжя, 28 квітня 2010 р.) : у 3-х частинах. - Запоріжжя : Запоріз. міськ. гром. орг-ція „Істина", 2010. - С. 55-56. - Частина 3.



АНОТАЦІЇ

Стаднік Г.В. Державна виконавча служба як суб'єкт публічної фінансової діяльності. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України. - Ірпінь, 2010.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню правового статусу державної виконавчої служби як суб'єкта публічної фінансової діяльності, визначенню особливостей реалізації її фінансово-правового статусу та шляхів удосконалення чинного законодавства України у цій сфері.

У роботі висвітлено сутність і особливості публічної фінансової діяльності та участі у ній Державної виконавчої служби України як органу загальної компетенції. Запропоновано теоретичні підходи щодо визначення фінансово-правового статусу державної виконавчої служби. Розглянуто роль та особливості участі виконавчої служби у процесі мобілізації доходів до Державного бюджету України, проаналізовано інституційні ознаки доходів, що надходять від діяльності ДВС, розкрито фінансово-правові аспекти виконавчого збору.

Розкрито особливості участі державної виконавчої служби у процесі розподілу та витрачання фінансових ресурсів, у тому числі надано правову характеристику джерел фінансування державної виконавчої служби, проаналізовано порядок розподілу та використання бюджетних ресурсів органами цієї служби.

...