Державний контроль за діяльністю міліції

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Державний контроль за діяльністю міліції

Троханенко Інна Іванівна

Київ 2010

Дисератацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, доцент

Лошицький Михайло Васильович,

Національна академія внутрішніх справ,

заступник начальника кафедри адміністративної діяльності

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Пєтков Сергій Валерійович,

Класичний приватний університет, проректор

кандидат юридичних наук, доцент

Штефан Сергій Михайлович,

Академія адвокатури України,

завідувач кафедри теорії та історії держави та права

Захист відбудеться «22» грудня 2010 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 в Національній академії внутрішніх справ за адресою: 02660, м. Київ, вул. Колекторна, 4

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, Солом'янська пл., 1

Автореферат розісланий «18» листопада 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Л. М. Шестопалова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова державності в Україні та формування ринкових відносин супроводжуються ускладненням процесів у соціальній, економічній та політичній сферах суспільного життя. За таких умов важлива роль відводиться державі, її механізму, від якого вимагається організованість, чіткість діяльності та узгоджена взаємодія всіх його елементів. Важливе місце в забезпеченні цих вимог займає державний контроль.

Державний контроль як об'єктивне суспільне явище завжди існував й існує в усіх країнах і має різні форми і методи. Держава, керуючись невідкладними завданнями, які вона ставить перед собою в певний період розвитку, має контролювати їхнє виконання, консолідувати зусилля на подолання перешкод, а також визначати і завдання контролю та механізм його здійснення. Сам же державний контроль завжди спрямований на створення таких умов, які б сприяли підвищенню ефективності виконання державних завдань та функціонуванню усіх структур і службовців у межах закону.

Суть державного контролю як функції держави полягає в спостереженні та аналізі відповідності діяльності усіх суб'єктів суспільних відносин щодо встановлених державою параметрів, а також в застуванні корекції алгоритмів соціального управління у разі відхилення від цих параметрів.

В Україні поступово формується розгалужена система органів державного контролю за діяльністю міліції у межах законодавчої, виконавчої та судової влади усіх рівнів. Для вітчизняної науки розроблення проблем державного контролю на даному етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку, який має тенденції формування Президентської республіки, а також реформування органів кримінальної юстиції.

У даному контексті проблема здійснення державного контролю постає по-новому, адже актуалізується необхідність вдосконалення публічного управління в сфері правопорядку і боротьби зі злочинністю. Відтак дослідження проблем здійснення контролю за діяльністю міліції як органа публічного управління в цій сфері є дуже актуальним з огляду на формування демократичної держави. Цей висновок підкріплюється і даними проведеного анкетування - 94,5 % респондентів на відповідне запитання відповіли позитивно.

Практика здійснення державного контролю залишається неефективною, оскільки діяльність контролюючих органів значною мірою невпорядкована, а створення його нової системи проходить вкрай повільно і суперечливо, не ґрунтуючись на достатніх науково-теоретичних напрацюваннях. Зокрема, не враховується, що на противагу домінуючій в минулому каральній ролі контролю, він має набувати переважно інформаційно-аналітичного значення.

При написанні дисертаційного дослідження автор послуговувався ідеями і теоретичними науковими положення, викладеними в працях вчених у галузі адміністративного права, зокрема: В. Б. Авер'янова, В. Г. Афанасьєва, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, І. Л. Бородіна, А. С. Васильєва, В. Л. Грохольського, С. В. Ківалова, В. В. Коваленка, В. К. Колпакова, Є. Б. Кубко, О. В. Кузьменко, В. І. Курила, Б. М. Лазарева, В. А. Ліпкана, М. В. Лошицького, Л. Ф. Морозова, Н. Р. Нижник, В. Ф. Опришка, В. П. Портнова, С. В. Пєткова, П. М. Рабіновича, В. І. Ремньова, Л. А. Савченко, А. О. Селіванова, А. І. Сироти, М. С. Студенікіної, В. А. Тарасової, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, Р. Й. Халфіної, В. В. Цвєткова, В. Є. Чиркіна, Ю. С. Шемшученка, В. С. Шестака, С. М. Штефана, К. В. Шоріної, Х. П. Ярмакі та ін.

Вагомою джерельною базою слугували роботи вчених, які безпосередньо досліджували різні аспекти державного контролю, і праці яких дисертант використовував у своїй роботі: О. Ф. Андрійко, Ю. П. Битяка, А. С. Васильєва, Л. К. Воронової, В. М. Гаращука, О. П. Полінець.

Утім, незважаючи на наявність значного масиву наукових досліджень, присвячених проблематиці державного контролю, поза науковим обігом залишилася сфера державного контролю в сфері правопорядку і боротьби зі злочинністю, здійснення державного контролю за діяльністю міліції. Адже ефективне функціонування правоохоронної системи безпосередньо пов'язане із оптимальним розподілом контрольних повноважень між суб'єктами державного контролю, усуненням дублювання і паралелізму в їх роботі.

Вивчення наукової літератури в даній сфері також показало, що комплексного дослідження стану та перспектив державного контролю за діяльністю міліції на сьогоднішній день не проводилось, що і зумовлює актуальність даної теми, а отже і вибір її як теми нашого дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22.07.1998 р. №810/98; програми «Підтримка становлення системи адміністративної юстиції в Україні», яка передбачена Законом України «Про ратифікацію Меморандуму про взаєморозуміння між Урядом України і Організацією з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) щодо створення нової форми співробітництва» від 10.02.2000 р. №1446-III. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень МВС України, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр. (наказ МВС України від 05.07.2004 р. №755) та основних напрямів наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005-2010 рр. Тема дослідження схвалена відділенням державно-правових наук і міжнародного права Національної академії правових наук України (реєстр. № 697, 2010 р.).

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики виявити стан і визначити закономірності та тенденції забезпечення здійснення державного контролю за діяльністю міліції, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо підвищення ефективності функціонування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції в Україні.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання наступних завдань:

проаналізувати в історико-правовому аспекті порядок здійснення державного контролю за діяльністю міліції;

розглянути особливості вживання термінів «контроль» і «нагляд» у науковій літературі та законодавстві, здійснити їх розмежування та сформулювати авторське визначення поняття державного контролю за діяльністю міліції;

дослідити принципи державного контролю;

визначити систему суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції;

сформулювати вимоги, що висуваються до контролю за діяльністю міліції;

здійснити класифікацію видів державного контролю за діяльністю міліції;

виявити чинники, що негативно впливають на здійснення державного контролю за діяльністю міліції;

аргументувати необхідність реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції;

визначити найбільш ефективні форми контролю за діяльністю міліції на сучасному етапі;

сформулювати напрями вдосконалення державного контролю за діяльністю міліції. державний контроль міліція

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення контролю за діяльністю міліції органами державного управління.

Предмет дослідження - державний контроль за діяльністю міліції.

Методи дослідження визначаються специфікою роботи та поставленими завданнями. Загальним методом у роботі є діалектичний метод пізнання соціальних процесів у сферах дії держави та права. У дослідженні також використано дедуктивний метод, який на основі вивчення окремих праць та юридичних документів, що стосуються контролю і нагляду, дозволяє зробити певні узагальнення (розділ 1, підрозділ 2.1). Для вивчення розвитку контролю за діяльністю міліції застосовується історико-правовий метод (підрозділ 1.3), для аналізу та характеристики сучасних юридичних праць, присвячених дослідженню контролю та нагляду - порівняльно-правовий (підрозділи 1.2, 2.1), описово-аналітичний та типологічно-описовий методи (підрозділи 1.1, 1.2). Логіко-семантичний метод і метод аналізу словникових визначень (підрозділ 1.2) вживається для поглиблення розуміння понятійного апарату дисертації та виявлення особливостей значень термінів «контроль» і «нагляд». За допомогою статистичного методу та кількісного аналізу (розділи 2, 3) робляться висновки щодо особливості державного контролю за діяльністю міліції. Застосовуючи формально-юридичний метод, досліджується зміст правових документів, що регулюють суспільні відносини у сфері державного контролю за діяльністю міліції (розділи 1, 2, 3).

Емпіричну базу дослідження становлять результати анкетування 390 посадових осіб органів внутрішніх справ; статистичні дані МВС України.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена характером обраної теми та підходом до її дослідження. На основі цього досягнуто певних результатів, які мають істотне значення для адміністративно-правової теорії і практики, що виявляється в такому:

уперше:

розглянуто проблеми становлення державного контролю за діяльністю міліції в історико-правовому аспекті, проведено порівняльний аналіз видів контролю за діяльністю міліції;

сформульоване авторське визначення терміну «державний контроль за діяльністю міліції»;

розроблено основні положення Концепції реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції, а також подано структуру проекту Закону України «Про державний контроль за діяльністю міліції»;

встановлено зв'язок між принципами державного контролю за діяльністю міліції і тенденціями розвитку державного контролю у даній сфері;

удосконалено:

теоретичні засади розмежування термінів «контроль» і «нагляд». Контроль відносно нагляду є ширшим поняттям, тобто нагляд можна розглядати як елемент контролю або як контроль, звужений відносно сфери свого застосування;

підходи до формування принципів контролю, які мають будуватись на органічному синтезі загальних принципів контролю і принципів діяльності міліції;

класифікацію державного контролю, завдяки чому запропоновано виділяти три групи: структурні, принципи процесу і принципи результату;

поділ державного контролю за діяльністю міліції на види з виділенням їх суб'єктів;

класифікацію видів контролю за діяльністю міліції. Пропонується класифікувати контроль наступним чином: залежно від призначення контролю, залежно від суб'єкта, за сферою діяльності, залежності від мети та часу, а також від частоти проведення та передбачуваності, за предметною ознакою, за формами здійснення;

дістало подальшого розвитку:

аргументація необхідності реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції;

положення щодо необхідності формування ієрархії нормативно-правових актів, що регулюють контрольні правовідносини у сфері правопорядку і боротьби зі злочинністю;

формулювання базових категорій та понять державного контролю: принцип контролю, принципи державного контролю за діяльністю міліції;

аргументація щодо доцільності формування контрольної гілки влади;

формулювання тенденцій розвитку державного контролю за діяльністю міліції.

Практичне значення одержаних результатів. Визначення особливостей здійснення державного контролю за діяльністю міліції та пошук шляхів його вдосконалення має важливе теоретичне і практичне значення. Окремі положення дослідження можуть бути використані:

у правозастосовчій діяльності - для покращення практичної діяльності міліції, а також державних органів (акт впровадження Центрального РВ ММУ УМВС України в Миколаївській області від 10.03.2010 р.);

у навчальному процесі і науково-дослідній роботі - при вивченні таких навчальних дисциплін, як адміністративне право, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ та інших правових дисциплін і спеціальних курсів, положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розроблення питань державного контролю за діяльністю міліції (акт впровадження Університету економіки та права «КРОК» від 21.01.2010 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації доповідалися автором і були обговорені на науково-практичній конференції «Дослідження і розробки в сфері євроатлантичної інтеграції України» (м. Луцьк, 2008 р.), міжвузівській науково-практичній конференції «Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції (пам'яті професора Ю. І. Римаренка)» (м. Київ, 2009 р.); науково-практичній конференції «Імперативи розвитку юридичної та безпекової науки» (м. Київ, 2010 р.), науково-практичному семінарі «Адміністративне право у сучасному вимірі» (м. Київ, 2010 р.).

Публікації. Основні положення дисертації знайшли відображення в восьми публікаціях, чотири з яких - у фахових виданнях та чотири в збірниках матеріалів науково-практичних конференцій та семінарів.

Структура дисертації визначається її метою, завданнями та предметом дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел (184 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 196 сторінок, з яких основного тексту 172 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її мета та основні завдання, об'єкт і предмет проведеного дослідження, окреслюються методологічні засади його здійснення. Також розкривається наукова новизна положень, що виносяться на захист, визначається теоретична та практична значущість здобутих результатів, їх апробація та впровадження, наводяться дані про публікації автора і структуру дисертації.

Розділ 1 «Теоретичні основи інституту державного контролю за діяльністю міліції» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Загальнотеоретичні уявлення про державний контроль» визначається, що держава є одним із головних суб'єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Вона наділена реальними повноваженнями і має можливості для впливу на суспільство, у ході здійснення якого покладається і на результати контролю. У своїх діях держава виходить із пріоритету загальнолюдських цінностей, за якого в центрі уваги перебуває людина, її права та свободи. На це має бути спрямована діяльність держави взагалі, а серед заходів її забезпечення належне місце посідає контроль за відповідністю дій державних органів, посадових осіб, державних службовців поставленим завданням у визначених для цього межах.

У юридичній літературі контроль здебільшого розглядають як функцію державних органів, хоча є праці, в яких він виступає як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів, але у переважній більшості, контроль розглядається саме як один із засобів забезпечення дотримання законності й дисципліни в державному управлінні.

Оновлення сутності та призначення державного контролю спонукає до визначення співвідношення таких понять, як «контроль» і «нагляд». На підставі проведеного аналізу стверджується, що контроль - це сукупність дій зі спостереження за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою: отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів попередження правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю); надання допомоги підконтрольному об'єкту у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм; вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. У свою чергу, нагляд - аналіз стану додержання законності і дисципліни у відповідних суспільних відносинах, який здійснюється прокуратурою із застосуванням наданих їй законом засобів і форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність відповідного піднаглядного об'єкта.

Таким чином, державний контроль має багатоаспектний характер. Робиться висновок, що державний контроль - це сукупність дій уповноважених державних органів та службових осіб щодо спостереження за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою: отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів щодо попередження правопорушень із правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю; надання допомоги підконтрольній структурі в поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; застосування заходів щодо притягнення винних осіб до правової відповідальності.

У підрозділі 1.2. «Історичні етапи становлення державного контролю за діяльністю міліції» увага приділяється розгляду державного контролю з часів Київської Русі до незалежності України.

Зазначено, що за Козацької доби міліції як окремого органа влади не було. Поява спеціалізованих поліцейських органів у Російській імперії припадає на часи діяльності Петра І, який формував увесь державний апарат. Відповідно до указу від 25.05.1718 р. в столиці імперії Петербурзі запроваджувалася посада генерал-поліцмейстера. У Києві поліція створюється дещо пізніше - 1733 р.

Зростання злочинності в імперії, нагальна необхідність удосконалення системи державного управління зумовили його реформування. Початком далекосяжних реформ у державно-правовій сфері був Маніфест Олександра І від 08.09.1802 р. «Про заснування міністерств». Відповідно до маніфесту створювалося вісім міністерств: військово-сухопутних сил, військово-морських сил, закордонних справ, юстиції, комерції, фінансів, народної освіти, внутрішніх справ.

Виконання міністерством внутрішніх справ надто широкого кола завдань не дозволяло його керівництву зосередити увагу на удосконаленні діяльності поліції, чого вимагали потреби часу. 25.07.1811 р. було оголошено про створення Міністерства поліції.

Фактично контрольні органи на Україні почали діяти з початку 1919 р., після визволення від німецьких окупантів. 15.01.1919 р. у складі Уряду УСРР був утворений відділ контролю, а згодом на його основі - Народний комісаріат Державного контролю УСРР (НК ДК). До нього спочатку входила і заснована в січні 1919 р. Верховна соціалістична інспекція, яка на початку травня 1919 р. виділилася з НК ДК у самостійний Народний комісаріат соціалістичної радянської інспекції (НК СРІ).

У 1920 р. була утворена Робітничо-селянська інспекція. РСІ мала право притягувати до судової відповідальності службових осіб за допущені ними зловживання або звільняти з роботи. Законні вимоги РСІ повинні були виконуватися всіма органами апарату управління. У 1934 р. на XVII з'їзді партії замість єдиного контрольного органу ЦКК РСІ було створено два контрольних центри - Комісія партійного контролю при ЦК ВКП (б) і Комісія радянського контролю при Радянському народному комісаріаті СРСР. На виконання рішень Пленуму ЦК КПРС у 1962 р. було утворено Комітет партійно-державного контролю ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР - єдиний центр, який спрямовував і координував діяльність усіх контрольних органів.

Отже, у різні часи в Україні існувало широке коло контрольних органів, які виконували свої повноваження зі спостереження за діяльністю міліції, спрямовували і координували її діяльність.

У підрозділі 1.3. «Принципи державного контролю за діяльністю міліції» акцентується увага на тому, що принципи контролю за діяльністю міліції становлять собою об'єктивні закономірності і відносини суспільно-політичної природи, що визначають зміст, організаційну структуру та ефективність функціонування складових контрольних правовідносин.

Принципи контролю за діяльністю міліції виступають у вигляді певних нормативно закріплених наукових положень, що застосовуються в теоретичній і практичній контрольній діяльності з метою підвищення ефективності функціонування підконтрольного об'єкта, а також суб'єкта контролю.

Державний контроль за діяльністю міліції розглядається як комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних та інших заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності міліції, сприяння їх ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної дисципліни.

Важливим елементом сучасної політичної реальності України є збереження підзвітності і підконтрольності не лише Кабінету Міністрів України, Міністру внутрішніх справ України і місцевим радам (ст. 26 Закону України «Про міліцію»), але й Президенту України. У сучасних умовах скасування політичної реформи, одним із напрямів посилення ролі Президента України як гаранта Конституції України є його закріплення як суб'єкта контролю за діяльністю міліції. Адже нині саме даний орган є найбільш дієвим у системі правоохоронних органів і здійснення контролю за ним гарантуватиме ефективність функціонування не лише органів міліції, а й усієї правоохоронної системи держави в цілому.

Відтак, нами пропонується доповнити текст ч. 1 ст. 26 Закону України «Про міліцію» такими словами: «Контроль за діяльністю міліції здійснюють Президент України, Кабінет Міністрів України…».

Принципи контролю за діяльністю міліції - вихідні положення, основні правила, що випливають із об'єктивних законів суспільного розвитку, якими потрібно керуватися при здійсненні контролю за діяльністю міліції. Принципи відбивають пізнані та засвоєні людиною об'єктивні закони та закономірності, котрим керуються суб'єкти контролю в процесі здійснення контрольної діяльності і які є нормативно закріпленими у відповідних правових актах.

Принципи контролю забезпечують інтеграцію окремих видів контрольної діяльності в різних суб'єктах контролю за діяльністю міліції, взаємну їх узгодженість та загальну спрямованість на реалізацію вироблених цілей. На основі принципів організується контрольний процес, тобто науково обґрунтоване впровадження дій для реалізації державної політики в правоохоронній сфері, вибору методів та прийомів здійснення контролю за діяльністю міліції.

Нами було доведено і показано неправильність підходів, автори і розробники яких помилково змішують принципи контролю як окремого самостійного виду діяльності компетентних органів державної влади - суб'єктів контролю, і принципи побудови контрольного законодавства, чи то принципи державного управління.

Результатом нашого дослідження стала репрезентація власного наукового пошуку через пропозицію розгляду і дослідження системи принципів контролю за діяльністю міліції крізь три основні групи: 1) структурні; 2) принцип процесу здійснення контролю; 3) принципи результату контролю. Проаналізовано основні принцип по кожній групі.

Розділ 2 «Система та суб'єктний склад інституту державного контролю за діяльністю міліції» містить два підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Система державного контролю за діяльністю міліції» наголошується, що під час економічних, політичних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, актуалізується потреба в нових підходах до здійснення контролю за діяльністю міліції, зміні його акцентів, де він має відігравати не лише відображаючу і фіксуючу, а й активну регулятивну роль.

Розглядаючи питання про державний контроль за діяльністю міліції та законодавче упорядкування щодо нього, слід пам'ятати, що він має зовнішній і внутрішній характер. Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів контролю, як парламентський, президентський, контроль органів судової влади та прокурорський нагляд.

Основна мета контролю - виявлення недоліків і відхилень, що призводять до негативних наслідків, зменшують ефективність державної політики в аналізованій сфері. У діяльності міліції ефективний контроль дозволяє вчасно виявити негативні явища та процеси, попередити їх та спрогнозувати розвиток ситуації в майбутньому.

До контрольної діяльності за міліцією висувається цілий ряд вимог, згідно з якими вона повинна бути: підзаконною, тобто контроль має здійснюватися тільки в рамках конкретних нормативних приписів; систематичною, тобто нести регулярний характер; своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує його ефективність; всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюватися на всі служби і структури підконтрольних органів; глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи, які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, попереджувати помилки та упущення; об'єктивною, тобто виключати упередженість; гласною, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто підлягав контролю; результативною (дієвою).

Виділяються наступні види контролю за діяльністю міліції:

- залежно від місця суб'єкта (що здійснює контроль) у системі державного управління виділяють такі види контролю: контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль); контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль); контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль); контроль з боку органів центральної виконавчої влади; контроль з боку місцевих органів, органів державної виконавчої влади; контроль з боку органів судової влади; контроль з боку органів місцевого самоврядування; контроль з боку громадськості (громадський контроль);

- залежно від належності суб'єкта до державних або громадських структур виділяють: державний контроль; громадський контроль;

- залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта виділяють: загальний контроль; відомчий контроль; надвідомчий контроль;

- залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють: попереджувальний контроль; поточний контроль; наступний контроль;

- залежно від спрямованості контролю виділяють: зовнішній контроль; внутрішній контроль;

- залежно від призначення контролю виділяють: загальний, що охоплює всі сторони діяльності суб'єкта, що контролюється; цільовий контроль окремого напряму роботи.

Робиться висновок, що державний контроль за діяльністю міліції - це цілеспрямована діяльність уповноважених державних контролюючих суб'єктів, в ході якої виявляються допущені підконтрольними суб'єктами відхилення від нормативної діяльності, визначаються причини і умови, що призвели до цього, а також відпрацьовуються шляхи подолання і недопущення їх в майбутньому.

У підрозділі 2.2. «Суб'єкти державного контролю за діяльністю міліції» зазначається, що в сучасних умовах побудови демократичної, європейської держави, у якій має панувати пріоритет захисту прав, свобод та інтересів громадян, виникає потреба в нових підходах до системи державного контролю. Розвиток державного механізму України, забезпечення режиму законності в діяльності міліції потребує, вдосконалення системи державного контролю взагалі та парламентського контролю, як його невід'ємної складової, стосовно неухильного виконання Конституції і законів України. Контрольна функція Верховної Ради України є досить широкою за напрямами її здійснення і дуже різноманітною за формами реалізації. В Україні існує розгалужена система суб'єктів парламентського контролю: парламентські комітети, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, слідчі комісії. Акцентується увага на кожному суб'єкті парламентського контролю щодо здійснення останнього за діяльністю міліції.

Робиться висновок про те, що парламентський контроль за діяльністю міліції - це діяльність Верховної Ради України, її органів і народних депутатів України, а також державних органів, на які в межах їх компетенції покладено відповідні обов'язки щодо запобігання діянням, які суперечать законодавству та державним інтересам України, виявлення і усунення порушень та притягнення винних осіб до відповідальності.

Наголошується, що в системі контролю найсуттєвіші контрольні повноваження мають органи виконавчої влади. Це обумовлене тим, що система означених органів створена державою для повсякденного (безперервного) здійснення управлінської діяльності, складовою якої, як вже зазначалося, є контроль.

Контрольні повноваження Президента України регулюються Конституцією України. Зі скасуванням Конституційної реформи 2004 р. Президент України має значні контрольні повноваження, за допомогою яких і повинен забезпечувати законність в державі, державному управлінні. Опосередкований контроль Президент здійснює і за допомогою Адміністрації Президента України, наприклад, за дорученням Президента України організовується контроль за виконанням законів України, указів і розпоряджень Президента України органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

Контрольну діяльність у сфері державного управління здійснюють органи державної виконавчої влади усіх рівнів. Ця діяльність виступає одним із найважливіших елементів організаційної роботи, спрямованої на подальше укріплення законності та дисципліни в діяльності міліції.

Наголошується, що значні контрольні повноваження в цій сфері серед органів виконавчої влади належать Кабінету Міністрів України - вищому органу виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює контроль за діяльністю міністерств (у тому числі і Міністерства внутрішніх справ України), державних комітетів за дотриманням ними законодавства. Він сприяє тому, щоб ці органи в повному обсязі використовували свої повноваження, заслуховує їх звіти, доповіді і інформацію про виконання завдань, що стоять перед ними, про розвиток відповідних галузей. Контрольні повноваження Кабінету Міністрів України закріплені в Конституції України.

Відповідно до нової редакції Закону України «Про Кабінет Міністрів України», до основних завдань Кабінету Міністрів належить здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.

Важливу роль в розбудові демократичної правової держави відіграють суди, які виступають надійним гарантом додержання прав і свобод людини, забезпечення злагоди в суспільстві. Демократизація суспільства, наближення до стандартів регулювання суспільних відносин світової цивілізації неможливі без підвищення ролі судового контролю. У демократичній правовій державі на судову владу покладено вирішення практично усіх суспільно значущих конфліктів.

Особливість судового контролю полягає в тому, що він: здійснюється судовою гілкою влади; провадиться не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за законністю в державному управлінні (у тому числі і за діяльністю міліції), а одноразово при розгляді конкретних адміністративних, цивільних, кримінальних справ у судах. Специфічним є і предмет судового контролю в державному управлінні - управлінські правовідносини, що виникають між суб'єктами адміністративного права.

Зазначається, що найбільш ефективний захист прав і свобод людини і громадянина забезпечують адміністративні суди, що розглядають переважну більшість справ, пов'язаних із порушеннями прав та свобод людини і громадянина з боку суб'єктів владних повноважень, у тому числі і міліцією.

Акцентується увага на тому, що судовий контроль в державному управлінні - це основана на законі діяльність судів по перевірці правомірності актів та дій органів виконавчої влади (у тому числі ї міліції), їх посадових осіб, відновленню порушених прав фізичних та юридичних осіб (підтримання режиму законності в державі та суспільстві в цілому), а в необхідних випадках - застосуванню до порушників правових санкцій.

Щодо відомчого контролю за діяльністю міліції відзначено, що спеціально уповноваженими на здійснення відомчого контролю органами, а значить, і відповідними посадовими особами, виступають Кабінет Міністрів України, Міністр внутрішніх справ України і в межах своєї компетенції ради.

Доводиться, що контроль як одна з форм владного впливу керівників різних ланок і рівнів є однією з основних прерогатив керівників будь-якої управлінської ланки відповідних підрозділів і здійснюється або безпосередньо самим керівником того чи іншого підрозділу, або через конкретних підлеглих, призначених для виконання цих обов'язків, із наступною доповіддю керівникові. Тому в системі органів внутрішніх справ контроль здійснюється міністром, керівниками служб, департаментів, їх заступниками, начальниками Головних управлінь, їх заступниками.

Розділ 3 «Напрями удосконалення державного контролю за діяльністю міліції» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Тенденції розвитку державного контролю за діяльністю міліції» зазначається, що основною тенденцією розвитку державного контролю за діяльністю міліції слід визнати формування не стільки ефективної системи державного контролю в даній сфері, скільки балансу між контрольними органами в даній сфері, а згодом формування окремої контрольної гілки влади. Здійснений нами науковий аналіз довідникових джерел дає змогу говорити про певний дисбаланс у контрольних повноваженнях суб'єктів, що здійснюють державний контроль за діяльністю міліції.

Виділено чинники, що негативно впливають на здійснення державного контролю за діяльністю міліції: чисельність видів державного контролю за діяльністю, і, як наслідок, дублювання повноважень і паралелізм в їх діяльності; невідповідність суб'єктів, що реально здійснюють державний контроль за діяльністю міліції, суб'єктам, визначеним у ст. 26 закону України «Про міліцію»; відсутність оптимальної уніфікованості правового статусу суб'єктів державного контролю, що є наслідком невиправдано значної кількості органів, які здійснюють державний контроль, наділення їх різними повноваженнями у цій сфері; нераціональне використання ресурсів через дублювання повноважень і відсутність встановленої відповідальності суб'єктів державного контролю за неефективне його здійснення; реалізація не у повній мірі законодавства, яке регулює діяльність міліції, що унеможливлює гарантування високого рівня охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав та законних інтересів громадян; відсутність ефективної правової регламентації державного контролю. На підставі аналізу нормативних актів ми зробили висновок, що правове регулювання організації державного контролю за міліцією здійснюється не згідно єдиного закону, а на підставі численних відомчих нормативних актів; відсутність науково обґрунтованої методики проведення державного контролю за діяльністю. У практичній діяльності контрольним суб'єктам важко правильно обрати форми та методи контролю, оскільки не всі вони можуть бути пристосовані для правоохоронної сфери; наявність неузгодженостей між здійсненням державного і громадського контролю за діяльністю міліції.

Аргументована необхідність реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції, яка зумовлена: курсом України на євроінтеграцію, що вимагає відповідності діяльності суб'єктів державного контролю європейським стандартам у сфері правоохоронної діяльності; потребою подальшого утвердження принципу верховенства права і соціальної справедливості; необхідністю узгодження процесу реформування органів державного контролю з практикою демократичних перетворень в Україні, реформуванням правоохоронних органів в цілому і міліції, зокрема; трансформацією міліції та безпосередньо її реформування, перетворення на національну поліції, наділення новими та оптимізація існуючих і позбавлення застарілих форм й методів діяльності, повноважень і відповідної структурної реорганізації; потребою у розробленні механізмів взаємодії державного і громадського контролю за діяльністю міліції.

Розроблено ієрархію нормативно-правових актів, що регулюють контрольні правовідносини в сфері правопорядку і боротьби зі злочинністю: Конституція України; міжнародні договори, рішення міждержавних (міжурядових організацій), згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; Контрольний кодекс України; закони України; укази та розпорядження Президента України; рішення РНБОУ; постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; міжвідомчі нормативні акти (накази, інструкції); нормативно-правові акти міністерств та інших органів виконавчої влади (накази, інструкції, положення, постанови, програми); нормативні договори.

Встановлено кореляційний зв'язок між основними тенденціями розвитку державного за діяльністю міліції і принципами даної діяльності.

У підрозділі 3.2. «Напрями розроблення Концепції реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції» висновується, що в державі існує чимало органів, які реалізують контрольні повноваження в аналізованій нами сфері. Водночас, їх кількість спричинює неузгодженість дій, дублювання повноважень а, головне відсутність об'єднаності спільними цілями реалізації державної політики в правоохоронній сфері. Відтак, об'єктивно постає потреба в побудові ієрархічної системи державного контролю в аналізованій сфері, відпрацюванні спільних принципів контролю, форм і методів його здійснення саме в правоохоронній сфері в цілому, і в міліції, зокрема.

Аргументовано позицію щодо необхідності формування керівного документу в галузі державного контролю за діяльністю міліції. Таким документом пропонується визнати Концепцію реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції і Закон України «Про державний контроль за діяльністю міліції» (90,3 % респондентів підтримали цю пропозицію).

Структура даних документів має відповідати основному задуму їх розроблення і впровадження в життя - формування ефективного механізму державного контролю за діяльністю міліції, усунення дублювання повноважень, вироблення чітких критеріїв взаємодії державних органів у даній сфері, а також персональної відповідальності за порушені норми закону. Розроблення даних документів сприятиме процесу реформування як системи суб'єктів державного контролю, визначенню і закріпленню адміністративно-правового статусу суб'єктів контролю в аналізованій сфері, так і міліції.

У роботі проаналізовано структуру та основні положення запропонованих документів.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства у сфері контролю та практики його застосування, наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення проблем, що стосуються державного контролю за діяльністю міліції. Сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного питання.

1. Проаналізовано в історико-правовому аспекті порядок здійснення державного контролю за діяльністю міліції. Встановлено, що фактично контрольні органи на Україні почали діяти з початку 1919 року, після визволення від німецьких окупантів. 15 січня 1919 року в складі Уряду УСРР був утворений відділ контролю, а згодом на його основі - Народний комісаріат Державного контролю УСРР (НК ДК). До нього спочатку входила і заснована в січні 1919 року Верховна соціалістична інспекція, яка на початку травня 1919 року виділилася з НК ДК у самостійний Народний комісаріат соціалістичної радянської інспекції (НК СРІ).

2. Розмежування термінів «контроль» та «нагляд» дало можливість сформулювати авторське визначення поняття державного контролю за діяльністю міліції. Державний контроль за діяльністю міліції - цілеспрямована діяльність уповноважених державних контролюючих суб'єктів, у ході якої виявляються допущені підконтрольними суб'єктами відхилення від нормативної діяльності, визначаються причини і умови, які призвели до цього, а також виробляються шляхи подолання і недопущення їх в майбутньому.

3. Досліджено принципи державного контролю. Встановлено, що принципи контролю виступають базовими положеннями, на основі яких будується практика здійснення контролю за діяльністю міліції. Принципи контролю за діяльністю міліції - вихідні положення, основні правила, які випливають із об'єктивних законів суспільного розвитку, якими потрібно керуватися при здійсненні контролю за діяльністю міліції. Сформульовано систему принципів контролю за діяльністю міліції через поділ їх на три групи: структурні; принцип процесу здійснення контролю; принципи результату контролю. Розкрито сутність основних принципів кожної з груп.

4. Визначено суб'єкти державного контролю за діяльністю міліції. Зазначається, що серед суб'єктів контролю за діяльністю міліції виділяють Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, місцеві органи виконавчої влади, Раду національної безпеки і оборони України, органи прокуратури.

5. Сформульовано вимоги, що висуваються до контрольної діяльності за діяльністю міліції. До контрольної діяльності за міліцією висувається цілий ряд вимог, згідно з якими вона повинна бути: підзаконною; систематичною; своєчасною; всебічною; глибокою; об'єктивною; гласною і публічною; результативною.

6. Здійснено класифікацію видів державного контролю за діяльністю міліції. Суб'єктами державного контролю за діяльністю міліції є: а) залежно від місця суб'єкта, що здійснює контроль, в системі державного управління виділяють такі види контролю: Верховна Рада України (парламентський контроль); Президент України та його апарат (президентський контроль); Кабінет Міністрів України (урядовий контроль); Центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади; судовий контроль; органи місцевого самоврядування. Залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта виділяють: загальний контроль; відомчий контроль; надвідомчий контроль. Залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють: попереджувальний контроль; поточний контроль; наступний контроль.

7. Виявлено чинники, які негативно впливають на здійснення державного контролю за діяльністю міліції: чисельність видів державного контролю за діяльністю; невідповідність суб'єктів, що реально здійснюють державний контроль за діяльністю міліції, визначеним у ст. 26 Закону України «Про міліцію» суб'єктам контролю; відсутність оптимальної уніфікованості правового статусу суб'єктів державного контролю; нераціональне використання ресурсів; дублювання повноважень і відсутність встановленої відповідальності суб'єктів державного контролю за неефективне його здійснення; відсутність ефективної правової регламентації здійснення державного контролю; відсутність науково обґрунтованої методики здійснення державного контролю за діяльністю; наявність неузгодженостей між здійсненням державного і громадського контролю за діяльністю міліції.

8. Аргументовано необхідність реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції, що зумовлено: курсом України на євроінтеграцію, який вимагає відповідності діяльності суб'єктів державного контролю європейським стандартам у сфері правоохоронної діяльності; потребою дальшого утвердження принципу верховенства права і соціальної справедливості; необхідністю узгодження процесу реформування органів державного контролю з практикою демократичних перетворень в Україні, реформуванням правоохоронних органів; трансформацією міліції та безпосередньо її реформування, перетворення на національну поліції, наділення новими, оптимізація існуючих і позбавлення застарілих форм та методів діяльності, повноважень і відповідної структурної реорганізації; потребою і розробленні механізмів взаємодії державного і громадського контролю за діяльністю міліції.

9. Визначено найбільш ефективні форми контролю за діяльністю міліції на сучасному етапі. Наголошується на тому, що в системі Міністерства внутрішніх справ України інспектування визнано найбільш ефективною формою контролю й перевірки виконання підлеглими органами та посадовими особами покладених на них обов'язків. Інспектування полягає в перевірці фактичного стану оперативно-службової діяльності в цілому чи в більшості її головних або основних напрямків. Невід'ємною складовою частиною таких перевірок повинна бути робота, спрямована на вивчення й узагальнення позитивного досвіду, глибокий аналіз причин допущених порушень законності, а також наявних недоліків і, найголовніше, розроблення дійових заходів щодо їх усунення, мобілізацію особового складу на подальше поліпшення оперативно-службової діяльності, практичну допомогу міським (районним) органам. Ефективність контролю за діяльністю міліції прямо обумовлена правильним вибором оптимальної форми його здійснення. У свою чергу, вибір форми контролю за діяльністю підлеглих органів багато в чому залежить від рівня суб'єкта управління. Доводиться, що раціональна організація контролю припускає необхідність правильного визначення: а) суб'єкта (хто повинен здійснювати контроль), б) об'єкта (кого необхідно контролювати) і в) предмета контролю (яка діяльність підлягає контролю). Оптимальне вирішення цих питань створює належні передумови для реалізації пропонованих до контролю вимог, забезпечує умови для успішного виконання завдань, що стоять перед ним.

10. Визначено тенденції розвитку державного контролю за діяльністю міліції, які корелюють із визначеними нами принципами державного контролю: підвищення ефективності державного контролю через його централізацію (ефективність контролю, централізація, єдиноначальництво); своєчасне і глибоке виявлення порушень (своєчасність, системність і плановість); доведення до логічного завершення прийнятих рішень за результатами контролю (результативність контролю); підвищення соціальної значущості державного контролю (відповідності контрольної діяльності національним інтересам, котрі опосередковані напрямами державної політики у сфері правопорядку і боротьби зі злочинністю); професіоналізація сфери контролю, здійснення його професійними контролерами (професіоналізація контролю і фахова спеціалізація); усунення дублювання повноважень серед суб'єктів контролю і відповідно забезпечення зменшення витрат на здійснення контрольних заходів (розподіл результату контрольної діяльності між об'єктами та суб'єктами контролю); формування оптимальної кількості суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції (раціональний розподіл контрольних повноважень між контролюючими органами, концентрація, допомога підконтрольній структурі у виправленні помилок); організації взаємодії суб'єктів державного і недержавного контролю за діяльністю міліції (взаємодія та відповідальність суб'єктів державного контролю за реалізацію мети і завдань контролю); захист прав суб'єктів контролю (судового захисту прав суб'єктів державного контролю); взаємна відповідальність суб'єктів та об'єктів контролю (невідворотність покарання за виявлені порушення під час здійснення контролю).

11. Сформульовано напрями удосконалення державного контролю за діяльністю міліції. Наголошується на тому, що в Україні відсутній єдиний нормативний акт, у якому б чітко були визначені: принципи та напрямки державного контролю; форми та методи; загальні правила контрольної процедури; механізми взаємовідносин контролюючих органів між собою та з міліцією зокрема (стандарти контролю). За таких умов нагальною є потреба у формуванні керівного документу в галузі державного контролю за діяльністю міліції (90,3 % опитаних респондентів підтримали цю пропозицію). Таким документом пропонується визнати Концепцію реформування системи суб'єктів державного контролю за діяльністю міліції, а також відповідний даній концепції Закон України «Про державний контроль за діяльністю міліції», основні положення яких розкрито по тексту роботи і в додатках. Також запропоновано доповнити ч. 1 ст. 26 Закону України «Про міліцію» положенням про здійснення державного контролю за діяльністю міліції Президентом України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Троханенко І. І. Сутність та призначення державного контролю у демократичному суспільстві / І. І. Троханенко // Держава і право. - 2009. - № 43. - С. 286 - 291.

Троханенко І.І. Правові засади контролю за діяльністю міліції з боку органів виконавчої влади // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 7. - С. 24 - 26.

Троханенко І. І. Особливості парламентського контролю за діяльністю міліції / І. І. Троханенко // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 12. - С. 24 - 26.

Троханенко І. І. Правові засади та контроль за діяльністю міліції з боку органів виконавчої влади / І. І. Троханенко // Юриспруденція: теорія і практика. - 2009. - № 12 (62). - С. 37 - 40.

Троханенко І. І. Контроль за діяльністю міліції у контексті євроатлантичної інтеграції України / І. І. Троханенко // Дослідження і розробки у сфері євроатлантичної інтеграції України : зб. наук. пр. / За ред. В. Й. Лажника. - Луцьк : РВВ «Вежа» Волин. нац. ун-ту ім. Лесі Українки, 2008. - С. 236 - 242.

Троханенко І. І. Принципи здійснення державного контролю за діяльністю міліції / І. І. Троханенко // Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції (пам'яті професора Ю. І. Римаренка) : Збірник тез міжвузівської науково-теоретичної конференції. - К. : КНУВС, 2009 - С. 179 - 181.

Троханенко І. І. Організаційне забезпечення контролю за діяльністю міліції / І. І. Троханенко // Імперативи розвитку юридичної та безпекової науки : матеріали науково-практичної конференції (Київ, 15 квітня 2010 р.). - К. : Ліпкан О. С., 2010. - С. 53 - 55.

Троханенко І. І. Державний контроль за діяльністю міліції: адміністративно-правовий аспект / І. І. Троханенко // Адміністративне право в сучасному вимірі : матеріали науково-практичного семінару (Київ, 2010 р.). - К. : Ліпкан О. С., 2010. - С. 83 - 84.

АНОТАЦІЇ

Троханенко І. І. Державний контроль за діяльністю міліції. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ. - Київ, 2010.

...