Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД «КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВАДИМА ГЕТЬМАНА»

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02 - Конституційне право; муніципальне право

Конституційно-правові основи опозиційної діяльності в Україні

Берназюк Інна Миколаївна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного права та порівняльного правознавства Міністерства освіти і науки України Державного вищого навчального закладу Ужгородського національного університету.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор БИСАГА Юрій Михайлович, МОН ДВНЗ Ужгородський національний університет, завідувач кафедри конституційного права та порівняльного правознавства.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук ЮЩИК Олексій Іванович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник; кандидат юридичних наук, доцент ЧЕЧЕРСЬКИЙ Віктор Іванович, Національна академія прокуратури України, старший викладач кафедри представництва інтересів громадян і держави в суді.

Захист відбудеться «21» вересня 2010 р. о 14.30 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.006.05 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук у ДВНЗ Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана за адресою: 03680, м. Київ, проспект Перемоги, буд. 54/1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці ДВНЗ Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана за адресою: 03680, м. Київ, вул. Дегтярівська, буд. 49г, к. 601.

Автореферат розісланий «17 » серпня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.К. Намясенко

1. Загальна характеристика роботи

конституційний місцеве самоврядування опозиційний

Актуальність теми дисертаційної роботи. Із набуттям Україною незалежності розпочався процес формування її нового конституційного ладу, під час якого розбудовуються як нові інститути влади, характерні для сучасних демократичних країн, так і реорганізовуються владні інститути, успадковані з радянських часів. Одним з найбільш складних питань у цьому процесі є формування системи владних стримувань та противаг, важливою частиною якої є дієва опозиційна діяльність.

Відомо, що головними об'єктивними причинами виникнення та існування у будь-якій країні опозиції є неможливість органів влади однаковою мірою вирішувати проблеми та задовольняти потреби усіх громадян і соціальних груп. Однак, при прийнятті рішень будь-яким органом влади повинні максимально враховуватись позиції усіх учасників відповідних конституційно-правових відносин, а також забезпечуватись можливість досягнення компромісу в рамках правових норм та процедур. Стаття 1 Конституції України передбачає, що Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною та правовою державою. Статус правової держави свідчить про те, що в Україні безумовно гарантується дотримання принципу гласності, а також принципу максимального узгодження інтересів громадян та органів влади і їх посадових осіб, які повинні співіснувати як рівноправні партнери й опоненти одночасно. У свою чергу, гласність передбачає можливість висловлення своєї думки не тільки представниками державної влади і їх прихильниками, але й опонентами - опозицією. Крім того, конституційно-правовою основою опозиційної діяльності виступає ще й стаття 15 Конституції України, яка закріплює принципи народовладдя, ідеологічної, економічної та політичної багатоманітності, що також є гарантіями ефективного функціонування системи владних стримувань і противаг.

Для повноцінної реалізації зазначених положень Конституції України, з урахуванням існуючої у нашій державі парламентсько-президентської форми правління, важливою є взаємодія держави та суспільства, а також формування умов змагальної, конкурентної політичної системи, що передбачає, зокрема, співіснування відмінних за своєю спрямованістю позицій влади та опозиції у представницьких органах влади різного рівня. У зв'язку з цим, у дисертації зосереджено увагу на діяльності трьох видів типових суб'єктів опозиційної діяльності: опозиційних парламентських фракцій Верховної Ради України, опозиційних фракцій Верховної Ради Автономної Республіки Крим та опозиційних фракцій (депутатських груп) представницьких органів місцевого самоврядування.

З урахуванням нетривалого існування опозиції в Україні як невід'ємної та важливої складової представницьких органів влади, у дисертаційній роботі вивчено досвід низки зарубіжних країн, де опозиція давно де-факто і де-юре зайняла належне місце у системі державної влади. Такий аналіз законодавства, правових звичаїв та традицій, окремих аспектів правової культури зарубіжних країн дозволяє, уникаючи відповідних помилок, прискорити процеси демократизації українського суспільства.

Актуальність наукової розробки сучасної теорії та практики опозиційної діяльності в Україні зумовлена тим, що у нашій державі відсутня чітка правова регламентація поняття опозиції, опозиційної діяльності та її суб'єктів, що породжує суттєві проблеми функціонування представницьких органів державної влади та діяльності у ній опозиції. Незважаючи на актуальність дослідження діяльності опозиції у представницьких органах влади, а також потребу наукового опрацювання, з урахуванням іноземного досвіду, комплексні наукові розробки з цих питань в Україні відсутні.

Теоретичну основу для проведення даного дослідження склали праці відомих радянських, сучасних українських вчених-юристів із питань конституційного права, теорії держави та права та ряду інших галузей юридичної науки: Ю.М. Бисага, А.З. Георгіца, В.С. Журавський, М.І. Козюбра, А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, О.О. Майданник, О.В. Марцеляк, Н.Р. Нижник, О.В. Скрипнюк, О.В. Совгиря, В.Ф. Погорілко, Ю.М. Тодика, В.Л. Федоренко, О.Ф. Фрицький, М.В. Цвік, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, Л.П. Юзьков, О.І. Ющик, І.А. Безклубий, О.Ф. Скакун, В.Я. Тацій, Н.Ю. Вінничук, Л.І. Гурська, В.С. Лісовий, С.Г. Рябов; соціологів - В.С. Білоус, Д.В. Зубрицька, Н.Й. Черниш.

Джерелом наукової інформації для проведення дослідження також стали праці зарубіжних фахівців: Д.Г. Бартенева, Ф. Гіза, В.Я. Гельмана, Т.Є. Граєвої, Г. Кельзена, О.О. Кутафіна, Х.-Х. Лінца, С.А. Сергєєва, А.Г. Танової, В.Є. Чіркіна, які висвітлювали окремі питання, що є предметом дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі конституційного права та порівняльного правознавства МОН ДВНЗ Ужгородського національного університету відповідно до плану науково-дослідної роботи “Конституційне будівництво в країнах Центральної Європи”. Тема дослідження випливає із комплексної теми “Конституційне будівництво в країнах Центральної Європи у ХХ-ХХІ ст.”(номер державної реєстрації 0198U007793).

Мета та завдання дослідження. Мета дисертації полягає у науково-теоретичному вивченні й розробленні концептуальних засад опозиційної діяльності в Україні, як однієї із складових забезпечення демократичного розвитку держави, виявленні її недосліджених аспектів та визначенні шляхів усунення прогалин у цій сфері, обґрунтуванні необхідності удосконалення законодавчого регулювання опозиційної діяльності шляхом прийняття двох законів України: "Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України" та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)".

Для досягнення цієї мети були поставлені наступні завдання:

- дослідити поняття опозиційної діяльності, як самостійного виду конституційно-правових відносин;

- виявити і обґрунтувати основні ознаки, функцій та особливостей опозиційної діяльності у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування;

- визначити поняття суб'єкта опозиційної діяльності, переліку таких суб'єктів, дослідження їхньої конституційної правосуб'єктності;

- дослідити особливості конституційно-правового регулювання опозиційної діяльності в іноземних державах та можливих шляхів застосування міжнародного досвіду в Україні;

- розробити практичні рекомендацій з удосконалення правового регулювання опозиційної діяльності в Україні в контексті взаємодії влади і опозиції та забезпечення конструктивної спрямованості опозиційної діяльності у сучасних умовах;

- сформулювати основні положення проекту Закону України “Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України” та пропозиція переліку законів, які потребують внесення відповідних змін.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері опозиційної діяльності у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є конституційно-правове регулювання опозиційної діяльності у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено філософсько-світоглядні, загальнонаукові та спеціальнонаукові методи. Діалектичний метод застосовано з метою виявлення наявності чи відсутності зв'язків між елементами опозиційної діяльності, а також для обґрунтування причинно-наслідкових зв'язків між ними. Системно-структурний метод використано для максимально повної характеристики опозиційної діяльності представницьких органів влади на різних рівнях, що дозволило типологізувати та змістовно визначити всіх суб'єктів опозиційної діяльності. Політико-історичний метод аналізу використано з метою дослідження поглядів вчених різних країн та різних періодів, що дозволило визначити опозиційну діяльність як самостійний вид конституційно-правових відносин. Метод нормативно-логічного аналізу та синтезу використано з метою визначення нормативно-правових засад функціонування опозиції в Україні та поза її межами. Логіко-семантичний метод застосовано з метою удосконалення та запровадження категорій та понять, що характеризують опозиційну діяльність в Україні. Дедуктивний метод дозволив зробити висновки щодо аналізу спектра наявних проблемних питань опозиційної діяльності в конституційно-правовій сфері, а індуктивний метод -- щодо проблем в конкретній правовій практиці. Компаративістський (порівняльний) метод застосовано з метою дослідження останніх напрацювань вітчизняної та зарубіжної конституційно-правової науки, що дало змогу зіставити основні риси предмета дисертаційного дослідження. Теоретико - прогностичний метод сприяв розробці пропозицій до законодавства України щодо удосконалення опозиційної діяльності. У дисертації використано методи емпіричного дослідження, зокрема, статистичний, який надав змогу виявити тенденції розвитку опозиційної діяльності в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертаційна робота є першою спробою комплексно, з використанням сучасних методів пізнання та урахуванням новітніх досягнень правової науки й зарубіжного досвіду, дослідити проблемні питання опозиційної діяльності в Україні, як складової процесу утвердження демократичних принципів діяльності органів державної влади після внесення в 2004 році змін до Конституції України.

Наукова новизна роботи конкретизується у науково-теоретичних положеннях, висновках та пропозиціях, найважливішими з яких є наступні:

вперше:

виявлено закономірності розвитку опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування;

сформовано структуру типових суб'єктів опозиційної діяльності, до якої входять опозиційні парламентські фракції Верховної Ради України, опозиційні фракції Верховної Ради Автономної Республіки Крим та опозиційні фракції (депутатські групи) представницьких органів місцевого самоврядування;

обґрунтовано необхідність законодавчого закріплення повноважень суб'єктів опозиційної діяльності, крім Верховної Ради України, також у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування;

систематизовано повноваження, які можуть використовувати суб'єкти конституційно-правових відносин для здійснення опозиційної діяльності в Україні.

удосконалено:

поняття опозиції в двох контекстах: як законодавчо унормованого процесу діяльності суб'єктів опозиції і як сукупності певним чином організованих й структурно оформлених осіб;

наукові положення щодо правового регулювання опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування;

визначення опозиційної діяльності та суб'єкта опозиційної діяльності;

модель наукового обґрунтування доцільності прийняття двох законів України: “Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України” та “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)”;

класифікацію видів опозиційної діяльності за цілями діяльності, за методами реалізації, в залежності від відношення до провладних суб'єктів конституційно-правових відносин;

ознаки та функції опозиційної діяльності у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування.

отримали подальший розвиток:

можливі напрямки вдосконалення опозиційної діяльності в Україні з урахуванням досвіду діяльності опозиції в країнах сталої демократії, зокрема, існування опозиційного кабінету міністрів, фінансування діяльності опозиції тощо;

вивчення функцій та ознак опозиційної діяльності;

дослідження причин недостатньо ефективної роботи опозиції в Україні та шляхів розв'язання вказаних проблемних питань;

уточнення та розмежування змісту понять опозиційної діяльності у вузькому значеннях (у Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування) та широкому (дії всіх суб'єктів конституційно-правових відносин).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформовані та обґрунтовані в дисертації теоретичні узагальнення, положення, висновки та пропозиції можуть використовуватись: у науково-дослідній сфері - як теоретичні основи для подальших наукових досліджень консультативно-дорадчих структур органів влади, науково-дослідних інститутів, неурядових організацій правотворчої і правозахисної спрямованості тощо; у правотворчій роботі органів державної влади - як основа для законодавчої діяльності Верховної Ради України, нормотворчої роботи Верховної Ради Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування; у правозастосовчій діяльності - для підвищення ефективності діяльності опозиції в Україні шляхом оптимізації використання її суб'єктами повноважень, які закріплені у чинних актах законодавства; у навчальному процесі - під час розробки підручників, навчально-методичних посібників, навчальних програм та курсів з дисциплін "Конституційне право України", "Конституційно - процесуальне право України", "Конституційне право зарубіжних країн" і т.д.; у правовиховній роботі - при підготовці юридичних кадрів у профільних вищих навчальних закладах, у практичній роботі депутатів Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, представницьких органів місцевого самоврядування, членів політичних партій та інших учасників конституційно-правових відносин, а також підвищення загальної правової культури громадян.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри конституційного права і порівняльного правознавства Ужгородського національного університету, а також доповідалися на міжнародних та всеукраїнських наукових і науково-практичних конференціях: "Конституційна реформа та консолідована демократія: роль громадського суспільства, влади та опозиції" (с. Барвінок, Ужгородського району, Закарпатської області, 2009), "Аналітичні методи та стратегічне планування законотворчої діяльності" (смт Сімеїз, АР Крим, 2009), "Роль та місце органів внутрішніх справ у розбудові демократичної правової держави: сучасний стан, проблеми та шляхи вирішення" (м. Одеса, 2009 р.), "Деякі питання діяльності опозиції у представницьких органах місцевого самоврядування" (м. Ужгород, 2010 р.) та інше.

Окремі положення дисертаційного дослідження використано при підготовці програм і методичних рекомендацій з дисципліни "Конституційне право України" в Українському державному університеті фінансів та міжнародної торгівлі (Акт впровадження від 5 березня 2010 року № 26/01-316), при опрацюванні в Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України (щодо забезпечення прозорості прийняття рішень та фінансової звітності органами державної влади, місцевого самоврядування"), реєстраційний номер 5500 від 29 грудня 2009 року (Акт впровадження від 20 травня 2010 року № 04-15/19-1940), та при розробці Міністерством юстиції України Концепції проекту Закону України "Про основні засади державної комунікативної політики" (Акт впровадження від 10 березня 2010 року № 18-52/585).

Публікації. Результати дослідження знайшли своє відображення в п'яти наукових статтях у фахових виданнях та двох тезах виступів на наукових і науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційної роботи визначена метою і завданнями. Вона складається із вступу, трьох розділів, що поділяються на підрозділи, висновків, списку використаних джерел (198 найменувань) та додатків (проекти законів "Про опозиційну діяльність в Україні" і "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо врегулювання опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)"). Загальний обсяг дисертації становить 227 сторінок, із них основного тексту - 166 сторінок, список використаних джерел - 21 сторінка, додатки - 40 сторінка.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційної роботи, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульовані мета та завдання дослідження, дається характеристика об'єкту, предмету та використаних методів дослідження, викладається наукова новизна одержаних результатів, вивчено практичне значення отриманих результатів, наведено відомості про апробацію та опублікування результатів дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 "Загальна характеристика опозиційної діяльності в Україні та деяких зарубіжних державах" складається із двох підрозділів і присвячений дослідженню сутності опозиційної діяльності в Україні, методології дослідження цієї проблеми, а також досвіду опозиційної діяльності в деяких зарубіжних країнах, зокрема, у Великій Британії, Литві, Німеччині, Норвегії, Словенії, Польщі, Португалії, США, Фінляндії, Швеції та ін.

У підрозділі 1.1 "Основні наукові дослідження щодо опозиційної діяльності у представницьких органах влади" в історичному контексті розглядається формування опозиції як невід'ємної частини конституційно-правових відносин та обов'язкової складової демократії. Робиться висновок про те, що враховуючи саму природу слова “опозиція”, її можна визначити як процес і як сукупність осіб. У першому випадку, опозиція - законодавчо унормована діяльність суб'єктів конституційно-правових відносин, спрямована на боротьбу, протистояння з провладним суб'єктом, спротив певним його діям або рішенням. У другому випадку, опозиція - сукупність певним чином організованих за ідеологічними, політичними або соціальними підставами осіб, які мають відмінну від пануючої в територіальній громаді або державі точки зору, та метою яких боротьба за владу, зокрема шляхом висунення альтернативних способів розв'язання існуючих проблем. Здійснений розгляд основних існуючих моделей опозиційної діяльності у представницьких органах влади: “британської”, “континентальної”, “скандинавської” й “американо-швейцарської”.

Автором також виділено різні підходи до вивчення опозиційної діяльності. Широкий підхід ґрунтується на можливості участі в опозиційній діяльності практично будь-яких суб'єктів, таких як представницькі органи влади різних рівнів, політичні партії, громадські організації, соціальні групи, лобістські утворення, при цьому опозиційна діяльність розглядається як поведінка, яка полягає у запереченні, протистоянні. Вузький підхід (інституціональний) обмежує сферу опозиційної діяльності конкретними правовими формами. У рамках цього підходу вивчаються лише організаційно оформлені у відповідності до чинного законодавства опозиційні структури в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Крім того, визначено, що форми держави, які існували на території сучасної України, переважно не мали ознак демократичності, політичного плюралізму тощо. Тому опозиція нерідко вважалася негативним явищем, подекуди навіть таким, що було протиправним і спричиняло настання юридичної відповідальності. З кінця 1980-х рр. в нашій державі опозиція отримала номінальне право на існування.

У цьому підрозділі визначено також, що до основних причин низької ефективності діяльності суб'єктів опозиції в Україні можна віднести недосконалу законодавчу регламентацію, невисоку правову культуру суб'єктів опозиційної діяльності, існування в інститутах держави застарілих інструментів, успадкованих від радянських часів. Крім того, в цій частині дисертаційного дослідження робиться висновок, що вказані недоліки для влади можливо подолати шляхом сприйняття опозиції як природного, необхідного та повноправного інституту в системі державної влади, ведення з суб'єктами опозиційної діяльності конструктивного діалогу, врахування в процесі прийняття рішень конструктивних ідей та пропозицій, висунутих опозицією, прийняття законів України “Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України” та “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)”; для опозиції -розробки реальних моделей розвитку країни або відповідного регіону, вибору та використання адекватних та ефективних способів діяльності.

У підрозділі 1.2 “Конституційно-правове регулювання опозиційної діяльності в Україні та деяких зарубіжних державах” розглянуто напрацьовані іншими країнами механізми реалізації опозиційної діяльності. За результатами проведеного аналізу встановлено, що у світі існують чотири способи регламентації опозиційної діяльності: конституцією; загальними законами про політичні партії, та/або регламентами діяльності національних парламентів; спеціальними законами про опозицію/опозиційну діяльність; звичаями та традиціями, а також взаємними домовленостями сторін.

Встановлено також, що виходячи з аналізу ситуацій української дійсності, країн сталої демократії потенційно можливі три базові сценарії участі/неучасті опозиції у політичному житті суспільства, частину інтересів якого вона представляє: неучасть у політичному житті; лояльність владі; протистояння владі.

Стверджується, що виходячи із світового досвіду, невід'ємними аспектами опозиційної діяльності у представницьких органах влади повинні бути наступні елементи: здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади відповідного рівня та виконавчих структур органів місцевого самоврядування, критика негативних аспектів діяльності цих органів, формування альтернативних програм розвитку суспільства (державної політики в цілому або політики окремого регіону), створення кадрового потенціалу для більш успішної діяльності на випадок приходу представників опозиції до влади; робиться висновок, що опозиційна діяльність неможлива поза межами здійснення тріади “контроль - критика - альтернатива”.

Розділ 2 "Суб'єкти опозиційної діяльності в представницьких органах влади" складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджуються концептуальні підходи до конституційно-правових відносин у сфері опозиційної діяльності, визначаються її суб'єкти та види їх діяльності.

У підрозділі 2.1 “Опозиційна діяльність як самостійний вид конституційно-правових відносин” запропоновано класифікувати опозиційну діяльність за видами: по відношенню до влади та інших партій: зовнішня (протиставлення опозиції владі), міжпартійна (всередині блоку політичних партій, парламентської більшості) та внутрішньопартійна (протистояння між окремими особами, що належать до однієї партії); за ступенем відношення представників опозиційної діяльності до роботи у вищих представницьких органах влади - парламентська та позапарламентська; за цілями діяльності: принципова (виступає проти даного конституційного ладу), структурна (виступає проти державної політики, що реалізується владою) та неструктурна (проти певних аспектів державної політики); в залежності від відношення до провладних суб'єктів конституційно-правових відносин: лояльна/відповідальна (співпраця з владою), нелояльна/невідповідальна (конфронтація з владою) та частково лояльну діяльність (погоджується з певними напрямами діяльності провладних суб'єктів конституційно-правових відносин, але не бажає брати участь у їх реалізації); за методами реалізації опозиційна діяльність може бути насильницькою (революційною) та еволюційною; за кількістю учасників - масова та елітарна.

Підрозділ 2.2 “Суб'єкти опозиційної діяльності, їх повноваження” присвячений аналізу структури суб'єктів опозиційної діяльності, а також вивченню повноважень як сукупності їх прав та обов'язків. Виходячи з аналізу розглянутих положень конституційного права найбільш загальними суб'єктами опозиційної діяльності є: органи державної влади та органи місцевого самоврядування; посадові особи цих органів (народні депутати, міністри, депутати місцевих рад тощо); політичні партії; громадські об'єднання; засоби масової інформації; окремі громадяни України, іноземці, особи без громадянства.

У цій частині роботи також досліджено основні повноваження суб'єктів опозиційної діяльності: використання передбачених законодавством легальних способів боротьби за владу; представлення інтересів всіх громадян України (відповідної територіальної громади), в тому числі своїх виборців, як у відповідному представницькому органу влади так і у всіх органах влади; опонування владі шляхом співпраці чи конфронтації; формування, публічне викладення й відстоювання свого альтернативного варіанту розвитку держави (відповідного регіону), в тому числі шляхом розробки проектів нормативно-правових актів та програм розвитку певної соціально-економічної або культурної сфери; внесення пропозицій з кадрових питань; проведення масових заходів; право вільного доступу до засобів масової інформації; вивчення громадської думки; розгляд звернень громадян, їх об'єднань та направлення цих звернень на розгляд відповідних органів влади, а також здійснення контролю за таким розглядом; здійснення контролю за діяльністю уряду, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органами місцевого самоврядування; право доступу до проектів нормативних актів цих органах; участь у роботі комітетів Верховної Ради України та комісіях відповідних представницьких органах місцевого самоврядування; ініціювання проведення парламентських слухань та слухань на рівні відповідного представницького органу місцевого самоврядування; забезпечення контролю за виборчим процесом; право виступу на засіданнях Верховної Ради України, відповідних представницьких органах місцевого самоврядування; утворення “тіньового кабінету міністрів”; нагромадження з метою подальшого використання в разі приходу до влади досвіду управління та кадрового ресурсу.

У підрозділі 2.3 “Види опозиційної діяльності у Верховній Раді України” визначаються основні інструменти, які може використовувати опозиція у Верховній Раді України: ініціювання проведення позачергових сесій Верховної Ради України; участь у діяльності комітетів та тимчасових слідчих комісій, ініціювання їх створення; звернення до Конституційного Суду України з конституційними поданнями (зверненнями) щодо тлумачення Конституції України або законів України, визнання актів законодавства неконституційними; розробка та внесення на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи альтернативних проектів законів; внесення пропозицій до проектів законів, які прийняті в першому читанні; направлення депутатських звернень та запитів; використання “години запитань” до Уряду; створення та участь у роботі представників опозиції у діяльності “тіньового кабінету міністрів”; звернення до Президента України з пропозицією застосувати “право вето” до прийнятих парламентською більшістю законів.

Крім того, в контексті вдосконалення існуючих практик автором зроблено пропозицію внесення змін до закону “Про Кабінет Міністрів України” від 16.05.2008 р. № 279-VI, з метою трансформації інституту “година запитань до Уряду” на “день запитань”, посилення співпраці уряду з парламентом шляхом забезпечення обов'язкової присутності членів уряду, до яких ставляться запитання, закріплення за представниками опозиції права на використання половини часу “дня запитань”, висвітлення “дня запитань” в засобах масової інформації, прийняття за результатом “дня запитань” контрольного нормативно-правового акта, в якому б викладалися виявлені недоліки в роботі КМУ та передбачалися способи їх вирішення із зазначенням відповідальних осіб та конкретних строків.

У підрозділі 2.4 “Види опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування” здійснено аналіз діючого законодавства і визначено, що в залежності від способу обрання виділяється щонайменше десять видів органів місцевого самоврядування, які можна звести у чотири групи. До першої групи відносяться ті органи, які формуються через мажоритарні вибори: а) депутати сільських та селищних рад; б) сільські, селищні та міські голови. До другої групи слід віднести депутатів районних в містах, районних в областях, міських та обласних радах, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які обираються на пропорційній основі. До третьої групи відносяться районні голови в містах, районні голови в областях та голови обласних рад, які обираються з числа депутатів шляхом голосування. Четверта група включає голів сільських, селищних, міських рад, які за посадою виконують сільські, селищні, міські голови.

Це, в свою чергу, зумовлює особливості використання найбільш ефективних інструментів впливу опозиції на діяльність місцевої влади та реалізації своїх повноважень: ініціювання та проведення місцевого референдуму, загальних зборів громадян за місцем проживання, громадських слухань; ініціювання проведення пленарних засідань відповідного представницького органу місцевого самоврядування, засідань постійних комісій цього органу; ініціювання створення тимчасових контрольних комісії; направлення депутатських звернень, запитів та запитань; звернення до голови відповідного представницького органу місцевого самоврядування з пропозицією зупинити рішення цього органу; ініціювання висловлення районною або обласною радою недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації.

У розділі 3 "Проблеми та перспективи конституційно-правового регулювання опозиційної діяльності в Україні", який складається з двох підрозділів, проведено дослідження можливих напрямів удосконалення опозиційної діяльності на рівні Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування.

Підрозділ 3.1 "Удосконалення правового регулювання опозиційної діяльності у Верховній Раді України" присвячено розгляду виявлених прогалин у діючому законодавстві, здійснених учасниками вітчизняного політичного процесу спроб оптимізації засад формування, організації та припинення діяльності опозиції шляхом прийняття нормативно-правових актів різного рівня. Розкрито сутність та зміст запропонованого автором проекту Закону України "Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України", який визначає правові засади і гарантії опозиційної діяльності у Верховній Раді України, права, обов'язки та порядок фінансування парламентської опозиції.

У підрозділі 3.2 "Удосконалення правового регулювання опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування" здійснено аналіз нормативно-правової бази регулювання діяльності вказаних структур в контексті їх опанування провладним структурам, в т.ч. в територіальних утвореннях з особливим статусом, таких як Автономна Республіка Крим, мм. Київ та Севастополь. Сформульовано концептуальні положення механізму оптимізації опозиційної діяльності на рівні Верховної Ради Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування; пропонується прийняти Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)" та обґрунтовані його основні положення.

У висновках сформульовано найбільш суттєві результати та положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та запропоновано нове вирішення наукового завдання, яке полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні концептуальних засад правового регулювання опозиційної діяльності в Україні на рівні Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування. Отримані в процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета і завдання роботи дозволяють зробити такі основні висновки:

Опозиційна діяльність - цілеспрямована поведінка уповноважених суб'єктів конституційно-правових відносин, що передбачає здійснення контролю за органами державної влади та органами місцевого самоврядування, критику їх роботи та створення альтернативної програми розвитку держави (окремого регіону) й формування позитивного досвіду управлінської роботи та кадрового потенціалу. Основними рисами опозиційної діяльності є те, що вона: уособлює частину загальнодержавної (регіональної) системи стримувань та противаг; характерна для суб'єктів конституційно-правових відносин, які в результаті виборів можуть отримати владу; ведеться ідеологічно структурованими учасниками (політичні партії, блоки політичних партій тощо); представляє настрої певної частини суспільства; відрізняється від діяльності провладних суб'єктів конституційно-правових відносин; передбачає наявність альтернативної програми розвитку. До найважливіших функцій опозиційної діяльності відносяться: контрольна (нагляд за роботою органів державної влади); інформаційна (критика дій, бездіяльності та проектів рішень органів влади); захисна (відстоювання інтересів певних громадян або соціальних груп, інтереси яких не представлені в органах державної влади або представлені неналежним чином); акумулятивна (накопичення досвіду управлінської роботи).

Типовими суб'єктами опозиційної діяльності в Україні виступають: депутатські фракції політичних партій (блоків політичних партій) у Верховній Раді України або їх об'єднання, які не увійшли до парламентської більшості та, відповідно, не беруть участь у формуванні Кабінету Міністрів України; фракції або об'єднання фракцій у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, які заявили про свою опозиційність та не беруть участь у формуванні Ради міністрів Автономної Республіки Крим; фракції або їх об'єднання в районних у містах, міських, районних у областях та обласних радах, які заявили про свою опозиційність; депутати або групи депутатів сільських та селищних рад, які заявили про свою опозиційність.

Відсутність у більшості країн світу окремого закону про опозиційну діяльність пов'язано, як правило, з тим, що правовий статус опозиції частково регулюється положеннями конституцій, а більш детально - спеціальними нормами регламенту парламентів цих країн. Крім того, досить часто діяльність опозиції як в парламенті, так і за його межами підпадає під регулювання законодавства про свободу висловлення поглядів та проведення мітингів і демонстрацій. При цьому, основними повноваженнями, які закріплюються за парламентською опозицією, у більшості випадків є: формування "тіньового кабінету міністрів", право виступу в парламенті, погодження порядку денного, запропонованого парламентською більшістю, використання години запитань до Уряду, регулярне отримання від Уряду інформації про проблеми, що становлять суспільний інтерес, використання механізму інтерпеляції, право рівного доступу до засобів масової інформації, отримання фінансування з державного бюджету, зокрема, у вигляді спеціальної (опозиційної) надбавки; право на пропорційну кількість місць в комітетах парламенту та слідчих комісіях.

Сьогодні законодавче регулювання опозиційної діяльності в Україні, яке здійснюється на рівні Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" та частково деяких інших законів, є недостатнім та потребує удосконалення. Це зумовлено, в першу чергу, унормованістю великої кількості питань діяльності опозиції на рівні правових звичаїв та домовленостей суб'єктів конституційно-правових відносин, низьким рівнем правової культури цих суб'єктів, недостатнім досвідом демократичного парламентаризму та місцевого самоврядування в Україні. Така ситуація може бути покращена шляхом прийняття спеціальних законів "Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України" та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)".

Закон України "Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України" повинен містити в обов'язковому порядку поняття опозиційної діяльності та суб'єкта опозиційної діяльності; порядок утворення парламентської опозиції та припинення її діяльності; принципи представництва опозиції на керівних посадах у Верховній Раді та її органах; права парламентської опозиції на пленарних засіданнях Верховної Ради та за її межами; участь опозиції у створенні та діяльності тимчасових слідчих комісій; порядок утворення "тіньового кабінету міністрів"; принципи доступу опозиції до засобів масової інформації; відповідальність за протидію опозиційній діяльності. Цей Закон також має передбачати внесення змін до Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" та закріплення за опозицією посади першого заступника голови Верховної Ради України. Крім того, його положення повинні закріплювати механізми, згідно з якими фінансування діяльності опозиційних фракцій та "тіньового кабінету міністрів" відбувається за рахунок власних партійних коштів та/або в межах коштів, які виділяються на утримання секретаріатів відповідних парламентських фракцій.

З метою врегулювання опозиційної діяльності на місцевому рівні пропонується прийняти Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)". Ці зміни повинні полягати, в першу чергу, в уніфікації понятійного апарату та механізмів опозиційної діяльності, які вже встановлені Законами України "Про статус народного депутата України", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори народних депутатів України", "Про політичні партії" та "Про Кабінет Міністрів України". В Конституції Автономної Республіки Крим пропонується закріпити за опозицією посаду першого заступника Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а в законах України "Про статус депутатів місцевих рад" та "Про столицю України місто - герой Київ" - посаду секретаря відповідного представницького органу місцевого самоврядування. Крім того, в Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" запропоновано внести зміни та передбачити зменшення кількості депутатів, які можуть прийняти рішення про формування тимчасових контрольних комісій. Рекомендовано передбачити в Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" можливість фінансування місцевого референдуму за рахунок приватних джерел та коштів резервного фонду Державного бюджету України.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Берназюк І.М. Проблеми законодавчого закріплення конституційно-правового статусу парламентської опозиції в Україні / І.М. Берназюк // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 41. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2008. - С. 278 - 285.

2. Берназюк І.М. Правове регулювання опозиційної діяльності в Україні: постановка проблеми / І.М. Берназюк // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 44. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2009. - С. 254 - 261.

3. Берназюк І.М. Дослідження деяких аспектів опозиційної діяльності у представницьких органах влади / І.М. Берназюк // Бюлетень Міністерства юстиції України № 9. - К. - 2009. - С. 87-93.

4. Берназюк І.М. Правова регламентація опозиційної діяльності в зарубіжних країнах/ І.М. Берназюк // Електронний науковий журнал "Форум права" - № 3 - 2009. - С. 48-53.

5. Берназюк І.М. Зміст поняття "опозиційна діяльність" / І.М. Берназюк // Науковий вісник Ужгородського національного університету: Серія Право. Випуск № 12: Частина 1. -2009. - С. 105-107.

6. Берназюк І.М. Проблеми законодавчого закріплення конституційно-правового статусу парламентської опозиції в Україні / І.М. Берназюк // матеріали міжнародної науково - практичної конференції Міністерства внутрішніх справ України, Одеський державний університет. м. Одеса, 10 квітня 2009 р. - С. 30-31.

7. Берназюк І.М. Деякі питання діяльності опозиції у представницьких органах місцевого самоврядування / І.М. Берназюк // Збірник матеріалів круглого столу Ужгородського національного університету м. Ужгород, 18 лютого 2010 р. - С. 28-30.

Анотація

Берназюк І. М. Конституційно-правові основи опозиційної діяльності в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеню кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право. - Ужгородський національний університет, м. Ужгород, 2010.

У роботі здійснено обґрунтування конституційно-правового регулювання опозиційної діяльності в Україні на рівні Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування. Визначені та теоретично обґрунтовані поняття, ознаки, функції та види опозиційної діяльності. Вивчено іноземний досвід регулювання опозиційної діяльності.

Зроблено висновок про необхідність прийняття двох Законів України: "Про опозиційну діяльність у Верховній Раді України" (розроблено його структуру) та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо опозиційної діяльності у Верховній Раді Автономної Республіки Крим та представницьких органах місцевого самоврядування)". Визначено та обґрунтовано необхідність внесення змін до низки законодавчих актів, зокрема, Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" з метою та розробки механізмів опозиційної діяльності на рівні представницьких органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: опозиційна діяльність, суб'єкт опозиційної діяльності, Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, опозиційні фракції політичних партій та їх об'єднання, повноваження опозиції.

Аннотация

Берназюк И. Н. Конституционно-правовые основы оппозиционной деятельности в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 конституционное право; муниципальное право. - Ужгородский национальный университет, г. Ужгород, 2010.

В диссертационной работе сделано теоретическое обобщение и новое решение актуальной научной задачи, которая состоит в научно-теоретическом обосновании конституционно-правового регулирования оппозиционной деятельности в Украине на уровне Верховной Рады Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым и представительных органов местного самоуправления.

Обосновывается концепция урегулирования оппозиционной деятельности как целенаправленного поведения субъектов конституционно-правовых отношений, предусматривающей осуществление контроля за органами государственной власти и органами местного самоуправления, критику их работы и создание альтернативной программы развития государства (отдельного региона) и формирования положительного опыта управленческой работы. Таким образом, опозиционная деятельность невозможна вне триады “контроль - критика - альтернатива”.

Определены и теоретически обоснованы признаки, функции и виды оппозиционной деятельности. Рассмотрены основные существующие модели оппозиционной деятельности в представительных органах власти: “британская”, “континентальная”, “скандинавская”, “американо-швейцарская”.

Автором также выделены разные подходы к изучению оппозиционной деятельности. Широкий подход основывается на возможности участия в оппозиционной деятельности практически любых субъектов, таких как представительные органы власти разных уровней, политические партии, общественные организации, социальные группы, лоббистские образования. Узкий подход (институциональный) ограничивает сферу оппозиционной деятельности конкретными правовыми формами. В рамках этого подхода изучаются лишь организационно оформленные в соответствии с действующим законодательством оппозиционные структуры в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Установлено, что к типичным субъектам оппозиционной деятельности в Украине относятся депутатские фракции политических партий (блоков политических партий) в Верховной Раде Украины или их объединения, которые не вошли в парламентское большинство и соответственно не принимают участие в формировании Кабинета Министров Украины; фракции или объединение фракций в Верховной Раде АРК, заявивших о своей оппозиционности и не принимают участие в формировании Совета министров АРК; фракции или их объединения в районных в городах, городских, районных в областях и областных советах, которые заявили о своей оппозиционности; депутаты или группы депутатов сельских и поселковых советов, которые заявили о своей оппозиционности. Определены полномочия типичных субъектов оппозиционной деятельности в Украине на уровне Верховной Рады Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым и представительных органов местного самоуправления. Рассмотрен инструментарий, который используется с целью реализации этих полномочий разными субъектами оппозиционной деятельности.

Изучен иностранный опыт регулирования оппозиционной деятельности. В результате проведенного анализа установлено, что в мире существуют четыре способа регламентации оппозиционной деятельности: конституцией; общими законами о политических партиях, и/или регламентами деятельности национальных парламентов; специальными законами об оппозиции/оппозиционную деятельность; обычаями и традициями, а также взаимными договоренностями сторон.

С целью урегулирования оппозиционной деятельности сделан вывод о необходимости принятия двух законов Украины: "Об оппозиционной деятельности в Верховной Раде Украины" и "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно оппозиционной деятельности в Верховной Раде Автономной Республики Крым и представительных органах местного самоуправления)". Разработана структура Закона Украины "Об оппозиционной деятельности в Верховной Раде Украины", а также определена и обоснована необходимость внесения изменений в ряд законодательных актов, в частности, Закона Украины "О статусе депутатов местных советов" с целью унификации понятийного аппарата и разработки механизмов оппозиционной деятельности на уровне представительных органов местного самоуправления.

Ключевые слова: оппозиционная деятельность, субъект оппозиционной деятельности, Верховная Рада Украины, Верховная Рада Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления, оппозиционные фракции политических партий и их объединения, полномочия оппозиции.

Summary

Inna Bernazjuk. Constitutional and legal framework of the opposition in Ukraine. - Manuscript.

This is for degree of candidate of legal sciences, specialty 12.00.02 - Constitutional law, municipal law. - Uzhgorod National University, Uzhgorod, 2010.

In this work a new theoretical synthesis of solving important scientific task is done which is scientific and theoretical justification of constitutional and legal regulation of opposition in Ukraine at the Verkhovna Rada of Ukraine, Verkhovna Rada of the Autonomous Republic of Crimea and local representative bodies. Substantiated the concept that opposition controls the behavior of subjects of constitutional and legal relations, makes its critics, create the alternative development program state (a region) and create a positive experience of administrative work. Determined and theoretically grounded features, functions and types of opposition. International experience of opposition's regulation is studied.

The conclusion is made that Ukraine needs the two new laws: "On opposition activity in the Verkhovna Rada of Ukraine" and "On amendments to some legislative acts of Ukraine (on the opposition in the Verkhovna Rada of the Autonomous Republic of Crimea and local government representative). Structures of these laws are presented/

Keywords: oppositional activity, an opposition, the Verkhovna Rada of Ukraine, the Verkhovna Rada of Autonomous Republic of Crimea, bodies of local self-government, opposition factions of political parties and their unions, opposition to authority.

Размещено на Allbest.ru