Местное самоуправление в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В современную эпоху фундаментальный принцип разделения властей является одним из важнейших оснований устройства и функционирования государственного механизма огромного числа стран. При этом большинство специалистов сходятся в том, что признание значимости данного принципа отнюдь не является констатацией факта его абсолютной, буквальной реализации на практике и отрицанием единства упорядоченной власти.

В истории найдется немало примеров раскола общества в результате непримиримого противостояния ветвей власти. Доминирование одной из них создает на первых порах впечатление порядка государственной и общественной жизни. Поэтому нередко приходится слышать мнение о том, что необходима сильная рука, которая осуществляла бы твердый социальный порядок. В свое время А.И. Герцен заметил, что “как ни странно, но опыт показывает, что народам легче выносить насильственное бремя рабства, чем дар излишней свободы”.

Другое же общественное мнение состоит в том, что эта “рука” уже заводила общество в мрачнейшие тупики и единственная приемлемая альтернатива этому порядку - радикальный сдвиг “вправо”, то есть последовательное и неуклонное строительство правовой государственности.

Настоящая курсовая работа посвящена исследованию такого государственного феномена как исполнительная власть, а именно форм и методов её функционирования. На сегодняшний день в Республике Казахстан претерпела радикальные изменения концепция исполнительной власти. Совершенно по новому определено её место в системе государственных органов, изменены принципы формирования исполнительных органов и сама структура исполнительной власти, а также форм и методов государственного управления. Однако, несмотря на огромную работу, проделанную в рамках демократизации нашего общества и в частности исполнительной власти государства, всё же остается ещё немало вопросов, требующих всестороннего исследования и осмысления. В курсовой работе будут затронуты различные аспекты, связанные с формами и методами государственного управления в Республике Казахстан. Мы исследуем как теоретические вопросы, связанные с функционированием органов государственного управления, так и практические стороны.

Для наиболее полного изучения выбранной темы, мы прибегнем к помощи имеющейся научной литературы в данной области. Наибольший интерес, с нашей точки зрения, здесь представляют такие монографические издания таких авторов как Сапаргалиев Г.С., Зиманов З.С., Назарбаев Н.А., Джунусова Ж.Х., Котов А.К. и других. Кроме того, всесторонне изучая затронутую тему нами будут проанализированы действующие нормативные акты в области государственного строительства, касающиеся организации и функционирования исполнительных органов государства, их взаимодействия как внутри исполнительной системы, так и с другими ветвями государственной власти.

1. Форма отчетности местного самоуправления

1.1 Значение отчетности государственных органов

Местное самоуправление согласно кодексу РК закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Казахстан» осуществляется на всей территории Республике Казахстан в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Закон предусматривает ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защиты конституционного строя. Численность поселения не может служить препятствием в осуществлении права граждан на местное самоуправление.

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества. Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей.

Система местных органов самоуправления всегда тесно связана с административно-территориальным делением государства. Оно не может противопоставляться центральной власти, суверенитет которой распространяется на всю территорию государства.

Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Повышение эффективности функционирования всех предприятий и объектов - основа увеличения бюджетных и внебюджетных доходов местного сообщества. Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением.

Однако это не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или республиканское значение, но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом и при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Местные интересы находятся в тесной связи с общими. Самоуправление должно согласовываться с деятельностью центральных органов.

Так как местное самоуправление базируется на основе принципов самоответственности, то этот термин следует понимать как управление населением соответствующей территории своими делами и под свою ответственность. К предметам ведения местного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализация. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность.

Методы, применяемые в местном самоуправлении:

-экономические;

-организационно-распорядительные;

-социально-психологические.

Наибольший эффект может быть достигнут только при их сочетании, так как они тесно взаимосвязаны.

Местное самоуправление обладает определенными признаками, среди которых можно отметить следующие:

-наличие у муниципального образования собственности и автономного бюджета;-существование и реальное функционирование местных представительных органов;

-отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;

-соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;

-реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;

-выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления;

-свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;

-гарантия социальной защиты населения, образующего местное сообщество, особенно при проведении крупномасштабных преобразований. [6] Положительные стороны местного самоуправления заключаются в следующем:

1.Местное сообщество получает полную свободу решения всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующего муниципального образования и особенностей его развития.

2.Местное сообщество приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, определять целесообразность, направления, условия и сроки ее приватизации и муниципализации на местах.

3.Расширяется бюджетная самостоятельность, которая гарантируется республиканским законом. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

4.Местное самоуправление предусматривает гарантии и обеспечение минимальных государственных социальных стандартов по основным показателям уровня качества жизни.

5.Создаются благоприятные условия для развития народовластия.

Население, образующее местное сообщество, приобретает полную свободу в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов, собраний, конференций, референдумов жителей и т. д.). Население получает закрепленное республиканским законом и уставом местного сообщества право на проявление правотворческой инициативы по всем вопросам местного значения. Это способствует развитию собственной правовой базы муниципальных образований в сочетаний в соответствии с республиканской правовой базой. Проекты местных нормативно-правовых актов, внесенные населением в органы самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - обнародованию для всеобщего сведения.[1]

Местное самоуправление - это противовес всесилию и злоупотреблению центральных государственных структур. Реальное участие в местном самоуправлении предоставляет населению возможность для получения политического образования. Общие задачи, совместная деятельность людей их общая ответственность положительно влияют на развитие демократии.

Противники развития местного самоуправления в Казахстане утверждают, что в конечном счете оно приведет к дезинтеграции, расколу общества и ущемлению национальных интересов. Однако такие мнения противоречат опыту существования местного самоуправления в странах с развитой рыночной экономикой, где не наблюдается таких негативных последствий.

Местное самоуправление допустимо лишь при определенных условиях:

1.Гарантируется соблюдение общегосударственных интересов.

2.Обеспечиваются территориальная целостность, суверенитет и безопасность государства.

3.Сохраняется единое экономическое пространство, не разграниченное таможенными, финансовыми и иными барьерами, что способствует свободному перемещению товаров и услуг на всей территории страны.

Появление таких негативных явлений, как преобладание в условиях местного самоуправления частных интересов над общими и интересов местного сообщества над общенациональными, ослабление межрегиональных социально-экономических связей, возникновение трудностей в разработке и практической реализации крупномасштабных и дорогостоящих проектов и программ в связи с ограниченностью средств отдельно существующих местных сообществ и многие другие, может быть исключено при правильной организации местного самоуправления. К числу задач, решаемых с помощью местного самоуправления, относятся следующие:

1.Выявление социальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территории населения.

2.Определение потребности территории в трудовых, материальных и финансовых ресурсах.

3.Укрепление финансово-хозяйственной базы местных сообществ.

4.Создание необходимых условий для высокоэффективной деятельности всех расположенных на территории предприятий и организаций, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

5.Обеспечение многообразия форм участия населения в решении местных вопросов социально-экономического развития.

6.Формирование новых устойчивых источников доходов местных бюджетов.

7.Повышение инвестиционной привлекательности территории.

В настоящее время в Казахстане существует множество причин, доказывающих необходимость развития местного самоуправления. Среди основных причин можно выделить следующие:

1.Потребность в демократизации всех сфер жизни российского общества, общегосударственной и региональной децентрализации с перераспределением в разумных пределах власти и ресурсов между федеральной, промежуточными территориальными (региональными) структурами и административно-территориальными образованиями в пользу местных сообществ.

2.Ориентация местных сообществ на самопомощь, повышение деловой активности всего дееспособного населения соответствующих территорий.

3.Необходимость сбалансирования интересов и отношений республиканских, региональных, местных территориальных образований и соответствующих им органов власти, правильного распределения между ними полномочий и ответственности.

4.Потребность в улучшении качества жизни большей части населения всех территориальных образования.

Развитие местного самоуправления в городах Казахстана не только важная, но и очень сложная задача. Ее решение возможно только при наличии прочного научного фундамента. Сегодня, к сожалению, уровень научного обеспечения местного самоуправления очень низкий.

Несмотря на существенные различия, имеющиеся в самоуправлении различных типов и видов городов, есть много общих проблем, которые необходимо решать на единой научной базе.[4]

1.2 Необходимость отчетности государственных органов

В условиях смешанной рыночной системы хозяйственные функции государства воплощаются в политике макроэкономического регулирования. Для этого существует ряд важных причин.

Во-первых, необходимость компенсировать изъяны и слабости рынка. Как в условиях капитализма, так и при социализме рынок никогда не бывает всесильным в решении многих жизненно важных вопросов, в частности, касающихся экологии, социальной справедливости, образования и всестороннего развития личности. Опора исключительно на рынок может привести к негативным результатам в этих сферах. Ведь успехи здесь служат интересам общества в целом. Это далеко не всегда могут обеспечить индивидуум или предприятие.

Кроме того, рыночное регулирование через цены темпов роста и структуры экономики обычно происходит замедленно и стихийно. К тому же предприятие и индивидуум обычно не владеют полной информацией, в результате чего микроэкономическая политика отличается определенной бесплановостью. Это особенно заметно в отраслях с растянутым циклом производства (сельское хозяйство, горнодобывающие отрасли и т.д.). Поэтому наряду с более эффективным распределением богатства, затруднено поддержание баланса спроса и предложения и обеспечение стабильного роста.

Опираясь только на рыночный механизм, невозможно осуществить справедливое распределение доходов. Хотя рыночный обмен и ведется по принципу эквивалентности, возможности у людей различны и доходы их вследствие этого заметно разнятся. Неограниченное действие рыночных механизмов неизбежно ведет к социальной поляризации, безработице и социальной напряженности.[2]

Во-вторых, потребность в урегулировании отношений между макро- и микроэкономикой, целым и частным, центром и местами. Экономическая деятельность отдельно взятого предприятия, отрасли или региона ведется по принципу рассредоточения ответственности, самостоятельного хозяйствования и самоокупаемости. Каждое предприятие, отрасль и регион преследуют свои конкретные интересы, из-за чего их деятельность носит в определенной степени стихийный и эгоистичный характер и ориентирована на достижение краткосрочного результата. Наряду с этим предприятия находятся в отношениях конкуренции, а между предприятием и государством существуют противоречия интересов целого и частного.

Национальная экономика представляет собой многоуровневый, многоцелевой и многофункциональный организм, в котором различные отрасли, регионы и предприятия имеют свои особенности. При опоре лишь на рынок невозможно направить их развитие к общей цели.

В-третьих, потребность усиления макроэкономического контроля в экономике переходного типа. При переходе от планового хозяйства к рыночному в экономике Казахстана обнаружились следующие черты:

сосуществование новой и старой экономических систем. Хотя каркас новой уже обрел первичную форму, рыночная система еще несовершенна, по-прежнему велико влияние плановой;

быстрый рост сопровождается инфляцией. Эта ситуация отличается как от положения в прошлом, когда в условиях плановой экономики рост не был стабильным, но отсутствовала инфляция, так и от явления депрессии, характерной для Запада;

продолжаются циклические колебания;

темпы развития ускорены, однако экономическая эффективность сравнительно низка;

роль рыночных отношений и степень интернационализации хозяйственной деятельности повышаются, а уровень подготовки руководящих работников предприятий к управлению в макро - и микрообластях отстает от развития макроэкономической ситуации.

Государственное управление, включающее создание и укрепление системы макроэкономического регулирования, определение его целей, методов и политики, является концентрированным воплощением экономических функций государства, объективной необходимостью на этапе перехода к рынку. Осуществление макрорегулирования параллельно с выявлением роли рынка в распределении ресурсов позволяет сделать функционирование социалистической рыночной экономики более осознанным, согласованным и слаженным, обеспечить продолжительное, ускоренное и нормальное развитие народного хозяйства.[3]

2. Структура государственных органов

2.1 Необходимость государственных структур

Совершенствование системы государственного управления, частью которого в Казахстане является и местное управление, обязательно должно сопровождаться децентрализацией управления. Это естественный путь развития местного самоуправления, что подтверждается существующей практикой и историей создания муниципальных образований за рубежом. Децентрализация управления позволяет:

во-первых, сократить затраты на содержание многочисленного и порой замедленно реагирующего на изменения центрального аппарата управления, а также повысить эффективность самого управления;

во-вторых, повысить социальную активность и включение широких слоев населения в управленческий процесс.

Основной целью совершенствования системы государственного управления путем децентрализации является повышение эффективности реализации государственных функций и оказания общественных услуг населению за счет оптимального распределения функций, полномочий и ответственности между всеми уровнями государственного и местного управления, а также формирование рациональной системы межбюджетных отношений. Реализация децентрализации и других мер, имеющих непосредственное отношение к ней, будет способствовать дальнейшему совершенствованию системы государственного управления, оптимизации государственных функций, их эффективному распределению между всеми уровнями власти, построению более эффективной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей стабильное и эффективное функционирование всех уровней государственной и муниципальной власти.

Децентрализацию как конкретный процесс, на наш взгляд, следует рассматривать с трех точек зрения:

- децентрализация управления как передача больших полномочий и ответственности органам власти естественных муниципальных образований (города, поселки, аулы, деревни и пр.);

- децентрализация управления как предоставление большей самостоятельности региональным органам власти и управления (областной уровень в Казахстане);

- совокупность мер по реструктуризации системы государственного управления в республике для передачи части функций от центральных органов управления нижестоящим уровням.

Децентрализация на уровне естественных муниципальных образований может происходить по различным направлениям.

Первое направление - развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг. Как правило, это делается на конкурсной основе с заключением договоров на определенный срок. У нас оно может получить широкое распространение в транспортном обслуживании населения. Бизнес также может появиться и в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в медицине и образовании.

Второе направление - развитие сектора организаций некоммерческой направленности с передачей им отдельных муниципальных функций. Это относится, прежде всего, к сфере оказания социальных услуг (помощь старикам, инвалидам, беженцам и вынужденным переселенцам, организация детского досуга и оздоровительных мероприятий и т.д.).[5]

Третье направление - развитие общественного самоуправления. Оно заключается в формировании в микрорайонах и отдельных поселениях органов территориального общественного самоуправления и передачи им функций по эксплуатации жилищного фонда, благоустройству территории и т.д. Аналогичное самоуправление населения широко распространено, например, в деятельности существующих повсеместно КСК, МЖК и кондоминиумов, гаражных и дачных обществ и т.п.

Децентрализация управления в крупных городах является проблемой сложной, но принципиально решаемой. С этой целью следует разработать и реализовать городские программы децентрализации управления, а для этого сначала необходимо создать в структуре администрации специальное подразделение, которое следует подчинить акиму. Что касается общественного самоуправления, то значительную помощь в этом могли бы оказать депутаты городских маслихатов и ассоциации существующих советов самоуправления.

С проблемой децентрализации управления на местах тесно связана проблема организации самого муниципального управления. В настоящее время оно построено по территориально-отраслевому принципу. Однако если проанализировать управленческую структуру городских районов, то видно, что она практически аналогична городской. Хотя у территориальных органов муниципального управления сейчас четко просматривается лишь несколько основных функций: охрана правопорядка, медицинское обслуживание, общее среднее образование, социальная помощь, коммунальные услуги и благоустройство территории.[7]

При этом в процессе децентрализации две последние функции могут фактически перейти в сферу территориального общественного самоуправления. Что касается первых трех, то невысокая эффективность их реализации в настоящее время во многом определяется нерациональностью внутригородского районирования, т.к. границы между районами носят явно искусственный характер, т.к. не обусловлены объективными причинами. Часто получается так, что жителям одного района удобнее получить услугу в другом. Вероятно, мало что можно улучшить простым пересмотром границ между районами. Некоторые услуги должны носить общегородской характер, а структуру управления в районах необходимо упростить.

Используемые в практике территориального управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти в принятии политических решений и обладает для этого необходимыми ресурсами. Идеальной автономной моделью местного самоуправления является система с горизонтальным управлением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления.

При такой системе управления контроль над деятельностью местной власти осуществляют не верхние уровни управления, а население - либо непосредственно путем референдумов, выборов и других форм прямой демократии, либо через избираемые прямым голосованием представительные органы и должностных лиц. В этом случае центральные органы исполнительной власти - министерства, административные ведомства - в основном выполняют функции методического, прогнозного и аналитического свойства, а их решения носят для нижестоящих структур рекомендательный характер.[8]

В то же время нигде в мире не существует полностью горизонтального управления. И даже в максимально приближенных к такой схеме территориального устройства Соединенных Штатах Америки имеется некоторое государственное регулирование деятельности органов власти штатов, графств и городов со стороны министерств и ведомств, которое осуществляется косвенным образом: путем финансирования или со финансирования различных национальных программ.

Примером вертикального управления является так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем уровне власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.

Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления возможность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает горизонтальное взаимодействие: между подразделениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления (межмуниципальная кооперация). В силу этого выделяют четыре системы местного управления:

-англосаксонская модель;

-французская или наполеоновская модель;

-германская или смешанная модель;

-советская интегрированная модель.

В Казахстане вследствие проведенных в предыдущие годы реформ, сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, при этом сохранившая централизованные основы. Частично осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. В целях обеспечения более эффективной реализации государственных функций были распределены полномочия между центральным и областным уровнями власти, но, к сожалению, как показал опыт, недостаточно четко.

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления и создания системы реального муниципального управления.

Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть, передаваемые из центра полномочия остаются на областном уровне, что не в полной мере соответствует идее проводимых реформ.

Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов. В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.

Отнесение тех или иных функций к определенному уровню государственного или муниципального управления должно производиться на основе глубокого функционального анализа, который должен носить постоянный характер. Выполнение государственных функций необходимо максимально приблизить к населению с целью обеспечения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов государства и прозрачности использования бюджетных средств.[12]

Бюджет является основным инструментом государства по обеспечению выполнения своих функций, реализации мер государственной политики. Поэтому требуется формирование оптимальной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей все уровни государственного управления достаточными финансовыми средствами для осуществления возложенных на них функций, основанной на принципах стабильности и прозрачности взаимоотношений, а также стимулирующей проведение эффективной бюджетной политики.

Предпринятые в предыдущие годы последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления позволили создать условия для повышения эффективности ее функционирования, обеспечить координацию деятельности и взаимодействие различных уровней власти. Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда законов, а также целого пакета нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления.

Принятие Закона Республики Казахстан "О местном государственном управлении в Республике Казахстан", новой редакции Закона Республики Казахстан "О бюджетной системе", а также внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан позволило частично урегулировать вопросы распределения полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций между уровнями власти. В целом, было завершено построение базовых основ государственной системы управления.[21]

В результате проведенных реформ значительные изменения претерпела бюджетная система. В 1990-х годах были четко разделены границы в бюджетной сфере, законодательно утверждено распределение бюджетных программ, поступлений между республиканским и местными бюджетами Осуществлен переход к среднесрочному прогнозированию основных параметров государственного бюджета, местным исполнительным органам предоставлено право осуществлять заимствование в рамках законодательно определенного уровня.

Совершенствование системы межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Действующая в настоящее время система распределения доходов и расходов между уровнями бюджетов имеет ряд преимуществ перед предшествующими системами. Обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налогов между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования.

Сбалансированность местных бюджетов достигается путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов.

Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, существует необходимость дальнейшего совершенствования системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.

Основными проблемами на сегодняшний день являются следующие:

1. В системе государственного управления не завершена систематизация и оптимизация государственных функций. Дальнейшая реализация рыночных преобразований в экономике обуславливает необходимость дальнейшего отхода государства от непосредственного управления и регулирования отдельных сфер экономики и жизнедеятельности общества. Однако, отдельные функции, несвойственные для государства и подлежащие передаче в конкурентный сектор, продолжают осуществляться государственными органами. Наряду с этим следует отметить, что в предыдущие годы часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе и требует возврата некоторых из них в сферу государственного управления. Отсутствие четкого разграничения и систематизации государственных функций по степени приоритетности не способствует концентрации усилий государственных органов всех уровней управления на реализацию основных государственных функций и, соответственно, обеспечение их первоочередного бюджетного финансирования.

2. Четко не разграничены функции и полномочия между центральными и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается "иерархическая пирамида компетенции" - совпадение предметов ведения и ответственности. Существует пересечение функций между территориальными подразделениями центральных государственных органов и местными органами государственного управления, функционирующих по сходным направлениям. Это приводит к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг. Зачастую имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения их необходимыми финансовыми средствами.

3. Действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и регламентировано недостаточно четко.

В результате распределение полномочий на уровне "область-район" не носит единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей и носит на местах субъективный характер. Функциональная структура местных органов власти различна в регионах и зачастую меняется при каждой смене руководства административно-территориальной единицы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.

4. Не решены вопросы разграничения коммунальной собственности между уровнями местного государственного управления. Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам социальной инфраструктуры. 5. На первичном (сельском, поселковом, городском) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления - отмечается определенный вакуум власти - не сформированы органы местного управления, акимы административно-территориальных единиц не имеют самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах. Таким образом, исходя из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется поэтапное формирование полноценных институтов государственной власти на этом уровне управления, с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.

6. Действующая система межбюджетных отношений отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов.

Таким образом, исходя из обозначенных проблем, в предстоящем периоде должны быть предприняты меры по оптимизации состава государственных функций и их эффективного распределения между всеми уровнями государственного управления в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления в республике. В качестве стратегической задачи предлагается разработка системы муниципального управления со всеми соответствующими механизмами.[22]

2.2 Реальность государственных органов

Экономисты капиталистических стран проявляют в последние годы повышенный интерес к проблемам государственных расходов. В конъюнктурных обзорах, дискуссиях на страницах периодической печати, в работах буржуазных экономистов и программах правительств проблема государственных расходов занимает видное место.

Особое внимание уделяется государственным расходам как средству воздействия на экономику. Относится это и к РК, на примере которой здесь рассматриваются проблемы и противоречия государственной политики расходов. В РК расходы длительное время почти не использовались как средство конъюнктурной политики, что позволяет «в чистом виде» рассмотреть закономерности их динамики в условиях государственно-монополистического капитализма.

В период господства неолиберализма западногерманские теоретики пытались соединить финансовую науку с государственной экономической политикой и активнее использовать государственные расходы для вмешательства в процесс воспроизводства. Впоследствии стали использоваться новые теории финансового регулирования, был расширен арсенал потенциальных средств воздействия на экономику. Особенности хозяйственного развития РК определили те главные задачи, решению которых, по мнению буржуазных экономистов, наряду с прочими мерами финансовой политики должна способствовать государственная политика расходов: антикризисное регулирование, структурная политика, направленная на стимулирование экономического роста и поощрение экспортной экспансии монополий, милитаризация экономики.[16]

До середины 60-х годов в РК среди форм государственно-монополистического вмешательства в экономику господствовала конъюнктурная антициклическая политика, призванная препятствовать неожиданному возникновению значительных диспропорций между спросом и предложением. Преобладание в государственной политике регулирования антициклической направленности в тот период объясняется тем, что в РК сравнительно долго сохранялась высокая конъюнктура, которая сняла для боннского правительства проблему стимулирования экономического роста и создала почву для расцвета неолиберализма с его верой в «чудодейственные силы» свободного рыночного хозяйства.

Однако экономический рост этой фазы развития не был стабильным, а темпы прироста промышленной продукции и валового национального продукта (ВНП) носили циклический характер. Хотя проблема стабилизации конъюнктуры в РК не стояла тогда так остро, как в других капиталистических странах, правительство стремилось противодействовать конъюнктурным взлетам и падениям, прибегая к «мерам приглушения» при «перегреве» конъюнктуры и «тонизирующим инъекциям» во время спадов деловой активности. Главным инструментом конъюнктурной политики была политика центрального банка, а активное антициклическое манипулирование расходами практически отсутствовало.

Усилившиеся во второй половине 60-х годов конъюнктурные колебания потребовали активно использовать для «сглаживания» конъюнктуры все потенциальные средства воздействия на экономику, в том числе и расходы. Именно в этот период оживились исследования по использованию государственных расходов в качестве антициклического средства, а государство перешло к попыткам применить рецепты буржуазных экономистов на практике.

В настоящее время большинство западногерманских теоретиков предлагает активно использовать государственные расходы для «сглаживания» конъюнктуры путем резкого увеличения их объема в периоды спадов для оживления спроса и сокращения бюджетных расходов в условиях экономических подъемов и бумов для «охлаждения» конъюнктуры. Буржуазные экономисты считают, что «объем ж структура государственных расходов постоянно должны таким образом приспосабливаться к данному соотношению спроса и предложения, ... чтобы хозяйство оставалось в положении равновесия или возвращалось к нему».

Буржуазные теоретики: призывают государство «в условиях спада ... активно ему противодействовать с помощью чрезвычайных инвестиционных программ», а в условиях подъемов, напротив, «не использовать вообще или использовать лишь в ограниченном объеме растущие доходы для планирования и осуществления дополнительных расходов», т. е. действовать в соответствии с теорией американского экономиста А. Хансена, изложенной им в книге «Экономические циклы и национальный доход». Буржуазные экономисты считают, что с помощью политики расходов можно ликвидировать безработицу, повысить темпы экономического роста, стабилизировать уровень цен и разрешить другие острейшие проблемы экономики современного капитализма. Если это в действительности не удается, то вина ложится, по их мнению, или на политиков, неправильно использующих имеющиеся в их распоряжении: методы регулирования, или на несовершенство техники воздействия на экономику.[18]

Основной порок указанных теорий состоит в том, что они утверждают, будто можно обеспечить стабильное развитие экономики, основу которой составляют частная собственность и частнокапиталистическое присвоение. Практика, однако, показывает, что государство, несмотря на применение различных инструментов регулирования, не только не добилось «точного управления» конъюнктурой, но и не смогло предотвратить сильнейшие потрясения производства, равных которым не наблюдалось за всю историю РК. Неудачи государственно-монополистического регулирования экономики обусловлены присущими капиталистическому способу производства противоречиями.

Государству иногда удается ослабить отдельные, наиболее острые в данный момент конфликты, но это неизбежно приводит к обострению других и появлению новых коллизий, взрыву капиталистических противоречий в иных формах и сферах. Диалектика ослабления и одновременного обострения противоречий в результате государственно-монополистического регулирования экономики проявляется в том, что именно для государственно-монополистического капитализма характерны хронический рост дороговизны, расстройство финансов, валютный хаос и другие кризисные явления, усиливающие в свою очередь неустойчивость экономики.

Противоречия капитализма не только ограничивают действенность регулирования, но и ставят довольно узкие пределы практическому применению рекомендаций буржуазных экономистов. На этой основе возникает конфликт между предложениями по проведению антициклической политики расходов, а также субъективными устремлениями буржуазных правительств при. ее осуществлении, с одной стороны, и объективными закономерностями развития современной капиталистической экономики, с другой стороны.

В периоды конъюнктурных подъемов, когда в соответствии с буржуазными концепциями регулирования экономики становится необходимой контрактивная, т. е. направленная на торможение экономической активности, политика, объем государственных расходов в РК, как правило, значительно возрастал. Напротив, в условиях циклических спадов и кризисов, когда потребовалось бы резкое увеличение государственных расходов, темпы роста последних возрастали незначительно либо снижались. Исключением были последние годы, когда глубокий кризис перепроизводства заставил правительство резко увеличить объем расходов.

Буржуазные экономисты пытаются представить дело таким образом, будто недостаточная антициклическая направленность политики расходов вызвана действием случайных, субъективных факторов. Так, Л. Пуллен объясняет быстрый рост государственных расходов в периоды экономических подъемов «высокими темпами экономического роста, которые вследствие большой эластичности налоговой системы, казалось, открывали неограниченные возможности экспансии государственных бюджетов, все более повышавшимися требованиями граждан к своему государству, которое, по их мнению, должно было за свой счет обеспечивать все -- от фундаментальных научных исследований до вывоза мусора, -- и не в последнюю очередь действиями многочисленных политиков, по тактическим соображениям перед выборами слишком редко голосовавших против» повышения государственных расходов.[19]

В действительности буржуазное государство вынуждено расширять свои расходы под давлением объективных обстоятельств и присущих капиталистической экономике противоречий. В современных условиях государство, стремясь оттянуть момент окончательного краха капитализма, вторгается во все сферы капиталистической экономики, берет на себя задачи, решение которых не под силу частному предпринимательству. Это обусловливает необходимость неуклонного расширения государственных расходов, повышения их удельного веса в национальном доходе. Так, научно-техническая революция (НТР) требует резкого увеличения затрат на развитие науки и техники, на стимулирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР), проводимых монополиями, на обучение трудящихся, защиту окружающей среды и т. д.

Без государственного вмешательства развитие НТР, инфраструктуры, новых прогрессивных отраслей, обеспечение экономики энергией, развитие системы социального страхования и т. д. натолкнулось бы на узкие границы, определяемые монопольным стремлением к прибыли. В государственном бюджете возникают «твердые блоки» расходов, которые, если государство не хочет нанести непоправимого ущерба экономике и поставить под вопрос существование капитализма, должны ориентироваться на длительную перспективу, а не подвергаться периодическому расширению и сжатию в соответствии с требованиями конъюнктуры. Эти виды расходов, занимающие значительный удельный вес в государственном бюджете, резко ограничивают возможности антициклического манипулирования объемом расходов.

Сокращение бюджетных расходов в периоды конъюнктурных взлетов ограничивается тем, что потребность в них резко возрастает именно в условиях экономических подъемов. Еще более проблематичным становится требование антициклического снижения расходов, если учесть, что сейчас в РК 80--90% общей суммы расходов определяется законодательством, договорными или международными обязательствами государства. Государство, связанное законодательством, не в состоянии воспрепятствовать «проциклической» (усиливающей размах конъюнктурных колебаний) экспансии этих видов расходов. Наиболее благоприятные возможности для антициклического манипулирования дают инвестиционные расходы государства, которые почти не зависят от законодательства или договорных обязательств. На практике изменение величины государственных инвестиций, действительно, служит орудием конъюнктурной политики. Однако использование данного вида расходов как инструмента конъюнктурной политики также наталкивается на многочисленные проблемы.[9]

Основная часть государственных инвестиций направлена на развитие инфраструктуры, которая является важнейшей предпосылкой расширения производства частного сектора экономики. В периоды повышения экономической активности потребность в развитии инфраструктурного комплекса резко возрастает. Расширение производства, рост грузооборота всех видов транспорта, усиливающееся использование средств связи, структурные сдвиги требуют увеличения государственных инвестиций на развитие науки и техники, путей сообщения, средств связи, новых перспективных отраслей.

Сокращение государственных капиталовложений в периоды экономических подъемов привело бы к углублению диспропорций, сокращению темпов экономического роста, техническому отставанию, снижению конкурентоспособности отечественных товаров на мировых рынках и другим нежелательным явлениям, отрицательные последствия которых сказывались бы на протяжении многих лет.

3. Перспективы развития государственных органов на уровне местного самоуправления

Для реализации функций местного самоуправления необходима соответствующая материальная база. Здесь, однако, нерешенной осталась главная проблема создание условий для формирования полноценных местных бюджетов. Это свидетельствует о том, что процесс демократизации управления в стране встречает серьезное противодействие.

В развитых странах бюджеты органов местного самоуправления составляют примерно 20-28 % от консолидированного бюджета. Причем, доля финансовой помощи в бюджетах органов местного самоуправления в виде субсидий, субвенций и дотаций составляет около 25-30 %. Налоговая система в этих странах построена образом, позволяющим органам местного самоуправления остальную часть бюджета (70-75 %) формировать за счет собственных доходов. В Казахстане все обстоит наоборот. В действующих условиях данное соотношение, в лучшем случае, составляет 30 % к 70 %, а в худшем 0 % к 100 % . С вступлением в силу нового закона о местном самоуправлении механизм формирования бюджетов изменился лишь по форме.

Следовательно, по законодательству одновременно с государственными функциями местному самоуправлению должны быть переданы необходимые для их реализации материальные и финансовые ресурсы.

Между тем какой-либо количественный показатель, который характеризовал бы качество предоставляемых гарантий, отсутствует. Это делает практически невозможным реальный обсчет необходимых расходов муниципальных бюджетов для надлежащего предоставления гарантий гражданам. Поэтому каждое муниципальное образование исполняет эти обязательства в различных объемах, что является нарушением прав граждан. Желательно установить определенный минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Республике Казахстана и муниципальных образований в социальной сфере, закрепить за субъектами Федерации и муниципальными образованиями на долгосрочной основе доходные источники для покрытия расходных обязательств, перевести имущественные налоги, налоги с предприятий малого бизнеса в разряд местных, осуществить разработку законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающего нормы, устанавливающие минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Республике и муниципальных образований. [11]

По мнению А. Рухмана к функциям местного самоуправления необходимо отнести весь комплекс мер социально-экономического и экологического развития территории. Опыт показывает, что роль органов МС в этом деле может быть весьма существенной. Например, по инициативе и при частичной финансовой поддержке одной из сельских администраций в Нижегородской области создана ассоциация собственников ЛПХ. Цель создания ассоциации сбор у населения и реализация молока, выполнение заказов населения на приобретение средств малой механизации и других ресурсов для ЛПХ. Результат: 2 человека получили постоянную работу, а значительная часть жителей села источник постоянного дохода. Подобные примеры имеются во многих регионах.

Кирсанов О. также отмечает, что вопросы управления развитием были отражены в старом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». А в республиканском законе 2003 года эта функция из перечня вопросов местного значения исключена, что является, по мнению О. Керсанова, неоправданным и поспешным решением. Ведь именно местное самоуправление как форма самоорганизации и самореализации людей способно и должно эффективно заниматься развитием территорий.

Но опыт взаимодействия органов власти всех уровней по поводу развития муниципальных образований, создания новых производств, привлечения инвестиций сегодня фактически отсутствует. Не существует также налаженных механизмов взаимодействия по поводу развития между муниципальными органами власти и хозяйствующими субъектами.

Согласно новому Налоговому кодексу налог на доходы физических лиц является федеральным. Из этого следует, что возможности местных органов власти по повышению занятости и доходов населения будут задействованы недостаточно. Система управления должна быть построена таким образом, чтобы стимулировалась активность органов МС и совпадал вектор интересов всех уровней управления, включая МС. Существующие и новые условия не обеспечивает должное использование названных резервов.

...