Муниципальное управление в данном конспекте рассматривается как явление и как процесс. В качестве явления - это связано только с муниципальным образованием. В качестве процесса - это управленческая деятельность органов местного самоуправления, связанная с достижением определенных целей.

Развитие муниципального образования связано с привлечением достижений многих наук, но в первую очередь - теории муниципального управления. В самом начале в муниципальном управлении главным было использование накопленного опыта (преимущественно советского периода), затем - собственные научные знания, но преимущественно эмпирические, и теперь на первый план выходит теоретическая наука. На этом этапе закономерна постановка вопроса о функциях теории муниципального управления.

Во-первых, это познавательная функция, которая в особых комментариях не нуждается. Очевидно, что проведение различных экспериментов на территории муниципального образования обходится дорого и затрагивает интересы большинства населения и соответственно требует теоретического обоснования.

Во-вторых, методологическая функция - разработка методов, средств, научного инструментария, необходимых для исследований в области муниципального управления.

В-третьих, практическая функция - непосредственное обеспечение муниципального управления и муниципальной политики в различных сферах муниципального образования.

муниципальный менеджмент коммунальное самоуправление

В раскрытии понятия "муниципальное управление” важное значение принадлежит толкованию обеих его составных частей - "муниципальное" и "управление”.

Появление термина "муниципалитет" относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Слово "муниципалитет" происходит от латинского "municipium”. "Munus" по латыни означает тяжесть, тягота, бремя, а "capio" - беру, принимаю. В России этот термин применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления.

Что касается термина "управление” то с точки зрения кибернетики - науки об управлении:

управление - это функция муниципального образования (как организованной системы), обеспечивающая достижение стоящих перед ним задач сохранения структуры и деятельности как самоуправляющейся территориальной целостности;

управление - это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются субъект (органы местного самоуправления) и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;

управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и задачами;

управление - это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие населения на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через специально созданные структуры - органы муниципального управления.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление - это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы (рис. 1.).

Рис. 1. Объекты муниципального управления

В целом можно утверждать, что муниципальное управление - это управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности (рис. 2.).

Рис. 2. База муниципального управления

Вот как трактуют термин "муниципальное управление” некоторые авторы.

"Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства”.

"Муниципальное управление, как было отмечено выше, представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках Конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в "чистом виде” характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию "муниципальное управление”. Если под местным самоуправлением понимать то, что было сказано выше, в этом случае будет иметь место местное самоуправление в "чистом виде”. Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории”.

К сожалению, в хорошем справочнике "Государственное и муниципальное управление” вторая часть его наименования, напрочь отсутствует в перечисленных понятиях и терминах и совершенно непонятно, какое содержание вкладывают авторы в термин "муниципальное управление”. Читателям открывается широкий простор для собственных фантазий, предположений и выводов по этому поводу.

Кроме термина "муниципальное управление” ныне стал широко использоваться также модный термин "муниципальный менеджмент” с аналогичным содержанием. Вот как он трактуется авторами учебника "Муниципальный менеджмент”.

"Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.

Особенно тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и регионалистикой. Он дополняет и углубляет знания экономической географии и регионалистики. "

Не оспаривая соответствие содержания учебника его наименованию, рассмотрим второе составляющее этого словосочетания - "менеджмент”, как он трактуется некоторыми авторами.

"Термин "менеджмент”, как правило, трактуется очень широко. С некоторой степенью приближения можно сказать, что это система текущего и перспективного планирования и организации производства, реализации продукции и услуг в целях получения прибыли”.

"В российской экономике в широком употреблении слово "менеджмент” появилось в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями.

Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, ее работниками принято называть менеджментом”.

"Менеджмент обычно охватывает три сферы деятельности организации: производство, финансы и сбыт”.

"Менеджмент (англ. в переводе - управление, заведование, организация) - система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли”.

"Менеджмент - это умение добиваться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей. Менеджмент - по-русски "управление” - функция, вид деятельности по руководству людьми в самых разнообразных организациях. Менеджмент - это область человеческого знания, помогающего осуществить эту функцию. Наконец, менеджмент как собирательное от менеджеров - это определенная категория людей, социальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению.

Возникает вопрос - можно ли считать, что английское понятие "менеджмент” и русское "управление” и, соответственно, "менеджер” и "руководитель” - это одно и то же. Есть отличия в трактовке и применении этих понятий, интересные, правда, в основном лишь специалистам. Однако два отличия представляются существенными. Во-первых, говоря о "менеджменте”, американцы почти всегда подразумевают фигуру "менеджера" - человека, субъекта управления, действующего в некоторой организации. В более общем смысле они применяют термины "администрация”, "администрирование" (administration), которые в большей степени отражает обезличенную систему управления. Во-вторых, когда говорят "менеджер”, то по большому счету, имеют в виду профессионального управляющего, осознающего, что он представитель особой профессии.

Термин "менеджмент” применим к любым типам организаций, но, если речь идет о государственных органах любого уровня (а в нашем случае органы местного самоуправления выполняют делегированные им государственные полномочия - А. В.), более правильно использовать термин public administration - "государственное управление””.

"Английское слово "management", означающее в переводе на русский язык "управление", менее универсально в сравнении с русским и относится только к административному управлению, руководству ("administration, direction). Управление государством в английском языке характеризуется термином "government", управление разными техническими средствами звучит как "control", "driving", "piloting".

Поэтому слово менеджмент (management) следует интерпретировать в русском языке не как управление в широком смысле, а как руководство, администрирование, организация дела.

Соответственно термин "менеджмент" не исчерпывает и содержание понятия "управление", которое включает и государственное регулирование экономики, и управление предприятиями, производственными коллективами, и управление производством, технологией, качеством.

Итак, менеджмент - это часть управления экономикой, распространяющая свое воздействие на управление предприятиями, персоналом, производственным процессами в масштабах предприятия, компании, фирмы, проекта. Следует также иметь в виду, что "управление" и "менеджмент" относятся к категории "размытых", не поддающихся точному определению понятий".

"Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры).

И так, можно сделать следующие выводы, что в "менеджменте" субъектом является "менеджер”, объектом - фирма, ее персонал или процесс, а целью является получение прибыли и соответственно существует своя правовая база.

В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, а главной целью - повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект - население муниципального образования, цель - решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.

Исходя из всего перечисленного, напрашивается вывод, что "муниципальный менеджмент” отнюдь не тождественен "муниципальному управлению” и тем более "местному самоуправлению”. Под "муниципальным менеджментом” можно понимать только лишь использование принципов и методов, средств и форм менеджмента в муниципальном управлении, таких как маркетинг, стратегическое планирование и управление, управление по результатам и другие. В большей степени "муниципальный менеджмент” может относиться к управлению муниципальными предприятиями или отдельным сферам общественной жизни, а не к муниципальному образованию в целом.

Планирование и прогнозирование направлены на выявление путей перспективного развития регионов и их функциональных блоков для достижения поставленных целей. Они являются неотъемлемым компонентом региональных исследований и одновременно звеном регионального управления. Моделирование и прогнозирование включаются в состав научного предвидения, понимаемого как отображающее возможные направления развития действительности, основанные на познании законов природы, общества, мышления.

Для реализации поставленных целей регионального развития экономическая политика предполагает разработку региональными органами управления определенной системы взаимосогласованных документов, каждый из которых должен удовлетворять требованиям к содержанию и глубине проработанности. Одними из таких важных документов являются планы-прогнозы регионального развития. В них отражаются, во-первых, наиболее эффективные направления развития экономики региона и во-вторых, они служат ориентиром и социально-экономическим обоснованием этих направлений.

Необходимость разработки таких планов-прогнозов обусловлено тем, что экономика региона как конкретная экономическая система, целостный организм, расположенный на одной территории, включает в себя множество хозяйствующих субъектов различной производственной специализации, занятых в разных общественных сферах, разнообразной собственнической принадлежности, с разнонаправленными интересами, потребностями и возможностями. Для динамичного их развития необходимо обеспечить определенную согласованность их экономической деятельности, координировать и контролировать их действия, направлять их в русло решения общерегиональных проблем, выработать такую стратегию развития региона, которая удовлетворяла бы всем требованиям эффективного и комплексного развития региона. Главными методами обеспечения такой согласованности является прогнозирование и планирование.

Прогнозирование - это процесс научного и вариантного предвидения тенденций предстоящего развития экономики, учитывающий как сложившиеся ее параметры, так и будущие технико-технологические изменения. Такой прогноз отражает цель прогноза, источники, объемы, возможности и условия привлечения и использования собственных и привлеченных в регион ресурсов развития, товарных рынков, возможного повышения эффективности экономики. Может разрабатываться на долгосрочную (свыше 10 лет), среднесрочную (5 и более лет), краткосрочную (до 1 года) перспективу. Эти прогнозы базируются на следующих принципах: системности, научной обоснованности, адекватности объективным закономерностям, альтернативности. На практике используются следующие методы прогнозирования: интуитивные и математические.

Планирование - это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого в ожидаемых условиях развития.

По форме проявления и содержанию планирование может быть директивным, индикативным и стратегическим. По периоду действия выделяются: долгосрочные (оком на 10 и более лет), среднесрочные (сроком от 3-х до 5 лет), текущие (годовые) планы.

В практической деятельности используются различные виды плановых документов, которые обеспечивают преемственность планирования и возможность достижения стратегических целей и тактических задач равноудаленных по времени.

К основным методам планирования относятся балансовый, нормативный и программно-целевой методы.

Следует отметить, что прогнозирование и планирование - это широко распространенные методы регулирования экономики в мировой практике. Практически во всех развитых странах мира разрабатываются имеющие правовую основу прогнозы и индикативные планы развития экономики. Сильные традиции имеет Франция, Япония, Германия, Нидерланды, США т другие страны.

Главной особенностью прогнозов развития регионов является их интегральный характер, так как они включают в свой состав целую систему частных прогнозов. Среди них следует назвать экономический, социальный, демографический, экологический и др. Интегральный и частные региональные прогнозы опираются на совокупность общих принципов: историзма, комплексности, системности, преемственности, непрерывности и т.д.

В обеспечении учета многообразия взаимосвязанных процессов неоценимое значение имеет принцип комплексности, значение которого усиливается в рыночных условиях хозяйствования и управления. Это обусловлено рядом объективных и субъективных предпосылок.

Во-первых, необходимостью гармоничного, пропорционального развития основных сфер и блоков общественной жизни регионов. Бесспорно, что в основе прогноза лежит социальная и экономическая проблематика. Однако прогноз должен охватывать также решения широкого спектра демографических, организационных, территориально-планировочных, политических, экологических и иных вопросов. Принцип комплексности как раз и предполагает, что эти частные прогнозы должны разрабатываться только с учетом их дальнейшего согласования, достижения полного соответствия целям развития регионов, как целостных территориально-общественных систем.

Во-вторых, расширение компетентности и усиление роли местных органов управления, призванных в пределах предоставленных им прав решать все вопросы социального, экономического, демографического, экологического и политического развития территории. В первую очередь это относится к инфраструктуре в связи с повышением требований населения к среде обитания, ее качественным характеристикам.

В-третьих, усилилась самостоятельность предприятий, организаций в связи с переходом регионов на саморазвитие и самоуправление. Введение общероссийского и региональных рынков, возрастание свободы выбора поставщиков усиливает комплексность функционирования хозяйства регионов.

Методологический принцип системности применительно к прогнозированию регионов означает, что современный регион должен рассматриваться одновременно как относительно автономное целостное системное образование и как неотъемлемый компонент. Поэтому требование обшей сбалансированности между наличными потенциальными ресурсами региона и потребностями его дальнейшего роста при решении локальных, региональных и общегосударственных задач не может быть обеспечено только в границах самих регионов. Оно в не меньшей степени будет зависеть от того, насколько рационально будут организованы общегосударственные структуры, насколько целесообразна роль каждого региона в территориальном разделении и интеграции труда, насколько объективно оцениваются местные условия и ресурсы, а также ресурсы, формируемые за его пределами.

Принцип системности прогнозирования региона требует согласования, координации результатов и выводов, сделанных на разных иерархических уровнях. Поэтому, с одной стороны, данные региональных прогнозов учитываются при разработке прогнозов иного, более высокого уровня, а с другой - необходим учет обратного воздействия прогнозов, последующее уточнение выводов, а значит, и концепций при проведении последовательных решений.

Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают: а) средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства; в) финансовые ресурсы муниципальных предприятий; г) средства заимствуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты и т.д.).

Управление муниципальными финансами состоит из трех стадий: финансового планирования, бюджетного процесса и оценки результатов. На каждой стадии работают специальные органы: финансовые, бюджетные и контрольные.

На стадии планирования определяются приоритеты развития и по срокам они подразделяются на краткосрочные (годовые), среднесрочные (на срок полномочий муниципальных органов) и долгосрочные (до 20 лет).

Логическим завершением, обеспечивающим формирование местных финансов, является бюджетный процесс.

Бюджетный процесс - регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, а также отчету о его исполнении.

Бюджетный процесс делится на три основные стадии: организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета.

В соответствии с положением о бюджетном процессе контроль за исполнением бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления. В этих целях он образует контрольно-счетную палату. В целях контроля за исполнением бюджета организуется отчет о его исполнении по итогам квартала, полугодия, 9 месяцев и истекшего года.

В большинстве экономических управляемых объектов осуществляется непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства. В них потребляются природные ресурсы, средства производства, рабочая сила, и одновременно создаются новые продукты производственного и непроизводственного назначения. На эти объекты влияют: природная среда, состав и качество природных ресурсов, уровень развития производительных сил, научно-технический прогресс, тип общественных отношений и их уровень, степень трудовой, социальной и интеллектуальной развитости человека и многие другие моменты. Состояние и продуктивность экономических управляемых объектов характеризуют в главном уровень развития муниципального образования и возможности муниципального управления в нем.

Муниципальная политика в экономической сфере направлена прежде всего на:

стабилизацию экономического положения и совершенствование структуры градообразующей базы муниципального образования;

использование местных и региональных ресурсов для развития в муниципальном образовании эффективной социально ориентированной экономики и укрепления социальной сферы;

формирование в муниципальном образовании механизма саморазвития;

формирование рыночной инфраструктуры, обеспечивающей эффективное производство в условиях рынка;

создание системы финансово-экономическим мер, стимулирующих развитие производительных сил муниципального образования, реализацию его ресурсного, кадрового, социального и природного потенциала;

оказание поддержки предприятиям в преодолении спада производства, минимизации социального и экономического ущерба от свертывания неконкурентоспособных производств;

структурную перестройку производства, его диверсификацию, перепрофилирование отдельных предприятий на изготовление товаров и услуг, пользующихся спросом на рынке;

реализация правовых и экономических мер, содействующих укреплению местного бюджета, расширению базы поступления доходов;

развитие малого предпринимательства;

создание благоприятных условий для привлечения отечественных и иностранных инвесторов и установление устойчивых производственно-технологических и коммерческих связей между муниципальными образованиями, а также с зарубежными партнерами;

реализация системы правовых, финансово-экономических, организационных, и социально-психологических мер, стимулов, обеспечивающих создание предпринимательской среды.

3. Муниципальное управление в унитарных и федеративных государствах