Організаційно-правові засади співробітництва України та Європейського Союзу в правоохоронній сфері

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

УДК 351.74 (477)+342.9 (4)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ СПІВРОБІТНИЦТВА УКРАЇНИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В ПРАВООХОРОННІЙ СФЕРІ

12.00.07 -- адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

КАТЕРИНЧУК Іван Петрович

Київ -- 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, м. Ірпінь

Науковий керівник -кандидат юридичних наук, доцент

Мулявка Дмитро Григорович, Національний університет державної податкової служби України, начальник кафедри організації оперативно-розшукової діяльності

Офіційні опоненти:

член-кореспондент АПрН України, доктор юридичних наук, професор Коваленко Валентин Васильович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, провідний науковий співробітник

кандидат юридичних наук, доцент Чабан Валентин Павлович, Київський національний університет внутрішніх справ, заступник начальника кафедри адміністративного права і процесу

Захист відбудеться « 18 » лютого 2010 р. о 10⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 у Державному науково-дослідному інституті МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова 4а

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова 4а

Автореферат розісланий « 15 » січня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.В. Артеменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Однією з основних функцій України як держави є її прагнення приєднатися до європейського співтовариства, що відображається у внутрішній та зовнішній політиці держави. Європейський вибір України зумовлений усвідомленням необхідності поступової європейської інтеграції задля політичної стабільності, ефективного забезпечення національних інтересів та національної безпеки в цілому. Україна прагне реалізувати курс на європейську інтеграцію та налагодити дієве співробітництво у пріоритетних сферах, що згодом має призвести до набуття статусу повноправного члена Європейського Союзу (далі - ЄС). Враховуючи відповідну підтримку з боку керівних інституцій ЄС і держав-членів ЄС європейського вибору України, особливої актуальності та важливості набувають завдання щодо якісної та вчасної реалізації основних положень спільних нормативно-правових документів, документів ЄС стосовно України та національного законодавства України щодо налагодження співробітництва з ЄС у правоохоронній сфері.

Євроінтеграція зумовлює необхідність внутрішніх змін, які продовжують відбуватися в законодавстві Україні, тому наукового аналізу потребує подальше співробітництво України у сфері правоохоронної діяльності не лише шляхом ратифікації окремих актів, але й безпосереднього чи перспективного співробітництва України з окремими структурами ЄС. Останнім часом було ратифіковано низку відповідних угод, при цьому переговори щодо укладення нової посиленої угоди про асоціацію між Україною та ЄС, що було розпочато 5 березня 2007 року, свідчать про перспективи розвитку укладення таких угод і в майбутньому. Вказані тенденції знайшли своє закріплення й у Державній цільовій програмі формування позитивного міжнародного іміджу України на період до 2011 р, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 3 червня 2009 р. № 554. Вказане обумовлює актуальність теми дисертаційної роботи.

На сучасному етапі інтеграція України у європейський правовий простір супроводжується широкомасштабним реформуванням правової системи України. У спеціальній юридичній літературі обґрунтовується необхідність адаптації (гармонізації) національного права до права ЄС. На її доцільності наголошували: В. Н. Денисов, Г.-Г. Гернфельд, Г.-Д. Кушель, Р. Лукас, П. Моргос, Ю. Капіца, В. І. Муравйов, Г. Друзенко та інші. Така потреба є закономірною, оскільки без зближення національного права з європейським, видається неможливим і сам процес співробітництва є ЄС.

Теоретичну основу дослідження становлять праці відомих вчених у галузі адміністративного права та державотворення, організації взаємодії у сфері охорони правопорядку, таких як: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, І.В. Арістова, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, В.В. Бєлєвцева, Ю.П. Битяк, В.Т. Білоус, І.Л. Бородін, А.С. Васильєв, Ю.А. Ведерников, Д. Вітфілд, О.В. Водяніков, І.П. Голосніченко, Й.І. Горінецький, В.С. Гуславський, ЄВ. Додін, Г.В. Друзенко, В.К. Забігало, В.О. Заросило, Р.А. Калюжний, Ю.М. Капіца, С.В. Ківалов, В.В. Коваленко, Ю.М. Козлов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Копійка, О.П.Коренєв, А.М. Кучук, В.І. Курило, Є.В. Курінний, О.І. Леженіна, В.А. Ліпкан, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, Д.М. Овсянко, В.І. Олефір, І.Л. Олійник, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, М.І. Пашковський, В.П. Пєтков, С.В. Пєтков, В.В. Половников, Д.В. Приймаченко, Т.О. Проценко, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, В.М. Селіванов, В.Ф. Сіренко, О.Ф. Скакун, Ю.М. Старилов, В.В. Сташис, В.Я. Тацій, О.Д. Тихомиров, М.М. Тищенко, О.В. Тюріна, В.Г. Фатхутдінов, Т.О. Цимбалістий В.В. Цвєтков, В.П. Чабан, Д.В. Ягунов, М.К. Якимчук та ін.

Протягом останніх років захищено ряд дисертаційних досліджень, які мають зв'язок із темою даного дослідження, зокрема: Білозерська Т. О. «Адміністративно-правові засади співробітництва України та європейського союзу в сучасних умовах» (2009); Гнатовський М. М. «Становлення та тенденції розвитку європейського правового простору» (2002); Капля О. М. «Органи внутрішніх справ України в умовах її інтеграції в Європейський Союз» (2007); Рудой К. М. «Адаптація адміністративного законодавства України у сфері охорони особистих прав громадян до норм Європейського Союзу» (2004); Сірант М. М. «Статус біженців в Європейському Союзі» (2008); Сюр Н. В. «Правова інтеграція України до Європейського Союзу» (2006); Фалалаєва Л. Г. «Правові аспекти виконавчих органів Європейського Союзу» (2003).

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України. Емпіричною базою дослідження є сукупність чинних нормативно-правових актів, які визначають організаційно-правові засади співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері, інформація про діяльність Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Державної прикордонної служби України, Міністерства юстиції України, Державного департаменту України з питань виконання покарань та інших органів державної влади. Дисертант звертався також до законодавства зарубіжних країн, досвід яких доцільно використати для правового регулювання окремих напрямків співробітництва України та ЄС.

При достатній кількості науково-практичних напрацювань у питанні євроінтеграції сьогодні все ще відсутні дослідження адміністративно-правових засад інтеграції України до ЄС саме у правоохоронній сфері, чим обумовлюється необхідність комплексного наукового дослідження вказаної проблематики.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98, вимогам Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18.03.2004 р., плану дій ЄС у галузі юстиції та внутрішніх справ, погодженого на IV засіданні Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС від 12.12.2001 р. Дисертаційна робота виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи кафедри управління, адміністративного права та процесу і адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України «Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування» (номер державної реєстрації 0105U000657).

Мета і завдання дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу системи наукових поглядів щодо співробітництва України та Європейського Союзу, норм вітчизняного та законодавства зарубіжних країн, нормативно-правових актів ЄС та інших міжнародно-правових документів комплексно дослідити теоретико-правові основи процесів інтеграції України до ЄС у правоохоронній сфері та сформулювати на цій основі теоретичні засади та рекомендації щодо покращення інтеграційних заходів на основі удосконалення та адаптації національного законодавства у сфері правоохоронної діяльності.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі основні завдання дисертаційного дослідження:

-- проаналізувати сучасний стан співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері;

-- визначити систему органів, які здійснюють співробітництво України з ЄС у правоохоронній сфері та удосконалити їх класифікацію;

-- дослідити етапи інституційного забезпечення співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері;

-- визначити напрямки співробітництва України з ЄС щодо охорони кордонів та боротьби з нелегальною міграцією;

-- на основі дослідження зарубіжного законодавства та практики його застосування удосконалити підходи щодо доцільності формування та діяльності служби пробації як сучасної ефективної системи виконання покарань

-- дослідити інституційне забезпечення співробітництва України та ЄС, що втілюється правоохоронними органами України у процесі здійснення ними правоохоронної діяльності;

-- дослідити проблеми ефективної боротьби з нелегальною міграцією та визначити шляхи покращення стану прикордонного співробітництва України із суміжними країнами;

-- окреслити шляхи удосконалення законодавства і організації співробітництва України та Європейського Союзу у правоохоронній сфері.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері.

Предмет дослідження - правові та організаційні засади співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять загальнонаукові та спеціальні методи та прийоми наукового пізнання.

Історико-правовий метод застосовувався при дослідженні окремих аспектів розвитку співробітництва Україна -- ЄС (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4); метод системно-структурного аналізу дозволив проаналізувати основні правові та організаційні засади регулювання відносин, які виникають у процесі інтеграції України до ЄС у правоохоронній сфері та визначити ознаки і наслідки інтеграції України до ЄС у вказаній сфері (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4); порівняльно-правовий метод дав змогу виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду правового регулювання окремих напрямків співробітництва у правоохоронній сфері (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3; 2.4); метод формально-догматичного аналізу використовувався для здійснення доктринального тлумачення правових норм і нормативно-правових термінів. Методи статистичного і документального аналізу, а також соціологічний метод дозволили виявити та дослідити проблеми та недоліки, що виникають у процесі співробітництва між Україною та ЄС в окремих сферах правоохоронної діяльності (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Застосування методу моделювання дало змогу визначити напрямки удосконалення співробітництва України та Європейського Союзу у правоохоронній сфері (підрозділ 2.4). Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є однією з перших праць, у якій комплексно досліджені питання організаційно-правового співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері. На основі проведеного дослідження сформульовано висновки та обґрунтовано ряд пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання у зазначеній сфері. Основні з них наступні:

вперше:

— визначено систему органів, які здійснюють співробітництво України з ЄС у правоохоронній сфері та поділено їх на три основні групи: органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України), органи спеціальної компетенції (Міністерство закордонних справ України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство юстиції України), органи галузевої компетенції (Міністерство економіки України та інші міністерства, центральні органи виконавчої влади та установи). Запропонована система органів дозволяє комплексно підходити до їх подальшого реформування;

— проведено комплексне дослідження організаційно-правових засад співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері; у контексті цього проаналізовано етапи інституційного забезпечення відповідного співробітництва: І етап -- 1991-1998 рр. (створення передумов для євроінтеграції у правоохоронній сфері); ІІ етап -- 1998-2001 рр. (прийняття Стратегії інтеграції України до ЄС; створення, ліквідація та реорганізація існуючих органів, що займалися питаннями євроінтеграції); ІІІ етап -- 2001-2004 рр. (створення координаційних структур, прийняття Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС (2004 р.), невизначеність у питаннях співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері); IV етап -- 2004 р. -- по теперішній час (реалізація Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС);

удосконалено:

— класифікацію органів, які на сучасному етапі повинні активізувати діяльність щодо співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері та визначення напрямків співробітництва України з ЄС щодо охорони кордонів та боротьби з нелегальною міграцією; аргументовано доцільність функціонування спеціального органу - Державної міграційної служби України, яка повинна займатися питаннями міграції та сприяти співробітництву України та ЄС у правоохоронній сфері;

— на основі дослідження зарубіжного законодавства та практики його застосування удосконалено підходи щодо доцільності формування та діяльності служби пробації як сучасної ефективної системи виконання покарань, що сприяє попередженню злочинності та гарантує дотримання прав і свобод особам, які засуджені до позбавлення волі;

дістали подальшого розвитку:

— дослідження інституційних засад співробітництва України та ЄС, що втілюється правоохоронними органами України у процесі здійснення ними правоохоронної діяльності;

— дослідження проблем ефективної боротьби з нелегальною міграцією та покращення стану прикордонного співробітництва України із суміжними країнами, яке вимагає прискорення процесу демаркації державного кордону з ними; визначено як необхідне завершення процесу підписання угод між Україною та суміжними державами про малий прикордонний рух;

— питання доцільності продовження співпраці у сфері боротьби з нелегальною міграцією шляхом укладення угод про реадмісію з країнами-постачальниками нелегальних мігрантів;

— аналіз стану співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері. Метою посилення співробітництва у цьому напрямку є укладання відповідної угоди між Міністерством внутрішніх справ України з Європейським поліцейським відомством (Європолом), що дозволить посилити діяльність органів внутрішніх справ України;

— питання доцільності підпорядкування Державної прикордонної служби України Міністерству внутрішніх справ України зі збереженням компетенційних повноважень даного правоохоронного органу.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

-- у науково-дослідній сфері положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані для подальших досліджень загальних проблем європейської інтеграції України, перспектив розвитку законодавства в правоохоронній сфері, нових напрямків розвитку функцій правоохоронних органів України з метою забезпечення поступової інтеграції України до ЄС та гарантування забезпечення прав і свобод особи;

-- у правотворчій сфері сформульовані в дисертаційному дослідженні положення щодо вдосконалення нормативно-правових актів та прийняття нових відображені в пропозиціях щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства (Акт впровадження від 16 жовтня 2009 року);

-- у правозастосовчій сфері використання одержаних результатів дозволить удосконалити діяльність уповноважених державних органів щодо вдосконалення процесу євроінтеграції України з метою оптимізації діяльності та вдосконалення структури і функцій окремих органів державної влади у правоохоронній сфері;

-- у навчальному процесі результати дослідження використовуються при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право України», «Правоохоронна діяльність», «Судові та правоохоронні органи» при проведенні лекційних і семінарських занять (Акт впровадження від 9 жовтня 2009 року).

Особистий внесок здобувача полягає в розробці теоретичних засад та рекомендацій щодо підвищення ефективності процесів інтеграції України до ЄС у правоохоронній сфері на основі удосконалення та адаптації національного законодавства у сфері правоохоронної діяльності. Наукові ідеї та розробки, що належать співавторам опублікованих праць, у дисертації не використовуються. Персональний внесок до опублікованих колективних наукових праць пропорційний кількості співавторів. Наукові положення, розробки, висновки та рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Апробація результатів дисертації. Одержані здобувачем у процесі дослідження висновки, узагальнення і пропозиції оприлюднювалися на: Міжнародних науково-практичних конференціях: «Шості осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 26-27 жовтня 2007 р.); «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 р.); «Восьмі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 14-15 листопада 2009 р.); «Система фінансового права» (м. Одеса, 27-28 травня 2009 р.); Міжнародному постійно діючому науково-практичному семінарі «Взаємодія оперативних та слідчих підрозділів при розслідуванні злочинів у сфері господарської діяльності» (м. Ірпінь, 13 листопада 2008 р.).

Публікації. Основні положення та результати наукового дослідження викладено у одинадцяти наукових працях, шість з яких наукові статті, опубліковані у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України, тезах доповідей на трьох науково-практичних конференціях та двох навчальних посібниках.

Структура дисертації обумовлена змістом наукової проблеми та спрямована на досягнення мети дослідження. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що включають сім підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 235 сторінок, з них 170 сторінок основного змісту. Список використаних джерел - 63 сторінки (526 найменувань), додатки - 5 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається ступінь її наукової розробки, визначаються об'єкт, предмет, мета, завдання і методи дослідження, формулюються основні положення роботи, що виносяться на захист, а також вказується апробація, опублікування, практичне значення одержаних результатів. Розділ 1 «Правові та інституційні основи забезпечення співробітництва України з Європейським Союзом у правоохоронній сфері» присвячено огляду та дослідженню питань інституційного забезпечення, правого регулювання пріоритетних напрямків співробітництва України з Європейським Союзом у правоохоронній сфері.

У підрозділі 1.1. «Суб'єкти забезпечення співробітництва України та Європейського Союзу» здійснено огляд загальних питань інституційного забезпечення співробітництва з ЄС.

Констатується, що європейська інтеграція є таким напрямом розвитку, який визначає ситуацію в Європі в третьому тисячолітті та її місце у світі взагалі. ЄС поступово перетворився на один з найпотужніших фінансово-економічних і політичних центрів світу, ключовий компонент новостворюваної архітектури європейської безпеки, ядро системи європейських цінностей і стандартів.

Співробітництво України та ЄС здійснюється через відповідну систему органів виконавчої влади та спеціально створених органів. Нині можна стверджувати, що ці органи є учасниками адміністративно-правових відносин у сфері налагодження ефективного співробітництва України з ЄС. Тобто вони є суб'єктами адміністративного права й наділені відповідними державно-владними повноваженнями.

Для того, щоб комплексно розуміти проблеми та перспективи розвитку аналізованого співробітництва, запропоновано таку періодизацію: І етап -- 1991 -- 1998 рр. (створення передумов для євроінтеграції, ратифікація Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (1994); затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС (1998) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і становлення системи відповідних органів, діяльність яких відзначалася низьким рівнем координованості та неузгодженістю); ІІ етап -- 1998 -- 2001 рр.: створення, реорганізація та ліквідація існуючих органів з питань євроінтеграції, повноваження яких часто дублювалися: так, Національне агентство України з реконструкції та розвитку, створене у 1996 р., реорганізовано в Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції (у 1998 році), яке 2000 року включено до структури Міністерства економіки; ухвалено Спільну стратегію ЄС щодо України (1999); затверджено Перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу (1999); створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС (2000); визначено План дій ЄС у галузі юстиції та внутрішніх справ в Україні (2001); ІІІ етап -- 2001 -- 2004 рр. (існувала значна кількість координаційних структур з питань європейської інтеграції: Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС (2000); Уповноважений України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції (2001); Державна рада з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України (2002), прийнято Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС (2004)); IV етап -- з 2004 року й донині -- по даний час реалізується Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС; на виконання визначених законодавством повноважень прийнято нормативно-правові акти щодо координації діяльності органів виконавчої влади у сфері європейської інтеграції; визначено концепцію програми розвитку транскордонного співробітництва; затверджуються плани заходів стосовно виконання напрямів співпраці, розробляються щорічно плани заходів щодо виконання Плану дії Україна - ЄС.

У підрозділі 1.2. «Забезпечення правоохоронної діяльності у співробітництві України з Європейським Союзом» зазначається, що правоохоронна сфера становить відносно самостійний елемент правової дійсності, що тісно пов'язаний із

правоохоронною діяльністю. Її (правоохоронну сферу) утворюють явища, процеси та інститути, задіяні в реалізації правоохоронної функції держави та охоронної функції права. Основними елементами правоохоронної сфери вважаються такі: 1) правоохоронна система; 2) діяльність правоохоронного спрямування спеціально створених органів державної влади (ця діяльність має динамічний характер, здійснюється постійно, має здебільшого охоронний та превентивний характер).

Аналізується поняття «правоохоронна діяльність», досліджуються різні доктринальні та нормативно-правові його визначення. Одним із основних факторів об'єднання зусиль правоохоронних органів для реалізації завдань у контексті євроінтеграційних процесів має стати координація взаємодії діючих правоохоронних органів. Необхідним є законодавче визначення чіткої системи правоохоронних органів, що сприятиме комплексному реформуванню цієї групи державних органів у процесі співробітництва з ЄС; доцільною є розробка Концепції правоохоронної діяльності та Закону України «Про правоохоронну діяльність та правоохоронні органи».

У підрозділі 1.3. «Правове регулювання пріоритетних напрямків співробітництва України з Європейським Союзом у правоохоронній сфері» досліджується спеціальне законодавство, яке визначає та регулює пріоритетні напрямки співробітництва з ЄС у правоохоронній сфері.

Серед пріоритетних напрямків співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері зазначено наступні: боротьба з незаконною міграцією, прикордонне співробітництво, реформування органів пенітенціарної системи, співробітництво з правоохоронними органами ЄС. Загалом співробітництво з ЄС у сфері юстиції і внутрішніх справ визначено одним із пріоритетних аспектів європейської інтеграції України. Адже Спільною Стратегією ЄС щодо України, ухваленою Європейською Радою 11 грудня 1999 року на Гельсінському саміті, зазначену сферу співробітництва визначено як одну з найважливіших, а розвиток співробітництва - як один із кардинальних напрямів побудови в Україні демократичного суспільства, заснованого на верховенстві права.

Також у підрозділі аналізується законодавство стосовно співпраці у сфері протидії відмиванню коштів, здобутих злочинним шляхом, протидії торгівлі людьми та організованій й транскордонній злочинності, у сфері боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Розділ 2 «Пріоритетні напрямки співробітництва України та Європейського Союзу у правоохоронній сфері: організаційно-правовий аспект» присвячено дослідженню комплексу питань, пов'язаних із окремими напрямами співробітництва у правоохоронній сфері.

У підрозділі 2.1. «Співробітництво у сфері боротьби з відмиванням «брудних коштів» та контрабандою» розглядається питання прикордонного співробітництва у контексті євроінтеграції.

Зі створенням Державного комітету охорони державного кордону України та Прикордонних військ України, уповноважених реалізовувати функції державного органу, було започатковано створення організаційно-правових засад забезпечення охорони державного кордону України. Нині важливе місце у процесі охорони кордонів держави посідає Державна прикордонна служба України (далі - ДПС). У роботі увагу зосереджено на тому, що зазначена служба наділена певними повноваженнями, які одночасно характеризують її як суб'єкта адміністративних правовідносин і визначають напрями діяльності у правоохоронній сфері.

Однак, досі ДПС перебуває на стадії реформування, одним із ключових напрямів якого має стати створення засад для становлення цього органу як сучасного відомства поліцейського типу, діяльність якого має здійснюватися з урахуванням базових стандартів передових поліцейських прикордонних відомств Європи. Про це, зокрема, йдеться у Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року. Також у Концепції до заходів щодо вдосконалення правового регулювання її діяльності віднесено також послідовну адаптацію законодавства України про державний кордон України до законодавства ЄС.

Суттєву роль в організації прикордонного співробітництва належного рівня відіграють певні європейські інституції. ЄС підтримує прикордонників в їхньому прагненні досягти до 2015 року відповідності форм діяльності Шенгенським вимогам. Прикордонне відомство співпрацює з європейськими інституціями і шляхом участі у певних проектах. Вагомий внесок у розвиток управління кордонами роблять програми технічної допомоги ТАСІS «Посилення прикордонного менеджменту на українсько-молдовському кордоні» (BOMUK), «Покращення системи управління людськими ресурсами в Державній прикордонній службі України» (HUREMAS) та інші. Контроль та координація співпраці на зовнішньому кордоні ЄС здійснює Європейська агенція з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах ЄС «FRONTEX». Іншою серією проектів, спрямованих на допомогу ДПС, є BOMUK -- програма покращення управління кордонами.

Підвищення ефективності охорони державного кордону може бути досягнуте наступним чином: прискоренням процесу демаркації державного кордону з Росією та Білоруссю, створенням сучасної інтегрованої системи охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній морській економічній зоні через переоснащення підрозділів з охорони державного кордону сучасними технічними засобами, активізацією залучення коштів ЄС для технічного переоснащення державного кордону; сприянням розвитку українських підприємств-виробників сучасного обладнання для охорони державного кордону через забезпечення державного замовлення на таке обладнання; створенням єдиної бази даних щодо іноземців, які отримали право на в'їзд на територію країни, право на працевлаштування в Україні, перебувають у процедурі надання статусу біженця, і яким у такому статусі відмовлено, порушували правила перебування на території України, незаконно в'їхали на територію України й вислані у встановленому законодавством порядку, отримали тимчасовий притулок на території України, запровадженням інтерактивного зв'язку між пунктами прикордонного контролю та установами, що видають візи. Згідно з чинним законодавством, без позначеного на місцевості державного кордону неможливо притягати порушників до адміністративної відповідальності за незаконне перетинання кордону, адже майже неможливо встановити склад злочину. З огляду на той факт, що адміністративно-територіальні одиниці України мають сухопутні та морські кордони із суміжними державами, особливого значення для нашої країни набула активізація саме прикордонного співробітництва в аспекті співробітництва певних регіонів.

У підрозділі 2.2. «Засоби протидії незаконній міграції» визначено, що одним із п'яти пріоритетних напрямів співробітництва, що потребують першочергового вирішення, Спільною стратегією ЄС щодо України визначені юстиція та внутрішні справи, особливо забезпечення безпеки кордонів України та стримування нелегальної міграції через Україну до ЄС.

Процес європейської інтеграції -- потужний стимул для інституційних перетворень у сфері міграційної політики. Для країн-кандидатів це одна з вимог ЄС на шляху до членства. У рамках реалізації Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС, зокрема, у сфері юстиції та внутрішніх справ, Україна зобов'язалася створити міграційну службу, в якій було б зосереджено основні питання міграційної політики. Попри всі намагання стримати зростання нелегальної міграції, ще жодна країна не виробила ефективного стовідсоткового механізму боротьби із нею.

Одним із основних каналів переправлення нелегальних мігрантів до країн-членів ЄС є легальний в'їзд до Росії та нелегальний транзит їх через Україну. Також Україна є частиною Центральноєвропейського маршруту, одного з п'яти основних маршрутів нелегальної міграції, що ведуть з усього світу до країн ЄС. Однією із проблем, що ускладнює становище України як транзитної країни, є непродумана українська політика в галузі реадмісії. Після ратифікації Угоди між Україною та ЄС про реадмісію осіб існує реальна загроза передачі Україні значної кількості нелегальних мігрантів -- громадян третіх країн, які нині незаконно перебувають в країнах-членах ЄС.

Аналіз статистичних даних МВС і ДПС щодо територіальних затримань груп нелегальних мігрантів свідчить, проте, що більшість із них затримують всередині країні або на західних кордонах під час спроб нелегально перетнути кордон України з країнами ЄС. Водночас більшість нелегалів потрапляють в Україну через кордон з Росією та Білоруссю, що дає підстави стверджувати про недостатню ефективність охорони державного кордону на його північній і східній ділянках.

З-поміж організаційно-правових засад співробітництва України та ЄС у питанні боротьби з нелегальною міграцією існуючою проблемою є недосконалість системи управління питаннями міграційного контролю. Однією з основних причин недостатньо ефективної міграційної політики України залишається постійна реорганізація органів управління, що відповідають за її здійснення у цій сфері.

Доцільним є запровадження в навчальних закладах МВС і ДПС спеціальних навчальних програм, а також залучення фахівців зі знанням східних і західних мов до служби в органах міграційного контролю. Поштовхом до змін у кадровій політиці знову-таки може слугувати ЄС, який вимагає від країн-кандидатів професіоналізації персоналу прикордонної служби. Адаптуючи українське законодавство у сфері міграції до норм ЄС, Кабінет Міністрів України повинен зафіксувати цілі та пріоритети у цій сфері, закріпивши їх у планах-графіках Плану дій Україна-ЄС у відповідній сфері. У підрозділі 2.3. «Організаційно-правові засади співробітництва у сфері кримінальної юстиції, судової та пенітенціарної системи» зазначається, що очевидною є необхідність постійної співпраці різних органів не лише в межах однієї держави, а й на міждержавному рівні.

Важливим досягненням України вважатиметься офіційно закріплена співпраця з Європолом і Євроюстом, створених для координації роботи національних правоохоронних органів і служб.

Європол посідає особливе, своєрідне місце у механізмі ЄС, однак специфіка його діяльності полягає в іншому. Він має повноваження самостійно, від свого імені вступати у відносини як з третіми державами, тобто тими, що не входять до ЄС, так і з міжнародними установами. Тому для України як держави-не члена ЄС нині вигідно співпрацювати з Європолом. Переговорний процес щодо укладення Стратегічної угоди між Україною та Європолом триває й досі. Україна зможе підписати угоди про співпрацю з Європолом лише після ратифікації Конвенції про захист персональних даних. На цей час МВС укладено низку договорів із відповідними відомствами зарубіжних країн щодо співпраці.

Досліджено питання співпраці з ЄС у процесі реформування органів пенітенціарної системи. Демократичні перетворення, що відбулися в Україні, зумовили необхідність реформування Державної кримінально-виконавчої служби України та приведення її у відповідність до міжнародних норм. Метою подальшого реформування має стати організація діяльності кримінально-виконавчої інспекції на засадах пробації, подальше вдосконалення діяльності установ виконання покарань шляхом створення умов для виправлення та ресоціалізації засуджених, здобуття ними освіти та набуття професії, їх соціальної адаптації в суспільстві, приведення умов тримання осіб, узятих під варту, та які відбувають покарання, у відповідність із вимогами Європейських пенітенціарних правил, що в подальшому призведе до реорганізації системи виконання покарань, не пов'язаних із позбавленням волі, та організації діяльності кримінально-виконавчої інспекції на засадах пробації.

На сьогоднішній день в Україні зроблено незначні кроки у напрямку створення національної моделі пробації як на рівні наукового супроводу майбутніх реформ, так і у площині їх законодавчого забезпечення. Відповідні проекти законів свого часу були розроблені та представлені Державним департаментом України з питань виконання покарань та окремими науковцями. У підрозділі 2.4. «Удосконалення співробітництва України та Європейського Союзу у правоохоронній сфері" визначаються шляхи оптимізації взаємодії між Україною та ЄС у сфері правоохоронної діяльності, окреслюються напрями та способи підвищення ефективності процесів євроінтеграції та вдосконалення діяльності державних органів, на які покладено виконання правоохоронної функції.

ВИСНОВКИ

правоохоронний співробітництво пенітенціарний інституційний

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинних нормативно-правових актів, які визначають організаційно-правові засади співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері й практики їх реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення інтеграційних заходів на основі удосконалення та адаптації національного законодавства у сфері правоохоронної діяльності.

Основні з них такі:

1. Співробітництво України з ЄС у правоохоронній сфері є триваючим процесом, який характеризується певними здобутками та необхідністю подальшого продовження задля поступового інтегрування України до Європейського Союзу. У подальшому співробітництво повинно здійснюватися за наступними напрямками: адаптація законодавства України до законодавства ЄС, підписання та ратифікація угод між Україною та ЄС, країнами ЄС та третіми країнами, проведенням переговорів та укладення угод про співробітництво з Європолом, розширенням участі представників України у програмах ЄС у сфері юстиції та внутрішніх справ, подальшим налагодження відносин з органами держав -- членів ЄС. У зв'язку із цим потребують особливої уваги певні напрямки співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері, які уповноважені реалізовувати структурні підрозділи зазначених вище правоохоронних органів.

2. Система органів виконавчої влади пройшла конкретні етапи свого розвитку і на даний час складається з органів загальної компетенції (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України), органів спеціальної компетенції (Міністерство закордонних справ України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство юстиції України), органів галузевої компетенції (Міністерство економіки України та інші міністерства, центральні органи виконавчої влади та установи). Основною проблемою функціонування діючої системи державних органів, які відповідають за інституційне забезпечення європейської інтеграції України залишається відсутність єдиного спеціально уповноваженого державного органу, який повинен здійснювати свою діяльність насамперед щодо ефективної координації співробітництва України та ЄС, у тому числі і у правоохоронній сфері. Даний орган повинен забезпечити координацію між існуючими органами з питань європейської інтеграції в цілому та співробітництвом за окремими напрямками. Координацію управління правоохоронними органами, які задіяні у співробітництві з відповідними органами ЄС, слід будувати на принципах законності, процесуальної самостійності й відповідальності, узгодженості дій, активного використання власного та світового досвіду в зазначеній сфері державного управління.

3. Інституційне забезпечення співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері охоплюється наступними етапами: І етап -- 1991-1998 рр. (створення передумов для євроінтеграції у правоохоронній сфері); ІІ етап -- 1998-2001 рр. (прийняття Стратегії інтеграції України до ЄС; створення, ліквідація та реорганізація існуючих органів, що займалися питаннями євроінтеграції); ІІІ етап -- 2001-2004 рр. (створення координаційних структур, прийняття Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС (2004 р.), невизначеність у питаннях співробітництва України та ЄС у правоохоронній сфері); IV етап -- 2004 р. -- по теперішній час (реалізація Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС).

4. Доцільним є підвищення ефективності охорони державного кордону шляхом прискорення процесу демаркації державного кордону з Російською Федерацією та Республікою Білорусь, створенням сучасної інтегрованої системи охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній морській економічній зоні через переоснащення підрозділів з охорони державного кордону сучасними технічними засобами, активізацією залучення коштів ЄС для технічного переоснащення державного кордону. Незавершеність договірно-правового оформлення державного кордону України є загрозою для національних інтересів і безпеки держави України, тому нагальною є необхідність створення оптимальної мережі пунктів пропуску з максимальним наближенням їх інфраструктури та механізму функціонування до вимог ЄС, що створить сприятливі умови для прикордонного та транскордонного співробітництва. Необхідно прискорити процес реформування системи управління кордонами шляхом переходу від системи захисту кордонів до ефективної системи управління кордонами, що дозволить посилити правоохоронну функцію ДПС.

5. В Україні немає нормативно-правового акту, який би закладав законодавчі основи міграційної політики України, визначав її цілі та завдання, механізми й інструменти реалізації, основи для фінансового забезпечення. Хоча відповідно до п. 10 ст. 92 Конституції України засади регулювання демографічних імміграційних процесів визначаються тільки законами України, тому нагальною є потреба у прийнятті вказаного закону. Процес реформування органів, які відповідають за міграційну політику повинен проводитися паралельно із наступними заходами: завершення створення єдиної для всіх органів бази даних стосовно іноземців, які отримали право на в'їзд на територію країни, право на працевлаштування в Україні, перебувають у процедурі надання статусу біженця або їм відмовлено у його наданні, порушили правила перебування на території України, незаконно в'їхали на територію України та вислані у встановленому законодавством порядку з України, отримали тимчасовий притулок на території України. Створення такої бази даних дозволить скоординувати роботу уповноважених органів у протидії нелегальній міграції. Уповноважені органи потребують сприяння уряду у прийнятті Державної програми інтегрованого управління кордонами та міграцією в Україні. У процесі адаптації українського законодавства у сфері міграції до норм ЄС Кабінет Міністрів України за поданням зацікавлених держав органів повинен визначити цілі та пріоритети у сфері міграції через їх закріплення у планах-графіках, Плані дій Україна -- ЄС у відповідній сфері.

6. Через невиконання взятих Україною зобов'язань при вступі до Ради Європи (у 1995 році) потребує прискорення процес реформування кримінально-виконавчої служби, у тому числі доцільним є створення служби пробації з використанням позитивного досвіду ЄС.

7. Інституційне забезпечення як процес утворення нових або реорганізація (удосконалення) існуючих інституцій (структур), а також дії щодо підвищення ефективності діяльності потребують суттєвого удосконалення, оскільки основною проблемою зазначеної сфери залишається відсутність ефективної координації, низький рівень правового, організаційного та кадрового забезпечення. При цьому суб'єктами правоохоронної діяльності, які здійснюють співробітництво з ЄС у правоохоронній сфері, слід вважати ті органи, які уповноважені державою здійснювати на професійній основі діяльність, спрямовану на охорону конституційного ладу, прав та свобод людини і громадянина, законності та правопорядку шляхом застосування засобів, форм та методів, передбачених законодавством України. До суб'єктів, які на даний час здійснюють безпосереднє співробітництво у правоохоронній сфері слід віднести Міністерство внутрішніх справ України, Державну прикордонну службу України, Державний департамент України з питань виконання покарань, Службу безпеки України.

8. Основними напрямами державної міграційної політики у контексті євроінтеграційних процесів України повинні стати: забезпечення національної безпеки шляхом створення, зокрема, посиленого морського контролю, облаштування пунктів тимчасового утримання незаконних мігрантів, налагодження дієвого співробітництва між органами контролю над міграцією на державному та міжнародному рівнях.

9. Потребує термінового завершення переговорний процес щодо укладення Стратегічної угоди між Україною та Європолом, що дозволить підписати угоду про співпрацю з Європолом та зумовить певні зміни у структурі МВС у зв'язку із створенням окремого структурного підрозділу.

Зазначені висновки, пропозиції та рекомендації спрямовані на удосконалення діяльності щодо співробітництва України з ЄС у правоохоронній сфері. В разі їх реалізації може бути підвищена ефективність процесів інтеграції нашої держави у європейський простір та поліпшена взаємодія у сфері охорони правопорядку.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Катеринчук І.П. Організаційно-правові засади протидії транснаціональній злочинності в рамках міжнародних інтеграційних об'єднань / І.П. Катеринчук // Міліція України. - Київ, грудень 2005р. - Дод. № 48. - С. 7-10.

2. Катеринчук І.П. Механізм взаємодії правових систем Ради Європи, Європейського Союзу та держав-учасниць ЄС / І.П. Петрова, І.П. Катеринчук // Міліція України. - Київ, лютий 2006 р. - Дод. № 50. - С. 12-15.

3. Катеринчук І.П. Міжнародне співробітництво в боротьбі зі злочинами у сфері зовнішньоекономічної діяльності / І.П. Катеринчук // Підприємництво, господарство і право. - Київ, 2006. - № 12. - С. 91-93.

4. Катеринчук І.П. Система зовнішньоекономічних зв'язків України в умовах регіональних інтеграційних процесів / І.П. Катеринчук // Наше право. - Київ : Спеціалізоване видавництво ЮНЕСКО СОЦІО, 2008. - № 4. - С. 42-46.

5. Катеринчук І.П. Перспективи вдосконалення системи органів управління адаптацією права України до законодавства ЄС / І.П. Катеринчук // Фінансове право. - Ірпінь : Науково-дослідний інститут фінансового права, 2009. - № 2. - С. 38-42.

6. Катеринчук І.П. Реформування органів пенітенціарної системи України як напрямок співробітництва з ЄС у правоохоронній сфері / Мулявка Д.Г., І.П. Катеринчук // Наука і правоохорона. - Київ : Державний науково-дослідний інститут МВС України, 2009. - № 3. - С. 158-164.

7. Катеринчук І.П. Загальна характеристика сучасних процесів глобалізації та регіональної інтеграції в економіці / І.П. Катеринчук // Матеріали міжнародного постійно діючого науково-практичного семінару «Взаємодія оперативних та слідчих підрозділів при розслідуванні злочинів у сфері господарської діяльності». - Ірпінь : Національний університет державної податкової служби України. - 2009. - С. 151-165.

8. Катеринчук І.П. Пріоритетні напрямки співробітництва України та ЄС / І.П. Катеринчук // Актуальні проблеми юридичної науки: Збірник тез міжнародної наукової конференції «Восьмі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 13-14 листопада 2009 року): У 4-х частинах. - Частина третя. - Хмельницький: Видавництво Хмельницького університету управління та права, 2009. - С. 153-154.

9. Катеринчук І.П. Перспективи співробітництва органів внутрішніх справ з Європолом / Катеринчук І.П. //Збірник наукових праць за матеріалами міжнародного науково-практичного семінару «Проблеми удосконалення законодавства і практики протидії злочинам у сфері господарської діяльності». - Ірпінь. - НУДПСУ. - НДІ фінансового права. - 2009. - С.98-101.

10. Катеринчук І.П. Нормативно-правові акти діяльності органів податкової міліції України: Навчальний посібник / Д.Г. Мулявка, І.П. Петрова, І.П. Катеринчук. - Ірпінь: Національна академія державної податкової служби України, 2007. - 303 с.

11. Катеринчук І.П. Фінансове забезпечення оперативно-розшукової діяльності податкової міліції ДПС України: Навчальний посібник / А.М. Супруненко, Д.Г. Мулявка, І.П. Катеринчук. - Ірпінь: Національний університет державної податкової служби України, 2007. - 109 с. (таємно)

АНОТАЦІЇ

Катеринчук І.П. Організаційно-правові засади співробітництва України та Європейського Союзу в правоохоронній сфері. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Державний науково-дослідний інститут МВС України. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена дослідженню комплексу теоретичних і практичних питань співробітництва України та Європейського Союзу. Зокрема, здійснюється аналіз співробітництва у сфері незаконної міграції, прикордонного співробітництва. Розкриваються специфічні ознаки реформування органів пенітенціарної системи та співробітництва з правоохоронними органами ЄС. Дослідженням також охоплені питання про інституційне забезпечення співробітництва України та ЄС.

Визначено систему органів, які здійснюють співробітництво України з ЄС у правоохоронній сфері. З цією метою владні органи поділено на 3 групи: органи загальної компетенції (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), органи спеціальної компетенції (Уповноважений України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції, Міністерство закордонних справ України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство юстиції України), органи галузевої компетенції (Міністерство економіки України та інші міністерства, центральні органи виконавчої влади та утворені ними установи). Запропонована система органів дозволяє комплексно підходити до їх реформування, а не фрагментарно. На основі зарубіжного досвіду удосконалено підходи щодо доцільності формування та діяльності органу пробації. Сформульовані пропозиції щодо реформування законодавства, яке стосується правоохоронної сфери.

Ключові слова: правоохоронна сфера, співробітництво, інтеграція, адаптація, Європейський Союз.

Катеринчук И.П. Организационно-правовые основы сотрудничества Украины и Европейского Союза в правоохранительной сфере. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Государственный научно-исследовательский институт МВД Украины. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена исследованию комплекса теоретических и практических вопросов сотрудничества Украины и Европейского Союза. В частности, осуществляется анализ сотрудничества в сфере незаконной миграции, пограничного сотрудничества. Раскрываются специфические признаки реформирования органов пенитенциарной системы и сотрудничества с правоохранительными органами ЕС. Исследованием также охвачены вопросы институционального обеспечения сотрудничества Украины и ЕС в правоохранительной области.

Определена система органов, осуществляющих сотрудничество Украины из ЕС в правоохранительной сфере. С этой целью властные органы разделены на 3 группы: органы общей компетенции (Президент Украины, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины), органы специальной компетенции (Уполномоченный Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, Министерство иностранных дел Украины, Министерство внутренних дел Украины, Министерство юстиции Украины), органы отраслевой компетенции (Министерство экономики Украины и другие министерства, центральные органы исполнительной власти и основанные ими учреждения). Предложенная система органов позволяет комплексно подходить к их реформированию, а не фрагментарно. На основе зарубежного опыта усовершенствованы подходы относительно целесообразности формирования и деятельности органа пробации. Доказана необходимость внедрения пробации как современной эффективной системы, которая способствует предупреждению преступности и гарантирует соблюдение прав и свобод лицами, осужденных к лишению свободы. Отмечается, что административно-правовое обеспечение сотрудничества Украины с ЕС включает в себя нормы административного права, определяющие порядок создания и функционирования органов, которые обеспечивают процесс сотрудничества Украины с ЕС в том числе и в правоохранительной сфере, а также правовые нормы, закрепляющие административно-правовой статус данных органов. Сотрудничество в правоохранительной сфере должно опираться на адаптацию законодательства Украины к законодательству ЕС путем подписания и ратификация соглашений между Украиной и ЕС об упрощении оформления виз; проведения переговоров и заключения соглашений о сотрудничестве с Европолом и Евроюстом; расширения участия представителей Украины в программах ЕС в сфере юстиции и внутренних дел, последующее налаживание отношений с органами государств-членов ЕС.