Інституційні засади становлення та функціонування місцевих органів публічної влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ЛЬВІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ІВАНА ФРАНКА

Спеціальність 23.00.02 - Політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук

Інституційні засади становлення та функціонування місцевих органів публічної влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки

Грегірчак Дмитро Богданович

ЛЬВІВ ? 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі політології факультету суспільних наук Державного вищого навчального закладу „Ужгородський національний університет” Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник - кандидат політичних наук, доцент

Остапець Юрій Олександрович,

Державний вищий навчальний заклад

„Ужгородський національний університет”,

декан факультету суспільних наук, доцент кафедри політології

Офіційні опоненти: доктор політичних наук, професор

Круглашов Анатолій Миколайович,

Чернівецький національний університет

імені Юрія Федьковича,

завідувач кафедри політології та державного управління

кандидат політичних наук, доцент

Доцяк Ігор Іванович,

Прикарпатський національний університет

імені Василя Стефаника,

доцент кафедри політології

Захист відбудеться 2 грудня 2010 р. о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 35.051.17 у Львівському національному університеті імені Івана Франка за адресою: 79000, м. Львів, вул. Університетська, 1.

Із дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Львівського національного університету імені Івана Франка за адресою: 79005,

м. Львів, вул. Драгоманова, 5.

Автореферат розіслано 29 жовтня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О. М. Сорба

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. В умовах, коли відбувається становлення України як самостійної держави, в колі першочергових завдань державного будівництва постає необхідність переосмислення місця й ролі місцевих органів публічної влади в системі громадянського суспільства, пошук оптимального варіанту моделі їх територіальної організації, яка була б адекватною політичним викликам сучасності. Очевидно, що даний процес повинен супроводжуватися відповідним теоретичним обґрунтуванням, новими науковими розробками. Розв'язання цієї проблеми потребує комплексного підходу, який би враховував реалії сьогодення, світовий досвід і національні особливості місцевих органів публічної влади. У зв'язку з цим, актуальним є ретроспективний аналіз формування, розвитку і функціональної компетенції місцевих органів публічної влади на Закарпатті у 1919-1938 рр., яке протягом двох десятиліть перебувало у складі найдемократичнішої держави Центральної Європи міжвоєнного періоду ? Чехословацької Республіки. У той же час, аналіз моделі організації публічної влади на Закарпатті досліджуваного періоду представляє значний науковий інтерес ще тому, що політика чехословацької влади відносно цього регіону була досить специфічною, пов'язаною з особливим політико-правовим статусом краю з автономними принципами управління. Цим, в значній мірі, визначається актуальність даного дисертаційного дослідження, в якому автор, одночасно з констатацією історичних фактів про становлення місцевої влади на Закарпатті та їх аналітичного розгляду, визначає закономірності та тенденції цього процесу, робить теоретичні висновки про можливість використання досвіду в сучасних політичних реаліях України.

Актуальність теми також визначається ступенем її наукової розробки. Необхідно констатувати, що на сьогоднішній день немає спеціальних досліджень, в яких би дане питання розглядалося комплексно. Більшість праць вітчизняних і закордонних вчених стосуються лише окремих складових даної проблематики, мають фрагментарний характер. Автори цих доробків не претендували на дослідження тих специфічних аспектів даної проблеми, які закономірно належать до сфери політичної науки.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах комплексної науково-дослідної теми кафедри політології факультету суспільних наук ДВНЗ „Ужгородський національний університет” ? “Суспільно-політичні процеси на Закарпатті (ХХ?поч.ХХІст.)” (номер державної реєстрації дослідних робіт ДБ- 655).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження - виявити закономірності процесу організаційного становлення, компетенції регіональних органів територіального самоврядування і локальних органів публічної влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки, показати специфічні риси та особливості їх функціонування.

Реалізація вказаної мети дослідження вимагає розв'язання ряду конкретних взаємозумовлених завдань:

Визначити основні теоретико-методологічні підходи до вивчення місцевих органів публічної влади на Закарпатті міжвоєнного періоду.

Всебічно дослідити фактори та закономірності передумови процесу входження Закарпаття до складу Чехословацької Республіки.

Висвітлити особливості адміністративно-територіального устрою Чехословацькіої Республіки; розкрити політико-правовий статус закарпатського регіону в рамках даного державного утворення.

Простежити генезис моделей організації місцевої влади на Закарпатті.

Проаналізувати ступінь збалансованості владних повноважень регіональних та локальних політичних інституцій; виявити механізм використання системи стримувань і противаг в контексті взаємовідносин між структурними одиницями управління на місцевому рівні.

Дослідити роль національного чинника при формуванні місцевих структур влади. місцевий публічний влада закарпаття

Охарактеризувати основоположні засади етнонаціональної політики Чехословацької Республіки.

Узагальнити політичний досвід, отриманий в процесі аналізу місцевих органів влади на Закарпатті досліджуваного періоду та сформулювати рекомендації в контексті використання здобутків минулого щодо процесу становлення моделі місцевих органів публічної влади, оптимальної для сучасної України.

Об'єктом дослідження виступає процес становлення місцевої влади на території Закарпаття у складі Першої Чехословацької Республіки.

Предметом дослідження є правовий статус, структура, компетенція і особливості організації управлінської діяльності місцевих органів влади у визначений період.

Хронологічні рамки дослідження охоплюють 1919-1938 рр. Вибір нижньої межі дослідження обумовлений тим, що на вересень 1919 р. припадає входження Закарпаття до складу Чехословаччини. Верхня межа дисертаційного дослідження 1938 р. пов'язана із Мюнхенським договором 28-30 вересня 1938 року і ліквідацією Першої Чехословацької Республіки.

Методи дослідження. В основу дослідження покладені загальнонаукові та спеціальні методи, що дало змогу комплексно вивчити проблему формування та розвитку місцевих органів публічної влади на Закарпатті у 1919-1938 рр.

Безпосередньо в організації пізнавального процесу застосовано загальнонаукові методи (аналіз, синтез, індукція, дедукція, абстрагування, сходження від абстрактного до конкретного).

Інституціональний метод застосований для аналізу статусу політичних інститутів, що дав змогу прослідкувати, яким чином сформована інституційна основа демократичного режиму в Чехословацькій Республіці сприяла усталенню демократичних норм та процедур при формуванні місцевої публічної влади на Закарпатті.

Для дослідження внутрішньої структури, повноважень та функціональних взаємозалежностей елементів системи місцевої влади автор використав структурно-функціональний метод.

Системний метод надав можливість розглянути місцеві органи влади на території Закарпаття як цілісний механізм, визначити його місце і роль у розвитку суспільства.

При тлумаченні та зіставленні положень чехословацького законодавства, розпоряджень та рішень місцевих та центральних структур влади застосовувалися формально-юридичний та порівняльно-правовий методи.

При аналізі документів, статистики та інших джерел політичної інформації дисертант дотримувався конкретно-пошукового (виявлення, відбір, теоретичний аналіз, класифікація наукових джерел з питань функціонування органів публічної влади досліджуваного періоду) та проблемно-хронологічного методу (дав можливість розглянути державно-управлінські зміни в русі, змінах і часовій послідовності).

Наукова новизна роботи. Дана дисертація є комплексним дослідженням проблем становлення і генезису місцевої влади Закарпаття у складі Першої Чехословацької Республіки. В результаті проведеного дослідження було отримано низку результатів, що заслуговують на наукову новизну, зокрема:

Вперше здійснена термінологічна корекція поняття “місцеві органи публічної влади” та виявлено спільні критерії різних варіантів його інтерпретації. Подається авторське визначення цього феномена як форми публічної влади, що функціонує у межах адміністративно-територіальної одиниці, реалізується через місцеві органи державного управління та органи місцевого самоврядування. Конкретизовано зміст існуючих типів та форм поняття „автономія”, як такого, що відображає складний феномен, який безпосередньо визначають у зв'язку з категоріями „самоврядування”, “федералізація”, “децентралізація”. На підставі здійснення порівняльного аналізу різних моделей організацій місцевої влади в зарубіжних країнах, підтверджена доцільність використання „континентальної моделі” для вивчення місцевих органів влади на Закарпатті міжвоєнного періоду.

Виявлено закономірності та узагальнено чинники, які сприяли процесу входження території Закарпаття до складу Чехословацької Республіки. До їх числа відносимо: а) внутрішньо-політична ситуація в краї (домінація прочехословацького спрямуваня народних рад краю); б) геополітична кон'юнктура в центрально-європейському регіоні (розпад Австро-Угорської імперії, невдачі українського державотворення, і як наслідок ? неможливість об'єднання Закарпаття з Соборною Україною, прочехословацька орієнтація країн-учасниць Паризької мирної конференції); в) активна діяльність чехословацької дипломатії.

Досліджено адміністративно-територіальний устрій Чехословацької Республіки, внаслідок чого, визначено особливий державно-правовий статус Закарпаття як етно-історичного регіону у формі національно-територіальної (етнотериторіальної) автономії. Така детермінація обумовлена компактним проживанням руського етносу та наданням Закарпаттю ширших (у порівнянні з рештою території) повноважень для самостійного вирішення питань внутрішнього самоврядування. Основоположні принципи даного статусу були закріплені у положеннях Сен-Жерменського мирного договору, Генерального Статуту та Конституції Чехословацької Республіки 1920 року. Доведено, що більшість автономних принципів не були реалізовані на практиці і мали декларативний характер.

Виявлені основні тенденції реорганізації владно-управлінських структур на території Закарпаття у складі Чехословаччини, що полягали у посиленні домінування місцевих органів виконавчої влади над органами місцевого самоврядування, та запропоновано авторську періодизацію цього процесу, яка включає два етапи. Перший етап (1919-1926) характеризується збереженням угорської моделі місцевих органів публічної влади у вигляді комітатних та окружних управлінь на вторинній ланці і муніципальних органів ? на первинній, які, однак, зазнали істотної модифікації. Поряд із місцевими державними органами управління та органами самоврядування (муніципальними структурами у селах і містах) були утворені регіональні автономні інститути влади. На другому етапі (1927-1938) відбувається встановленням загальнодержавної „чехословацької” уніфікованої моделі публічних органів влади на місцевому рівні у відповідності до решти адміністративних складових республіки. В результаті формується вертикаль влади “центр-край-район?громада” із збереженням автономних інститутів управління в закарпатському регіоні. Для Закарпаття ця реформа означала фактичне скасування особливих автономних принципів управління в регіоні і прирівняння його статусу до інших країв республіки.

Встановлено структурно-функціональні недоліки системи місцевих владних інституцій, що зумовили розбалансування їх владних повноважень. Формування, так званої, „гібридної” моделі організації управління в краї, що включала в себе регіональні автономні органи, місцеві органи державного управління та самоврядування, призводило до дублювання компетенції цих органів та негативно впливало на ефективність прийняття управлінських рішень як на рівні регіону так і на рівні району чи муніципалітету.

Доведено, що національний фактор відігравав ключову роль у ставленні урядових структур до місцевих органів публічної влади на Закарпатті. Простежувалась тенденція, яка виражалась у двох характерних рисах - намаганні влади підпорядкувати органи самоврядування та забезпечити перевагу чехів на всіх щаблях їх організаційної структури;

Визначено принципи етностратегії Чехословацької Республіки в рамках гетерогенної етнонаціональної моделі держави, що проявлялися у зміцненні стабільності, ліквідації проявів територіального сепаратизму окремих етно-історичних областей. Доведено, що основні засади етноцентризму чехословацької політики у ставленні до української проблеми на Закарпатті виражалися у стримуванні етносоціального та етнонаціонального розвитку закарпатського регіону.

Накреслено основні напрями та запропоновані конкретні заходи щодо реформування адміністративно-територіального устрою в Україні та модернізації існуючих інститутів місцевої публічної влади в рамках здійснення адміністративної реформи; розроблено комплекс рекомендацій щодо оптимізіцї діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема застосування нових підходів до районування краю з враховуванням економічних потреб і вдосконаленням управлінського апарату.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що теоретичні положення та висновки дисертації певною мірою поглиблять знання у вітчизняній політичній науці, присвяченій вивченню державно-правового розвитку українських земель та можуть бути використані в подальших дослідженнях проблем, пов'язаних з територіальною організацією, функціонуванням місцевих органів публічної влади в рамках проведення адміністративної реформи на сучасному етапі становлення державності в Україні.

Матеріали дисертації можуть використовуватися у викладанні таких навчальних дисциплін як „Політологія”, „Державне управління та місцеве самоврядування”, „Історія держави і права України”. Вони будуть корисними при підготовці узагальнюючих наукових праць, підручників і навчальних посібників з даної проблематики.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри політології Ужгородського національного університету. Окремі положення дисертації доповідалися автором на міжнародній науковій конференції „Карпатська Україна в контексті українського державотворення” (Ужгород, 12-13 березня 2009); на Всеукраїнській науково-практичній конференції студентів та аспірантів „Закарпатські правові читання” (Ужгород, 28-30 квітня 2009); на міжнародній науково-практичній конференції „Країни Центрально-Східної Європи в модерну і постмодерну добу: теоретичні концепції й політичні реалії” (Ужгород, 2-3 жовтня 2009).

Публікації. Основні наукові положення та висновки викладено автором у чотирьох публікаціях, вміщених у фахових виданнях з політичних наук, що внесені до переліку ВАК України.

Структура дисертації. Дослідження побудоване на основі проблемно-хронологічного принципу і складається із переліку умовних скорочень, вступу, чотирьох розділів (11 підрозділів), висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 191 сторінку, у тому числі список джерел складається з 241 найменувань (30 сторінок). Додатки займають 7 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обгрунтовується актуальність і новизна обраної теми дисертаційної роботи, визначаються мета, об'єкт, предмет і основні наукові завдання дослідження, розкривається теоретичне і практичне значення дисертації та апробація її головних положень.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні аспекти дослідження”, ? який складається з трьох підрозділів, з'ясовано рівень вивчення проблеми, подано аналіз джерельної бази та методології дослідження інститутів місцевої публічної влади на Закарпатті в міжвоєнний період.

У підрозділі 1.1. ? „Категоріальний апарат та методологічні засади дослідження” ? розкрито сутність основних категорій дослідження та здійснено характеристику теоретико-методологічних підходів у політичній науці до вивчення місцевої публічної влади.

Автор вважає доцільним вивчати політичний розвиток місцевих органів влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки через концептуальні положення організації місцевої публічної влади та автономних засад функціонування територіальних утворень. Наводиться ряд узагальнених дефініцій поняття „місцеві органи публічної влади” та здійснюється їх класифікація. Дисертантом доводиться, що місцева публічна влада ? це самоврядна організація управління територіальними спільнотами, одна з форм публічної влади, що функціонує у межах адміністративно-територіальної одиниці, реалізується від імені територіальної громади безпосередньо або через органи влади, які наділені законом відповідними повноваженнями з метою вирішення питань місцевого значення. У системі публічної влади на місцевому рівні виділяються дві самостійні підсистеми: місцеве державне управління, що здійснюється місцевими органами виконавчої влади та місцеве самоврядування, яке здійснюється територіальними громадами безпосередньо та через їх представницькі органи. Розглядаються моделі організації місцевої влади: англосаксонська, романо-германська, іберійська, радянська та здійснюється їх порівняння із системою місцевої влади в Чехословаччини. Автором розглянуто теоретичні питання визначення автономних утворень та їх класифікації, оскільки Закарпаття перебувало у складі Чехословацької Республіки (1919-1938 рр.) на принципах автономії. Дисертант вказує, що автономія Закарпаття може бути ідентифікована як національно-територіальна.

У підрозділі 1.2. ? „Джерельна база дослідження” ? здійснено аналіз джерел з досліджуваної проблематики. Джерельна база дисертаційного дослідження класифікована згідно із загальноприйнятим принципом розподілу за походженням.

Перша категорія джерел представлена численними законами і підзаконними актами Чехословаччини, які вміщені у багатотомному виданні „Збірки законів і постанов Чехословацької Республіки”. Документи були використані автором з метою дослідження організаційної структури, засад, форм і методів діяльності місцевих інститутів влади. Другу категорію джерел складають архівні матеріали. Найбільший науковий інтерес складають фонди Державного архіву Закарпатської області, зокрема: фонд 2 ? „Президія земського уряду Підкарпатської Русі”, фонд 29 - „Президія Цивільного управління” , фонд 63 ? "Цивільне управління". Розкривають гаму суспільно-політичних відносин на Закарпатті періоду Чехословаччини матеріали Центрального державного архіву Чеської Республіки. Зокрема, автором використано документи фонду Президії Ради Міністрів, в тому числі справи: 56 - Організація політичного управління Підкарпатської Русі; 108 - Особисті документи Жатковича та інших віце-губернаторів на Підкарпатській Русі. Третю категорію джерел становлять матеріали періодичних видань з актуальних проблем політичного розвитку регіону міжвоєнного періоду. Дане джерело дозволило відтворити характер складних взаємовідносин інституцій самоврядування з місцевими органами державної влади. Четверту категорію джерел складають дослідження довідкового та статистичного характеру. Зокрема, такі збірники як : „Seznam obci a uradu na Podkarpatske Rusi”, „Publikace pro zem Podkarpatska Rus”. П'ята група джерел - мемуарна література, що містить аналітичний, фактичний та статистичний матеріал. Серед авторів слід назвати А.Волошина, Г.Жатковича, А.Штефана, С.Клочурака та В.Шандора.

У підрозділі 1.3. ? „Ступінь наукової розробки проблеми” ? висвітлено ступінь наукової розробленості теми дисертації та здійснено огляд літератури з досліджуваної проблеми. Наукову літературу поділено на такі основні групи: вітчизняна та зарубіжна.

Перші праці вітчизняних дослідників, що привертали увагу до політико-правової розбудови тогочасного Закарпаття знаходимо вже у двадцятих роках минулого століття. З-поміж багатьох виділяють праці М.Бескида, Г.Жатковича та М.Твордила. Після возз'єднання Закарпаття з Україною у численних публікаціях, присвячених Закарпаттю міжвоєнного періоду, розкривається, хоч і з ідеологізованих позицій, панорама суспільно-політичних процесів. Історіографія міжвоєнної політичної історії Закарпаття збагатилася монографічними працями Н.Баженової, С.Пруниці, Ю.Сливки, І.Мельникової, Б.Співака. Початок 90-х рр. ХХ ст. став поштовхом до подальшого дослідження суспільно-політичного життя Закарпаття міжвоєнного періоду. Вийшло ряд праць переважно закарпатських науковців, в яких здійснено аналіз політичного розвитку Закарпаття 1919-1938 рр. Серед них варто відзначити Ю. Бисагу, М. Болдижара, В. Боднара, І. Гранчака, М. Вегеша, В. Лемака, М. Токаря. У своїх дослідженнях вчені аналізували як внутрішньополітичний розвиток краю, так і окремі аспекти життєдіяльності в регіоні.

Особливу групу складають праці чехословацьких дослідників міжвоєнного періоду. Помітний внесок у дослідження окремих аспектів створення і функціонування на Закарпатті місцевих органів місцевого управління зробили праці Ю.Гоетцела, Ф.Веїра. Вони містять значний інформаційно-довідковий матеріал, цікаві висновки і коментарі, цінність котрих полягає в тому, що більшість із авторів були ініціаторами процесу організаційного становлення інституту самоврядування у Чехословацькій Республіці. Найповніше питання формування правового механізму функціонування управлінських структур на регіональному рівні вивчали Ф.Перутка, З.Пешка, Я.Нечас, Д.Річард.

До окремої групи праць належать наукові розробки сучасних зарубіжних дослідників, серед яких за кількістю напрацювань з даної проблематики лідирують чеські та словацькі науковці. Вагомий внесок у вивченні цієї проблеми зробив словацький вчений І. Ванат. Він пропонує свою версію державно-правового будівництва у східних регіонах Чехословацької Республіки через призму навколоавтономної боротьби на Закарпатті. Особливу цінність для написання дисертації становлять дослідження П. Шворца. Поміж публікацій сьогодення слід відзначити також праці науковця П. Мосні, в яких вчений зробив спробу відобразити особливості функціонування самоврядних установ у 1919-1939 рр. через призму їх взаємовідносин з тогочасними політичними партіями та громадськими організаціями.

Автор при дослідженні даної проблеми враховував також ідеї української еміграції. Представники української діаспори, такі як В. Маркусь, П. Стерчо, зробили свій внесок у вивчення проблеми розвитку Закарпаття у 20-30-ті рр. Одним із найбільш відомих дослідників Закарпаття міжвоєнного періоду є П. Р. Магочій. Його працям характерний глибокий критичним аналіз суспільно-політичного розвитку краю.

У другому розділі роботи - “Історичні та геополітичні передумови входження Закарпаття до складу Чехословаччини”, ? який складається з трьох підрозділів, простежено основні фактори та передумови входження території Закарпаття до складу ЧСР у двох площинах: з точки зору політичної ситуації в регіоні в 1918-1919 рр. та з точки зору міжнародно-правових умов.

У підрозділі 2.1. ? „Різновекторність державних устремлінь народних рад Закарпаття” ? здійснено комплексний аналіз чинників, що вплинули на політичні позиції народних рад Закарпаття щодо державно-правового облаштування регіону в процесі політичних трансформацй на Європейському континенті 1918-1919 рр.

В кінці 1918 р. в Закарпатті відбувається помітне політичне піднесення. Виразним показником національного самовизначення були багаточисельні резолюції різних народних рад як органів політичного життя в регіоні. Найбільш впливовими серед народних рад краю виявились Пряшівська, Хустська і Ужгородська, які дотримувалися різних позицій щодо майбутного державно-правового статусу Закарпаття. Ужгородська народна рада прагнула залишити Закарпаття у складі Угорщини. Хустська - була за возз'єднання з Україною. Факт існування Української Народної Республіки сприяв зростанню української національної свідомості в краї, що прямо вплинуло на прийняття рішень Хустським з'їздом 21 січня 1919 р. про возз'єднання регіону з Українською державою. Після того, як возз'єднання краю з Україною не здійснилося, проведена злука трьох Народних рад - Пряшівської, Ужгородської і Хустської в Центральну Руську Народну Раду, яка 8 травня 1919 р. ухвалила резолюцію про підтримку рішення Американської народної рада угро-русів про об'єднання з Чехословацькою Республікою на основі національної автономії.

У підрозділі 2.2. ? „Закарпатський регіон в європейському геополітичному просторі 1918- 1919 років” ? автор проаналізував позицію країн Антанти стосовно геополітичного статусу Закарпаття та вплив Паризької мирної конференції на подальшу долю закарпатського регіону.

Закінчення Першої світової війни ознаменувало початок Версальської системи міжнародних відносин, згідно якої у Європі почав формуватися новий політичний порядок. Лідери країн-переможниць у своїх рішеннях керуючись як ідеологічними настановами, так і суто прагматичними інтересами, намагались створити для себе вигідну геополітичну ситуацію. В цих умовах доля Закарпаття залежала від кон'юнктури континентальних політичних процесів, що в кінцевому рахунку визначило майбутнє краю. Закарпатці також прагнули возз'єднатися з Україною, однак їх сподівання в силу різних обставин, в першу чергу міжнародного характеру, так і залишилися нездійсненними. Справедливе рішення українського питання не зустріло підтримки держав Антанти. У цій ситуації Закарпаття стало заручником чехословацької альтернативи і було включено до Чехословацької Республіки. Таким чином, Чехословаччина забезпечила собі пряме сусідство з Румунією, що стала необхідною умовою для створнення Малої Антанти -- оборонного союзу Румунії, Чехословаччини і Югославії проти територіального ревізіонізму Угорщини.

У підрозділі 2.3. ? „Політико-правове становище Закарпаття згідно Сен-Жерменського мирного договору та Конституції Чехословацької Республіки 1920 року” ? проаналізовано положення Сен-Жерменського договору від 10 вересня 1919 р., відповідно до якого Закарпаття на декларованих автономних принципах увійшло до складу Чехословацької Республіки. Чехословацький законодавець у § 3 Конституції 1920 р., визначив основні засади політико-правового статусу Закарпаття (Підкарпатської Русі). Незважаючи на те, що за цим регіоном закріплювався статус територіальної автономії з наданням відносно широких повноважень для самостійного вирішення питань внутрішнього самоврядування, ці принципи автономного управління краєм залишалися тільки деклараціями і в повному обсязі не були впроваджені. Автономний статус Підкарпатської Русі було реалізовано тільки 22 листопада 1938 р., коли Чехословаччина Конституційним законом № 328, змінила унітарну централізовану форму державного устрою на федерацію у складі Чехії, Словаччини і Підкарпатської Русі.

У третьому розділі - “Правові та структурно-функціональні параметри місцевої публічної влади на Закарпатті у 1919-1926 роках”, ? який складається з трьох підрозділів, висвітлено процес становлення та розвитку місцевої влади на Закарпатті у перші роки перебування у складі Чехословацької Республіки.

У підрозділі 3.1. ? „Територіальна основа місцевої публічної влади на Закарпатті” ? здійснено характеристику особливості зміни адміністративно-територіального устрою Закарпаття у складі Чехословацької Республіки. Відзначено, що спочатку Закарпаття розділене на 4 адміністративні одиниці - жупи (комітати): Ужгородська, Мукачівська, Березька, Марамороська. Міста Ужгород, Мукачево і Берегово виділені в окремі одиниці. Пізніше, 26 серпня 1921 р., затверджено новий устрій краю з поділом на 3 жупи, 19 округів та 2 міста з правами округу. Урядовим розпорядженням № 84/1926 від 4 червня 1926 р. Ужгородська, Мукачівська і Севлюшська жупи об'єднувалися в єдину жупу із центром у Мукачеві. 14 липня 1927 р. згідно з законом Чехословацького парламенту № 125 було проведено реформу та введено новий адміністративний поділ у республіці. Згідно з цим законом територія Чехословацької Республіки поділена на чотири провінції (краї) Чехія, зі столицею в Празі, Моравія-Сілезія, зі столицею в Брно, Словаччина, зі столицею в Братиславі та край Підкарпаторуський, зі столицею в Ужгороді.

У підрозділі 3.2. ? „Характеристика регіональних структур влади” ? висвітлено етапи становлення, організаційну структуру та компетенцію регіональних органів управління та автономних інститутів влади на Закарпатті протягом 1919-1926 рр. Першим офіційним документом, який стосувався Закарпаття і визначав адміністративну модель управління краєм, був „Генеральний Статут” (18 листопада 1919 р.). Головою цивільної адміністрації був призначений адміністратор, підпорядкований військовому командуванню. Визначаються повноваження місцевих представництв галузевих центральних органів влади - міністерств, головних управлінь, що були об'єднані у Цивільне управління Підкарпатської Русі, яке очолював адміністратор. На підставі § 3 Конституції відбулося прийняття урядового указу № 356 (26 квітня 1920 р.) "Про зміну Генерального Статуту", яким замість посади адміністратора впроваджувалися посади губернатора та віце-губернатора. Здійснено аналіз діяльності інституту губернатора, з'ясовано сферу його компетенції, взаємозв'язок з іншими органами управління. Доведено, що в системі органів влади та управління провідне місце посідав апарат віце-губернатора, який був вищою інстанцією для усіх начальників органів управління. Генеральний Статут не передбачав наявності автономного Сейму, як це робила Конституційна хартія. Замість нього була встановлена урядовим розпорядженням Губерніальна рада як дорадчий орган.

У підрозділі 3.3. ? „Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів первинної та вторинної територіальної громади” ? проаналізовано шляхи формування та обсяг повноважень локальних органів влади та розкрито характерні особливості їх функціонування. Вказано, що після входження до складу Чехословацької Республіки на Закарпатті продовжувала діяти стара модифікована угорська модель. Розглядаючи структуру органів „природної” та „штучної” громади, дисертант відзначає, що поряд із автономними регіональними владними структурами діяла комітатна система управління, найвищим органом якої було комітатне управління на чолі з жупаном. Нижчими рівнями державного управління було окружне та нотарське управління. Місцеве самоврядування або органи первинної територіальної громади існували на рівні сіл та міст. У містах із регульованим магістратом обиралися міське представництво, міська рада та міський староста. У великих селах та групах малих сіл обиралося сільське представництво, сільська рада та сільський староста. Доводиться, що перший етап формування регіональних і локальних управлінських структур на Закарпатті характеризувався збереженням попередньої угорської моделі комітатного управління із частковою модифікацією управлінських структур та запровадженням автономних інституцій (інститут губернатора та віце-губернатора, Губерніальна рада, Цивільне управління Підкарпатської Русі).

У четвертому розділі - “Політико-правова модель організації системи місцевих органів державного управління та самоврядування на Закарпатті у 1927-1938 роках”, який складається з двох підрозділів, розглядаються проблеми реформування системи органів місцевої влади вторинної територіальної громади, висвітлюються віхи її становлення як загальнодержавної уніфікованої моделі місцевого самоврядування, а також аналізуються структурно-функціональні зміни у регіональному апараті управління.

У підрозділі 4.1. ? „Політична реформа 1927 року та реорганізація місцевої публічної влади” ? характеризується специфіка процесу подальшої трансформації системи управління в закарпатському краї.

Автор констатує, що другий етап адміністративної реформи на Закарпатті бере свій початок з часу політичних змін відповідно до закону „Про організацію політичного управління” (14 липня 1927 р.). Виник уніфікований вигляд політичного управління Чехословацької Республіки, який проіснував до вересня 1938 року. Відповідно до положень закону, вся територія Чехословаччини поділялася на 4 краї, одним із яких була Підкарпатська Русь із столицею. Очолював край крайовий президент. В столиці утворювалося крайове представництво та крайовий комітет. Нижчими ланками управління були округи, в центрах яких вибиралося окружне представництво та окружний комітет, які очолював окружний начальник. У містах із магістратом окружними урядами були міські нотарські уряди. Головним завданням реформи було створення такої системи місцевих органів публічної влади в республіці, яка б мала забезпечити становлення Чехословаччини як правової держави з високим рівнем стабільності та демократії. Відзначається, що здійснення реформи мало позитивні і негативні моменти. Як позитив, необхідно зазначити те, що дана управлінська трансформація уніфікувала систему місцевих органів влади у всіх регіонах республіки, що дало можливість підвищити ефективність прийняття управлінських рішень. Як негативний момент слід відзначити, що реформа посилила бюрократичний апарат управління на локальному рівні, а що стосується Закарпаття ? прирівняла правовий статус автономного регіону з рештою країв республіки, що такого статусу не мали.

У підрозділі 4.2. ? „Специфіка моделювання автономних структурних елементів публічної влади” ? охарактеризовано процес зміни повноважень автономних інститутів влади на Закарпатті у кінці 30-х рр.

В наростаючій хвилі національного тиску з боку закарпатських політичних партій, на базі попередніх проектів закону про повноваження губернатора було прийнято закон №172 "Про тимчасове регулювання правового статусу губернатора Підкарпатської Русі” (26 червня 1937 р.), що визначав компетенцію губернатора. Наслідком прийняття закону був „гібридний” вигляд структури місцевого самоврядування краю Підкарпатська Русь з автономними елементами. Найбільш характерною рисою цього закону є те, що він розподіляв управлінські повноваження між губернатором і віце-губернатором, розглядаючи їх як рівноцінні органи управління. Відповідно до закону на чолі Підкарпатської Русі стояв губернатор, а не як в інших країнах Чехословацької держави - крайовий президент. Повноваження губернатора поширювалися на питання мови, школи, релігії та місцевої адміністрації. Поряд з губернатором закон передбачав запровадження і такої посадової особи, як віце-губернатор, що виконував обов'язки крайового президента і начальника крайового управління. Поділ влади між губернатором та віце-губернатором утворював особливий стан, який виходив з попередніх регулювань і який мав виразні елементи двобічності - державне управління було підпорядковане віце-губернаторові, а самоуправління (автономія) - губернаторові.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертаційної роботи узагальнено результати дослідження, сформульовано рекомендації щодо їх наукового і практичного використання.

Доведено, що в сучасній політичній науці виявляються розходження з приводу трактування ключових дефініцій "територіальної організації публічної влади", інтерпретації категорії „місцеві органи публічної влади”. У дослідженні констатується, що в системі публічної влади на місцевому рівні функціонально виділяються дві самостійні підсистеми : місцеве державне управління, що здійснюється місцевими органами державної виконавчої влади, та місцеве самоврядування, яке здійснюється територіальними громадами безпосередньо та через їх представницькі органи. Особливістю системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування на Закарпатті у складі Чехословацької Республіки було тяжіння до „континентальної” моделі організації публічної влади на місцях із певною специфікою у формі автономних принципів управління. Відповідно до західної типології форм автономій, Закарпаття, яке перебувало у 1919-1938 р. у складі Чехословацької Республіки, поєднувало в собі корпоративну і територіальну форму.

Входження території Закарпаття до складу Чехословацької Республіки обумовлювалося цілим рядом факторів, яким був притаманний як внутрішньо- ,так і зовнішньополітичний характер. Незважаючи на домінування серед закарпатського населення проукраїнських настроїв та рішення Хустського з'їзду 21 січня 1919 р. про возз'єднання з Соборною Україною, політичні обставини склалися так, що виявилась неможливість злуки з Україною. Доля Закарпаття фактично була вирішена за його межами, і визначальний вплив на це мали геополітичні фактори. Детермінуючим чинником, що окреслив політичне майбутнє Закарпаття, було прагнення країн-переможниць на Паризькій конференції включити цей регіон Центральної Європи до складу Чехословацької Республіки. Специфічне становище Закарпаття у складі Чехословаччини від самого початку було внутрішньо суперечливим, обумовленим вищезгаданими політичними факторами. Однак, політичний режим Чехословаччини відзначався більш позитивними умовами лібералізації суспільно-політичних відносин. Слід відзначити, що демократичний характер політичної системи Чехословацької Республіки позитивно вплинув на становлення структурних елементів системи місцевих органів влади як регіонального, так і локального рівня. Закарпаття отримало можливість реалізувати себе в демократичній політичній системі Чехословаччини, характерною ознакою якої була дієвость плюралізму, реалізації законодавчих основ, практика політичного рівноправ'я.

За формою державного устрою Першу Чехословацьку Республіку автор кваліфікує як унітарну з елементами децентралізації. Державно-правовий статус Закарпаття у складі Чехословацької Республіки був зафіксований у Конституції 1920 року. З теоретичної точки зору положення як Сен-Жерменського договору, так і Конституції визначало за цим регіоном статус територіальної автономії з наданням ширших (у порівнянні з рештою території) повноважень для самостійного вирішення питань внутрішнього самоврядування. Доведено, що правовий статус Закарпаття наближався до статусу складової частини федеральної державно-правової моделі.

Впродовж досліджуваного періоду відбувалося перманентне удосконалення системи органів місцевої влади, які пройшли шлях від угорської моделі місцевого самоврядування, яка обмежувала через виборче право доступ до влади переважної більшості населення, до ефективно працюючого апарату місцевих органів державного управління та самоврядних інституцій. У становленні локальних інститутів влади можна виділити декілька періодів. Перший період характеризувався частковою модифікацією угорської моделі організації місцевої влади, під час якого здійснювалося удосконалення та розподіл функцій і повноважень між місцевими органами державного управління та органами самоврядування. Під час другого періоду модель місцевих органів влади зазнала значних перетворень, в першу чергу завдяки здійсненню адміністративної реформи відповідно до закону „Про організацію політичного управління”, що визначив основоположні принципи діяльності органів первинної та вторинної територіальної громади та їх співвідношення з регіональними автономними структурами влади. Незважаючи на удосконалення нормативної регламентації місцевої публічної самоврядної влади, її правовий статус залишався все ж недосконалим і суперечливим, що вело до становища, при якому більшість важелів впливу на локальний рівень, а отже, й безпосередньо на рівень функціонування територіальної громади й утворених нею органів, концентрувався в руках центральної влади.

Від самого початку утворення Чехословацької держави і входження до її складу Закарпаття, виникають розходження між державними інтересами, репрезентованими чехословацькою владою та інтересами закарпатського населення. Урядові кола проводили політику, спрямовану на управлінську інкорпорацію краю у чехословацьку державу, на поступову чехізацію і асиміляцію закарпатців. Цій політиці підпорядковувалися і процеси формування місцевих органів публічної влади. Національний аспект відігравав ключову роль у ставленні урядових структур до самоврядних інституцій на Закарпатті. Зусиллями влади самоврядні інституції були перетворені на ще один інструмент чехізації краю. Всі зміни і доповнення, які вносились у законодавчу базу самоврядування, переслідували мету - забезпечити чехам непропорційне представництво в органах самоврядування та абсолютну перевагу у виконавчих органах усіх рівнів.

6. Центральні структури влади в Празі прагнули за відносно короткий проміжок часу встановити на території Закарпаття ефективну модель регіонального управління, яка би поєднувала в собі автономні інститути, передбачені міжнародними договорами та Конституцією ЧСР з місцевими органами спеціальної - галузевої та функціональної - компетенції, які були б безпосередньо підпорядковані органам виконавчої влади центрального рівня. Важливим інститутами здійснення завдань та функцій самоврядування були регіональні автономні органи управління, що характеризувалися наявністю повноважень, обсяг і характер яких залежав від цілей та завдань кожного з них і регламентувався відповідними нормативними актами. Такі кроки сформували „гібридний” стан управління в цій адміністративній одиниці Чехословаччини з розбалансуванням владних повноважень між регіональними та локальними владними інституціями, що в цілому негативно впливало на ефективність процесу прийняття рішень у ключових сферах суспільного буття. Співвідношення компетенції між цими відомствами були визначені законодавством явно не на користь самоврядних структур, що ставило регіональну систему управління в пряму залежність від Ради Міністрів Чехословацької Республіки. Ця модель стосунків з ряду чинників була втілена за схемою, у якій регіональне автономне управління та локальні органи влади залежали від центральної влади і були своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівень нижчий від центральної.

7. Наукові результати дисертаційного дослідження дозволяють узагальнити організаційний досвід діяльності місцевих органів публічної влади на Закарпатті протягом 1919-1938 рр. та сформулювати низку рекомендацій та пропозицій стосовно оптимізації функціонування структур сучасних місцевих органів влади, здійсненні адміністративної реформи в Україні, тобто виборі оптимальної для неї моделі територіальної організації місцевої публічної влади. Зокрема, запропоновано адаптувати досвід територіальної організації влади відповідно до реформи 1927 р. до сучасних політичних реалій. Також, позитивним буде застосування практики створення фінансових комісій та інших контролюючих органів на місцевому рівні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Грегірчак Д. Проблема організації автономної адміністративно-політичної моделі управління на Підкарпатській Русі у 1919-1921 рр. / Дмитро Грегірчак // Науковий вісник Ужгородського університету. Серія : Політологія. Соціологія. Філософія. Вип.11 / Міністерство освіти і науки України; Ужгородський національний університет; Редкол.: М. Вегеш (гол. ред.), В. Андрущенко, О. Бабкіна та ін. ? Ужгород : Вид-во УжНУ «Говерла», 2009. - С.213?220.

Грегірчак Д. Інститут губернатора в структурі регіональних органів управління на Підкарпатській Русі / Дмитро Грегірчак // Науковий вісник - Одеський державний економічний університет. Всеукраїнська асоціація молодих науковців. - Науки: економіка, політологія, історія. - 2009. ? №22(100). ? С.74?83.

Грегірчак Д. Формування етнічної самосвідомості як визначальний чинник етнополітичної еволюції закарпатського соціуму в модерну добу / Дмитро Грегірчак // Науковий вісник Ужгородського університету. Серія: Політологія. Соціологія. Філософія. Вип.13 / Міністерство освіти і науки України; Ужгородський національний університет; Редкол.: М. Вегеш (гол. ред.), В. Андрущенко, О. Бабкіна та ін. ? Ужгород : Вид-во УжНУ «Говерла», 2010. - С. 32?37.

Грегірчак Д. Геополітичний статус Закарпаття в контексті формування Версальської системи міжнародних відносин / Дмитро Грегірчак // «Грані»: Науково-теоретичний і громадсько-політичний альманах. ? №1(69). ? січень?лютий 2010. ? С. 23?27.

АНОТАЦІЯ

Грегірчак Д.Б. Інституційні засади становлення та функціонування місцевих органів публічної влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Львівський національний університет імені Івана Франка. - Львів, 2010.

У дисертації охарактеризовано політико-правові аспекти становлення та функціонування місцевої публічної влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки (1919-1938 рр.).

Систематизовано внутрішньополітичні та геополітичні передумови та обставини, що зумовили включення закарпатського регіону до Чехословацької Республіки. Проаналізовано державно-правовий статус Закарпаття крізь призму виконання зобов'язань, взятих Чехословаччиною у Сен-Жерменському договорі та зафіксованих у Конституції 1920 року. Простежено етапи структурних перетворень регіональних автономних інституцій та локальних адміністрацій. Розкрито регіональну специфіку організаційної структури, компетенції, національного складу місцевих інститутів влади. З'ясовано місце закарпатської моделі організації публічної влади в системі державного управління Чехословацької Республіки. Автором розкрито сутність чехословацької політики щодо автономних структур влади, що полягала у зміцненні централізації управління краєм. Виявлені причини, які як позитивно, так і негативно впливали на діяльність реформованих органів місцевої публічної влади у досліджуваний період. Проаналізовано взаємовідносини самоврядних інституцій з центральною владою. У результаті проведеного дослідження сформулювано відповідні висновки та запропоновано низку рекомендацій стосовно оптимізації функціонування сучасних локальних органів влади в Україні.

Ключові слова: Чехословацька Республіка, Закарпаття, Підкарпатська Русь, місцеві органи публічної влади, автономія, губернатор, комітат, округ, правовий статус, компетенція.

АННОТАЦИЯ

Грегирчак Д.Б. Институциональные основы становления и функционирования местных органов публичной власти в Закарпатье в составе Первой Чехословацкой Республики. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Львовский национальный университет имени Ивана Франка. - Львов, 2010.

Диссертация посвящена комплексному исследованию процесса становления и функционирования системы местных органов власти на Закарпатье в составе Первой Чехословацкой Республики (1919-1938). Проанализированны основные факторы, которые обусловили процесс вхождения закарпатского региона в состав Чехословакии в двух аспектах: с точки зрения политической ситуации в регионе в 1919 г. и с точки зрения международно-правовых условий. Проанализированны государственно-правовой статус Закарпатье сквозь призму выполнения обязательств, взятых Чехословакией в Сен-Жерменском мирном договоре и зафиксированных в Конституции 1920 года, согласно которому Закарпатья на декларируемых автономных принципах вошло в состав Чехословацкой Республики.

Прослежены этапы и причины структурных преобразований региональных автономных институтов и локальных административных учреждений. Первым официальным документом, который определял административно-политическую модель управления Закарпатьем, был "Генеральный Статут" от 18 ноября 1919. Главой Гражданского управления Подкарпатской Руси был администратор. В апреле 1920 года для выполнения Конституции по автономному обустройству управления на Закарпатье было принято постановление Рады Министров Чехословацкой Республики №356/1920 «О смене Генерального Статута» и учреждении автономного института губернатора. Осуществлен анализ деятельности института губернатора. выяснено сферу компетентности, связанную с этой высшей административной должностью, ее взаимосвязь с другими органами управления. Доказано, что в системе власти ведущее место занимал аппарат вице-губернатора, который был высшей инстанцией для всех органов управления на территории Закарпатья. Рассматривая структуру органов "естественной" и "искусственной" общины, диссертант отмечает, что на территории Закарпатья, рядом с автономными региональными властными структурами, действовала комитатная система управления высшим административным органом которой было комитатное управления во главе с жупаном. Ниже уровнями государственного управления в комитате было окружное и нотарське управления. Местное самоуправление или органы первичной территориальной общины существовали на уровне сел и городов. В городах с регулируемым магистратом избирались городское представительство, городской совет и городской староста. В крупных селах и группах малых сел избиралось сельское представительство, сельский совет и сельский староста. Проанализированы взаимоотношения самоуправляющихся институтов с центральной властью и местными органами государственного управления.

Автор констатирует, кардинальные изменения в системе местного управления в регионе берут свое начало с момента реализации закона "Об организации политического управления" от 14 июля 1927. Этот закон вносил существенные изменения в структуру органов местной власти. Возник унифицированный вид политического управления Чехословацкой Республики. Согласно положениям закона, вся территория Чехословакии делилась на 4 края, одним из которых была Подкарпатская Русь. Возглавлял край краевой президент. В столице образовалось краевое представительство и краевой комитет. Нижними звеньями управления были округа, в центрах которых выбиралось окружное представительство и окружной комитет, возглавляемых окружным начальником. В городах с регулируемым магистратом окружными правительствами были городские нотарськие правительства. Главной задачей реформы было создание такой системы местных органов публичной власти в республике, которая должна была обеспечить становление Чехословакии как правового государства с высоким уровнем стабильности и демократии. В конце 30-х гг. на базе проэктов закона о правомочности губернатора был принят закон № 172 "О временном регулировании правового статуса губернатора Подкарпатской Руси и об организационных мероприятиях в связи с этим" от 26 июня 1937, определявший компетенцию губернатора. Следствием принятия закона был гибридный вид структуры местного самоуправления края Подкарпатская Русь с автономными элементами управления. В результате проведенного исследования раскрыты последствия деятельности органов самоуправления в крае, выявлены как ее достижения, так и недостатки, сформулированы соответствующие выводы и предложен ряд рекомендаций относительно учета положительного опыта деятельности местных органов власти на Закарпатье межвоенного периода по оптимизации функционирования современных местных органов власти в Украине.