Правова охорона атмосферного повітря за законодавством України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М.Корецького

РИБАЧЕК Валентин Кіндратович

УДК 349.6.023

ПРАВОВА ОХОРОНА АТМОСФЕРНОГО ПОВІТРЯ ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ -2010



Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Інституті держави і права ім. В.М.Корецького Національної академії наук України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України МАЛИШЕВА Наталія Рафаелівна, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, провідний науковий співробітник.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор ЄРМОЛЕНКО Володимир Михайлович, Національний університет біоресурсів і природокористування України, завідувач кафедрою аграрного, земельного та екологічного права ім. В.З. Янчука;

кандидат юридичних наук, доцент ГВОЗДИК Павло Олександрович Івано-Франківський апеляційний суд, голова.

Захист відбудеться «23» червня 2010р. о 16 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.02 в Інституті держави і права ім. В.М.Корецького НАН України за адресою: 01601, м.Київ, вул. Трьохсвятительська,4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і прва ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська,4.

Автореферат розісланий «22»травня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат юридичних наук О.О. Кваша



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. При вирішенні сучасних складних еколого-правових проблем, викликаних зростаючою деградацією навколишнього природного середовища та нераціональним використанням природних ресурсів, підвищується роль екологічної політики та права в галузі забезпечення ефективної охорони атмосферного повітря.

За роки незалежного правотворення в Україні було прийнято цілу низку законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини щодо охорони атмосферного повітря. Головними серед них є Закони України “Про охорону навколишнього природного середовища” та “Про охорону атмосферного повітря”. Другий із названих актів протягом останнього десятиріччя змінювався тричі (у 1995, 2001 та 2004 роках), що свідчить про відсутність достатнього теоретичного опрацювання концепції правового регулювання охорони атмосферного повітря.

Недосконалість правового регулювання відповідних відносин знаходить прояв і в процесі правозастосування. З'ясувалося, зокрема, що закладені в законодавстві механізми є надто трудомісткими, затратними, важкими у практичній реалізації, а в окремих випадках - економічно недоцільними в умовах перехідного періоду.

Виявлення „слабких місць” у правовому регулюванні відповідної сфери, а також недоліків правозастосування в галузі охорони атмосферного повітря в умовах незалежної України не було самостійним об'єктом монографічного еколого-правового дослідження. Проблеми застосування законодавства про охорону атмосферного повітря науковцями та фахівцями-практиками здебільшого розглядались у контексті аналізу інших проблем забезпечення охорони довкілля.

Разом із тим, як показала практика, екологічні та економічні чинники суттєво випереджають законотворчий процес, а тому здійснення всебічного аналізу законодавства України про охорону атмосферного повітря та відповідної правозастосовчої практики є актуальним та невідкладним.

Теоретичною основою дисертації став науковий доробок, викладений у працях таких провідних радянських, українських та російських вчених-правознавців екологічного профілю, як: В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк, С. О. Боголюбов, В. Ю. Бобринський, М. М. Бринчук, Р. Х. Габітов, А. П. Гетьман, О. Л. Дубовик, Б. В. Єрофеєв, М. І. Єрофеєв, Н. Р. Кобецька, О. С. Колбасов, Н. Р. Малишева, М. І. Малишко, Г. В. Мороз, В. Л. Мунтян, В. В. Петров, О. О. Погрібний, Б. Г. Розовський, В. І. Семчик, В. В. Сухонос, А. М. Телиженко, Н. М. Ульянова, Ю. С. Шемшученко, О. О. Шишко, М. В. Шульга та інші.

Все вищевикладене свідчить про актуальність та важливість обраної теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснене відповідно до затвердженого плану науково-дослідної роботи відділу проблем агарного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України «Проблеми вдосконалення природоресурсного законодавства України» (номер державної реєстрації РК0106U012121).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення шляхів вдосконалення законодавства України про охорону атмосферного повітря та практики правозастосування шляхом впровадження системи правотворчих та правозастосовчих заходів з урахуванням норм європейського та міжнародного права у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Для досягнення зазначеної мети були визначені такі завдання:

- уточнити обсяг та ознаки поняття «атмосферне повітря», яке посідає центральне місце у правовому регулюванні відповідної сфери;

- виявити основні закономірності розвитку правової охорони атмосферного повітря у різні історичні періоди, починаючи з 1917 року і по сьогоднішній час;

- дати загальну характеристику сучасного стану правового регулювання охорони атмосферного повітря та на цій основі визначити шляхи його вдосконалення;

- розкрити поняття та зміст механізму правового регулювання охорони атмосферного повітря та виявити проблеми і перспективи його функціонування;

- визначити основні проблеми правореалізації у галузі охорони атмосферного повітря, сформулювати рекомендації щодо їх вирішення;

- проаналізувати систему управління у сфері охорони атмосферного повітря з точки зору її ефективності та шляхів удосконалення її структурно-функціональних характеристик;

- виявити особливості європейського права охорони атмосферного повітря і охарактеризувати елементи європейського досвіду, які доцільно запозичити до правотворчої і правозастосовчої практики України;

- розробити пропозиції щодо підвищення ефективності державного, громадського та виробничого контролю у сфері охорони атмосферного повітря;

- виявити резерви вдосконалення інституту юридичної відповідальності за порушення законодавства про охорону атмосферного повітря.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у галузі охорони атмосферного повітря, що підлягають правовому регулюванню.

Предметом дослідження є теоретичні праці та прикладні дослідження у галузі охорони атмосферного повітря, екологічне законодавство України, законодавство країн ЄС, законодавство Міжпарламентської асамблеї держав - учасниць СНД, законодавство держав пострадянського простору та практика його застосування, а також законопроекти з даної тематики.

Методи дослідження. При виконанні роботи були використані як загальнонаукові методи (аналізу та синтезу, історичний, діалектичний, формально-логічний, системний тощо), так і спеціальні методи дослідження: порівняльно-правовий, тлумачення правових норм та деякі інші.

За допомогою історичного методу вивчалося становлення та розвиток правової охорони атмосферного повітря в Україні та в інших державах Європи та дореволюційної Росії, здійснена її періодизація, з урахуванням науково-теоретичних підходів та доробок в частині охорони атмосферного повітря та обґрунтування необхідності дослідження питань, пов'язаних із зазначеною сферою відносин.

Формально-логічний метод застосовувався для виявлення зв'язків і суперечностей у понятійно-термінологічному апараті, що використовується в теорії екологічного права та в законодавстві означеної сфери, а також в процесі дослідження конкретних правових норм та практики їх застосування. Метод аналізу та синтезу використовувався при дослідженні теоретичних передумов правової охорони атмосферного повітря, коли наукові узагальнення робились на базі вивчення конкретного стану справ у відповідній галузі регулювання. Системний метод використано для поєднання основних чинників охорони атмосферного повітря із загальними еколого-правовими підходами до правового регулювання та практикою реалізації правових норм.

Застосування порівняльно-правового методу дало змогу дослідити та співставити норми національного законодавства у сфері охорони атмосферного повітря з відповідними нормами законодавства інших держав, права країн ЄС, а також міжнародно-правових норм.

Необхідність вдосконалення законодавства про охорону атмосферного повітря базувалася на використанні статистичних методів, динаміки показників охорони атмосферного повітря як у розрізі держави в цілому, так і в окремих регіонах (Донецька, Дніпропетровська, Луганської обл. та м. Києва).

Метод тлумачення правових норм використовувався для виявлення відповідності атмосфероохоронних норм суспільним відносинам, що виникають на практиці внаслідок їх застосування відповідними державними інституціями, зокрема, Державною екологічною інспекцією Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ін.

Вищезазначені методи дозволили дослідити та всебічно проаналізувати становлення та розвиток суспільних відносин у галузі охорони атмосферного повітря та їх відображення в праві України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що робота є першим в українській науці екологічного права комплексним дослідженням теоретичних і прикладних аспектів правового регулювання охорони атмосферного повітря для отримання науково-обґрунтованих узагальнень та розробки практичних рекомендацій по вдосконаленню атмосфероохоронних норм і підвищення ефективності правозастосування у відповідній сфері.

За результатами дослідження сформульовано і обґрунтовано такі основні результати, які характеризуються науковою новизною і виносяться на захист:

вперше:

1) розроблено авторське визначення важливого для правового регулювання терміну «атмосферне повітря», під яким слід розуміти природну суміш газів нижнього приземного шару атмосфери - тропосфери, за виключенням повітря закритих (жилих, виробничих та інших) приміщень;

2) визначено поняття «механізм правового регулювання охорони атмосферного повітря» як систему атмосфероохоронних засобів, за допомогою яких забезпечується упорядкування суспільних відносин у галузі охорони атмосферного повітря шляхом створення правових норм, забезпечення їх ефективної реалізації в діяльності суб'єктів відповідних правовідносин, а також застосування примусових заходів у випадку порушення атмосфероохоронних норм;

3) з урахуванням новітніх європейських вимог, закріплених у директивах та регламентах Європейського Союзу, запропоновано нові концептуальні підходи до поетапного реформування існуючої дозвільно-ліцензійної системи в галузі охорони довкілля в Україні - за принципом єдиного вікна, що має замінити чинну на сьогодні систему, в основі якої лежить видача великої кількості дозволів по окремим компонентам навколишнього природного середовища (вода, відходи, повітря, земля тощо);

4) обґрунтовано систему структурно-функціональної перебудови державного управління в галузі охорони атмосферного повітря, яка спрямована на зміцнення Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України) і пов'язана з реорганізацією 5-ти центральних органів виконавчої влади (Державного комітету ядерного регулювання, Національного агентства з енергозбереження, Державного комітету водного господарства, Державного комітету лісового господарства, Державного комітету по земельних ресурсах), а також Гідрометереологічної служби МНС та Департаменту рибного господарства Мінагрополітики під егідою Мінприроди України для інтегрованого управління природними ресурсами держави;

набули подальшого розвитку:

5) змістовні характеристики правової охорони атмосферного повітря з наданням оновленого визначення терміну «правова охорона атмосферного повітря», під якою з урахуванням сучасних реалій слід розуміти комплекс заходів економічного, санітарно-гігієнічного, планувально-будівельного, організаційного, науково-технічного, технологічного та іншого характеру, спрямованих на гарантування й забезпечення збереження, відтворення, особливого режиму охорони та використання атмосферного повітря з метою запобігання погіршення його стану та настання інших наслідків, які небезпечні для життя і здоров'я людей, а також встановлення юридичної відповідальності за порушення вимог законодавства про охорону атмосферного повітря;

6) права підприємств, установ, організацій та громадян - суб'єктів підприємницької діяльності в галузі охорони атмосферного повітря, оскільки у чинній редакції Закону України «Про охорону атмосферного повітря» визначені лише обов'язки цих суб'єктів. Також до законодавчо визначених обов'язків таких суб'єктів пропонується додатково включити вимогу щодо своєчасного надання передбаченої законодавством інформації про стан атмосферного повітря, тим самим узгодивши цю норму з вимогами інших норм екологічного законодавства;

7) рекомендації щодо законодавчого запровадження норми, якою б передбачалося включення до вартості палива, що використовується пересувними транспортними засобами, екологічної частки (1 % від роздрібної ціни палива розміром 7-9 копійок, кошти від якої спрямовувати до Державного фонду охорони навколишнього природного середовища (близько 400 млн. грн. щорічно), використовуючи їх за цільовим призначенням - на охорону атмосферного повітря;

8) положення щодо необхідності запровадження самоврядного контролю в галузі охорони атмосферного повітря, що дасть можливість узгодити його з інститутом екологічного управління, однією із складових якого є управління, що здійснюється органами місцевого самоврядування;

удосконалено:

9) правову систему нормативів граничнодопустимих викидів у атмосферне повітря з врахуванням необхідності їх адаптації до відповідних нормативів ЄС, впровадження найкращих доступних технічних методів мінімізації негативного впливу на атмосферне повітря та ін.;

10) перелік видів правопорушень як підстав юридичної відповідальності в галузі охорони атмосферного повітря, і запропоновано підвищити розміри адміністративних штрафів за правопорушення у відповідній сфері;

11) правове регулювання державного контролю в сфері охорони атмосферного повітря шляхом розробки проекту Закону України «Про державний контроль у сфері охорони довкілля», де одним із об'єктів державного контролю визначено охорону атмосферного повітря;

12) правові підходи до регулювання, організації та здійснення в Україні громадського екологічного руху і громадського контролю у сфері охорони атмосферного повітря, зокрема, шляхом прийняття спеціального Закону України «Про громадський екологічний контроль і громадські екологічні організації», що сприятиме становленню і структуруванню національної системи громадського контролю в галузі охорони атмосферного повітря; пропонується також відмовитись від практики регулювання відомчими актами (Держкомлісгоспу, Мінагрополітики, Мінприроди України) правового статусу громадських інспекторів в галузі охорони різних елементів природного середовища.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що теоретичні положення, пропозиції, висновки та практичні рекомендації, викладені в дисертації, можуть бути використані як основа для продовження дослідження даної проблематики; суб'єктами законодавчої ініціативи з метою поліпшення атмосфероохоронного законодавства, відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади у їх повсякденній роботі в частині, що стосується правозастосування в сфері охорони атмосферного повітря; у законотворчому процесі при підготовці змін до Закону України «Про охорону атмосферного повітря», в процесі розробки Екологічного кодексу України, Закону України «Про державний контроль у сфері охорони довкілля», «Про громадський екологічний контроль і громадські екологічні організації»; у навчальному процесі при викладанні курсу «Екологічне право України», при підготовці підручників, навчальних посібників та методичних матеріалів з даної проблематики.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації були оприлюдненні на: Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих вчених «Актуальні проблеми правового забезпечення національної продовольчої безпеки і сталого розвитку сільського господарства України» (18 квітня 2008 р., м. Київ); Міжнародній науково-практичній конференції «Державний контроль за додержанням земельного та екологічного законодавства: стан, проблеми, шляхи вдосконалення» (17 червня 2008 р., м. Київ).

Публікації. Основні положення і результати дослідження викладено у 4 статтях, які надруковані у фахових виданнях, що затверджені ВАК України, та 2 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження. Дисертаційна робота складається із вступу, двох розділів, які містять 8 підрозділів, висновків, одного додатку (на 31 сторінці) та списку використаних джерел (414 найменувань на 48 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 259 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, яка за часів незалежності України не була об'єктом самостійного монографічного еколого-правового дослідження. Визначаються мета та завдання дослідження, його теоретичне та практичне значення, об'єкт і предмет, методологічні основи роботи. Сформульовано наукову новизну та основні положення, які виносяться на захист, наведено перелік апробацій результатів дослідження, відомості про публікації за темою дисертації.

Розділ 1 «Загальна характеристика правової охорони атмосферного повітря в Україні» складається із трьох підрозділів, в яких розкривається сутність та складові правової охорони атмосферного повітря.

У підрозділі 1.1. «Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони» проаналізовані всі законодавчі та доктринальні визначення поняття «атмосферне повітря», які були сформульовані як у радянський період, так і в законодавстві України та інших держав пострадянського простору, а також ті, що отримали нормативне закріплення. З'ясовано, що визначення терміну «атмосферне повітря» у законодавстві різних держав не є однаковим, що вказує на неоднозначне тлумачення головних його ознак та обсягу відповідного поняття, а отже, як наслідок, - на неоднакові підходи до охорони цього природного об'єкта. При уточненні доктринального, а слідом за ним - і законодавчого визначення «атмосферне повітря» був врахований як історичний контекст, так і порівняльно-правовий аспект, пов'язаний з розвитком відповідного законодавства в інших країнах, особливо європейських. Узагальнюючи існуючі наукові підходи до трактування терміну «атмосферне повітря», дисертант пропонує визначити його як природну суміш газів нижнього приземного шару атмосфери - тропосфери, за виключенням повітря закритих (жилих, виробничих та інших) приміщень. Повітря виробничих приміщень не входить до поняття «атмосферне повітря», оскільки має суттєву специфіку, в тому числі правового характеру, зокрема, регулюється нормами інших галузей права: трудовим (безпеки праці) - повітря виробничих приміщень, санітарно-гігієнічним, житловим - повітря жилих та комунально-побутових приміщень.

Підрозділ 1.2. «Правова охорона атмосферного повітря: поняття та зміст» розкриває сутність правової охорони атмосферного повітря та викладаються його змістовні складові. Дисертант на підставі вивчення атмосферо-охоронного законодавства України, країн СНД та ЄС пропонує оновлене визначення правової охорони атмосферного повітря, під якою, розуміється комплекс заходів економічного, санітарно-гігієнічного, планувально-будівельного, організаційного, науково-технічного, технологічного та іншого характеру, спрямованих на гарантування й забезпечення збереження, відтворення, особливого режиму охорони та використання атмосферного повітря з метою запобігання погіршенню його стану та настання інших наслідків, які є небезпечними для життя і здоров'я людей, а також встановлення юридичної відповідальності за порушення вимог законодавства про охорону атмосферного повітря. На базі аналізу Закону України «Про охорону атмосферного повітря» надано рекомендації по його вдосконаленню, насамперед, стосовно правової охорони озонового шару, який не належить до природних об'єктів самостійної правової охорони, а входить до предмету регулювання атмосферо-охоронного законодавства. Пропонується прийняття Закону України «Про озоновий шар», що став би який би став системо-утворюючим актом для великої кількості розрізнених урядових постанов з цього питання, які не сприяють послідовному впровадженню в законодавство України важливих вимог його збереження. Автор пропонує включити до переліку об'єктів правової охорони навколишнього природного середовища, визначених ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», озоновий шар, передбачивши у Законі спеціальну відповідну статтю.

Важливим інструментом охорони атмосферного повітря є його нормування. Однак цей інститут є недостатньо розвиненим в законодавстві України. До цього часу не визначеними залишаються такі нормативні показники, як екологічний та гігієнічний нормативи якості атмосферного повітря. Констатується обмеженість регулюючого впливу норм законодавства щодо функцій державного управління в галузі охорони атмосферного повітря, яке зводиться в законі до формального переліку органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які повинні займатися цими питаннями, без розкриття функціональних напрямів управлінської діяльності у вказаній сфері. Підкреслюється декларативний характер низки чинних вимог законодавства України про охорону атмосферного повітря. Пропонується в цій частині спрямувати зусилля на законодавчій конкретизації положень, які стосуються організаційно-правових заходів охорони атмосферного повітря, зокрема, щодо відображення специфіки застосування зборів за забруднення атмосферного повітря, надання суб'єктам підприємницької діяльності податкових, кредитних та інших пільг в разі запровадження технологій, що сприяють скороченню викидів забруднюючих речовин тощо.

Зроблено висновки і надаються пропозиції щодо уніфікації атмосферо-охоронного законодавства, яке одночасно оперує такими поняттями як екологічна, так і санітарно-гігієнічної експертиза, тоді як відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про екологічну експертизу» при здійсненні екологічної експертизи до сфери оцінки включається весь комплекс питань, які впливають на стан довкілля та здоров'я населення, в тому числі й санітарно-гігієнічного характеру. Пропонується усунути дублювання положення про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону атмосферного повітря, яке невиправдано розміщено в різних статтях закону (ст. 22 та 34 Закону). Рекомендується законодавчо запровадити збір за викиди в атмосферне повітря транспортними та іншими пересувними засобами та установками, у разі використання палива, що реалізується на території України, з акумулюванням отриманих від збору коштів у повному обсязі на окремому рахунку Державного фонду охорони навколишнього природного середовища.

У підрозділі 1.3. «Розвиток правової охорони атмосферного повітря в Україні» досліджується історичний шлях становлення й розвитку правової охорони атмосферного повітря, який пропонується умовно поділити на шість етапів. Перший етап розглядається без відправної точки, оскільки поодинокі приклади регулювання атмосферо-охоронних заходів, що здійснювались на вітчизняних теренах до 1917 року, не носили системного характеру. Водночас можна стверджувати, що 1917 рік став завершальною точкою цього етапу, розпочавши нову сторінку правового регулювання охорони атмосферного повітря на території сучасної України. Другий етап характеризувався заходами правового характеру, що здійснювались у Радянській Україні для вирішення окремих конкретних проблем, пов'язаних із охороною атмосферного повітря. Регулювання відповідних відносин здійснювалося за схемою: проблема - нормативна та/або організаційна відповідь на неї. Цей період є початком формування інституційної бази охорони атмосферного повітря, центром якої стає санітарно-епідеміологічна служба. Починаючи з 1949 року, у радянському законодавстві вперше було запроваджено дуже важливу вимогу: заборону введення в дію об'єктів, що забруднюють атмосферне повітря, без відповідного очисного обладнання. Цей етап завершився прийняттям у 1960 році Закону УРСР “Про охорону природи Української РСР” - першого комплексного акту природоохоронного спрямування в Україні, який став одним із перших у колишніх республіках СРСР та європейських державах взагалі.

Третій етап, що охоплює 1961-1980 рр., характеризується підвищенням рівня правового регулювання атмосферо-охоронних відносин шляхом впровадження союзно-республіканського підходу. Належна увага почала приділятися захисту атмосферного повітря від негативного впливу не лише хімічного забруднення, а й фізичних і біологічних факторів впливу на довкілля, в першу чергу шумового, вібраційного, електромагнітного, радіаційного тощо. Відбувається подальший розвиток інституту державного контролю за охороною атмосферного повітря, який супроводжувався прийняттям цілої низки постанов ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР, відповідно - УРСР. Крім спільних партійно-урядових актів питання контролю в галузі охорони атмосферного повітря в той час регулювалося численними правилами, положеннями, інструкціями та іншими підзаконними нормативними актами. Така практика регулювання державного контролю проіснувала до 1980 року, коли був прийнятий спеціалізований законодавчий акт у галузі охорони атмосферного повітря - Закон СРСР «Про охорону атмосферного повітря», відповідно до якого в УРСР у 1981 році був прийнятий однойменний республіканський Закон.

Четвертим етапом у розвитку атмосферо-охоронних відносин пропонується вважати 1981-1992 рр. Оскільки закони СРСР та УРСР «Про охорону атмосферного повітря» не були актами прямої дії, в їх розвиток у цей період було прийнято велику низку підзаконних нормативно-правових актів різного рівня регулювання, де знаходили своє відображення регулюючі положення законодавчого рівня. Цей період завершився прийняттям першого в незалежній Україні Закону «Про охорону атмосферного повітря», аналіз якого здійснений у даному підрозділі. П'ятий етап у розвитку атмосферо-охоронного законодавства пропонується вважати період від прийняття у 1992 році першого у цій сфері спеціалізованого акту національного законодавства України до перегляду деяких основних підходів у регулюванні відповідних відносин, що знайшло відображення у прийнятті нової редакції даного Закону у 2001 році.

Шостий або сучасний період розвитку правового регулювання охорони атмосферного повітря співпадає з початком ХХІ ст. і відзначається суттєвим переглядом підходів до нормування якості атмосферного повітря. Зменшується кількість нормованих параметрів (до 17 найбільш поширених чи небезпечних речовин), що дозволило зосередити зусилля контролюючих органів, служб моніторингу та обліку на охороні повітря саме від найбільш шкідливих впливів та зробити реальні кроки до оздоровлення атмосферного повітря населених міст з урахуванням екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства. Впроваджено новий підхід до нормування викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря: замість нормативів для кожного стаціонарного джерела по кожній речовині, передбачено встановлення загальних «технологічних» нормативів на викиди та нормативів для окремих виробництв, застосування яких виправдало себе в країнах ЄС та США.

Розділ 2 «Механізм правового регулювання охорони атмосферного повітря» складається із п'яти підрозділів, в яких здійснений аналіз сучасного стану механізму правового регулювання охорони атмосферного повітря та розроблені пропозиції по вдосконаленню його складових.

У підрозділі 2.1. «Поняття та зміст механізму правового регулювання охорони атмосферного повітря» визначаються основні елементи, які, на думку автора, складають цілісне поняття «механізму правового регулювання» у вказаній сфері. Вдосконалено саме визначення „механізм правового регулювання охорони атмосферного повітря”, яке слід розуміти як систему атмосферо-охоронних засобів, за допомогою яких забезпечується упорядкування суспільних відносин у галузі охорони атмосферного повітря шляхом створення правових норм, забезпечення їх ефективної реалізації в діяльності суб'єктів відповідних правовідносин, а також застосування примусових заходів у випадку порушення атмосферо-охоронних норм. Відзначається, що механізм правового регулювання охорони атмосферного повітря за останні десять років знаходиться в стані інтенсивного розвитку та вдосконалення всіх його елементів, яким в підрозділі дається поглиблена характеристика.

Підрозділ 2.2. «Нормування в галузі охорони атмосферного повітря» присвячено аналізу системи нормативів, що діють в галузі охорони атмосферного повітря, які передбачені Законом України «Про охорону атмосферного повітря». Зроблено висновок про стрижневу роль нормування в механізмі правової охорони атмосферного повітря, оскільки всі інші складові такого механізму - оцінка впливу на навколишнє середовище, екологічна експертиза, екологічний аудит, моніторинг та інші зорієнтовані на забезпечення дотримання відповідних нормативів.

Проаналізована процедура встановлення нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин від стаціонарних джерел і наводяться рекомендації щодо її вдосконалення. Характеризуються способи встановлення відповідних нормативів і висвітлюються переваги кожного з них.

У підрозділі 2.3. «Дозвільна діяльність у галузі охорони атмосферного повітря» аналізується стан дозвільної системи, який здійснюється на сьогодні відповідно до вимог ст. 11 закону України «Про охорону атмосферного повітря». Дисертант вважає доцільним запровадження інтегрованих природоохоронних дозволів, що відповідають законодавству ЄС. Розглядається сучасний ступінь інтеграції природоохоронного регулювання, а також перспективи її поетапного розширення. Такий поетапний варіант дозволив би реалізувати всі основні компоненти системи комплексних природоохоронних дозволів і забезпечив поступову гармонізацію з відповідним європейським законодавством. Пропонуються сфери пріоритетного застосування системи комплексних дозволів в Україні: енергетика, виробництво і обробка металів, обробка мінеральної сировини, хімічна промисловість, управління відходами по окремим категоріям економічної діяльності тощо.

Підрозділ 2.4. «Державний, громадський та виробничий контроль за охороною атмосферного повітря» характеризує стан і перспективи розвитку кожного з видів контролю в сфері охорони атмосферного повітря. Із застосуванням історичного та порівняльно-правового методів аналізується історія розвитку інституту контролю за охороною атмосферного повітря, її сучасні особливості та правове регулювання.

Відзначається, що однією із причин слабкості державного контролю є відсутність спеціального Закону України «Про державний контроль у сфері охорони довкілля», однією із складових якого повинна стати охорона атмосферного повітря. Дисертантом пропонується прийняття відповідного Закону України і наводиться його проект в додатку.

Підтримується і розвивається пропозиція щодо прийняття Закону України «Про громадський екологічний контроль і громадські екологічні організації». Надаються практичні рекомендації щодо посилення державного, громадського та виробничого контролю, а також запровадження самоврядного контролю у відповідній сфері. З метою аналізу ситуації, що склалась, пропонується провести парламентські слухання з цих проблем та коло питань до їх розгляду.

У підрозділі 2.5. «Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону атмосферного повітря» основна увага дослідження зосереджується на дисциплінарній, матеріальній, цивільно-правовій, адміністративній та кримінальній відповідальності у відповідній сфері. Акцентується увагу на тому, що перелік правопорушень, визначених законом як підстави відповідальності, не узгоджується із тими, за які Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачається накладення відповідних стягнень. Потребує деталізації законодавча формула «інші порушення порядку здійснення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря». Вказується на низку невідповідностей між спеціальним Законом про охорону атмосферного повітря і Кодексом України про адміністративні правопорушення. Звертається увага на некоректність синонімічного вживання в актах про відповідальність термінів «атмосфера» та «атмосферне повітря». У цьому підрозділі наводиться перелік правопорушень, які, на думку дисертанта, мають бути визнані підставами відповідальності у сфері охорони атмосферного повітря.

Обґрунтовується необхідність підвищення розмірів штрафів за певні правопорушення у відповідній сфері. Пропонується розрахунок впливу запропонованих розмірів штрафів на ефективність відповідальності за порушення вимог атмосферо-охоронного законодавства.



ВИСНОВКИ

повітря охорона контроль

У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукових проблем правових засад охорони атмосферного повітря, розроблено рекомендації щодо практики правозастосування у відповідній сфері. Встановлено, що більшість правових норм, які регулюють охорону атмосферного повітря на законодавчому рівні, є недосконалими. Основними висновками здійсненого дослідження є наступні.

1. Недосконалість і нечіткість понятійно-термінологічного апарату, що застосовується у законодавстві про охорону атмосферного повітря, не сприяє однозначному тлумаченню основних понять і категорій. Пропонується уточнити зміст «атмосферного повітря» і розглядати його як природну суміш газів нижнього приземного шару атмосфери - тропосфери, за виключенням повітря закритих (жилих, виробничих та інших) приміщень. Уточнюються та доповнюються інші терміни: «правова охорона атмосферного повітря», «механізм правового регулювання охорони атмосферного повітря» тощо.

2. Здійснено періодизацію історії розвитку правового регулювання охорони атмосферного повітря на 6 етапів, відповідно до особливостей, характеру і масштабів правового регулювання цих відносин. Аналіз кожного етапу свідчить про поступове розширення сфери, а також послідовну зміну пріоритетів у регулюванні атмосферо-охоронних відносин. Дослідження дозволило виявити в історії правового регулювання інститути, що не виправдали випробування часом, так і такі, що були ефективними, але згодом були невиправдано забуті.

3. З метою вдосконалення атмосферо-охоронного законодавства, підвищення ефективності правозастосування у відповідній сфері необхідно забезпечити узгоджене функціонування всіх елементів механізму правового регулювання охорони атмосферного повітря, основними з яких автор вважає запровадження адекватних правових норм, здатних упорядкувати суспільні атмосферо-охоронні відносини, забезпечення їх ефективної реалізації в діяльності суб'єктів відповідних правовідносин, а також застосування примусових заходів у випадку порушення атмосферо-охоронних норм.

4. Доведена відсутність системного підходу у законотворчому процесі в Україні на підставі аналізу існуючого законодавства у сфері охорони атмосферного повітря, а також законопроектів, що з відповідних питань подавались на розгляд до ВР України. Законопроекти, що подаються, здебільшого мають за мету вирішення однієї конкретної проблеми, не враховуючи при цьому загальний рівень та існуючі зв'язки у регулюванні відносин щодо охорони атмосферного повітря як одного з природних ресурсів, і не завжди враховують світовий та європейський досвід.

5. У механізмі правореалізації в сфері охорони атмосферного повітря непересічну роль відіграє державний, виробничий та громадський контроль. Однак чинна система контрольної діяльності потребує вдосконалення, чому мало б сприяти прийняття Закону України «Про державний контроль у сфері охорони довкілля». У дисертації підтримується і далі розвивається пропозиція щодо доцільності розробки та прийняття Закону України «Про громадський екологічний контроль і громадські екологічні організації». Обґрунтовується необхідність законодавчого запровадження поряд з уже існуючими формами - самоврядного контролю, здійснення якого покладається на органи місцевого самоврядування.

6. Недостатнім і таким, що не відповідає рівню розвитку суспільних відносин, є правове регулювання охорони озонового шару в Україні. На сьогодні діє значна кількість розрізнених урядових постанов, що не сприяє послідовному впровадженню в законодавство України важливих вимог щодо збереження озонового шару. Робиться висновок про доцільність прийняття спеціального закону, який би в комплексі врегулював питання охорони озонового шару відповідно до вимог міжнародних договорів, Стороною яких є Україна. Пропонується також включити до об'єктів правової охорони навколишнього природного середовища, які визначені в ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», озоновий шар, а також передбачити в ньому спеціальну статтю, присвячену охороні озонового шару Землі.

7. Існує нагальна потреба подальшого вдосконалення інституту нормування в галузі охорони атмосферного повітря як одного із стрижневих елементів в механізмі правової охорони атмосферного повітря. Всі інші складові цього механізму (оцінку впливу на навколишнє середовище, екологічну експертизу, екологічний аудит, моніторинг та інші) пропонується розглядати як похідні, орієнтовані на забезпечення дотримання відповідних нормативів. Сучасний стан нормування в галузі охорони атмосферного повітря є далеким від досконалості. Деякі із нормативів охорони атмосферного повітря взагалі не мають свого законодавчого визначення (це, зокрема, норматив якості атмосферного повітря). Не знайшов свого послідовного втілення й поділ нормативів якості повітря на екологічний та санітарно-гігієнічний. Не до кінця опрацьованим є зміст нормативів граничнодопустимого рівня впливу на атмосферне повітря фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел забруднення, а також нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувних джерел забруднення атмосферного повітря. Не чітко визначеним є і механізм їх запровадження.

8. Доведено, що система дозвільної діяльності в галузі охорони атмосферного повітря є не до кінця відпрацьованою. Законодавчо не передбачена видача дозволів на провадження діяльності, пов'язаної зі штучними змінами стану атмосфери та атмосферних явищ. Пропонується запровадити принципово нову, комплексну дозвільну систему в природоохоронній сфері. Для її впровадження слід розробити програмний документ щодо поступового переходу до більш сучасної регулятивної системи у відповідності з підходами, адаптованими в ЄС, а також прийняти Закон про комплексну природоохоронну дозвільну систему.

9. Як результат аналізу норм про юридичну відповідальність констатується їх неповна відповідність підставам відповідальності, передбаченим Законом України «Про охорону атмосферного повітря»; пропонується розширити перелік правопорушень у сфері охорони атмосферного повітря як підстав юридичної відповідальності, надається їх рекомендований перелік і пропонується закріпити в конкретних статтях законодавства про охорону атмосферного повітря з прив'язкою до відповідних статей Кодексу України про адміністративні правопорушення.

10. Пропонується переглянути шкалу розмірів адміністративних штрафів за порушення законодавства про охорону атмосферного повітря; наводиться порівняльний розрахунок впливу запропонованих розмірів адміністративних стягнень на ефективність відповідальності за порушення вимог атмосферо-охоронного законодавства, і в зв'язку з цим рекомендується підвищити розміри адміністративних штрафів у відповідній сфері.

11. Підприємства - забруднювачі атмосферного повітря за умов сучасного регулювання не зацікавлені в фінансуванні атмосфероохоронних заходів у зв'язку з відсутністю економічних стимулів. Ситуацію пропонується виправити шляхом фіксації у тарифі на продукцію таких підприємств, конкретно визначеного рівня витрат на оплату за викиди забруднюючих речовин. У подальшому або зменшувати цей показник, відповідно до графіку зниження викидів, або зафіксувати при підвищені питомих платежів за викиди. Відповідне регулювання слід встановити у правовому порядку.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Рибачек В. К. Законодавство України про охорону атмосферного повітря та перспективи його вдосконалення / В. К. Рибачек // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. - Вип. 34. - С. 391-396.

2. Рибачек В. К. Щодо визначення поняття «атмосферне повітря» в екологічному законодавстві України / В. К. Рибачек // Підприємництво, господарство і право : наук.-практ. господарсько-правовий журнал. - 2007. - № 7. - С. 56-57.

3. Рибачек В. К. Проблеми застосування Закону України «Про охорону атмосферного повітря» (регулювання, контроль, відповідальність) / В. К. Рибачек // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. - Вип. 38. - С. 530-534.

4. Рибачек В. К. Державний, громадський і виробничий контроль за охороною атмосферного повітря / В. К. Рибачек // Підприємництво, господарство і право : наук.-практ. господарсько-правовий журнал. - 2008. - № 5. - С. 88-90.

5. Рибачек В. К. Еколого-правові проблеми охорони атмосферного повітря в контексті забезпечення продовольчої безпеки та сталого розвитку сільського господарства України / В. К. Рибачек // Актуальні проблеми правового забезпечення національної продовольчої безпеки і сталого розвитку сільського господарства України : зб. наук. праць учасників Всеукраїнської наук.-практ. конф. молодих вчених (м. Київ, 18 квітня 2008 р.). - К. : НАУУ, 2008. - С. 86-88.

6. Рибачек В. К. Державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря: стан, проблеми, шляхи вдосконалення / В. К. Рибачек // Державний контроль за дотриманням земельного та екологічного законодавства: стан, проблеми та шляхи вдосконалення : матеріали Міжнародної наук.-практ. конф. (м. Київ, 17 червня 2008 р.). - К. : Вид-во «Юридична думка», 2009. - С. 162-166.



АНОТАЦІЯ

Рибачек В. К. Правова охорона атмосферного повітря за законодавством України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.06. - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України. - Київ, 2010.

Дисертація є дослідженням сучасного стану, історії розвитку та перспектив подальшого вдосконалення правової охорони атмосферного повітря за законодавством України.

Розроблено пропозиції щодо вдосконалення понятійно-термінологічного апарату в сфері дослідження, даються рекомендації щодо послідовного запровадження механізму правового регулювання атмосфероохоронних відносин. Досліджено зміст правової охорони атмосферного повітря на сучасному етапі розвитку суспільства. Запропоновано шляхи підвищення ефективності правозастосовчої практики за рахунок посилення державного, виробничого та громадського контролю, а також запровадження самоврядного контролю у відповідній сфері. Критично оцінено стан та перспективи розвитку інститутів нормування та дозвільної діяльності в сфері охорони довкілля, надано пропозиції щодо приведення їх у відповідність з європейським законодавством та практикою правозастосування.

Звернено увагу на необхідність посилення юридичної відповідальності за порушення законодавства в галузі охорони атмосферного повітря. Запропоновано прийняття низки нормативно-правових актів, покликаних сприяти посиленню охорони атмосферного повітря, а також вдосконаленню атмосферооохоронної практики.

Ключові слова: атмосфера, атмосферне повітря, законодавство про охорону атмосферного повітря, правова охорона атмосферного повітря, механізм правового регулювання, норматив, дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, комплексний природоохороний дозвіл, державний контроль, юридична відповідальність.



АННОТАЦИЯ

Рыбачек В. К. Правовая охрана атмосферного воздуха по законодательству Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06. - земельное право, аграрное право, экологическое право, природоресурсное право. - Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины. - Киев, 2010.

Диссертация является исследованием современного состояния, истории развития и перспектив дальнейшего совершенствования правовой охраны атмосферного воздуха законодательной базы Украины, а также повышения эффективности правоприменительной практики в указанной сфере. Исследованы сущность, содержание и структура правовой охраны атмосферного воздуха в законодательстве Украины. Сделаны предложения по совершенствованию понятийно-терминологического аппарата в сфере исследования, в частности предложено уточнить юридическое значение базового понятия «атмосферный воздух», «правовая охрана атмосферного воздуха», «механизм правового регулирования охраны атмосферного воздуха». Даны рекомендации по последовательному внедрению механизма правового регулирования атмосфероохранных отношений, основными элементами которого предложено считать адекватные правовые нормы, способные упорядочить общественные атмосфероохранные отношения, обеспечение их эффективной реализации в деятельности субъектов соответствующих правоотношений, а также применение принудительных мер в случае нарушения атмосфероохранных норм. Определены меры по обеспечению согласованного функционирования всех элементов указанного механизма. Исследовано содержание правовой охраны атмосферного воздуха на современном этапе развития общества. Дана детальная структурно-функциональная характеристика системы государственного управления в сфере охраны атмосферного воздуха. Предложены пути повышения эффективности правоприменительной практики за счет усиления государственного, производственного и общественного контроля, в частности, путем вовлечения относительно его осуществления неправительственными организациями, а также внедрения контроля со стороны органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Критически оценено состояние и перспективы развития институтов нормирования и разрешительной системы в сфере охраны окружающей среды, предложены рекомендации по приведению их в соответствие с европейским законодательством и мировой правоприменительной практикой. Проанализирована процедура установления нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ от стационарных источников, осуществлен сравнительный анализ способов установления соответствующих нормативов и определены преимущества каждого из них. Предложено постепенно внедрить в Украине практику выдачи комплексных природоохранных разрешений по принципу «единого окна», что даст возможность заменить действующую на сегодня систему, в основе которой лежит выдача большого количества разрешений по отдельным компонентам окружающей природной среды (вода, отходы, воздух, земля и т. п.). Доказана необходимость усиления юридической ответственности за нарушения законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, уточнен и расширен перечень правонарушений, которые могли бы стать основанием юридической ответственности в указанной сфере, даны предложения по приведению в соответствие норм об административной, уголовной, дисциплинарной ответственности со специальным экологическим законодательством. Рекомендовано в законодательном порядке определить права предприятий, организаций та физических лиц - субъектов предпринимательской деятельности в области охраны атмосферного воздуха, поскольку в действующей редакции Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» определены только обязанности этих субъектов. Также до законодательно определенных обязанностей этих субъектов предлагается дополнительно включить требование о своевременном предоставлении предусмотренной законодательством информации о состоянии атмосферного воздуха, тем самым согласовать эту норму с требованиями других норм экологического законодательства. Предлагается пересмотреть шкалу размеров административных штрафов за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха в сторону их увеличения. Содержатся конкретные предложения по усовершенствованию материальной ответственности работников за причинение имущественного ущерба в соответствующей отрасли. Обоснована целесообразность усиления ответственности предприятий за выбросы в атмосферный воздух путем фиксирования в тарифе на продукцию предприятий - загрязнителей определенного уровня затрат на оплату за выбросы загрязняющих веществ. В дальнейшем рекомендуется или снижать этот показатель в соответствии с графиком уменьшения выбросов, или зафиксировать при повышении удельных платежей за выбросы. Соответствующее регулирование следует установить в правовом порядке. Предложено принять ряд нормативно-правовых актов, которые содействовали бы усилению охраны атмосферного воздуха, а также совершенствованию атмосфероохранной практики, в частности, Законов Украины «О государственном контроле в сфере охраны окружающей среды», «Об озоновом слое» и других.

Ключевые слова: атмосфера, атмосферный воздух, законодательство об охране атмосферного воздуха, правовая охрана атмосферного воздуха, механизм правового регулирования, норматив, разрешение на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, комплексное природоохранное разрешение, государственный контроль, юридическая ответственность.

...